Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001031500020220310601 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisito de subsidiariedad. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. La Sala decide la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en contra de la sentencia proferida el 23 de junio de 2022 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela La UGPP, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela[1] en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, en tanto, al interior del asunto de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 25-000-2342000-2013- 0461900-02, los tutelados resolvieron acceder a lo pedido por Luz Heladia Castillo de Castro, en su calidad de demandante. 2.- Hechos 2.1.- Luz Heladia Castillo de Castro laboró para la Rama Judicial desde el 18 de septiembre de 1973 hasta el 20 de diciembre del 2000. 2.2.- Como consecuencia, Cajanal profirió la resolución No. 018131 del 2001, por medio de la cual le reconoció la pensión de jubilación por valor de $4.123.736,96, efectiva desde el 21 de diciembre de 2000. 2.3.- Posteriormente, el 21 de septiembre de 2001, la accionante solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión con base en el Decreto 546 de 1971, pero no recibió respuesta, por lo cual interpuso recurso de apelación en contra del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo. 2.4.- Así las cosas, Cajanal expidió la resolución No. 008235 del 11 de diciembre de 2002, con la que declaró la configuración del silencio administrativo negativo y confirmó su contenido. 2.5.- Por lo anterior, la señora Castillo de Castro instauró una primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, que conoció la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante sentencia del 4 de noviembre de 2010 accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto ficto o presunto al igual que de la resolución No. 08235 de diciembre de 2002; como consecuencia de lo anterior, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de jubilación de la demandante en el equivalente al 75 % del salario más alto devengado en el último año de prestación de los servicios a la Rama Judicial, teniendo en cuenta no solo los factores ya computados sino la totalidad de los percibidos por concepto de salario durante el último año de servicios. 2.6.- De manera subsiguiente y en cumplimiento a la orden judicial mencionada en precedencia, la UGPP reliquidó la pensión de la solicitante mediante la resolución No. 018121 de 2011[2], elevando la cuantía de aquella a la suma de $5.202.000, efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000, prestación ajustada de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo y máximo de la pensión vigente para la fecha de efectividad. 2.7.- Luego, el 19 de octubre de 2012, la accionante elevó solicitud ante Cajanal de aclaración de la resolución No. 018121 de 2011, en razón a que el valor de la bonificación por servicios fue aplicado de forma errónea, y adicionalmente se fijó tope de 20 SMLMV al monto de la pensión. 2.8.- La UGPP negó la solicitud con la resolución No. 007278 de 2013; allí se adujo que la prestación debía limitarse a las reglas aplicables en virtud del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. 2.9.- Así las cosas, la señora Castillo de Castro impetró otra demanda, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esta vez para peticionar la nulidad de las resoluciones: i) UGM 018121 del 23 de noviembre de 2011 (nulidad parcial), emitida por CAJANAL, hoy UGPP; y ii) RDP 007278 del 18 de febrero de 2013, expedida por la UGPP.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar que la pensión de jubilación reconocida no estaba sujeta al tope o límite de 20 SMLMV; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar las diferencias que resultaren entre el valor recibido, por concepto de la pensión de jubilación reliquidada en los actos administrativos censurados, y el que correspondiera conforme con la liquidación que se ordenara en la sentencia; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC[3] y iv) condenar a la demandada al pago de intereses moratorios. 2.10.- La primera instancia correspondió a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el radicado 25000- 23-42-000-2013-04619-00 que, mediante fallo del 15 de marzo de 2017[4] resolvió: i) declarar la nulidad parcial de la resolución UGM 018121 del 23 de noviembre de 2011, y la nulidad absoluta de la resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013, ii) condenar a la UGPP a ajustar el monto de la mesada pensional sin aplicar tope a las mesadas pensionales y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000. 2.11.- Inconforme con lo decidido por el a quo, la UGPP apeló. En segunda instancia el asunto contencioso fue de conocimiento de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que en sentencia del 27 de enero de 2022[5] confirmó el fallo de primera instancia, tras considerar que la censura se trató de una apelación fallida y no le era posible estudiar el caso de fondo. 3.- Fundamento de la acción de tutela Se señaló que se incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.1.