CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Trece (13) de Noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00520-00 (1891-2018)1 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Accionado: María Nelly Cabrera Otálora Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014, por el Tribunal Administrativo de Casanare.
Causales literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se confirma el fallo de primera instancia, del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora María Nelly Cabrera Otálora.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión2 La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende, se infirme la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó la 1 Expediente híbrido. 2 Folios 516 a 549, expediente físico.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 2 sentencia condenatoria del Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013) y, en su lugar, se declare que (i) existió falta de legitimación en la causa, toda vez que, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), « […] no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud»; y (ii) «[…] sobre la pensión de gracia reconocida en favor de la señora María Nelly Cabrera Otálora, deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme lo dispuesto por la Ley 100 de 1993».
Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, con Resolución 9253 de Diecinueve (19) de Abril de Dos Mil Uno (2001), reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora María Nelly Cabrera Otálora, en cuantía equivalente a Novecientos Cuarenta Mil Seiscientos Ochenta y Cuatro pesos, con Treinta y Cinco centavos ($940.684,35), efectiva a partir del Primero (1°) de Agosto de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999).
Aseguró que, con Resolución 10983 del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Cuatro (2004), en cumplimiento a un fallo de tutela, Cajanal reliquidó la pensión gracia de la demandada, con el promedio de todos los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada, elevando la cuantía a la suma de un millón cuatrocientos veinticinco mil setecientos sesenta y nueve pesos, con diecinueve centavos ($1.425.769,19), efectiva a partir del Primero (1°) de Agosto de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999).
Precisó que, la señora María Nelly Cabrera Otálora, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad del Oficio UGM-DP-CE- 08066-2011 de «11 de agosto de 2011» [Sic], que negó la solicitud de suspensión y devolución de los descuentos efectuados por concepto de salud. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, en sentencia del Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013), accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo: (i) declarar probada la excepción de prescripción de los derechos reclamados por la demandante, antes al Veintisiete (27) de Julio de Dos Mil Ocho (2008);
(ii) declarar la nulidad del Oficio UGM-DP-CE-08066-2011 de Diez (10) de Agosto de Dos Mil Once (2011); (iii) como consecuencia de la nulidad decretada, cesar todos los descuentos que venía efectuando con destino al Fosyga, con cargo a la nómina de la pensionada, para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 3 salvo aquellas que cobija el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, con armonía con los artículos 27 y 204 Ibidem; y (iv) a título de restablecimiento del derecho, Cajanal, debía reintegrar a la señora María Nelly Cabrera, los descuentos que hubiere aplicado, a partir del Veintisiete (27) de Julio de Dos Mil Ocho (2008), por prescripción trienal, respecto de la pensión gracia que aquella devenga.
La anterior decisión, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), el cual, quedó ejecutoriado el «12 de marzo de 2014». Con Resolución RDP 16353 del Veintiséis (26) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), la UGPP, dio cumplimiento a lo ordenado en las decisiones judiciales; no obstante, mediante Resolución RDP 043800 de Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diecisiete (2017), la entidad, revocó tal acto administrativo, pues, en el inicial, se había dispuesto que la encargada de dar cumplimiento era Fosyga.
En consecuencia, fue este último pronunciamiento de la Administración, el que, finalmente dispone la suspensión de los descuentos efectuados a la nómina de la pensionada y, la liquidación del retroactivo, debidamente indexado, de los aportes a salud realizados entre el Veintisiete (27) de Julio de Dos Mil Ocho (2008) y, el ingreso de nómina de aquella Resolución. 1.2 Sentencia objeto de revisión3 El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, con sentencia del Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013), ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, a (i) «[…] cesar todos los descuentos que viene efectuando con destino a FOSYGA, con cargo a la nómina que como pensionada se le hace a la señora María Nelly Cabrera Otálora […], para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo aquellas que cobija el art. 280 de la Ley 100 de 1993 en armonía con los art. 27 y 204 ibidem»; y (ii) «[…] reintegrar a la señora María Nelly Cabrera Otálora […], los descuentos que se hayan aplicado, a partir del 27 de julio de 2008, por prescripción trienal, respecto de la pensión gracia que devenga la demandante, salvo los que le correspondan en cumplimiento del art. 280 de la Ley 100 de 1993 o de las normas que lo sustituyan […]» [Sic en toda la cita].
