Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) Demandante: José Roberto Chacón Peñarette Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente temporal.
Docente territorial. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor José Roberto Chacón Peñarette instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 002645 del 27 de enero de 2017, (ii) RDP 012929 del 29 de marzo de 2017, las cuales negaron el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, y la (iii) RDP 016619 1 Folios 1 y 2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) del 22 de abril de 2017, por medio de la cual se confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa al actor a partir del 20 de noviembre de 2012, con los reajustes pensionales previstos en la Ley 71 de 1988, ajustes al valor conforme al artículo 178 del CPACA y los intereses moratorios.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor José Roberto Chacón Peñarette cumplió 50 años el 21 de noviembre de 2001, y que inició su carrera en el magisterio al servicio del departamento del Huila como docente nacionalizado, desde el 11 de febrero de 1977 hasta el 31 de enero de 1991, lapso en el cual tuvo 2 licencias ordinarias de 2 años y 8 días.
Que de manera posterior, laboró a favor del Distrito Capital de Bogotá como educador provisional en los siguientes periodos: (i) del 15 de abril de 1991 al 30 de noviembre de 1991, (ii) del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, (iii) del 21 de septiembre de 2005 al 2 de diciembre de 2005, (iv) del 14 de febrero de 2006 al 16 de junio de 2006, (v) del 17 de junio del 2006 al 23 de junio de 2006, (vi) del 24 de julio de 2006 al 15 de diciembre de 2006, (vii) del 19 de febrero de 2007 al 17 de diciembre de 2007, (viii) del 11 de febrero de 2008 al 20 de junio de 2008, (ix) del 21 de junio de 2008 al 12 de diciembre de 2008, (x) del 13 de diciembre del 2008 al 11 de diciembre de 2009, (xi) y del 12 de diciembre de 2009 al 30 de diciembre de 2010.
Que luego fue vinculado en carrera en calidad de educador territorial, laborando desde el 12 de julio del 2010 hasta al menos la fecha de expedición del certificado del 8 de marzo de 2016, el cual indicó que se encontraba activo en el servicio, empero, solicita el demandante que el tiempo prestado en virtud de la referida vinculación inicie su cómputo desde el 1° de enero de 2011, considerando que el último tiempo en provisionalidad fue certificado hasta el 30 de diciembre de 2010, esto con el fin de no contabilizar un doble tiempo.
Que acreditó los 20 años de servicio el 20 de noviembre de 2012, y por este motivo, el día 3 de mayo de 2016 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual negó el derecho mediante la Resolución RDP 002645 del 27 de 2 Folios 2 a 5. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) enero de 2017, resolviendo en el mismo sentido una segunda petición del demandante a través de la Resolución RDP 012929 del 29 de marzo del 2017.
Que contra la primera resolución que negó, interpuso un recurso de apelación, el cual confirmó la negativa de la prerrogativa solicitada, mediante Resolución RDP 016619 del 22 de abril de 2017. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 24 de 1984, 29 de 1989, 91 de 1989, 60 de 1993 y 1437 de 2011; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979.
Que el actor acreditó que cumplió los 20 años de servicio como docente territorial y nacionalizado, por lo que el acto que negó la pensión fundamentado en el incumplimiento de este requisito se encuentra falsamente motivado. Que, además, señaló la accionada que se debían anexar documentos adicionales y que no cumplió el actor con la carga probatoria, sin embargo, el demandante aportó con su solicitud toda la documentación que acreditaba su derecho y que la entidad no solicitó adicionar ningún otro ni requirió pruebas de manera oficiosa.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 25 de enero 20194 y notificada a la UGPP5, quien contestó6 que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no logró acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 ni 20 años de servicio como docente nacionalizado o departamental. Que conforme a la sentencia C-143 de 2018 de la Corte Constitucional, se ratifica el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia, antes del 29 de diciembre de 1989.
Además, señaló que los recursos con los que cancelaron los emolumentos del actor eran de origen nacional y no pueden ser estos considerados como propios de la entidad local, pues pese a ser cedidos a las referidas autoridades permanece la naturaleza nacional. Que las autoridades territoriales que hacían parte de los FER, realizaban nombramientos como delegados del gobierno nacional, y que en todo caso 3 Folios 5 a 15. 4 Folios 375 a 376. 5 Folio 377. 6 Folios 408 a 420.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) requerían el aval del representante del MEN cuando los recursos provenían del Situado Fiscal, esto según el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, y que por lo tanto tales nominaciones no pueden considerarse como territoriales.
