1 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Actor: Rolando Albeiro Castaño Vergara Demandado: Nación – Presidencia de la República y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Tesis: No son nulas por falta de competencia las disposiciones emitidas por el Presidente de la República mediante las cuales se reconoce a la ANLA atribuciones atinentes a la expedición de licencia ambientales para proyectos relacionados con establecimientos de zoocriaderos que implique el manejo de especies enlistadas en los apéndices de la Convención CITES, si el MADS en la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos es competente para la expedición de permisos y certificados relativos a la exportación, importación y reexportación de esas mismas especies.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el señor Rolando Albeiro Castaño Vergara en contra del numeral 16 del artículo 8 (parcialmente) y del parágrafo 3° del artículo 52 del Decreto nro. 2041 de 2014, compilados en el Decreto nro. 1076 de 2015 en los artículos 2.2.2.3.2.2. y 2.2.2.3.11.1 respectivamente, expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS) I. LA DEMANDA 1.1.
Pretensiones 2 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «PRIMERA: Declarar la nulidad parcial del numeral 16 del Artículo 8 del Decreto 2041 de 2014, expedido por el Gobierno Nacional - Presidencia de la República – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente No. 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.2.2., disposición que se transcribe a continuación, precisándose que el texto demandado se resalta en negrillas y subrayas: "Artículo 8°.
Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA- otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: (…) 16. La introducción al país de parentales, especies, subespecies, razas, híbridos o variedades foráneas con fines de cultivo, levante, control biológico, reproducción y/o comercialización, para establecerse o implantarse en medios naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida silvestre.
Así como el establecimiento de zoocriaderos que implique el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre - CITES. La licencia ambiental contemplará la fase de investigación o experimental y la fase comercial. La fase de investigación involucra las etapas de obtención o importación del pie parental y la importación de material vegetal para la propagación. la instalación o construcción del zoocriadero o vivero y las actividades de investigación o experimentación del proyecto.
Para autorizar la fase comercial se requerirá modificación de la licencia ambiental. (…) SEGUNDA: Como corolario de lo anterior, se declare la nulidad del Parágrafo 3° del Artículo 52 del Decreto 2041 de 2014, expedido por el Gobierno Nacional - Presidencia de la República - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente No. 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.11.1., disposición que se transcribe a continuación: "Parágrafo 3°.
Las autoridades ambientales que tengan a su cargo proyectos de zoocría que impliquen el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre -CITES deberán remitir en tiempo no superior a quince (15) días hábiles, contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, los expedientes contentivos de los mismos con destino a la ANLA quien los asumirá en el estado en que se encuentre.»1.
(Subrayas y negritas del original). 1.2. Las disposiciones cuestionadas «Decreto 2041 (15 octubre 2014) 1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 55 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 2° de la Ley 99 de 1993 en concordancia con el Decreto- Ley 3570 de 2011 dispuso la creación del Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado entre otras cosas, de definir las regulaciones a las que se sujetarán la conservación, protección, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
Que la precitada ley, en su artículo 49 consagró la obligatoriedad de la licencia ambiental para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.
Que así mismo, los artículos 50 y 51 de la citada ley consagraron que se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada, las cuales serán otorgadas por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta ley.
Que a su vez, el artículo 53 de la Ley 99 determinó que el Gobierno Nacional por medio de reglamento establecerá los casos en que las Corporaciones Autónomas Regionales otorgarán licencias ambientales y aquellos en que se requiera estudio de impacto ambiental y diagnóstico ambiental de alternativas. Que el CONPES 3762 del 20 de agosto de 2013, que establece los lineamientos de política para el desarrollo de proyectos de interés nacional y estratégicos – PINES, señala que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible modificará el Decreto 2820 de 2010 para optimizar los procedimientos allí contenidos, teniendo en cuenta los lineamientos de política señalados en dicho documento.
Que de conformidad con lo anterior, el Gobierno Nacional, reglamentará el Título VIII de la Ley 99 de 1993, sobre licencias ambientales con el objetivo de fortalecer el proceso de licenciamiento ambiental, la gestión de las autoridades ambientales y promover la responsabilidad ambiental en aras de la protección del medio ambiente. Que en mérito de lo expuesto, 4 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DECREТА: (…) TÍTULO II COMPETENCIA Y EXIGIBILIDAD DE LA LICENCIA AMBIENTAL (…) Artículo 8°.
Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: (…) 16. La introducción al país de parentales, especies, subespecies, razas, híbridos o variedades foráneas con fines de cultivo, levante, control biológico, reproducción y/o comercialización, para establecerse o implantarse en medios naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida silvestre.
Así como el establecimiento de zoocriaderos que implique el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre - CITES. La licencia ambiental contemplará la fase de investigación o experimental y la fase comercial. La fase de investigación involucra las etapas de obtención o importación del pie parental y la importación de material vegetal para la propagación, la instalación o construcción del zoocriadero o vivero y las actividades de investigación o experimentación del proyecto.
Para autorizar la fase comercial se requerirá modificación de la licencia ambiental. (Apartes subryados corresponden a los demandados) (…) TÍTULO VIII DISPOSICIONES FINALES Artículo 52 Régimen de transición. El régimen de transición se aplicará a los proyectos, obras o actividades que se encuentren en los siguientes casos: (…) Parágrafo 3°.
Las autoridades ambientales que tengan a su cargo proyectos de zoocria que impliquen el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre -CITES deberán remitir en tiempo no superior a quince (15) días hábiles, contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, los expedientes contentivos de los mismos con destino a la ANLA quien los asumirá en el estado en que se encuentre.» 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como normas infringidas el demandante señaló, el artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 16 de la Decreto Ley 3570 de 2011. 1.3.1.
En el capítulo de normas violadas y concepto de violación, el actor formuló los siguientes cargos: 1.3.1.1. “De la falta de competencia reglamentaria”2, manifestó que a través del Decreto 2041 de 2014, el Presidente de la República reglamentó materias propias de la Convención Cites, asignándole competencias a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA), las cuales habían sido entregadas mediante el Decreto Ley 3570 de 2011 a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del MADS.
Adujo que era nulo parcialmente el numeral 16 del artículo 8 del Decreto nro. 2041 de 2014, pues la Presidencia y el MADS carecían de potestad reglamentaria para asignarle competencias a la ANLA relacionadas con la expedición de licencias a los proyectos relacionados con el establecimiento de zoocriaderos que impliquen el manejo de especies enlistadas en los apéndices de la Convención CITES, dado que dicha facultad fue concedida mediante la Decreto Ley 3570 de 2011 a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos.
Manifestó que, el Legislador con la citada ley tuvo en cuenta los compromisos internacionales asumidos por Colombia al ratificar la Convención CITES, pues en cumplimiento del literal a) del artículo 9 de la Ley 17 de 1981, reafirmó la designación del MADS como autoridad administrativa ante las CITES, que inicialmente fue establecida por el Decreto nro. 1401 de 1997, pero posteriormente le fue trasladada la competencia a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos con el numeral 13 del artículo 162 del Decreto Ley 3570 de 2011.
Expuso que, las demandadas en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, profirieron el reglamento sobre licencias ambientales de conformidad con lo dispuesto en el 2 Ibidem. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Título VIII de la Ley 99 de 1993.
Sin embargo, de los artículos 49 a 62 de dicha ley no se desprende que se le asignaran competencias al MADS relacionadas con el otorgamiento de licencias ambientales cuando se trata de proyectos o actividades que implican el manejo de especies de fauna y flora que manejan las convenciones CITES. Afirmó que, el parágrafo 3° del artículo 52 del Decreto nro. 2041 de 2014, compilado en el artículo 2.2.2.3.11.1. del Decreto nro. 1076 de 2015, era concordante con lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 8 del primer acto por lo que también debía ser decretada su nulidad, ya que la ANLA carecía de competencia para conocer de asuntos relacionados con proyectos de zoocría que implique el manejo de especies amenazadas de fauna y flora silvestre, por lo que no tenían el fundamento para solicitarle a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las autoridades ambientales regionales el envió de los expedientes relacionados con el trámite en mención. 1.3.1.2.
Como segundo cargo, formuló el de infracción de norma superior, señalando que al ser el Decreto nro. 2041 de 2014 una reglamentación secundum legem, la Presidencia de la República no tenía la atribución para ampliar la norma que pretendía reglamentar, pues no la estaría desarrollando sino creando una nueva. Por lo tanto, desconoció el Decreto nro. 3570 de 2011 al introducir el numeral 16 del artículo 8 y el parágrafo 3 del artículo 52 del acto acusado.
II. TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR El demandante solicitó la suspensión provisional de los artículos 8 (numeral 16) y 52 (parágrafo 3°) del Decreto nro. 2041 de 2014, compilados en el Decreto nro. 1076 de 2015, en los artículos 2.2.2.3.2.2 y 2.2.2.3.11.1, respectivamente, expedido por el MADS, cuyo traslado se efectuó mediante auto del 24 de agosto de 2016.