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), confirmó la providencia de primera instancia, referida con precedencia. Como fundamento de la decisión, adujo que «[…] desde hace más de tres años, 3 Folios 330 a 338, expediente físico. Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 4 en múltiples ocasiones se ha reiterado que no existe norma expresa alguna que imponga esa carga a los beneficiarios de la gracia [Sic] que por liberalidad la Nación les confirió desde el año 1913, progresivamente extendida, porque no es una pensión gobernada por el sistema de la Ley 100 en torno a la cual se han producido diversas novedades legislativas, pero ninguna explícita que afiance el aludido descuento; ni siquiera la Ley 812 del 2003, porque esta niveló el monto (porcentaje) de los aportes que deben hacerse por los destinatarios del régimen especial de Ley 91 de 1989 (era del 5% en el FPSM) con los que deben hacer todos los del régimen contributivo de la Ley 100 (12 o 12,5%)» [Sic en toda la cita].
Además, enfatizó que, en concordancia con la línea horizontal de ese Tribunal, se ha estudiado que, la pensión gracia está regulada por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 1989, 37 de 1993 y 4 de 1996, las cuales, no disponen que la prestación esté sujeta a aportes; luego, al analizar las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 del mismo año, se evidencia que «no establecieron suma alguna de aportes con cargo a esa pensión, ni para su financiación (porque es liberalidad de la Nación) ni para la prestación asistencial»; concluyendo que, no es posible efectuar los descuentos por aportes a salud de la pensión gracia, por cuanto, no existe norma que imponga dicha carga para los docentes oficiales. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP, invocó las causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a), que dispuso la procedencia del recurso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b), según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Adujo que, la sentencia cuya revisión solicita, ordenó el reintegro debitado por conceptos de aportes de salud sobre la pensión gracia y que se suspendieran estos descuentos, a pesar de la existencia de la obligación legal, de realizar los aportes al sistema de seguridad social en salud, en el porcentaje establecido en la Ley 100 de 1993.
Respecto de la primera causal, expuso que, la orden judicial se obtuvo con violación al debido proceso, en tanto, existía falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de la entidad demandada CAJANAL E.I.C.E en liquidación, habida cuenta que, nunca ha sido depositaria de los fondos o recursos que se recaudaban para la Seguridad Social.
Enfatizó que, si bien, los descuentos por concepto de seguridad social en salud se efectúan hoy por la UGPP, respecto de las pensiones reconocidas por la extinta Cajanal Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 5 E.I.C.E, tales recursos son girados con destino al Fosyga, Fondo de Solidaridad y Garantía, el cual, según Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia; por lo que, en gracia de discusión, si la pretensión del medio de control tuviera prosperidad, Cajanal, hoy UGPP, no sería la llamada a satisfacerla, habida cuenta, de no ser la destinataria, ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para seguridad social en salud.
En lo relativo a la segunda causal, precisó que, la cuantía del derecho reconocido en la sentencia objeto de revisión, excede lo debido de acuerdo con la ley, pues, las cotizaciones que se efectúan para cubrir el servicio de salud, están ligadas a la prestación sobre la cual se realizan, entre ellas, la pensión gracia, por ello, la suspensión de los descuentos que por concepto se hacen mes a mes, implica una erogación periódica con cargo a los recursos de la Nación. Advirtió que, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), creado por la Ley 91 de 1989, como son los docentes oficiales, «[…] no se les aplica el sistema de seguridad social, por lo que, en principio podría pensarse que tal exclusión cobija a los beneficiarios de la pensión gracia. […] Sin embargo, debe analizarse la preceptiva en conjunto y detenerse en lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que señala que la pensión gracia continúa a cargo de la Caja de Previsión, haciendo ver que tal prestación no es pagada por el [FOMAG], por lo que no se encuentra inmersa en la excepción hecha por el legislador».
Enfatizó que, en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, exceptúa la aplicación de las normas de la Ley 100 de 1993, en materia de salud, a los docentes vinculados con anterioridad a la vigencia de dicho estatuto, pues, hace referencia al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, siendo claro que, la pensión gracia, no es pagadera por la citada entidad, sino por la Caja Nacional de Previsión Social.
