CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Lesvia Regina Dorado Garrido, Cristóbal José Dorado Garrido, María Victoria Dorado Garrido, Tulio José Dorado Garrido, Rafael Dorado Garrido2 Tema: Apelación contra auto que negó medida cautelar.

Auto interlocutorio _____________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 2 de diciembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Ugpp presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 8420 del 9 de agosto de 1995, 24855 del 9 de diciembre de 1997, 6686 del 9 de junio de 1999 expedidas por la extinta Caja Nacional de Previsión Social4; así como de las resoluciones RDP 20847 del 4 de julio de 2014, RDP 23790 del 30 de julio de 2014, RDP 25253 del 19 de agosto de 2014 expedidas por la Ugpp a través de las cuales se reconoció una pensión de 1 En adelante Ugpp. 2 Andrés Felipe Polo Romero, curador ad- litem, designado mediante auto del 19 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral. 3 En adelante CPACA. 4 En adelante Cajanal. 2 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp vejez a favor de Cristóbal Rafael Dorado5 que posteriormente se sustituyó en favor de Regina Garrido de Dorado6. 2.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reintegro de las sumas pagadas en virtud del reconocimiento de la pensión de vejez a favor de Cristóbal Rafael Dorado a través de la Resolución 8420 del 9 de agosto de 1995 y posteriormente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a Regina Garrido de Dorado mediante la Resolución 6686 del 9 de junio de 1999; ii) el pago de la condena de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, con la indexación de las sumas de dinero que deban ser restituidas; y iii) la liquidación y pago de los intereses comerciales y moratorios de conformidad con el artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.1. Cristóbal Rafael Dorado, nació el 16 de diciembre de 1930. El adquirió el estatus jurídico el 20 de febrero de 1994. 3.2. La extinta Cajanal EICE, a través de la Resolución 8420 del 9 de agosto de 1995, reconoció y ordenó la pensión de vejez de Cristóbal Rafael Dorado a partir del 2 de marzo de 1995 por valor de $153.822,44 en virtud del artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 3.3.

La extinta Cajanal EICE, mediante la Resolución 24855 del 9 de diciembre de 1997, reliquidó la pensión de vejez, a partir de 28 de abril de 1995 por valor de $216.685,69. 3.4. Cristóbal Rafael Dorado, falleció el 11 de agosto de 1998. 3.5. La extinta Cajanal EICE, a través de la Resolución 6686 del 9 de junio de 1999, reconoció una pensión de sobrevivientes a Regina Garrido de Dorado, en calidad de cónyuge supérstite con ocasión del fallecimiento de Cristóbal Rafael Dorado a partir del 12 de agosto de 1998, por valor de $373.244,06. 3.6.

Regina Garrido de Dorado falleció el 14 de enero de 2015. 5 Fallecimiento 11 de agosto de 1998. 6 Fallecimiento 14 de enero de 2015. 3 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp 1.1.3. Medida cautelar de suspensión provisional 4. La Ugpp solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados con fundamento en lo siguiente: 4.1.

Los actos administrativos vulneraron el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 el cual señala que «los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres y cumplir 20 años de servicio continuo y discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre». 4.2.

Lo anterior obedece a que con posterioridad a las resoluciones que reconocieron los derechos pensionales, se advirtió una irregularidad en las certificaciones que fueron allegadas por Cristóbal Rafael Dorado en sede administrativa, concretamente las certificaciones de tiempos de servicios correspondientes al periodo comprendido entre el 3 de marzo de 1983 y el 9 de diciembre de 1989, equivalente a 6 años, 9 meses y 7 días al servicio de la Contraloría Departamental de Sucre; tiempos de servicios sin los cuales no resultaba procedente el reconocimiento de la prestación económica otorgada a Cristóbal Rafael Dorado y sustituido con posterioridad a Regina Garrido de Dorado.