Que los FER hacían parte de la estructura del sector educativo nacional y su función era la de administrar los recursos del presupuesto general de la nación destinados a la educación y con cargo a la nación. Propuso como excepciones las que denominó: (i) prescripción, (ii) buena fe, (iii) inexistencia de la obligación, (iv) compensación, y (v) cobro de lo no debido.
En auto del 23 de junio de 20207, el tribunal de primera instancia determinó que con las pruebas aportadas era posible adoptar una decisión de fondo, por lo que en virtud del artículo 13 del Decreto Ley 806 de 2020 y el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito, en orden de dictar sentencia anticipada.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 10 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; señaló que se acreditó en el proceso que el demandante prestó sus servicios a favor del departamento del Huila desde el 11 de febrero de 1977 al 30 de junio de 1977 y del 1° de julio de 1977 al 1° de febrero de 1991, probando con esta labor una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 bajo una vinculación territorial, al tener en cuenta la naturaleza del ente nominador y del establecimiento educativo.
Fue docente territorial interrumpida, del 15 de abril de 1992 al 30 de diciembre de 2010, y luego nombrado en periodo de prueba hasta el 9 de julio de 2010, finalizando con una nominación provisional en la planta de personal docente mediante resolución 592 del 28 de febrero de 2011. Concluyó que el actor cumplió los 20 años de servicio el 10 de noviembre de 2010, desde el que se configuró su estatus, al comprobar también el cumplimiento de otros requisitos como la buena conducta.
Señaló que operó la prescripción de las mesadas pensionales a partir del 3 de mayo de 2013 al considerar que la solicitud de reconocimiento de pensión fue presentada el 3 de mayo de 2016. 7 Folio 426. 8 Folios 438 a 453. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada9 mostró su inconformidad, solicitó que se revoque la sentencia de 10 de marzo de 2022 para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Argumentó que el demandante no probó la vinculación laboral anterior al 31 de diciembre de 1980, pues se encuentra que los tiempos allegados demuestran una vinculación nacional, y que tampoco se acreditó la labor de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial. Que la Corte Constitucional en sentencia C- 143 de 2018 al analizar los postulados de la pensión gracia, decidió mantener su postura frente al lleno de requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, exigencia que no cumplió el demandante y por lo tanto no resulta beneficiario de la prerrogativa.
Manifestó que los recursos con los cuales se pagó la nómina del demandante eran de origen nacional y no territorial, pues las transferencias que la nación realizaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, y hasta antes de la aplicación de la Ley 60 de 1993, por concepto de situado fiscal, se consideran fondos nacionales y no propios, por lo tanto, desde el 19 de diciembre de 1968 hasta el 12 de agosto de 1993, los recursos del Situado Fiscal no dejaron de pertenecer a la nación por tratarse de una mera distribución de ingresos de la nación a los fondos educativos regionales.
Reiteró que las autoridades territoriales realizaban nombramientos como delegados del gobierno nacional, requiriendo el aval del representante del MEN cuando los recursos provenían del Situado Fiscal. Que el actor no aportó prueba alguna para acreditar el tiempo de servicio como docente nacionalizado, incumpliendo con la carga de la prueba consagrada en el artículo 167 del CGP.
La parte demandante10, solicitó en su recurso modificar el numeral 1° de la sentencia señalando que la resolución que resolvió la apelación corresponde a la RDP No. 016619 del 22 de abril de 2017 y no a la RDP No. 012929 del 29 de marzo de 2017. Además, requirió que se modificara la fecha del estatus pensional al considerar que el mismo fue adquirido a partir del 20 de noviembre de 2012, y que se condene en costas a la parte demandada y se adicione a la sentencia los intereses moratorios de las sumas adeudadas. 9 Ver índice 24 de SAMAI Tribunal de Cundinamarca. 10 Ver índice 23 de SAMAI Tribunal de Cundinamarca.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 15 de septiembre de 2023, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, la secretaría pasaría el expediente al Despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, las partes guardaron silencio. POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación11, solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que, al analizar el material probatorio, constató que el demandante demostró cumplir con la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación, pues laboró por más de 20 años con una vinculación territorial.