- Respecto del primero indicó que: “(…) [L]os accionados incurrieron en el defecto material o sustantivo por la omisión de aplicar los Topes en materia pensional a la prestación de la causante contemplado en el artículo 2 del Decreto 314 de 1994 estando obligado a ello, esto es a 20 smlmv, omisión que hace que a la causante se le pague una prestación sin topes equivalente a la suma de $6.129.963.00 M/cte cuando la misma debía ser de $5.202.000.00 M/cte (valores a la fecha de efectividad de la prestación 2000) lo que genera el grave detrimento no solo para el erario público sino para el Sistema Pensional, situaciones que no solo deben ser evitadas por su H. Señoría sino que debe ser corregido en protección de los derechos de la UGPP”[6]. 3.2.- En cuanto al segundo, adujo lo que sigue: “a.- NO respetaron el precedente jurisprudencial impartido por la Corte Constitucional frente a la obligatoriedad de aplicar a todas las pensiones en Colombia de la figura de los Topes Pensionales, esto es la[s] sentencias C- 258 de 2013, C- 078 de 2017, SU 631 de 2017, T-039 de 2018 y SU 575 de 2019 ya relacionadas en la acreditación del defecto material, y encaminadas a sentar la legalidad de aplicar topes pensionales a todas las pensiones que se pagan con el erario público, y que determinan que las mesadas pensionales deben estar limitadas a topes pues se busca mantener la justicia distributiva que debe permear el sistema de seguridad social en pensiones. b.- Los despachos accionados, para el 15 de marzo de 2021 y 27 de enero de 2022, pasaron por alto que cuando el precedente emana de la Corte Constitucional, [e]ste adquiere un carácter ordenador y unificador ya que se busca garantizar los principios de primacía de la Carta Política, la igualdad, la certeza en el derecho y el debido proceso todo con la finalidad de mantener la coherencia de todo el ordenamiento, por lo que para la data en que se dictaron las sentencias controvertidas estaban vigentes en el ordenamiento las sentencias C-258 de 2013, C-078 de 2017, SU 631 de 2017, T-039 de 2018 y SU 575 de 2019, que hacían que sus decisiones debieran ajustarse a su ratio decidendi en razón a que se trataba de la misma situación de Topes Pensionales en ellas resueltas. c.- Los hoy demandados desconocen que la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela, de unificación o de constitucionalidad, adquieren el carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos, por lo que su desconocimiento constituye una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ya que ello es necesario no solo para lograr la concreción del principio de igualdad en la aplicación de la ley así como del principio de confianza legítima -que prohíbe al Estado sorprender a los ciudadanos con decisiones o actuaciones imprevistas- sino para garantizar los mandatos constitucionales y la realización de los contenidos desarrollados por su intérprete autorizado. d.- Se omite considerar la importancia del precedente judicial desconociendo que él se sustenta en dos razones principalmente: (i) la necesidad de garantizar el derecho a la igualdad y los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza legítima y de racionabilidad, pues la actividad judicial se encuentra regida por estos principios constitucionales y (ii) en el carácter vinculante de las decisiones judiciales ya que el ejercicio del derecho no es una aplicación de consecuencias jurídicas previstas en normas o preceptos generales, de manera mecánica, sino que es una práctica argumentativa racional. e.- Los despachos judiciales tutelados con las providencias emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dictadas en los años 2017 y 2021 se apartan, sin justificación alguna, el precedente ya establecido por la Corte Constitucional frente a la figura de los Topes que en materia pensional rigen para todos los reconocimientos que se paguen con dineros del Erario Público”[7].
(Negritas del texto). 3.3.- Finalmente, de cara al abuso palmario del derecho explicó lo siguiente: “En el presente caso la configuración del ABUSO PALMARIO DEL DERECHO, con la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A al otorgarle, a la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO, un reconocimiento pensional sin limitación alguna lo que hace que se le deba pagar: ( Una mesada pensional para la fecha e efectividad de la prestación por la suma de $6.129.963 M/cte cuando la misma debía ser de $5.202.000.00 M/cte con la aplicación de los topes legales de los 20 smlmv.
( Un retroactivo por la suma aproximada de $ 728.189.793 M/cte producto de la no aplicación legal de topes”[8][.] 4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitaron las siguientes: “PRINCIPALES Primero. AMPARAR TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, en razón a no limitar a tope la prestación de la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO generando con ello un evidente detrimento del erario público.
Segundo. Consecuentemente, SUSPENDER de manera transitoria y hasta que la jurisdicción contenciosa administrativa defina el Recurso Extraordinario de Revisión que la Unidad interpondrá, contra las Sentencias judiciales proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, de fecha 15 de marzo de 2017 y 27 de enero de 2022 Proferidas dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2013-04619, con el fin de evitar un perjuicio irremediable no solo para la Unidad, sino para el patrimonio público y el Sistema General de Pensiones.
SUBSIDIARIAS: “En caso de que su H. Despacho tenga por demostrada la flagrante vulneración del Sistema Pensional y de la Seguridad Social y al erario público con las decisiones del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C Y CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, solicitamos: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.
Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos los fallos emitidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, de fecha 15 de marzo de 2017 y 27 de enero de 2022 dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2013-04619, con el fin de evitar un perjuicio irremediable no solo para la Unidad, sino para el patrimonio público y el Sistema General de Pensiones, en razón a que desconocen los topes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, el Decreto 314 de 1994, el Decreto 510 de 2003, Acto Legislativo 01 de 2005, Ley 797 de 2003, lo cual también fue objeto de pronunciamiento de la Corte Constitucional en las C- 258 de 2013, la C- 078 de 2017, la SU 631 de 2017 la T-039 de 2018 y la SU 575 de 2019, en el sentido de que ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos, podrán superar un límite, que para el presente caso es de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dictar nueva sentencia ajustada al marco del principio de legalidad”[9]. (Negritas y mayúsculas sostenidas del texto). 5.- Trámite procesal del amparo y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 9 de junio de 2022 la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela[10] y ordenó su notificación[11]. 5.2.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado contestó[12] y solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, pues considera que lo decidido se encuentra debidamente sustentado en el fallo atacado y se dio con sujeción al marco normativo y jurisprudencial vigente. 5.3.- La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca también se pronunció[13].
Adujo que no existió la alegada vulneración de derechos fundamentales, por lo cual solicitó negar la solicitud de amparo. 5.4.- Los demás guardaron silencio. 6.- Sentencia de primera instancia El 23 de junio de 2022 la Sección Primera de esta Corporación declaró la improcedencia del amparo al no hallar satisfecho el requisito contenido en el literal e) de la sentencia 590 de 2005 de la Corte Constitucional, con base en los siguientes argumentos: “24.(…) [E]l fundamento de la decisión de segunda instancia proferida por la Subsección accionada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013- 04619-02, no radicó en considerar que el régimen pensional aplicable a la situación particular de la señora Castillo de Castro estaba exento de los topes máximos de las mesadas pensionales, sino que se sustentó en el hecho consistente en que el recurso de apelación interpuesto por la entidad aquí actora no controvertía las consideraciones consignadas en el fallo apelado. 25.
De allí que se advierte que los argumentos consignados por la parte accionante para acreditar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales no están dirigidos a controvertir el contenido decisional de la providencia que le puso fin a la litis, esto es, la proferida el 27 de enero de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013- 04619-02. 26.
Es por l[a] anterior razón que esta Sala considera que la presente acción de tutela deviene improcedente, por cuanto no satisface con el requisito general de procedibilidad contenido en el literal e) de la sentencia C-590 de 2005 dictada por la Corte Constitucional, en tanto que la Subsección accionada no contó con la oportunidad para pronunciarse en sede contenciosa respecto de los argumentos que se exponen en el escrito de tutela. 27.
A tal conclusión se llega teniendo en cuenta que era deber de la entidad accionante plantear en el recurso de apelación los argumentos que propone en sede de tutela, pues no resulta lógico que el juez constitucional efectué un análisis o estudio sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez natural, máxime cuando el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas, pues ello implicaría reemplazar al juez natural del proceso”[14]. 7.- Razones de la impugnación En desacuerdo con la decisión tomada por la Sección Segunda de esta Corporación, la accionante impugnó bajo los siguientes argumentos: “De la lectura del fallo del 23 de junio de 2022, se puede extraer que el juez de tutela considera que no se demostró el requisito general de procedibilidad contenido en el literal e) de la sentencia C-590 de 2005 referente a “…Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible…”, indicándose que en el recurso de apelación que fue interpuesto ante el despacho accionado no se controvirtieron las consideraciones consignadas en el fallo recurrido referente el tema de los topes pensionales y que por ello las decisiones controvertidas estaban ajustadas a derecho y no configuraban una vía de hecho susceptible de protección constitucional.
Argumentos que pasamos a desvirtuar así: DEL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE PROCECEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES CONTENIDO EN EL LITERAL E) DE LA SENTENCIA C-590 DE 2013 Sorprende el actuar del Juez de la Legalidad que hoy ostenta la calidad de juez constitucional al pasar por alto inexplicablemente que la UGPP sí argumentó en debida forma la irregularidad de los accionados en cada una de las dos instancias surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pero fueron desconocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “A” lo que hace que en este caso el literal e) de los requisitos generales señalados en la sentencia C-590 de 2005, que echa de menos el a-quo, sí esté configurado para que proceda la acción de tutela ante la evidente vía de hecho de los estrados judiciales accionados por las siguientes razones: De la lectura de la demanda contenciosa administrativa iniciada por la señora Luz Heladia Castillo de Castro se observa sin dubitación alguna que lo por ella pretendido era dejar sin efectos la Resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013 con la cual se le aplicó la figura de los TOPES en materia pensional inconformidad que fue la base del proceso contencioso y frente a la cual se ejercieron los derechos de contradicción y defensa de la UGPP.