La inconsistencia señalada radicaba en que las certificaciones de tiempos carecían de autenticidad en razón a que que el funcionario que las emitió, es decir, Óscar Elías Nassit, no estuvo vinculado a la entidad nominadora durante el periodo en que se profirieron estas certificaciones, lo que conllevaba a presumir la falsedad ideológica en la documental que se tuvo en cuenta para efectuar el reconocimiento de la pensión en favor del causante. 4.3.

Así las cosas, no era viable tener en cuenta los tiempos de servicios señalados en los referidos certificados. En atención de ello, se comprende que Cristóbal Rafael Dorado no logró acreditar el tiempo de servicio necesario para acceder al derecho pensional. 1.4. Trámite relevante de la primera instancia 1.4.1. Auto que admitió la demanda y ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada 5.

Mediante auto del 30 de octubre de 2018 el a quo dispuso: i) admitir la demanda; ii) notificar personalmente al Procurador Judicial Delegado y a la Agencia Nacional 4 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp de Defensa Jurídica del Estado7; iii) notificar por estado electrónico a la parte demandante; iv) correr traslado de la demanda a la parte demandada y a los terceros intervinientes. 6.

En auto separado de la misma fecha, el tribunal ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada por la Ugpp al demandado, para que se pronunciara al respecto. 1.4.2. Pronunciamiento sobre la medida cautelar 7. La parte demandada se opuso a la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados y señaló que no hay material probatorio que pruebe lo señalado por la Ugpp, adicionalmente, indicó que era deber de Cajanal verificar el certificado laboral que se alega como irregular.

Se indicó que no hay prueba de que existiera un fraude de por medio en el reconocimiento pensional. 1.4.3. Auto que negó la medida cautelar 8. El Tribunal Administrativo de Sucre negó la solicitud de medida cautelar el 2 de diciembre de 2024 con fundamento en lo siguiente: 8.1. No es procedente lo solicitado por la Ugpp debido a que se requiere de un análisis probatorio de fondo y para ello es necesario agotar las etapas propias del del trámite con el fin de que se pueda tomar una decisión ajustada a derecho en el que se tenga en cuenta el debido proceso y el derecho de contradicción. 8.2.

Teniendo en cuenta lo anterior, lo que está solicitando la Ugpp no es una suspensión provisional, sino que se niegue de plano un derecho pensional, fundamentado en «un certificado que soporta los tiempos de servicios no se ajusta a la realidad, sin agotar las etapas del proceso ordinario, lo que a todas luces no puede decidirse a través de una solicitud como la que se atiende, dado el debate probatorio que esto requiere». 1.4.4.

Recurso de reposición y apelación 9. La entidad demandante presentó recurso de reposición y apelación contra la providencia antes señalada por lo siguiente: 10. No está de acuerdo con lo decidido por el a quo ya que cconsideró que la vulneración ocasionada por el acto administrativo está debidamente fundamentada, 7 En adelante ANDJE. 5 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp debido a que existe un detrimento económico.

Para respaldar esta afirmación, se presentó la liquidación correspondiente a los pagos en exceso realizados. 11. De conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, modificada por el Acto Legislativo 01 de 2005, el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Adicionalmente, el artículo 231 del CPACA, señaló que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una excepción a la presunción de legalidad de estos. 12.

El artículo 7 del Decreto 929 de 1976, señala que los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho a la pensión ordinaria vitalicia de jubilación al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente en la Contraloría General de la República.

Sin embargo, Cristóbal Rafael Dorado, solo llegó a demostrar 10 años, 9 meses y 29 días de servicios prestados al Estado, pues «la constancia suscrita por el Sr. Maneses Guevara Romero en calidad de Jefe de Recursos de la Contraloría General del Departamento de Sucre, a través de la cual se señala que el certificado de tiempos de servicios suscrito por el Sr. Oscar Elías Nassit (mediante la cual se da constancia de la vinculación del Sr. Dorado con la Contraloría Departamental de Sucre, en el periodo comprendido entre el 3 de marzo de 1983 y el 9 de diciembre de 1989), carece de autenticidad, en razón a que dicho funcionario, NO estuvo vinculado a la entidad nominadora en dicho periodo, de lo cual se desprende que tales tiempos de servicios no han debido ser tenidos en cuenta por nuestra defendida a fin de verificar el cumplimiento del tiempo de servicios prestados que exige el Artículo7 del Decreto 929 de 1976 […]» 1.4.5.