Desconociendo, además que, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados de Cajanal, contribuían con el 5% de la mesada pensional, para la financiación de los servicios de salud, conforme el artículo 2° de la Ley 4ª de 1966. Destacó que, la Ley 100 de 1993, estableció de manera general, la tasa de cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud del 12%, sin importar el tipo de pensión y para mantener la capacidad adquisitiva de las pensiones reconocidas con anterioridad al Primero (1°) de Enero de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), así, el artículo 143 ibidem, dispuso un incremento en el monto de la mesada, equivalente Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 6 a la suma necesaria para cubrir, en el caso de los pensionados por Cajanal, la diferencia entre el 5% (porcentaje anterior) y el 12% (ahora establecido).
Concluyó que, la sentencia objeto de revisión, contrarió las disposiciones legales aplicables a la materia, al ordenar la nulidad del acto administrativo, que había decretado los descuentos por concepto de aportes en salud de la pensión gracia de la docente, razón por la cual, la misma debe dejar de tener efectos en el mundo jurídico. 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción fue notificado personalmente, a la señora María Nelly Cabrera Otálora, a través de medios electrónicos, el Diecinueve (19) de Noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)4, sin embargo, durante el término otorgado, guardó silencio. 1. 5 Ministerio Público.
No emitió concepto alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA5 y 20 de la Ley 797 de 20036, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada, cobró ejecutoria el Veintiséis (26) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014)8; la demanda fue 4 Índice 00069 expediente digital Samai 5 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 6 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Folio 308 del expediente físico.
Vale la pena advertir que, si bien, en los fundamentos fácticos se aduce que la ejecutoria de la providencia ocurrió el 12 de marzo de 2014, en atención a la constancia proferida por el Juzgado Tercero de Descongestión de Yopal Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 7 presentada el Diecinueve (19) de Abril de Dos Mil Dieciocho (2018)9, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA10. 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b), del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si fue expedida con violación del debido proceso, y si, la cuantía de la pensión reconocida a la accionada, excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003, instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» (Folio 319 del expediente físico), lo cierto es que, la fecha que refiere la Sala obedece al sello de ejecutoria impuesto por el Tribunal en el edicto de notificación, visible en el folio inicialmente referido, la cual, coincide en cómputo con los términos legales. 9 Folio 550 del expediente físico. 10 La contabilización de los términos de la caducidad en los procesos de la Caja Nacional de Previsión Social quedaron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013 Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 8 Dicha acción está orientada a restablecer la justicia material 11 y comporta una herramienta excepcional, que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»12.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas, que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos, no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios13.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del Cuatro (4) de Junio de Dos Mil Diecinueve (2019), «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite14 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis15, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso 11 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 14 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 15 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 9 extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia16», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial17. 2.4.2.
Alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal dispuso que se puede solicitar la revisión de una sentencia «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre esta causal, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado18: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» La Sala considera que, para la configuración de esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica, fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. 16 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad.
Ver: Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 10 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. 2.4.4 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia, se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se resume en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191319 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3, del artículo 4, de la citada Ley, determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia, surgía porque, de acuerdo con la Ley 39 de 190320, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que, la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192821, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: 19 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 20 «[S]obre Instrucción Pública». 21 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927».
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 11 Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional, para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886, de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual22.
La Ley 37 de 193323, tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y, 116 de 1928 pero, hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199824, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad, contra los artículos 1º (parcial) y, 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» A raíz del proceso de nacionalización de la educación, ordenado por la Ley 43 de 197525, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, de acuerdo a que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían 22 «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 23 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 24 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 25 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 12 diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas transcritas, permiten concluir que, el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala Plena de esta Corporación, en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que, el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989, es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
De manera que, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, de acuerdo con la naturaleza de su vinculación, y que, además, esté vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta 2.4.5 Descuentos para el Sistema de Seguridad Social en Salud De conformidad con lo previsto en el Decreto 081 de 197626, la Ley 91 de 1989 y, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento de la pensión gracia estaba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social. 26 Por el cual se trasladan unas funciones a la Caja Nacional de Previsión Social.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 13 De otra parte, la Ley 4 de 1966, en su artículo 227, dispuso la obligación de realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, para los afiliados a la Caja Nacional de previsión Social, de la siguiente manera: «Artículo 2º.
Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social cotizarán con destino a la misma, así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes. Parágrafo. Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional».
Los beneficiarios de la pensión gracia no fueron exceptuados de esta obligación, porque con el dinero recaudado se financian los servicios de salud. Ahora bien, el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, estableció que el monto y distribución de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud, es obligatorio para todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, incluidos los beneficiarios de la pensión gracia, pues dicha norma no distinguió entre este régimen especial y el ordinario de pensión de jubilación. En esta ley se estableció, de manera general, que la tasa de cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, sería del 12%, en los siguientes términos: «Artículo 204.- La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo.
Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.»28 Posteriormente, con la expedición de la Ley 1250 de 2008, «[p]or la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 […]», se dispuso: «Artículo 204.
Monto y distribución de las cotizaciones (…) "La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional", la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008". El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2009.» 27 Artículo derogado por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993. 28 El texto transcrito es el original de la Ley 100 de 1993, que fue modificado, posteriormente, a través del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 14 Es claro que, si bien, las normas reseñadas no incluyeron expresamente la pensión gracia como susceptible de la cotización en salud, lo cierto es que, debe entenderse incluida, por tratarse de una prestación a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, y respecto de la cual, la ley no estableció ninguna excepción. Por otro lado, el artículo 279 de la referida Ley 100 de 1993, consagró los regímenes que se encuentran exentos del Sistema Integral de Seguridad Social, así: «Artículo 279.
Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 198929, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […].» Esta disposición se dirige a los maestros que se encuentren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, por ello, la excepción que trae se entiende referida a las prestaciones a cargo de dicho fondo, por lo que, no puede incluirse la pensión gracia, cuyo reconocimiento, como se mencionó en precedencia, corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Finalmente, destaca la Sala que, sobre la obligatoriedad de realizar los pagos al sistema de seguridad Social en Salud por los beneficiarios de la pensión gracia, en reciente pronunciamiento30, esta Subsección consideró que los docentes que accedieron al reconocimiento de la pensión gracia, no están exceptuados de realizar las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud y, por consiguiente, son afiliados al régimen contributivo de ese sistema, conforme con lo previsto en el numeral 1, literal a), del artículo 157 de la Ley 100 de 199331. 29 La expresión “Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989” se declaró condicionalmente exequible mediante sentencia C-461/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en el entendido que “su aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional adicional, un beneficio similar”. 30 Entre otros, sentencia del 26 de mayo de 2023, expediente 11001-03-25-2018-00009-00, del 8 de junio de 2023, expediente 11001-03-25-000-2017-*00545.
Magistrado Ponente Juan Enrique Bedoya Escobar 31 “Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 15 2.5 Análisis del caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que, la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del expediente con radicado 85001-3331-701-2012-00039-01.
Sobre la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, manifestó que la decisión judicial de segundo grado, se produjo con vulneración al debido proceso, pues existió falta de legitimación en la causa por pasiva, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurada por la señora María Nelly Cabrera Otálora, porque Cajanal «no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, por no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud».
En relación con la causal, prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP consideró que, es procedente la revisión de la sentencia, toda vez que, la cuantía decretada, excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la suspensión y reintegro de las sumas descontadas del 12% por concepto de aportes a salud, sobre la pensión gracia reconocida en favor de la pensionada.
Debe señalarse que, en el asunto de la referencia, no se discute el derecho pensional de la señora María Nelly Cabrera Otálora, sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, respecto a la suspensión y reintegro de las sumas descontadas por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud; así como tampoco se cuestiona, la devolución de los dineros que, con ocasión a la orden impartida en sede judicial, la UGPP haya sufragado a la demandada, ya que, tal pretensión no fue incluida por la entidad, en el escrito de recurso de revisión. Sobre la primera causal invocada: La Sala advierte que, lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez y al tribunal a adoptar la decisión cuestionada, pues, a su juicio, existía falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en la Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 16 medida que, no era la entidad destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la seguridad social en salud. Así las cosas, bajo los argumentos expuestos en la acción especial de revisión, esta causal no está llamada a prosperar, en la medida que, la entidad demandante no cuestionó la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión; por el contrario, se constata que, este fue un cargo que hizo parte de la contestación a la demanda presentada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que sí fue objeto de estudio por las autoridades judiciales en su momento.