Así mismo como consta en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia de fecha 15 de marzo de 2017, el apoderado de la UGPP fundamenta su decisión en la sentencia C-258 de 2013, en lo relacionado con el monto pensional aplicable a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición en procura de velar por la sostenibilidad y equilibrio financiero del sistema de seguridad social integral, concluyendo que: “…En conclusión, para determinar la existencia o no del precedente jurisprudencial constitucional respecto del régimen de transición pensional y los topes aplicables a los empleados públicos y trabajadores oficiales.
La Unidad concluye que este precedente existe y está vigente, independientemente del régimen pensional aplicable Por lo anterior, hasta tanto la Corte Constitucional no fije en forma preferente y vinculante, una excepción o modificación a su precedente jurisprudencial que actualmente determina las regias generales, abstractas e interpretativas respecto del modo de liquidación del Ingreso Base de Liquidación Pensional para las personas sujetas al régimen de transición, aplicable incluso a los empleados públicos;
La UGPP tiene el deber de aplicar y hacer valer, por vía administrativa y en su defensa judicial, las regias pensiónales (sic) consignadas en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, T-078 de 2014 y el Auto No, 326 de 2014 proferidos por la Corte Constitucional, que se toman preferentes respecto de las sentencias dictadas el 04 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado; so pena de quedar incursos los servidores de la UGPP, en la violación del precedente jurisprudencial constitucional, y por ende, expuestos a posibles sanciones disciplinarias, fiscales y penales, como lo tiene establecido la Corte Constitucional…” Argumentos que fueron reiterados en los alegatos de conclusión dentro del trámite de la segunda instancia con el fin de que se revocara la sentencia de instancia que ordenaba NO APLICAR a la prestación de la parte accionante la figura de los Topes pensionales”[15].
(Negritas y subrayas del texto). II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, específicamente con el de subsidiariedad y, en caso afirmativo, abordará el estudio de fondo. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[16] y de procedencia[17], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución[18] y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[19], normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial[20], salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable[21].
Ahora bien, la Corte Constitucional por medio de la sentencia SU-427 de 2016 indicó que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP en contra de las providencias judiciales en las que se reconoce o reliquida una prestación periódica son improcedentes, por cuanto dicha entidad tiene a su disposición otros mecanismos judiciales de protección, en concreto, el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, señaló que el amparo es procedente en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de abuso del derecho. 4.2.- En el caso sub examine, la Sala anota que el requisito general de subsidiariedad no se encuentra satisfecho, por cuanto de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la UGPP cuenta con un mecanismo de defensa que no es otro que el recurso extraordinario de revisión contenido en el artículo 248 del CPACA[22], el que es el procedente para cuestionar o revisar la decisión reprochada.
En otras palabras, la UGPP puede[23] presentar los argumentos esgrimidos en el trámite de la presente acción tuitiva a través del recurso extraordinario de revisión. 5.- De otro lado, resalta la Sala que, como la parte actora invoca la solicitud como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuenta del abuso del derecho en el que se incurrió al reliquidarse la pensión de la señora Castillo de Castro sin observación de los topes establecidos por la normatividad vigente, se pasará a analizar si se dan los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que se configure el mentado abuso. 5.1.- Con relación al abuso palmario del derecho, el Tribunal Constitucional ha establecido que se caracteriza por causar, en ejercicio de un derecho subjetivo, un resultado incompatible con los fines y los principios a los que responde la disposición normativa que le da cuerpo y legitimidad al interés particular reivindicado[24].
Igualmente ha señalado que en los siguientes casos se podría presentar tal irregularidad: (a) cuando “se emplea una interpretación de la ley (…) contrari[a] a la Constitución”[25] y (b) “en [los eventos en] los que se presentan incrementos pensionales desproporcionados y no hay correspondencia entre el monto de la pensión y la historia laboral, ventajas irrazonables como el desconocimiento de topes pensionales y/o vinculaciones precarias”[26]. 5.2.- En punto de lo anterior, se encuentra que en el caso concreto no se dan los citados presupuestos.
Al efecto, se tiene que las autoridades judiciales accionadas no dieron una interpretación de las disposiciones normativas aplicables al caso concreto, que fuera contraria a la Constitución y que las llevó a decidir que era procedente la reliquidación de la pensión aludida sin aplicación de los topes reclamados por la UGPP a favor de la señora Luz Heladia Castillo de Castro, pues aquella interpretación, prima facie, se dio con observancia de los requisitos de ley y la normativa aplicable según las particularidades del caso.