Auto que concedió el recurso de apelación 13. El Tribunal Administrativo de Sucre en auto del 2 de julio de 2025, confirmó lo decidido en el auto del 2 de diciembre de 2024 y concedió el recurso de apelación presentado por la Ugpp ante el Consejo de Estado. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 14. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp. 2.4 Problema jurídico 15.

La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la 6 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp medida cautelar presentada por la Ugpp consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos demandados que reconocieron una pensión a Cristóbal Rafael Dorado y luego la sustituyeron a Regina Garrido de Dorado? 16.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y finalmente, procederá al estudio del caso concreto. 2.5 Marco normativo 2.5.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo 17. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 18.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4.Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5.

Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 19. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo 7 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 20. De las normas antes analizadas8 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos9.

Veamos: 20.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y 8 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 9 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 8 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo10;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio 11. 32.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia12; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda13. 32.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda14así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud15; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios16. 32.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 14Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 15 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 16 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 9 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp cautelares positivas17 - a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios18. 32.5.

Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 32.6. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiarlos repartos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de los cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia. 2.6.

Caso en concreto 21. En el presente asunto la Ugpp pretende, como medida cautelar, que se suspenda de manera provisional resoluciones 8420 del 9 de agosto de 1995, 24855 del 9 de diciembre de 1997, 6686 del 9 de junio de 1999 expedidos por Cajanal, así como las Resoluciones RDP 20847 del 4 de julio de 2014, RDP del 30 de julio de 2014, RDP 025253 del 19 de agosto de 2014 expedidas por la Ugpp a través de las cuales se reconoció una pensión de vejez a favor de Cristóbal Rafael Dorado y posteriormente se sustituyó en favor de Regina Garrido de Dorado, pues considera que el certificado mediante el cual constan los servicios prestados por Cristóbal Rafael Dorado durante el periodo correspondiente del 3 de marzo de 1983 al 9 de diciembre de 1989 carece de autenticidad toda vez que el funcionario que lo expidió, esto es, Oscar Elías Nassit no estuvo vinculado en la Contraloría General del 17 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 18 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp departamento de Sucre y por lo tanto(,) se presume una falsedad de esa documental. 22.

De conformidad con los documentos que obran en el expediente, se encuentra probado lo siguiente: 22.1. Cristóbal Rafael Dorado Badel nació el 16 de diciembre de 193019. 22.2. La Contraloría General de Sincelejo certificó que prestó sus servicios a partir del 17 de julio de 1990 en el cargo de visitador. 22.3. El departamento de personal municipal de Corozal de la Alcaldía Municipal de Corozal certificó que se desempeñó en los siguientes cargos: i) citador de la Alcaldía desde el 1 de febrero de 1951 hasta el 12 de julio de 1951; ii) vigilante fiscal del corregimiento del roble desde el 5 de julio de 1958 hasta el 7 de agosto de 195920. 22.4.

El jefe de recursos humanos (E) de la Contraloría departamental de Sucre, certificó que trabajó en la Contraloría departamental de Sucre, como auditor ante el hospital de las mercedes de Corozal, desde el 28 de mayo de 1973 hasta el 6 de diciembre de 197721. 22.5. El jefe de personal de la gobernación del departamento de Sucre certificó que laboró como tesorero pagador almacenista II-18 del fondo vial departamental adscrito a la Secretaría de Desarrollo, desde el 12 de febrero de 1979 hasta el 7 de septiembre de 198222. 22.6.