No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, en aras de realizar un estudio integral de lo argumentado en la demanda, la Sala recuerda que, el inciso 2 del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, dispone que la representación de la Nación en los procesos contenciosos administrativos, está a cargo de las siguientes autoridades: Ministro, director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
Por consiguiente, y en consideración a que el acto administrativo acusado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora María Nelly Cabrera Otálora, fue expedido por Cajanal, se tiene que era esta la autoridad administrativa llamada a actuar como demandada en el proceso. Además, conforme con lo dispuesto en el artículo 2, numeral 532, del Decreto 65 de 200433, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias34, entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendado en su momento a Cajanal.
Por ello, esta Subsección, insiste que, no se advierte la vulneración del derecho al debido proceso, porque la Caja Nacional de Previsión Social, era la entidad legitimada en la causa para actuar como parte demandada en el proceso ordinario. Por ello, no se evidencia la transgresión del derecho al debido proceso, pues la accionante tuvo la 32“5.
Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley…” 33 “Por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado”. 34 El aporte en salud constituye una cotización obligatoria para los pensionados y jubilados, al tenor de lo dispuesto en los artículos 157, 202 y 204 de la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de las exclusiones a que se refiere el artículo 279 ibídem.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 17 oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual, no se encuentra fundada esta causal. Vale la pena advertir que, esta causal fue resuelta en los términos fijados por la subsección, en la Sala del 30 de octubre de 2025, radicado interno 2550-2014, en la que fue desarrollada la misma causal, en los mismos términos de la presente.
Además, en criterio también de esta subsección, se ha definido que, si el argumento expuesto en la acción especial de revisión, no fue sujeto de reparo en el procedimiento de la nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a extender lo pretendido, en la medida que, eso implicaría otorgar una tercera instancia a la controversia.
Sobre la segunda causal invocada: La Subsección destaca que, lo expresado por la accionante se adecúa a la causal de revisión que invoca, porque la sentencia cuestionada, confirmatoria de la decisión de primera instancia, que ordenó a Cajanal suspender los descuentos que se hubieran efectuado por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral en salud, y reintegrar los dineros que, en razón de ello, se efectuaron a partir del Veintisiete (27) de Julio de Dos Mil Ocho (2009), por prescripción trienal, sobre la pensión gracia de la que es titular la señora María Nelly Cabrera Otálora; excedió la cuantía que legalmente le correspondía. En tal sentido, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores, los maestros beneficiarios de la pensión gracia, tienen la obligación de realizar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, puesto que, no fueron exceptuados de esta responsabilidad y, por lo mismo, deben afiliarse al régimen contributivo de salud.
Surge de lo expuesto que, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 pues, al ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social, abstenerse de seguir descontando de la pensión gracia, reconocida a la señora María Nelly Cabrera Otálora, un porcentaje del 12% de cotización por concepto de salud, dio lugar a que el ente previsional, mediante Resolución RDP 043800 de Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diecisiete (2017)35, diera cumplimiento a la decisión judicial, ordenando el cese de los descuentos a la pensionada y, en consecuencia, la liquidación del retroactivo existente por ese concepto, debidamente indexado. 35 Folios 224 reverso a 228, del expediente físico.
Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 18 Por lo tanto, se infirmará la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme a lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, en el que se dispuso que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.6.
Sentencia de reemplazo La señora María Nelly Cabrera Otálora, por conducto de apoderado, acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la nulidad del Oficio UGM-DP-CE-08066-2011 del Diez (10) de Agosto de Dos Mil Once (2011), proferido por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación, con el cual negó la solicitud de suspensión y reintegro del porcentaje deducido sobre la mesada de la pensión gracia que devenga, por concepto de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, creado por la Ley 100 de 1993.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, mediante sentencia del Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013), declaró la nulidad del Oficio UGM-DP-CE-08066-2011, del Diez (10) de Agosto de Dos Mil Once (2011) y, como consecuencia, ordenó a Cajanal: (i) cesar todos los descuentos que venía efectuando con destino al Fosyga, para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con cargo a la nómina que como pensionada se le hacía a la demandante; y (ii) reintegrar a la señora María Cabrera, los dineros que, por el concepto ya referido, se hubieren aplicado sobre la pensión gracia que devenga, a partir del Veintisiete (27) de Julio de Dos Mil Ocho (2008), por prescripción trienal, salvo los que le correspondan en cumplimiento al artículo 280 de la Ley 100 de 1993, o de las normas que lo sustituyan.