Manifestó sobre los pagos efectuados con recursos de la nación, que a pesar de que los recursos del situado fiscal provinieran de la nación, una vez integran el presupuesto de los entes territoriales cambian su naturaleza y son parte de los recursos propios de las entidades territoriales. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: 11 Ver índice 12 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Al respecto, se destaca que, en la medida en que ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia, la competencia en segunda instancia se torna ilimitada en lo referente al estudio de todos los puntos objeto del litigio, sin que pueda alegarse la afectación injustificada en perjuicio de alguno de los extremos procesales con la decisión que deba adoptarse por esta Corporación. Lo anterior se deriva del artículo 328, inciso 2° del Código General del Proceso.
Ahora bien, previo a examinar el material probatorio y verificar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prerrogativa solicitada estima la Sala necesario pronunciarse sobre los planteamientos de la demandada en su escrito de apelación, a saber, que la consolidación del estatus pensional debía adquirirse con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Para la Sala, tal argumento no es compartido, ya que carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, se precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo expuesto por la accionada, no se desconoce el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso radicaba en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que José Roberto Chacón Peñarette haya cumplido los 50 años en el 2001, o que los 20 años de labor oficial los acreditara después de 1989, no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad.
En ese orden de ideas, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si el reclamante tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y si cumplió los demás requisitos aun después de la entrada en vigencia de Ley 91 de 1989. Pues bien, con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que el señor José Chacón nació el 22 de noviembre de 195112, de modo que cumplió los 50 años el 22 de noviembre de 2001.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 11 de febrero de 1977 al 1° de febrero de 1991 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que mediante el Decreto No. 048 de 197713, el educador fue nombrado por el gobernador del Huila como profesor del Colegio Cooperativo San José, cargo del que tomó posesión el día 11 de febrero de 1977 conforme lo indica el acta de posesión14 y en el mismo sentido lo corroboran los diferentes formatos para expedición de certificado de historia laboral15 aportados 12 Según copia del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía, visibles en la página 5 y 6 del expediente, respectivamente. 13 Folios 149 a 159. 14 Folio 81. 15 Folio 64 a 65 y 147.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) y el Certificado de Información Laboral No. 29816, los cuales indican a su vez que el periodo finalizó el 1° de febrero de 1991, y que el actor tuvo las siguientes licencias ordinarias: (i) del 14 de marzo de 1983 al 23 de marzo de 1983 y (ii) del 1° de abril de 1988 al 30 de marzo de 1990.
Acerca de la relación legal y reglamentaria sostenida por el demandante, contrario a lo sostenido por la accionada al calificar la plaza como nacional, lo cierto es que, en el mentado decreto de nombramiento no se observa que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Contrario a lo expuesto, sí se concluye que el nombramiento del actor en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente. Ahora, si bien se encuentra en el certificado No. 298 que a partir del 1° de julio de 1977, la vinculación del docente fue nacionalizada, tal aseveración se opone mencionado acto administrativo, y en todo caso, tampoco se encuentra en el expediente pieza probatoria alguna que señale que la plaza territorial en la que fue vinculado el actor en 1977 fue posteriormente nacionalizada, esto en cumplimiento de la Ley 91 de 1989 y en consonancia con la sentencia de unificación del 2018, las cuales establecen que el personal nacionalizado es aquel que aun ostentando una categoría territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización en virtud de la Ley 43 de 1975 o aquel que a partir del 1.º de enero de 1976 fue vinculado a una plaza nacionalizada en cumplimiento de los requisitos de la referida Ley, especialmente los consagrados en los artículos 6° y 10°.
Así las cosas, la categoría de la plaza derivada del acto administrativo se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
Dicho esto, y aunque en las certificaciones aportadas se encuentre una calificación diferente de la plaza, no cabe duda de que al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio. 16 Folio 57.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) De tal manera, los extremos temporales en los que el demandante fungió como docente territorial, esto es, del 11 de febrero de 1977 al 1° de febrero de 1991, descontando la licencia ordinaria (11 años, 11 meses y 11 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del 15 de abril de 1991 al 30 de noviembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992- Docente temporal.