El jefe de personal de la Contraloría departamental de Sucre certificó que trabajó a partir del 3 de marzo de 1983 hasta el 9 de diciembre de 1989 en el cargo de supervisor de cuentas de la Contraloría departamental de Sucre23. 22.7. El pagador y el jefe grupo de recursos humanos de la Contraloría departamental de Sucre, certificó que Cristóbal Dorado Badel, devengó los siguientes sueldos: i) analista de la sección de control posterior desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1994 por una suma de $137.250,00 y gastos de representación de $34.312,00 m/cte; ii) visitador A de la sección de visitaduría desde el 1 de diciembre de 1994 hasta el 28 de febrero de 1995, por una suma mensual en diciembre de 19 Visible índice 132 «02Anexos»;

Samai, Tribunales y Juzgados 20 Visible índice 65, samai juzgados y tribunales « 70001233300020180019500» «C01Apelacion» «02Anexos.pdf» página 134 21 Ibidem, página135 22 Ibidem, página 136 23Ibidem, página 138 11 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp 1994 de $272.947,00 y de enero a febrero de 1995 por $ 322.077,00 m/cte24. 22.8.

La extinta Cajanal mediante Resolución 005001 del 7 de julio de 1995, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor de Cristóbal Rafael Dorado Badel, efectiva a partir del 2 de marzo de 1995 por un monto de $153.822,4425. 22.9. La coordinadora de recursos humanos de la Contraloría departamental de Sucre certificó que Cristóbal Rafael Dorado Badel prestó sus servicios desde el 17 de julio de 1990 hasta el 27 de abril de 1995 como Visitador A26. 22.10.

La extinta Cajanal a través de la Resolución 024855 del 9 de diciembre de 1997, reliquidó la pensión de jubilación a favor de Cristóbal Rafael Dorado Badel, elevando la cuantía de $216.685,6927. 22.11. Cristóbal Rafael Dorado Badel murió el 11 de agosto de 1998 según su registro civil de defunción28. 22.12. Cristóbal Rafael Dorado Badel se casó con Ángela Regina Garrido Nassar en el municipio de Corozal, Sucre el 11 de diciembre de 1955 según se observa en su certificado de registro civil de matrimonio 29. 22.13.

La extinta Cajanal a través de la Resolución 6686 del 9 de junio de 1999, reconoció una «pensión de sobrevivientes», en forma vitalicia con ocasión del fallecimiento de Cristóbal Rafael Dorado Badel a favor de Regina Garrido de Dorado, en calidad de cónyuge, efectiva a partir del 12 de agosto de 1998 por una cuantía de 373.244, 06 equivalente al 100% del total30. 22.14.

La subdirección general de prestaciones económica del grupo especial de seguridad y asuntos penales de Cajanal, solicitó el 30 de junio de 1999 a la gobernación de Sucre y la Contraloría departamental, certificar las firmas de los funcionarios certificadores, confirmar que los documentos fueron expedidos por ese despacho y aclarar las razones por las cuales no se incluyen los servicios al departamento en esas certificaciones31. 22.15.

El jefe de recursos de humanos de la Contraloría General del departamento 24 Ibidem, página 139 25 Ibidem, página 153 26 Ibidem, página 165 27 Ibidem, página 180 28 Ibidem, página 193 29 Ibidem, página 200 30 Ibidem, página 217 31 Ibidem, página 223 12 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp de Sucre mediante el oficio SRH 045 del 19 de julio de 1999, certificó lo siguiente: «1.- El contenido del certificado emanado el 1 de Febrero de 1995 es totalmente cierto. 2.- El contenido del certificado fechado el 9 de marzo de 1995 y refrendado por HUMBERTO HERNANDEZ SALOM y GLADYS V. GONZALEZ QUESSEP, Pagador encargado y Jefe del grupo de Recurso Humanos encargada de la época es parcialmente cierto, ya que el tiempo que laboró el señor CRISTOBAL DORADO BADEL fue desde el 16 de Julio de 1990 hasta el 20 de abril de 1995.

