CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: TEODORO AKSIUK BOICHUK (SUCESOR PROCESAL DE PAULA ANDREA MEJÍA CARDONA) Demandados: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a resolver el recurso de reposición incoado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tercera interesada en las resultas del proceso, contra el auto de 29 de mayo de 2023, por medio del cual se denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
I. Antecedentes I. Demanda y trámite 1. La ciudadana Paula Andrea Mejía Cardona, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo -CPACA, promovió demanda con el fin de obtener la nulidad: (i) de los artículos 105 y 109 del Decreto 400 de 30 de noviembre de 2014 «Por el cual se dictan disposiciones sobre la expedición de visas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones en materia de migración», acto suscrito por el Presidente de la República, por el Viceministro de Asuntos Multilaterales (e) y por el Director del extinto Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S., y (ii) de los artículos 2.2.1.13.2.2 y 2.2.1.13.3.2 del Decreto 1067 de 26 de mayo de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores», acto suscrito por el Presidente de la República y por el Viceministro de Asuntos Multilaterales (e). 2.
Este Despacho, luego de considerar satisfechos los requisitos legales establecidos en los artículos 161 a 166 del CPACA, mediante auto de 8 de noviembre de 2017, dispuso admitir la demanda y, en consecuencia, ordenó que se surtieran las notificaciones de Ley. 3. Dentro del término de traslado de la demanda que legalmente venció el 27 de febrero de 2018, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a través de sus respectivos apoderados judiciales, allegaron escritos de contestación de la demanda. 2 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros 4.
Mediante auto de 19 de diciembre de 2022, se vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como tercera interesada en las resultas del proceso, con fundamento en que de la lectura de los artículos 2.2.1.13.2.2.1 y 2.2.1.13.3.2.2 del Decreto número 1067 del 26 de mayo de 20153 -normas demandadas en el sub lite-, se advierte que la expulsión de un extranjero puede decretarse como pena accesoria dentro de un proceso judicial y, por ende, era necesaria la vinculación de la entidad encargada de representar a la Rama Judicial dentro de los procesos contencioso administrativos. 5.
Dicha vinculación también obedeció a que el Ministerio de Relaciones Exteriores -entidad demandada- solicitó la comparecencia al proceso de la citada entidad, en la medida en que consideraba que los actos demandados tenían relación directa con las funciones y competencias que ejerce la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación dentro del trámite de la expulsión de un extranjero del territorio nacional. 6.
En ese orden de ideas, y dando aplicación a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 1714 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el Despacho vinculó como tercera con interés directo en las resultas del proceso a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. I.2. Excepción de falta de legitimación 7.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda y solicitó su desvinculación del presente trámite procesal, por considerar que si bien es cierto 1 «Artículo 2.2.1.13.2.1. De la expulsión. El Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, sin perjuicio de las sanciones penales a las que hubiere lugar, podrá ordenar mediante resolución motivada la expulsión del territorio nacional, del extranjero que esté incurso en cualquiera de las causales mencionadas a continuación: 1.
Abstenerse de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del término establecido en el salvoconducto para salir del país, o regresar al país antes del término de prohibición establecido en la misma o sin la correspondiente visa. 2. Registrar informes o anotaciones en los archivos de las autoridades competentes, por propiciar el ingreso de extranjeros con falsas promesas de contrato, suministro de visa o documentos de entrada o permanencia. 3.
Haber sido condenado en Colombia a pena de prisión cuya sentencia no contemple como accesoria la expulsión del territorio Nacional. 4. Estar documentado fraudulentamente como nacional colombiano o de otro país. Contra el acto administrativo que imponga la medida de expulsión, procederán los recursos de la sede administrativa, que se concederán en el efecto suspensivo». 2 «Artículo 2.2.1.13.2.2.
Otros eventos de expulsión. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que a juicio de la autoridad migratoria, realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad social, la seguridad pública o cuando existan informaciones de inteligencia que indiquen que representa un riesgo para la seguridad nacional, el orden público, la seguridad pública, o la tranquilidad social o cuando se haya comunicado por autoridad extranjera al Estado colombiano, que en contra de la persona se ha dictado en ese país providencia condenatoria o una orden de captura, por delitos comunes o se encuentre registrado en los archivos de Interpol.
Cuando un ciudadano extranjero haya sido solicitado en extradición por su país de origen y manifieste su voluntad de comparecer ante las autoridades de dicha Nación, podrá darse trámite a la expulsión y entrega a la autoridad del país requirente, siempre a satisfacción de su gobierno, efecto para el cual el Fiscal General de la Nación podrá suspender el cumplimiento de la orden de captura con el fin de extradición, o levantar el estado de privación de libertad en que se encuentra el requerido.
Contra la decisión de expulsión no proceden los recursos de la sede administrativa». 3 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores». 4 «Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 1.
Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor. 2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público. 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso». 3 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros que la parte actora en sus pretensiones solicita de una manera general su vinculación al proceso, también lo es que los hechos, fundamentos de derecho y sustentación de los cargos de ilegalidad, apuntan y versan únicamente a controvertir el artículo 2.2.1.13.2.2, mediante el cual se vincula a este proceso a la Fiscalía General de la Nación. 8.
En ese mismo sentido, agregó que «[…] no se atacó el artículo que eventualmente estaría relacionado con las funciones propias de la Rama Judicial […]», razón por la que no era necesaria su vinculación procesal. II. Providencia impugnada 9. El Despacho, mediante auto de 29 de mayo de 2023, denegó la referida excepción, con sustento en los siguientes considerandos: […] el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio.
En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. En segundo lugar, esta Sala Unitaria debe hacer precisión en el hecho de que una cosa son los sujetos que de acuerdo con la ley están obligados a comparecer al proceso como parte demandada -litisconsortes- y otra es la posibilidad de que el juez de la causa, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3° del artículo 171 del CPACA, ordene la notificación de aquellas personas que según la demanda o las actuaciones acusadas puedan tener interés directo en las resultas del proceso.
Con fundamento en este último supuesto normativo fue que se hizo necesaria la vinculación al trámite procesal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en tanto que, aunque esta entidad no suscribió los actos aquí demandados, sí tiene interés en las resultas del proceso, dado que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.1.13.2.3. del Decreto No. 1067 de 2015, la expulsión de un extranjero puede darse como consecuencia de la pena accesoria decretada en una sentencia judicial debidamente ejecutoriada y, en consecuencia, es claro que de la eventual declaratoria de nulidad del referido artículo podrían verse afectadas las competencias de los jueces de la República en dicho sentido.
Por tal razón, y comoquiera que en los términos del inciso 3° del artículo 159 del CPACA el Director de Administración Judicial representa los intereses de la Rama Judicial en los procesos contencioso administrativos, es necesario su vinculación al proceso para que, de estimarlo procedente, ejerza sus derechos de contradicción y defensa.
En consecuencia, se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por el apoderado judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial […] (negrillas fuera del texto). III. Recurso de reposición 10. El apoderado judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, interpuso recurso de reposición contra el auto de 29 de mayo de 2023, al estimar 4 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros que en el caso de autos no se está demandando ninguna norma jurídica en la que tenga interés o injerencia la Rama Judicial. 11.
Al respecto, señaló que en las pretensiones del libelo introductorio se demandan los artículos «[…] 105 y el 109 del Decreto 4000 de 2004, compilados en los artículos 2.2.1.13.2.2. y 2.2.1.13.3.2. del Decreto 1067 de 2015, sin embargo, se nos vincula en el proceso por tener interés respecto del artículo 2.2.1.13.2.3 del referido decreto, la cual no fue demandada, violándose el principio de justicia rogada de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que existía una falta de legitimación en la causa por pasiva […]». 12.
En ese orden de ideas, indicó que «[…] si una de las normas demandadas fuera el artículo 2.2.1.13.2.3. del Decreto No. 1067 de 2015, le asistiría razón a la sala unitaria, pues la norma efectivamente es de interés de la Rama Judicial, pero el despacho omitió pronunciarse sobre el fundamento de la defensa y es que esa norma no hace parte de la demanda […]». 13.
Del recurso de reposición se corrió traslado5 a los demás sujetos procesales para que ejercieran su derecho a la contradicción, quienes guardaron silencio6. IV. Consideraciones del Despacho IV.1. Competencia, oportunidad y trámite 14. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario.
En ese sentido, será la autoridad judicial que profirió la decisión cuestionada la competente para decidir el recurso de reposición. 15. En cuanto a la oportunidad para instaurar el recurso de reposición en cuestión, el Despacho advierte que el mismo, en los términos de los artículos 3187 del Código General del Proceso -CGP- fue presentado oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto impugnado8. 5 Índice 160 del expediente digital del aplicativo Samai. 6 Índice 162 del expediente digital del aplicativo Samai. 7 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.
El artículo 318 del CGP es del siguiente tenor: «ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.
El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto […]». 8 Tal como se advierte de la constancia secretarial visible en el índice 156 del expediente digital, el auto de 29 de mayo de 2023 se notificó por estado electrónico del 1° de junio de 2023, mientras que la reposición fue presentada el 2 de ese mismo mes y año. 5 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros 16.
Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse9. IV.1. Resolución del recurso 17. El problema jurídico a resolverse en el presente proveído se encuentra asociado a si es procedente o no acceder a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tercera interesada en las resultas del proceso. 18.
A partir de lo anterior, a la Sala Unitaria le corresponde determinar si el auto de 29 de mayo de 2023 debe ser revocado, modificado o confirmado, según corresponda. 19. Visto lo anterior, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio.
En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 20. Asimismo, el Despacho destaca que, conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado10, en tratándose de procesos de nulidad los únicos legitimados para comparecer al proceso como demandados son las entidades públicas o particulares revestidos de funciones públicas que suscribieron el acto acusado. 21.