Se encuentra en el expediente el Decreto No. 748 del 10 de marzo de 199217, por medio del cual el alcalde de Bogotá vinculó temporalmente al accionante como maestro, cargo que desempeñó desde el 21 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992, según los diferentes formatos para expedición de certificado de historia laboral aportados al proceso18, los cuales también refieren que el accionante laboró como temporal desde el 15 de abril de 1991 al 30 de noviembre de 1991 y que fue nombrado por la Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990; a su vez, le asigna a todos los periodos laborados que certifica, una vinculación territorial.
Sea lo primero puntualizar que, sobre el carácter temporal de la vinculación esta Sala reitera el análisis efectuado al respecto, en el que dispuso: «En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza temporal, como una forma de proveer cargos docentes, dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso de la demandante.
Así las cosas, estima la Sala que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente, esto, con ocasión de cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia, comisión o vacaciones, la administración cuenta con la posibilidad de proveer dicho empleo en forma transitoria, a través de un nombramiento con tal naturaleza con el fin de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial19» 17 Folios 339 a 341. 18 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 11 de enero de 2017, visible a folios 28 a 29;
Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 18 de enero de 2017, visible a folios 35 a 36; Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 8 de marzo de 2016, visible a folios 58 y 60; Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 12 de octubre de 2015, visible a folios 75 a 76. 19 Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación: 81001-23-33-000-2013- 00285-01(2806-15).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) En cuanto al estudio de la plaza ocupada, sobre el periodo desempeñado entre el 15 de abril de 1991 al 30 de noviembre de 1991, aunque las piezas probatorias demuestran que efectivamente se desarrolló una labor docente, no se puede determinar con claridad la plaza ocupada, ya que, pese a constar en el certificado que los lapsos contenidos en el documento tienen una supuesta vinculación territorial, se evidencia en el expediente un oficio emitido por la alcaldía de Bogotá, con asunto E-2018-105771, en el cual responde una solicitud elevada por el señor José Roberto Chacón y manifiesta la entidad que remite copia de los actos administrativos requeridos, para lo cual, relacionó cada uno de los actos que aportó, y añadió la Resolución No. 14910 del 25 de octubre de 1990 (la cual coincide con el acto de nombramiento señalado en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 18 de enero de 201720), aclarando que aunque no fue solicitado, se anexaba para verificación. Agregó la entidad que, la referida resolución fue expedida por el Ministerio de Educación Nacional, declaración que en este caso genera dudas con la vinculación establecida en los certificados laborales mencionados, toda vez que, según el artículo 1° de la Ley 91 de 1981, al definir las categorías docentes, señaló sobre la nacional que: «Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional» Al tenor de lo expuesto, hay una evidente incoherencia entre ambas piezas probatorias, en tanto, de una se establece una vinculación nacional y de otra una territorial, siendo opuestas la una de la otra, pues una de ellas es compatible con la esencia de la pensión gracia y la otra no. En ese orden de ideas, se encuentra que los certificados aportados tendientes a demostrar la plaza ocupada en el lapso analizado, no cumplen con los requisitos establecidos por la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya referida en esta providencia, la cual claramente indicó que los medios de prueba idóneos para acreditar la categoría de un docente, son: los actos administrativos donde conste el vínculo y se establezca con claridad la plaza a ocupar o una certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación del educador; así las cosas, al encontrar que las pruebas obrantes en el expediente no demuestran con claridad la plaza ocupada, se desestimará el interregno analizado y no será incluido en el cómputo de los tiempos para acceder a la prestación. Sumado lo anterior, se debe precisar que, quien alega la ilegalidad es el que debe desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto 20 Folios 35 a 36.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP21, obligación que en el caso en concreto no cumplió el accionante.
Ahora, sobre la relación legal y reglamentaria del periodo laborado entre 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, del referido acto de nombramiento (Decreto No. 748 de 1992) no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera, pero sí puede advertirse que, el acto además de ser expedido por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, sin observarse intervención alguna, señala en su artículo décimo quinto que: «el gasto que ocasione el pago de la presente resolución, se hará con cargo a la Secretaría de Educación (…)» Tal situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que dispuso «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto; por tanto, el lapso analizado en esta oportunidad se concluye como territorial.