La respectiva certificación me permito anexarla a esta comunicación. – Con respecto al interrogante número 2 de su cuestionario, es cierto que las personas que suscriben estos certificados eran funcionarios de la Contraloría Departamental de Sucre en esos cargos, lo que no me consta ni es mi competencia es decir, que las firmas allí estampadas sean suscritas por estos funcionarios, para verificar esto, se requiere de una prueba técnica especializada que es competencia de otro ente.

Le anexo certificaciones en la cual consta que esos funcionarios prestaron sus servicios a esta entidad y en que tiempo. Con relación al porque no se incluyen todos los servicios al Departamento en todas las certificaciones, le informo que esta entidad goza de plena autonomía tanto presupuestal como administrativa, por lo tanto es separada de igual forma de la Gobernación del Departamento, luego es el Departamento de Sucre a través de sus funcionarios hábiles los que deben certificar lo de su competencia y nosotros certificaremos el tiempo de servicios de nuestros empleados.- 3.- El certificado girado por OSCAR ELIAS NASSITT, como Jefe de personal de la Contraloría Departamental, del tiempo comprendido desde el 3 de marzo de 1983 hasta el 9 de diciembre de 1989, desempeñándose como supervisor de cuentas, no aparece documento alguno que conste que este tiempo de servicio lo cumplió el mencionado exfuncionario en esta entidad, previa revisión pormenorizada de las actas de posesión y de los actos administrativos, por la cual se hacen los nombramientos de todas los funcionarios que hayan ingresado a esta entidad.

Por lo anterior no se avala dicha certificación por carecer de autenticidad. - […]» [sic] 22.16. El Jefe de Recursos Humanos de la Contraloría General del departamento de Sucre, certificó que, una vez revisados los archivos y encargos de las resoluciones de nombramientos y encargos, Humberto Hernández Salom, fue nombrado a partir del 1 de diciembre de 1994 para desempeñar el cargo de pagador hasta el 31 de marzo de 1995, y Gladys Verena González Quessep fue encargada de la jefatura de recursos humanos desde el 1 de diciembre de 1994 hasta el 10 de marzo de 199532. 22.17.

La grafóloga forense de la extinta Cajanal rindió un concepto técnico en el que señaló que el 9 de agosto de 1999, a través del GESAP4100MCR solicitó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional33 la suspensión del pago que se efectuaba 32 Ibidem, página 226 33 En adelante FOPEP 13 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp a nombre de la beneficiaria Regina Garrido de Dorado. 22.18.

Se realizó una denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación del 13 de agosto de 1999; sin embargo, la Unidad VI de Delitos contra la Fe Pública y el Patrimonio Delegada ante los Jueces Penales del Circuito el 4 de mayo de 2000, resolvió proferir resolución inhibitoria y abstenerse de iniciar instrucción debido a la muerte del implicado34. 22.19.

La extinta Cajanal EICE a través de la Resolución 23232 del 29 de octubre de 2004, negó la solicitud de la «pensión de sobrevivientes» en favor de Regina Garrido de Dorado con ocasión del fallecimiento de Cristóbal Rafael Dorado, debido a que no se había resuelto en la Fiscalía respectiva la denuncia presentada por la entidad. 22.20.

La extinta Cajanal EICE en liquidación mediante la Resolución UGM 029041 del 25 de enero de 2012 negó la «pensión de sobrevivientes» en favor de Regina Garrido de Dorado, debido a que no aportó la certificación de los tiempos de servicios durante 1983 a 1989. 22.21. La extinta Cajanal EICE mediante auto del 29 de octubre de 2012 ordenó la apertura de la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la Resolución 8420 del 9 de agosto de 1995 y Resolución 6686 del 9 de junio de 1999. 22.22.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá el 25 de junio de 2014, ordenó a la Ugpp restablecer y efectuar el pago de las mesadas pensionales causadas a favor de Regina Garrido de Dorado35. 22.23. La Ugpp a través de la Resolución RDP 23790 del 30 de julio de 2014, modificó la Resolución RDP 20847 del 4 de julio de 2014 y restableció el pago de las mesadas pensionadas causadas a favor de Regina Garrido Dorado con ocasión del fallecimiento de Rafael Cristóbal Dorado Badel36. 22.24.