Además de ello, no se produjo un reconocimiento pensional mensual por una suma excesiva que genere un detrimento considerable al erario. 5.3.- Es en este sentido, la conclusión no puede ser otra que declarar improcedente la acción de tutela como medida transitoria, pues el presunto perjuicio podrá ser revertido en el recurso extraordinario de revisión, el que, se insiste, aún puede interponer la UGPP para que se revise por el juez natural el cumplimiento de los requisitos establecidos en el marco del beneficio pensional reconocido a la señora Castillo de Castro. 6.- Con fundamento en las consideraciones antecedentes, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la UGPP en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por ausencia del requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes el fallo proferido el 23 de junio de 2022 por la Sección Primera de esta Corporación, pero por las razones mencionadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 ----------------------- [1] Obra en el certificado 13A4483E56618B41 6121E8F9F0CBF91B 52C3821D1E1D8145 C8BB958B56C55617, índice 2 en el expediente de tutela digital. [2] Obra en el certificado EAD8B3D26D5DDF97 3BFA2CDF0A5C2291 D948E3EDABAA345B 5B350A645F1B0B94, índice 2 en el expediente de tutela digital. [3] Índice de precios al consumidor. [4] Obra en el certificado AD218BF2DAB218EB 67D38B32359B380D A1AF8E46C8E263C3 EDF483194879F386, índice 2 en el expediente de tutela digital. [5] Obra en el certificado 42867768755BE209 B7C90CFEA45A6B0B 895D777B4C03AD29 C7D844F76EC23D8C, índice 2 en el expediente de tutela digital. [6] Obra en el certificado 13A4483E56618B41 6121E8F9F0CBF91B 52C3821D1E1D8145 C8BB958B56C55617, índice 2, folio 22, en el expediente de tutela digital. [7] Ibidem folios 30 y 31. [8] Ibidem folio 33. [9] Ibidem folios 44 y 45. [10] Obra en el certificado 49A660CFA766D233 8956E33BE5A064AE 7ABB40FA52586807 C96EBE04F1FAE2FD, índice 4 en el expediente de tutela digital. [11] Obra en los certificados 0692E5D620057037 05D0EEA66653977E 14B1C1C685580310 7E5538D7C382683D y 67A0AB324DE5EBD4 E49C40765730450F BBF71D2318109CD6 EC7F23ECF5DAA388, índice 7 en el expediente de tutela digital. [12] Obra en el certificado 1754355BE6B482AD 82F383BF89453522 293F78C33E12CEF7 B35D99A8A5969477, índice 9 en el expediente de tutela digital. [13] Obra en el certificado 56BF1B0E931CB2FA 55EC05E2E0D892DD 3C289B78FBBED287 9ED9099F52C1A610, índice 8 en el expediente de tutela digital. [14] Obra en el certificado 661DE869A70C821D 86E933ECDF5FC099 99E50E8F23E23144 D93B5046AF9CAF01, índice 11, folios 12 y 13, en el expediente de tutela digital. [15] Obra en el certificado 93415ED065713BE5 FB5F0517272D0B10 4ADD19A49293CFD3 6D50775C1BB3F15B, cuaderno denominado “2022110002312131_1657660798678_2022110002312131.pdf”, índice 16, folios 5 y 6, en el expediente de tutela digital. [16] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [17] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [18] Artículo 86.
Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. [19] Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. [20] Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que “el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento para la protección de sus derechos fundamentales.
Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la causa injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 superior”.
Corte Constitucional, sentencia T- 480 de 2011. [21] Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.
Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011, señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño, y por último, las medidas de protección deben ser impostergables. [22] Respecto del recurso extraordinario de revisión, esta Corporación ha señalado que “es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 16 de marzo de 2018. Rad. 2016-02774-01. [23] Lo anterior, teniendo en cuenta que se encuentra dentro del término señalado por el legislador para interponer tal recurso. Al efecto, el recurso de revisión en los términos del numeral 7º del artículo 250 del CPACA, es de un (1) año contado desde la ejecutoria de la providencia. De su lado, el plazo para interponer el recurso de revisión en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco (5) años luego de la ejecutoria de la providencia, el cual para la UGPP, no podría “contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal”.
Ello, atendiendo las directrices que sobre la materia estableció la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016. [24] Corte Constitucional, sentencias C-258 de 2013 y SU-631 de 2017. [25] Ibidem. [26] Corte Constitucional, sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-368 de 2018.