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como docente territorial durante el lapso transcurrido entre el 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992 (9 meses y 10 días), observa la Sala que tal periodo amerita ser incluido dentro del cómputo de la pensión. 21 «Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) • Tercer periodo: del 21 de septiembre de 2005 al 8 de marzo de 2016- lapsos interrumpidos Sobre los tiempos enunciados, se encuentran en el expediente los formatos para expedición de certificado de historia laboral ya referidos en el análisis del periodo anterior, los cuales también certifican los lapsos en los que el actor desempeñó su labor, de los que también obra en el expediente el acto administrativo correspondiente: Desde Hasta Acto de nombramiento Contenido del acto 21 de septiembre de 200522 2 de diciembre de 2005 Resolución No. 3729 del 8 de septiembre de 200523 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró provisionalmente al docente en la planta de personal de la entidad. 17 de abril de 200624 16 de junio de 200625 Resolución No. 1302 del 12 de abril de 200626 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró provisionalmente al docente en la planta de personal de la entidad. 17 de junio de 2006 23 de junio de 2006 Resolución No. 1796 del 16 de mayo de 200627 La Secretaría de Educación de Bogotá prorrogó los nombramientos provisionales de la Resolución No. 1302 de 2006 hasta el 23 de junio de 2006. 24 de julio de 200628 15 de diciembre de 200629 Resolución No. 2530 del 11 de julio de 200630 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró provisionalmente al docente, indicando que el mismo finalizaría el 15 de diciembre de 2006. 19 de febrero de 200731 17 de diciembre de 200732 Resolución No. 530 del 14 de febrero de 200733 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró provisionalmente al docente, en virtud de la autorización del alcalde del distrito en la creación de 850 cargos docentes en la planta de 22 Se encuentra también acta de posesión del cargo desempeñado en la fecha referida, visible a folio 344. 23 Folios 342 a 343. 24 Pese a que el certificado señala el inicio de labores a partir del 14 de febrero de 2006, el acta de posesión visible en el folio 347 demuestra que el actor tomó posesión desde el día 17 de abril de 2006. 25 El acta de posesión visible en el folio 347 también indica que el actor fue nombrado hasta la referida fecha. 26 Folios 345 a 346. 27 Folios 348 a 349. 28 Se encuentra también acta de posesión del cargo desempeñado en la fecha referida, visible a folio 352. 28 Folios 342 a 343. 29 El acta de posesión visible en el folio 352 también indica que el actor fue nombrado hasta la referida fecha. 30 Folios 350 a 351. 31 Se encuentra también acta de posesión del cargo desempeñado en la fecha referida, visible a folio 355. 32 El acta de posesión visible en el folio 355 también indica que el actor fue nombrado hasta la referida fecha. 33 Folios 353 a 354.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) personal de la entidad, advirtiendo que el financiamiento sería con recursos propios del distrito capital. 11 de febrero de 200834 20 de junio de 200835 Resolución No. 187 del 28 de enero de 200836 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró provisionalmente al docente, en virtud de la autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la provisión de 1525 cargos vacantes en la planta de personal de la entidad, advirtiendo que existía disponibilidad de recursos propios para nombramiento de los educadores. 21 de junio de 2008 12 de diciembre de 2008 Resolución No. 890 del 26 de marzo de 200837 La Secretaría de Educación de Bogotá prorrogó los nombramientos provisionales de la Resolución No. 187 de 2008 hasta el 12 de diciembre de 2008. 13 diciembre de 2008 11 diciembre de 2009 Resolución No. 4379 del 11 de noviembre de 200838 La Secretaría de Educación de Bogotá prorrogó los nombramientos provisionales de la Resolución No. 187 de 2008 hasta el 11 de diciembre de 2009. 12 de diciembre de 2009 8 de julio de 201039 Resolución No. 2804 del 19 de noviembre de 200940 La Secretaría de Educación de Bogotá prorrogó el nombramiento provisional del docente hasta el día en que se provean los cargos con un docente en carrera o en periodo de prueba. 9 de julio de 201041 27 de febrero de 201142 Resolución No. 1184 del 12 de mayo de 201043 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró al actor en periodo de prueba en la planta de personal docente de la secretaría de educación del distrito capital. 34 Se encuentra también acta de posesión del cargo desempeñado en la fecha referida, visible a folio 357. 35 El acta de posesión visible en el folio 357 también indica que el actor fue nombrado hasta la referida fecha. 36 Folio 356. 37 Folios 358 a 359. 38 Folios 360 a 361. 