La extinta Cajanal, inconforme con la decisión anterior, presentó recurso de apelación, en procura que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, fueran negadas las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la alzada, adujo que, en atención a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, «existe una obligación universal de cotizar para el sistema de salud sobre todos los ingresos», además, en armonía con la Ley 812 de 2003, incisos 3 y 4 del artículo 81, las pensiones especiales no fueron excluidas de la contribución para salud y, por el contrario, los Decretos 806 de 1998 (artículos 52 y 65) y 1703 de 2002 (artículos 2 y 14, inciso 2), en su momento, establecieron la obligación de efectuar aportes Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 19 sobre todas las pensiones.
Concluyó que, seguir sosteniendo que los pensionados de gracia, no están obligados a efectuar aportes sobre la totalidad de los factores que constituyen sus ingresos, configura una discriminación en cuanto a todos los demás obligados a contribuir y aportar al sistema de salud. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), confirmó la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, al considerar que, en el caso de la señora María Nelly Cabrera Otálora, no es posible efectuar los descuentos por aportes en salud de la pensión gracia, por cuanto «no es una pensión gobernada por el sistema de la Ley 100, en torno a la cual se han producido diversas novedades legislativas, pero ninguna explícita que afiance el aludido descuento; ni siquiera la Ley 812 del 2003, porque esta niveló el monto (porcentaje) de los aportes que deben hacerse por los destinatarios del régimen especial de la Ley 91 de 1989 (era del 5% en el FPSM), con los que deben hacer todos los del régimen contributivo de la Ley 100 (12 o 12.5%)».
Para la Subsección, es claro que, contrario a lo señalado por el Tribunal, los docentes que accedieron al reconocimiento de la pensión gracia, no están exceptuados de realizar las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud y, por ende, son afiliados al régimen contributivo de ese sistema, en atención a lo previsto en el numeral 1, del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, existe norma que así lo señala.
En el sub lite, se encuentra acreditado que, a la señora María Nelly Cabrera Otálora, la Caja Nacional de Previsión Social, reconoció una pensión de jubilación gracia, con Resolución 009253 del Diecinueve (19) de Abril de Dos Mil Uno (2001)36; la cual, fue reliquidada mediante Resolución 10983 del Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Cuatro (2004)37, aquel acto administrativo, además, dispuso que se debía «deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico-asistenciales, Ley 100/1993»; orden que, según se estudió en esta providencia, se encuentra ajustada a derecho, pues, la Sala insiste, la pensión de jubilación gracia, no está excluida de descuentos por concepto de salud.
Así las cosas, comoquiera que, no se logró desvirtuar la legalidad del Oficio UGM-DP- CE-08066-2011 del Diez (10) de Agosto de Dos Mil Once (2011), se impone, revocar la 36 Folios 55 y 56, del expediente físico. 37 Folios 64 a 66, del expediente físico. Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 20 decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013), que dispuso, la suspensión y reintegro del porcentaje deducido por concepto de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sobre la mesada de la pensión gracia que devenga la señora María Nelly Cabrera Otálora y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 2.7 Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. III. DECISIÓN Así las cosas, la Sala declarará fundada parcialmente la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), sin condena en costas a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), respecto de la causal a) de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dictada dentro del expediente con radicado 85001-33-31- 701-2012-00039-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR FUNDADA la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó, respecto de la causal b) de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el Trece (13) de Número Interno: 1891-2018 Accionante: UGPP Accionada: María Nelly Cabrera Otálora 21 Febrero de Dos Mil Catorce (2014), por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
TERCERO: INFIRMAR la sentencia del Trece (13) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, se dispone: REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, el Treinta (30) de Abril de Dos Mil Trece (2013), mediante el cual accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora María Nelly Cabrera Otálora y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.