Durante dicho plazo, la citada cartera ministerial guardó silencio. En proveído del 31 de octubre de 2018, el Despacho Sustanciador negó la medida cautelar. III. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA 7 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible3 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: 3.1.1. Expuso que, la Ley 17 del 22 de enero de 1981 aprobó la convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre. Además, que el numeral 23 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, señaló como función del MADS la de expedir el certificado del que hace referencia la Convención CITES.
Indicó que, el numeral 13 del artículo 16 del Decreto nro. 3570 de 2011, le asignó a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos la atribución de autoridad administrativa CITES de Colombia. Informó que, Colombia hacía parte de la Convención CITES, y que el encargado de la formulación de políticas nacionales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables era el MADS.
Sin embargo, dado a que en la actualidad la verificación de la obtención legal de las especies de zoocría no la efectúa dicho ministerio, sino las Corporaciones Autónomas Regionales, con la finalidad de tener acceso a dicha información era necesario crear un mecanismo que garantizara una mayor eficiencia en la verificación de los datos, lo que llevó a centralizarlos.
Advirtió que, los numerales 1 y 2 del artículo 3 del Decreto 3573 de 2011, dispusieron que la ANLA otorgaría o negaría licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del MADS. Por lo tanto, se requería que en la modificación o el nuevo decreto de licenciamiento, se incluyeran los siguientes párrafos: «Artículo XXX. (Sic) Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: XX. (Sic) La introducción al país de parentales, especies, subespecies, razas, híbridos o variedades foráneas con fines de cultivo, levante, control biológico, reproducción y/o comercialización, para establecerse o implantarse en medios naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o 3 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la vida silvestre.
Así como el establecimiento de zoocriaderos que implique el manejo de especies listadas en la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre — CITES. La Licencia Ambiental contemplará la fase de investigación o experimental y la fase comercial. La fase de investigación involucra las etapas de importación o de obtención del pie parental o de importación del material vegetal para la propagación, la instalación o construcción del zoocriadero o vivero y las actividades de investigación o experimentación del proyecto.
Para autorizar la fase comercial se requerirá modificación de la Licencia Ambiental».4 3.1.2. Posteriormente, como excepciones formuló la de «De la presunción de legalidad del artículo 8 numeral 16 y el parágrafo 3 del artículo 52, del Decreto 2041 de 2014»5, sosteniendo que las disposiciones acusadas gozaban de presunción de legalidad, pues no se lograba probar que fuese diferente. 3.1.3.
También, propuso la de «Falta de causa para impetrar la acción»6 afirmando que el acto impugnado no había vulnerado preceptos constitucionales o legales vigentes. 3.2. En diligencia del 8 de febrero de 20197, se ordenó la vinculación del Presidente de la República, como parte demandada, quien en escrito del 13 de mayo de 2019 contestó la demanda, bajo los siguientes argumentos.
Adujo que, las normas acusadas no vulneraron ninguna disposición legal, pues el alcance de los artículos del Decreto nro. 2041 del 2014, que se indica en la demanda se aleja de la realidad jurídica. 3.2.1. Propuso la excepción de indebida representación de la Nación, afirmando que el Presidente de la República no hacía parte de las entidades enlistadas en el CPACA que debieran representar a la Nación en procesos contenciosos.
Dijo que el artículo 115 de la Constitución previó que el Gobierno estaba compuesto por el primer mandatario y los ministerios o el director del departamento 4 Folio 80 del cuaderno principal. 5 Ibidem. 6 Ibidem 7 Ibidem. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo correspondiente, siendo estos los encargados de asumir la responsabilidad.
Aseguró que la interpretación correcta del artículo 159 del CPACA, era que los actos administrativos del Gobierno tenían que ser defendidos por los ministros y directores de departamento, es decir, quienes firmaran la decisión, más no el Presidente. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 23 de marzo de 2021 se les concedió a las partes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto. 4.1.
El MADS reiteró8 los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, destacó que el actor confunde las facultades y funciones de la autoridad CITES de Colombia, las cuales incluyen la emisión de los permisos de exportación, importación y certificados de reexportación, con las competencias propias de la ANLA, quien tiene la potestad de otorgar licencias ambientales para regular la introducción y manejo de especies foráneas con fines de cultivo, control biológico, reproducción o comercialización con el fin de proteger la estabilidad de los ecosistemas y la vida silvestres, estableciendo las condiciones que deben cumplir quienes introduzcan los organismos listados en el convenio CITES.
Lo que genera que equivocadamente se indique que, el numeral 16 del artículo 8 del Decreto 2041 de 2014 es contrario a lo previsto en el numeral 13 del artículo 16 del Decreto Ley 3570 de 2011. Afirmó que la última norma en mención fue la que determinó que el MADS sería la autoridad CITES, quien desarrollaría las atribuciones propias del cargo a través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, entidad que se encargaría de otorgar, negar, revocar o suspender los permisos de importación y exportación y certificados de reexportación e introducción procedente del mar.
También, es de su resorte la presentación de informes anuales y bianuales sobre 8 Ibidem. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comercio y de entablar las conversaciones entre los organismos de la convención y asegurar la correcta aplicación de la misma.
Informó que, el numeral 16 del artículo 8 del Decreto 2041 de 2014, se encargaba de desarrollar y reglamentar el numeral 12 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, sin concederle a la ANLA la calidad de autoridad CITES, pues en realidad lo que hace es delimitar el trámite de licenciamiento para el establecimiento de zoocriaderos siempre que se utilicen especies contenidas en los apéndices de la convención CITES. 4.2.
El Presidente de la República alegó de conclusión9, indicando que no era procedente afirmar que con las disposiciones acusadas se le estaban transfiriendo funciones a la ANLA que eran propias de las autoridades administrativas CITES, ya que ello solo podía ser efectuado por el Congreso de la República. Afirmó que el acto impugnado lo que en realidad buscaba era establecer que los proyectos para crear zoocriaderos que involucraran especies incluidas en los apéndices de la Convención CITES, debían obtener una licencia ambiental ante la ANLA.
Por lo que no debía confundirse con la función del MADS, como autoridad CITES. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto. VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 9 Ibidem. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 6.2.
Infracción de norma superior La Sala debe resolver si son nulas, por vulneración de normas superiores, las disposiciones emitidas por el Presidente de la República mediante las cuales se reconoce a la ANLA atribuciones atinentes a la expedición de licencia ambientales para proyectos relacionados con establecimientos de zoocriaderos que implique el manejo de especies enlistadas en los apéndices de la Convención CITES, si en criterio del demandante esa facultad es del resorte del MADS en la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos.
La normativa que se invoca como infringida es la contenida en el numeral 13 del artículo 16 del Decreto Ley 3570 de 2011, «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible», que es del siguiente tenor: «Artículo 16.
Funciones de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Eco sistémicos. Son funciones de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Eco sistémicos: (…) 13. Ejercer la autoridad administrativa de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, Cites, en Colombia y expedir los certificados Cites.» Pues bien, conforme se observa el espectro de acción de la anotada dirección se circunscribe a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, CITES, convención aprobada por el Estado colombiano mediante Ley 17 de 1981, cuyo propósito es asegurar que el comercio internacional de animales y plantas salvajes no amenace su supervivencia en su medio natural.
En ese orden, cuando la norma transcrita alude que el MADS debe fungir como autoridad administrativa, quiere decir que debe garantizar que las actividades que 12 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se lleven a cabo con las especies enlistadas en los apéndices de la Convención, observen los lineamientos del instrumento internacional con miras a garantizar la sostenibilidad del ecosistema.
Ahora, la citada convención agrega una concreta reglamentación del comercio de las especies incluidas en los apéndices I, II y III ibidem, relacionada con la obtención de permisos para la exportación, importación o reexportación. Los artículos III, IV y V los advierten así: «Artículo III Reglamentación del comercio en especímenes de especies incluidas en el Apéndice I 1.
Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el Apéndice I se realizará de conformidad con las disposiciones del presente Artículo. 2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de exportación haya manifestado que esa exportación no perjudicará la supervivencia de dicha especie; b) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora; c) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato; y d) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que un permiso de importación para el espécimen ha sido concedido. 3.
La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de importación y de un permiso de exportación o certificado de reexportación. El permiso de importación únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de importación haya manifestado que los fines de la importación no serán en perjuicio de la supervivencia de dicha especie; b) que una Autoridad Científica del Estado de importación haya verificado que quien se propone recibir un espécimen vivo lo podrá albergar y cuidar adecuadamente; y c) que una Autoridad Administrativa del Estado de importación haya verificado que el espécimen no será utilizado para fines primordialmente comerciales. 4.
La reexportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un certificado de reexportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: 13 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) que una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación haya verificado que el espécimen fue importado en dicho Estado de conformidad con las disposiciones de la presente Convención; b) que una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato; y c) que una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación haya verificado que un permiso de importación para cualquier espécimen vivo ha sido concedido. 5.
La introducción procedente del mar de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice I requerirá la previa concesión de un certificado expedido por una Autoridad Administrativa del Estado de introducción. Únicamente se concederá un certificado una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de introducción haya manifestado que la introducción no perjudicará la supervivencia de dicha especie; b) que una Autoridad Administrativa del Estado de introducción haya verificado que quien se propone recibir un espécimen vivo lo podrá albergar y cuidar adecuadamente; y c) que una Autoridad Administrativa del Estado de introducción haya verificado que el espécimen no será utilizado para fines primordialmente comerciales.» (Subrayas de la Sala). «Artículo IV Reglamentación del comercio de especímenes de especies incluidas en el Apéndice II 1.
Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el Apéndice II se realizará de conformidad con las disposiciones del presente Artículo. 2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice II requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de exportación haya manifestado que esa exportación no perjudicará la supervivencia de esa especie; b) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora; y c) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.
Una Autoridad Científica de cada parte vigilará los permisos de exportación expedidos por ese Estado para especímenes de especies incluidas en el Apéndice II y las exportaciones efectuadas de dichos especímenes. Cuando una Autoridad Científica determine que la exportación de especímenes de cualquiera de esas especies debe limitarse a fin de conservarla, a través de su hábitat, en un nivel consistente con su papel en los ecosistemas donde se halla y en un nivel suficientemente superior a aquel en el cual esa especie sería susceptible de inclusión en el Apéndice I, la Autoridad Científica comunicará a la Autoridad Administrativa competente las medidas apropiadas a tomarse, a fin de limitar la concesión de permisos de exportación para especímenes de dicha especie. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice II requerirá la previa presentación de un permiso de exportación o de un certificado de reexportación. La reexportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice II requerirá la previa concesión y presentación de un certificado de reexportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación haya verificado que el espécimen fue importado en dicho Estado de conformidad con las disposiciones de la presente Convención; y b) que una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.
La introducción procedente del mar de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice II requerirá la previa concesión de un certificado expedido por una Autoridad Administrativa del Estado de introducción Únicamente se concederá un certificado una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de introducción haya manifestado que la introducción no perjudicará la supervivencia de dicha especie; y b) que una Autoridad Administrativa del Estado de introducción haya verificado que cualquier espécimen vivo será tratado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.
Los certificados a que se refiere el párrafo 6 del presente Artículo podrán concederse por períodos que no excedan de un año para cantidades totales de especímenes a ser capturados en tales períodos, con el previo asesoramiento de una Autoridad Científica que haya consultado con otras autoridades.» (Subrayas de la Sala) «Artículo V Reglamentación del comercio de especímenes de especies incluidas en el Apéndice III 1.
Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el Apéndice III se realizará de conformidad con las disposiciones del presente Artículo. 2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice III procedente de un Estado que la hubiere incluido en dicho Apéndice, requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora; y b) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato. 3.
La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice III requerirá, salvo en los casos previstos en el párrafo 4 del presente Artículo, la previa presentación de un certificado de origen, y de un permiso de 15 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exportación cuando la importación proviene de un Estado que ha incluido esa especie en el Apéndice III. 4.
En el caso de una reexportación, un certificado concedido por una Autoridad Administrativa del Estado de reexportación en el sentido de que el espécimen fue transformado en ese Estado, o está siendo reexportado, será aceptado por el Estado de importación como prueba de que se ha cumplido con las disposiciones de la presente Convención respecto de ese espécimen.» (Subrayas de la Sala) A su turno, el artículo VI, define la expedición de certificados de los permisos a que se ha aludido: «Artículo VI Permisos y certificados 1.
Los permisos y certificados concedidos de conformidad con las disposiciones de los Artículos III, IV y V deberán ajustarse a las disposiciones del presente Artículo. 2. Cada permiso de exportación contendrá la información especificada en el modelo expuesto en el Apéndice IV y únicamente podrá usarse para exportación dentro de un período de seis meses a partir de la fecha de su expedición. 3.