39 Si bien en los formatos para la expedición de historial laboral se señala que el docente laboró en este periodo hasta el 30 de diciembre de 2009, se encuentra un acto de nombramiento anterior a esta fecha en la cual el docente inicia sus labores en periodo de prueba, finalizando de esta manera su provisionalidad, a partir del inicio del nuevo nombramiento. 40 Folios 363 a 364. 41 Fecha de posesión según acta No. 4636 visible a folio 368. 42 Fecha anterior al nombramiento en carrera, en la cual finalizó el periodo de prueba. 43 Folios 366 a 367.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) 28 de febrero de 201144 8 de marzo de 201645 Resolución 592 del 28 de febrero de 201146 La Secretaría de Educación de Bogotá nombró en carrera al actor en la planta de personal docente de la secretaria de educación del distrito capital Una vez dilucidados los periodos en los cuales el accionante ejerció su labor docente, se pasará a analizar la plaza ocupada durante los mismos.
Al respecto, en oposición a lo señalado por la parte demandada al calificar la categoría ocupada por el docente como nacional, se tiene que, de todos los actos anteriormente relacionados, no se advierte que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
De igual manera, tampoco se señala en el acto en mención que esta plaza se hubiese ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serian administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional, intervención que tampoco se encuentra en el decreto.
Contrario a lo expuesto, se concluye que el nombramiento del actor en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, quien para el caso en concreto fue la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». A partir de lo expuesto, es posible concluir que el demandante fue maestro oficial territorial durante los períodos comprendidos entre el (i) 21 de septiembre de 2005 al 2 de diciembre de 2005, (ii) del 17 de abril de 2006 al 15 de diciembre de 2006, (iii) del 19 de febrero de 2007 al 17 de diciembre de 2007, (iv) del 11 de febrero de 2008 al 8 de marzo de 2016 (9 años, 9 meses y 7 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto al analizado previamente, al punto de que se tiene 44 Fecha de expedición del acto que nombró al docente en carrera y que estableció que el acto comenzaba a regir a partir de su expedición. 45 Fecha de expedición del Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de marzo de 2016, en el cual consta que el docente seguía activo en el servicio, además, fue hasta la referida fecha que el actor pretendió que se le reconociera el tiempo en la demanda. 46 Folio 369 a 371.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) demostrado que el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 22 años, 5 meses y 28 días.
De manera previa a continuar con el estudio del cumplimiento de los demás requisitos para acceder a la pensión gracia, debe pronunciarse esta Sala respecto a lo manifestado por la accionada en el recurso de apelación al mencionar que los recursos con los cuales se pagó la nómina del demandante provenían de la nación por ser cedidos por esta a la a la entidad territorial mediante el situado fiscal, esto sin determinar a qué periodo se refería específicamente.
Sobre el particular, se tiene que en el expediente no se encontró ninguna pieza probatoria que aludiera a un financiamiento de alguna de las plazas ocupadas por el docente por parte de la nación, opuesto a ello, en varios actos administrativos analizados sí se observó que los recursos con los que se pagaron los emolumentos del docente emanaban del presupuesto propio del territorio, y aunque no en todos se encontró la referida constancia, sí se logró determinar una naturaleza territorial de la relación legal y reglamentaria, y no hubo prueba alguna que desvirtuara su calidad.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa en este aspecto que, pese a que una plaza docente sea pagada con recursos del Situado Fiscal (como lo menciona la demandada, no por esta sola razón debe atribuirse una calidad docente nacional, pues la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en sus reglas estableció que: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Ahora bien, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Huila bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 11 de febrero de 1977 al 1° de febrero de 1991, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la demandante, aunque hace notar esta Sala que olvida el tribunal que las sentencias deben ser claras, expresas y exigibles, y que no puede omitir definir la fecha de adquisición del derecho del demandante en la parte resolutiva del fallo por cuanto es competencia de los jueces determinarlo, máxime cuando es objeto de una pretensión y cuando se desplegó todo un análisis probatorio para establecerlo.