Sin perjuicio de lo anterior, y tal como se ha precisado por este Despacho en otras oportunidades11, debe hacerse precisión en el hecho de que una cosa son los sujetos que de acuerdo con la ley están obligados a comparecer al proceso como parte demandada -litisconsortes- y otra es la posibilidad de que el juez de la causa, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, ordene la 9 Según consta en el informe secretarial visible en el índice 160 del expediente digital. 10 En relación con la integración del extremo por pasiva, en tratándose de los procesos de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 15 de febrero de 2018, expediente 1001-03-24-000-2014-00573-00, Consejero Ponente: Doctor Hernando Sánchez Sánchez, señaló lo siguiente: «[…] De lo anterior, se advierte que el litisconsorcio necesario por pasiva, en el marco de las demandas que se presenten en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, estará conformado por las las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que intervinieron en la autoría o expedición del acto administrativo -capacidad para ser parte-, las cuales actuarán en el proceso judicial por intermedio de la persona de mayor jerarquía de cada entidad que expido el acto28 - representación-.
Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializar con la firma del funcionario o funcionarios en el acto administrativo, quienes obraron en nombre y representación de la o de las respectivas entidades públicas o de los particulares que cumplen funciones públicas o de los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos.
De igual forma, se infiere que no integrarán el litisconsorcio necesario por pasiva en los referidos medios de control, los sujetos que, por diversas situaciones, intervinieron en el trámite pero no en la expedición del acto demandando, como tampoco los sujetos que deben ejecutar o cumplir o exigir el cumplimiento de lo ordenado o dispuesto en el mismo; lo anterior, sin perjuicio de que, por ser procedente, previa revisión de cada caso concreto, dichas autoridades puedan ser vinculados en calidad de terceros con interés […]». 11 Ver: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 10 de abril de 2023. Expediente: 11001-03-24-000-2021-00421-00; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 9 de septiembre de 2022. Expediente: 11001-03-24-000-2021-00342-00; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Auto de 25 de abril de 2022. Expediente: 11001-03-24-000-2021-00409-00; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 25 de abril de 2022. Expediente: 11001-03-24-000-2018-00357-00; entre otros. 6 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros notificación de aquellas personas que según la demanda o las actuaciones acusadas puedan tener interés directo en las resultas del proceso. 22.
En virtud del último supuesto se hizo necesaria la vinculación al proceso de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, toda vez que el Ministerio de Relaciones Exteriores, al momento de dar contestación a la demanda, manifestó lo siguiente: […] FALTA DE LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIO La parte actora demanda el artículo y 2.2.1.13.3.2. del Decreto 1067 de 2015, el cual establece: Artículo 2.2.1.13.2.2.
Otros eventos de expulsión. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que a juicio de la autoridad migratoria, realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad social, la seguridad pública o cuando existan informaciones de inteligencia que indiquen que representa un riesgo para la seguridad nacional, el orden público, la seguridad pública, o la tranquilidad social o cuando se haya comunicado por autoridad extranjera al Estado colombiano, que en contra de la persona se ha dictado en ese país providencia condenatoria o una orden de captura, por delitos comunes o se encuentre registrado en los archivos de Interpol.
Cuando un ciudadano extranjero haya sido solicitado en extradición por su país de origen y manifieste su voluntad de comparecer ante las autoridades de dicha Nación, podrá darse trámite a la expulsión y entrega a la autoridad del país requirente, siempre a satisfacción de su gobierno, efecto para el cual el Fiscal General de la Nación podrá suspender el cumplimiento de la orden de captura con el fin de extradición, o levantar el estado de privación de libertad en que se encuentra el requerido.
Contra la decisión de expulsión no proceden los recursos de la sede administrativa. (…) Debe concurrir la Dirección Administrativa de Administración Justicia, ya que la citada expulsión es consecuencia de una expulsión como pena accesoria en sentencia adelantada en un proceso judicial, razón por la cual resulta imperioso vincular a la citada entidad, en pro de la defensa de la normatividad objeto de estudio […] (negrillas fuera del texto). 23.
Significa lo anterior, que la vinculación de la aquí recurrente tuvo como único propósito que esta entidad pudiera ejercer sus derechos de contradicción y defensa frente a las pretensiones de la demanda y, en especial, de lo manifestado por la entidad demandada en su contestación, razón por la que no se advierte la procedencia de revocar el auto de 29 de mayo de 2023, toda vez que su vinculación procesal se encuentra sustentada en lo dispuesto en el en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA. 7 Radicación: 11-001-03-24-000-2017-00079-00 Demandante: Teodoro Aksiuk Boichuk Demandados: Presidente de la República y Otros 24.
Así las cosas, no se repondrá el auto de 29 de mayo de 2023, por medio del cual se denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: NO REPONER el auto de 29 de mayo de 2023, por medio del cual se denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho para proveer lo pertinente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E) Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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