La Ugpp a través de la Resolución RDP 24820 del 12 de agosto de 2014, modificó la Resolución RDP 23790 del 30 de julio de 2014 y señaló que las mesadas deberán estar debidamente indexadas o actualizadas37. La Ugpp mediante Resolución RDP 25253 del 19 de agosto de 2014, dejó sin efectos la Resolución RDP 24820 del 12 de agosto de 2014 y las mesadas pensionales tendrían efectos fiscales a partir del 27 de junio de 201438. 34 Ibidem, página 840 35 Ibidem, página 731 36 Ibidem, página 801 37 Ibidem, página 826 38 Ibidem, página 921 14 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp 22.25.

El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Sincelejo, mediante sentencia del 24 de agosto de 2017, declaró la nulidad de la Resolución 23232 del 29 de octubre de 2004 expedida por la extinta Cajanal en la que se suspendió el pago de una mesada sustitutiva de pensión y la nulidad de la Resolución UGM 29041 del 25 de enero de 2012, por la cual se negó la solicitud de pago de una pensión de sobreviviente teniendo en cuenta que hubo una violación al debido proceso y al derecho de defensa del beneficiario39. 23.

De conformidad con lo expuesto, se encuentra que la medida cautelar solicitada por la entidad demandante no está llamada a prosperar en esta oportunidad por las siguientes razones: 24. En primer lugar, se encuentra que la medida resulta inoficiosa, toda vez que los efectos prácticos de la eventual suspensión de los actos administrativos demandados implicarían la suspensión de una prestación pensional que actualmente no se encuentra en curso.

En efecto, los beneficiarios de dicha pensión, esto es, Cristóbal Rafael Dorado Badel y su sustituta Ángela Regina Garrido Nassar han fallecido, por lo tanto, en la actualidad no se realiza ningún pago derivado de la pensión reconocida. 25. En segundo lugar, del examen preliminar del acervo probatorio no se desprende con claridad que los actos administrativos demandados hayan sido expedidos con desconocimiento del marco normativo aplicable.

Tampoco se evidencia que Cristóbal Rafael Dorado Badel hubiera desplegado conductas fraudulentas para obtener la certificación cuestionada por la entidad demandante. Por tanto, no se cumple el presupuesto de apariencia de buen derecho exigido para la procedencia de la medida cautelar. 26. En tercer lugar, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable ni que la eventual sentencia de fondo pudiera resultar nugatoria de no accederse a la medida.

Aunque la entidad demandante invoca la protección del patrimonio público como fundamento de su solicitud, dicho argumento pierde sustento en tanto los pagos derivados de la pensión cesaron tras el fallecimiento de la última beneficiaria, Ángela Regina Garrido Nassar. Así las cosas, no se configura un riesgo actual ni potencial que justifique la intervención cautelar del juez. 27.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado por cuanto no se logró demostrar que los actos administrativos demandados fueran contrarios a derecho, así como tampoco el perjuicio irremediable o nugatorios de los efectos de la sentencia. 39 Ibidem, página 992 15 Radicado: 70001-23-33-000-2018-00195-01 (2170-2025) Demandante: Ugpp 28.

Se advierte que la presente decisión se adopta sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 229 del CPACA, y por lo tanto, ello no implica prejuzgamiento. Asimismo, se advierte que en esta oportunidad solo se realizó una aprehensión sumaria, esto es una valoración inicial o análisis preliminar que solo comprendió un estudio inicial respecto de la legalidad de los actos administrativos cuestionados, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis que se realizará un estudio integral de su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto del 2 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó la solicitud de medida cautelar de la suspensión provisional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ZEV