Cada permiso o certificado contendrá el título de la presente Convención, el nombre y cualquier sello de identificación de la Autoridad Administrativa que lo conceda y un número de control asignado por la Autoridad Administrativa. 4. Todas las copias de un permiso o certificado expedido por una Autoridad Administrativa serán claramente marcadas como copias solamente y ninguna copia podrá usarse en lugar del original, a menos que sea así endosado. 5.
Se requerirá un permiso o certificado separado para cada embarque de especímenes. 6. Una Autoridad Administrativa del Estado de importación de cualquier espécimen cancelará y conservará el permiso de exportación o certificado de reexportación y cualquier permiso de importación correspondiente presentado para amparar la importación de ese espécimen. 7.
Cuando sea apropiado y factible, una Autoridad Administrativa podrá fijar una marca sobre cualquier espécimen para facilitar su identificación. Para estos fines, marca significa cualquier impresión indeleble, sello de plomo u otro medio adecuado de identificar un espécimen, diseñado de manera tal que haga su falsificación por personas no autorizadas lo más difícil posible.» Vistas así las cosas, lo que encuentra esta Sala es que la atribución reconocida al MADS, puntualmente a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos en el artículo 16 numeral 13 del Decreto Ley 3570 de 2011 se relaciona justamente con el desarrollo de las exigencias que se acotaron.
En esa medida, cuando el Decreto 2041 de 2014, en sus artículos 18 numeral 16 y 52 parágrafo 3, (compilados en los artículos 2.2.2.3.2.2. y 2.2.2.3.11.1 del Decreto 1076 de 2015) señalan la competencia de la ANLA para resolver las solicitudes de licenciamiento ambiental sobre el establecimiento de zoocriaderos que implique el 16 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manejo de las especies enlistadas en los apéndices de la CITES, a lo que alude es a la necesidad de control ambientalmente una actividad específica en aras de mitigar y controlar los impactos que pueda generar una actividad, obra o proyecto.
Se trata entonces de la vigilancia sobre acciones que implican aprovechamiento de recursos naturales y que obedece a la necesidad de garantizar la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de cualquier efecto sobre el ecosistema. Vale la pena recordar su alcance: «Artículo 8°. Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: (…) 16. La introducción al país de parentales, especies, subespecies, razas, híbridos o variedades foráneas con fines de cultivo, levante, control biológico, reproducción y/o comercialización, para establecerse o implantarse en medios naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida silvestre.
Así como el establecimiento de zoocriaderos que implique el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre - CITES. La licencia ambiental contemplará la fase de investigación o experimental y la fase comercial. La fase de investigación involucra las etapas de obtención o importación del pie parental y la importación de material vegetal para la propagación, la instalación o construcción del zoocriadero o vivero y las actividades de investigación o experimentación del proyecto.
Para autorizar la fase comercial se requerirá modificación de la licencia ambiental. (…) TÍTULO VIII DISPOSICIONES FINALES Artículo 52 Régimen de transición. El régimen de transición se aplicará a los proyectos, obras o actividades que se encuentren en los siguientes casos: (…) Parágrafo 3°. Las autoridades ambientales que tengan a su cargo proyectos de zoocria que impliquen el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre -CITES deberán remitir en tiempo no superior a quince (15) días hábiles, contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, los expedientes contentivos de los mismos con destino a la ANLA quien los asumirá en el estado en que se encuentre.» 17 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo tal perspectiva, aunque los dos mecanismos recaen sobre las especies enlistadas en los apéndices de la CITES, lo cierto es que regulan actividades diferentes y por contera, dan lugar a habilitaciones disímiles; veamos: en el primero se busca que la actividad de exportación, importación o reexportación de especímenes enlistadas en los apéndices de la CITES sea coordinado y vigilado por la autoridad administrativa que para el caso es el MADS en la ya enunciada Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos a través de la expedición de permisos y certificados; mientras que en el segundo, la actividad sometida a inspección es el establecimiento de zoocriaderos que impliquen especímenes enumerados en los apéndices de la CITES, y la autorización para ello se efectúa por medio de licencias ambientales.
En consecuencia, no halla la Sala mérito para estimar la pretensión de nulidad por trasgresión de norma superior y tampoco la concerniente a la falta de competencia, pues se funda en el mismo análisis. 6.3. Costas Visto el artículo 188 del CPACA10, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, con base en las consideraciones referida en la parte considerativa de esta providencia. 10 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 18 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00394 00 Demandante: Rolando Albeiro Castaño Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NO IMPONER condena en costas, de acuerdo con lo previsto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del proceso, dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 8 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.