Se estima que la contabilización de los períodos de servicio no se encuentra ajustada a los tiempos reconocidos, por tanto, tendrá que modificarse el ordinal segundo respecto de la fecha de consolidación del estatus pensional. Acerca de este punto es de precisar que, con base en el cálculo válido del servicio prestado por la docente para adquirir la pensión gracia, el señor José Roberto Chacón Peñarette acreditó la totalidad de requisitos previstos para el efecto solo cuando cumplió 20 años de servicio, lo cual ocurrió hasta el 10 de septiembre de 2013 (después de los 50 años cumplidos el 22 de noviembre de 2001), contrario a lo estimado el juez de origen y a lo solicitado por el demandante en su recurso de apelación, tal como se aprecia del siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 11/02/1977 17/12/2007 14 5 0 11/02/2008 10/09/2013 5 6 30 TOTAL 19+1=20 AÑOS 11 +1= 12 MESES (1 AÑO) 30 (1 MES) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) Es decir, la prerrogativa objeto de condena debe ser reconocida desde el 10 de septiembre de 2013, lo cual será materia de modificación en el fallo impugnado, incluyendo el análisis de la prescripción que también será modificado, pues aunque efectivamente este fenómeno ocurrió, se debe tener en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que el demandante presentó su última petición de reconocimiento de pensión el 24 de noviembre de 201647 y en el término de interrupción interpuso la demanda (9 de noviembre de 201848), sin embargo, se encuentra que la solicitud se interpuso posterior a los 3 años siguientes a la consolidación del estatus, por lo tanto, se configuró el fenómeno en las mesadas anteriores al 24 de noviembre de 2013, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
También se modificará el ordinal primero de la sentencia, que declara la nulidad de las resoluciones demandadas, esto teniendo en cuenta la solicitud de la demandada en su recurso de apelación respecto a la corrección de la resolución que resolvió la apelación del acto RDP 002645 del 27 de enero de 2017. Sobre los intereses moratorios solicitados por la parte activa Al respecto, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró el reconocimiento de intereses en caso de mora en el pago de las pensiones de la siguiente forma.
Artículo 141. Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.
Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley en cita. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.
El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. 47 Según parte considerativa resolución RDP 012929 del 29 de marzo de 2017 (folio 312). 48 Según sello de radicación visible a folio 20 y acta de reparto visible a folio 373.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado49 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».50 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.51 Por lo tanto, dado que precisamente lo que será objeto de condena es el reconocimiento de la pensión que estaba en litigio y su retroactivo, en la medida en que no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor del demandante, tampoco resulta procedente ordenar el pago de los intereses moratorios reclamados por este, de suerte que se denegará lo propio.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la solicitud que realiza la demandante en su recurso de apelación acerca de la imposición en costas a la parte demandada, en cumplimiento del artículo 188 del CPACA. Para el caso de análisis de las costas, tanto en primera como en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP como lo adujo el 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de agosto de 2018.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Exp: 50001-23-33-000-2014-00523-01(1543-16) y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05069-01(0505-17); entre otras. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de agosto de 2018, expediente: 05001- 23-33-000-2014-00523-01 (1543-16). 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04672-01(3170-2019) y del 6 de mayo de 2021, radicado: 17001-23-33-000-2015- 00014-01 (1599-2018).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023) demandante en su apelación, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad. Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada y no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL PRIMERO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. RDP 002645 del 27 de enero de 2017, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la RDP 016619 del 22 de abril del 2017 por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación, y la RDP 012929 del 29 de marzo del 2017, la cual negó nuevamente la solicitud de pensión ante una nueva solicitud elevada por el demandante; todas expedidas por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
SEGUNDO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGP, a reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación al señor José Roberto Chacón Peñarette, identificado con cédula de ciudadanía No. 4.880.852 con el 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, es decir del 10 de septiembre de 2012 al 9 de septiembre de 2010, prestación efectiva a partir del 10 de septiembre de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 24 de noviembre de 2013, por prescripción trienal.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02462-01 (5211-2023)
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
QUINTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderado de la UGPP al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 15 de la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente