CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencia administrativa Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), departamento de Cundinamarca e Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca (Indeportes) Asunto: Autoridad competente para reconocer cupón de bono pensional y responder solicitud de soportes de pago de aportes pensionales.
Inexistencia del presunto conflicto de competencia administrativa. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Carlos Julio Lindo Rodríguez, de 69 años de edad3, laboró desde el 31 de mayo de 1976 al 30 de septiembre de 1985 en la extinta Junta Seccional de Deportes de Cundinamarca. Desde el 11 de noviembre de 1998, se encuentra afiliado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, a través de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., en adelante AFP Colfondos. 2.
La AFP Colfondos aduce que el señor Lindo Rodríguez inició ante ese fondo los trámites para el reconocimiento de su bono pensional, como fuente de 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, expediente digital, archivo 14, documento 40, folio 48.
En la casilla de datos del empleado que obra al inicio del Cetil, se puede constatar que el señor Lindo Rodríguez nació el 10 de agosto de 1954. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 financiación para definir su situación pensional4, y precisó que existe la controversia respecto de la entidad competente para definir el reconocimiento del bono pensional, pues señaló: […] ni UGPP, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA e INDEPORTES CUNDINAMARCA conservan las planillas de pago de aportes a CAJANAL, pero tampoco señalan cual es la entidad responsable de asumir el reconocimiento y pago del cupón de bono pensional5. 4.
El 20 de diciembre de 2022, la AFP Colfondos radicó idénticas peticiones ante la UGPP6 y la Gobernación de Cundinamarca7, en las que solicitó copia de las planillas de pago de aportes efectuados a Cajanal, en el periodo comprendido entre los años 1976 y 19858, para la reconstrucción de la historia laboral. A falta de tales soportes por concepto de aportes a pensión, solicitó que se efectuara el pago de los mismos, bajo la presunción de incumplimiento.
Igualmente, precisó que, en caso de considerarse sin competencia respecto de dicho pago, se informara a la entidad que debía asumir dicha obligación. 5. El 30 de diciembre de 2022, en respuesta a la mencionada petición9, la UGPP aportó una relación de periodos cotizados a Cajanal, haciendo la salvedad de que no estaba en la posibilidad de certificar que los soportes (anexos a su respuesta)10, correspondían a los aportes del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez, dado que en la documentación solo registra el nombre del empleador.
Además, aclaró que las planillas de autoliquidación de aportes pensionales que se pueden consultar son las comprendidas entre los años 1994 y 2013. 6. En la medida en que la Gobernación de Cundinamarca no dio respuesta al derecho de petición de la AFP Colfondos, ésta interpuso acción de tutela, la cual fue fallada por el Juzgado Cincuenta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, en decisión del 28 de febrero de 2023.
La sentencia resolvió favorablemente la tutela solo respecto del departamento de Cundinamarca, al ordenarle dar respuesta en un plazo de 48 horas. Frente a Indeportes, como 4 SAMAI, Expediente digital, archivo 1, documento único, folios 1 a 6. 5 SAMAI, Expediente digital, archivo 1, documento único, folio 4 y 5. 6 SAMAI, Expediente digital, archivo 1, documento 1, folios 1 a 3.
La petición se acompañó con varios documentos de soporte como certificaciones CETIL, documento de identidad y general de AFP Colfondos. Folios 4 a 22. 7 SAMAI, expediente digital, archivo 2, documento 16, folios 30 a 32. La petición se acompañó con varios documentos de soporte como certificaciones CETIL, documento de identidad y general de AFP Colfondos.
Folios 33. a 52. 8 SAMAI, expediente digital, archivo 2, documento 1, folio 2 y documento 16, folio 17. 9 SAMAI, expediente digital, archivo 2, documento 9, folios 23 y 24. 10 SAMAI, expediente digital, archivo 2, documentos 10 A 15, folios 25 a 29. Corresponden a los recibos de caja N°08539, marzo 1/78; N°420161, abril 24/80; N°085071, enero 24/78 y N°1101813 octubre 15/85.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 entidad departamental involucrada, negó la tutela, pues encontró demostrado que, a pesar de no ser la competente para dar respuesta, remitió la petición a la autoridad que consideró que era la responsable para ello11. 7. El 7 de marzo de 2023 la gobernación de Cundinamarca12, en respuesta a la acción de tutela interpuesta en su contra, señaló que los archivos que dispone solo contienen la historia laboral del señor Lindo Rodríguez, sin que reposen los desprendibles o recibos de pago por aportes hechos a Cajanal.
Adicionalmente informó que: (i) El señor Carlos Julio Lindo Rodríguez estuvo vinculado a la Junta Seccional de Deportes de Cundinamarca, entidad de carácter nacional, del 31 de mayo de 1976 al 30 de septiembre de 1985; (ii) Por Ley 181 de 1995, tal entidad fue incorporada como ente departamental; (iii) No era posible corregir el certificado CETIL, asumiendo los periodos cobrados, en razón a que los aportes de esa época fueron remitidos a la extinta Cajanal, «actual UGPP»;
(iv) En respuesta a Colfondos [29/12/22] se le informó que, desde el ingreso y hasta su retiro, el señor Lindo Rodríguez estuvo vinculado a Cajanal en salud y pensiones, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 3135 de 1968, y emitió la certificación CETIL, de acuerdo con la información que obra en su historia laboral y está reflejada en el aplicativo correspondiente; y, (v) Es imposible asumir los pagos, porque «[…] ese periodo no lo cotizó como ente departamental sino en una entidad de naturaleza nacional cuyos aportes los debe asumir la UGPP y no la Gobernación de Cundinamarca […]». 8.
La AFP Colfondos solicitó a la Sala, definir la entidad competente para asumir el conocimiento de la actuación que corresponda con el fin de resolver el reconocimiento del bono pensional del señor Lindo Rodríguez. II. ACTUACIÓN PROCESAL 11 SAMAI, expediente digital, archivo 48, documento único, folio 11. En el texto de la decisión de tutela, se advierte por parte del juez que, Indeportes respondió a la AFP Colfondos, el 27 de enero siguiente, a través del oficio SAF 300802-310, señalando que había traslado la petición a la Secretaría de Función Pública de Cundinamarca, en tanto considera que era la autoridad competente para dar respuesta a dicho requerimiento de información documental. 12 SAMAI, expediente digital, archivo 41, documento 2, folios 3 a 14.
Respuesta a la AFP Colfondos S.A., en cumplimiento de sentencia de tutela del Juzgado 55 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 26 de abril de 202313, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 127, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según el informe secretarial del 25 de abril de 2023, consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la AFP Colfondos S.A., a la UGPP, al departamento de Cundinamarca, al Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca (Indeportes), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al señor Carlos Julio Lindo Rodríguez14.
Dentro del término de fijación por el edicto, y según los informes secretariales del 415 y 516 de mayo de 2023, la subdirección de defensa judicial pensional de la UGPP, el apoderado judicial del departamento de Cundinamarca y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
El 23 de junio de 2023 el despacho ponente emitió auto para mejor proveer17, en el cual se solicitó información a la AFP Colfondos S.A., a la UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Cundinamarca – Indeportes. En los informes secretariales de fecha 618, 719 y 1420 de julio de 2023, se dejó constancia que, conforme al Auto del 23 de junio de 2023, se pronunciaron: el departamento de Cundinamarca; la subdirección de defensa judicial pensional de la UGPP, la AFP Colfondos S.A., la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de apoderado, el Instituto Departamental para la Recreación y Deporte de Cundinamarca y el señor Carlos Julio Lindo Rodríguez.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)21 13 SAMAI, expediente digital, archivo 6, documento único, folio único. 14 SAMAI, expediente digital, archivo 15, documento único, folios 1 y 2. 15 SAMAI, expediente digital, archivo 22, documento único, folio único. 16 SAMAI, expediente digital, archivo 31, documento único, folio único. 17 SAMAI, expediente digital, archivo 31, documento único, folios 1 a 5. 18 SAMAI, expediente digital, archivo 58, documento único, folio único. 19 SAMAI, expediente digital, archivo 62, documento único, folio único. 20 SAMAI, expediente digital, archivo 65, documento único, folio único. 21 SAMAI, expediente digital, archivo 15, documento único, folios 1 a 8.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 La UGPP indicó que, mediante el Decreto 169 del 23 de enero de 2008 se establecieron las funciones de la UGPP, y una vez ordenada la supresión de Cajanal de conformidad con el Decreto 2196 de 2009, se reasignaron competencias a esta entidad en lo relacionado con las solicitudes de reconocimiento pensional de Cajanal, de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011.
Posteriormente, el Decreto 1222 del 7 de junio de 2013 transfirió a la UGPP actividades de Cajanal, tales como: depuración contable y solución de conflictos de afiliación de determinación de obligaciones causadas por concepto de aportes pensionales, entre otras. Adujo que, verificados los aplicativos de la UGPP, no existe expediente pensional a nombre del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez y relacionó algunos documentos que fueron remitidos a la UGPP22.
Luego de hacer referencia al marco normativo que regula a la UGPP, concluyó que no es competencia de esta expedir, redimir y pagar el bono pensional del señor Lindo Rodríguez, siendo competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público- oficina de bonos pensionales, de conformidad con el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008, en concordancia con los artículos 11, 14 y 16 del Decreto 1299 del 22 de julio de 1994 y el artículo 1º del Decreto 1513 del 14 de agosto de 1998.
Agregó que ni en el escrito de formulación ni en los documentos remitidos para presentar alegatos dentro del conflicto, la AFP Colfondos menciona siquiera el número total de semanas cotizadas por el señor Lindo Rodríguez, razón por la cual, no puede afirmar, en principio, que el solicitante tenga derecho al reconocimiento del bono pensional.
Señaló que de conformidad con el Decreto 726 del 26 de abril de 2018, se creó el CETIL, y teniendo en cuenta que el señor Lindo Rodríguez laboró en el departamento de Cundinamarca – Indeportes, es obligación de estas entidades, proporcionar los soportes de pago de las cotizaciones realizadas durante el tiempo laborado por el solicitante.
Refirió igualmente, que cuenta con un proceso de gestión documental que incluye un subproceso de custodia de documentos físicos, que tiene como objetivo garantizar la conservación adecuada de los documentos para mantener su integridad y disponibilidad, mediante la administración y gestión de los documentos físicos recibidos y/o producidos; y cuenta con un instructivo para recepción de 22 SAMAI, expediente digital, archivo 14, documento 8, folios 14 y 15: derecho de petición de Colfondos del 27 de febrero de 2020; documento 10, folio 18: traslado por competencia solicitud de aporte a pensión; documento 11, folios 19 a 47: múltiples recibos de caja correspondientes a aportes a pensión hechos a Cajanal; documento 12, folios 48 a 53: certificados CETIL del 7/06/2019 expedido por la Junta Administradora Seccional de Deportes de Cundinamarca certifica que el solicitante laboró desde el 31 de mayo de 1976 hasta el 30 de septiembre de 1985 efectuando cotizaciones a Cajanal.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 expedientes pensionales. En el tema pensional dispone de un subproceso de reconstrucción de expediente pensional o resolución. 2. Departamento de Cundinamarca23 En primer lugar, el apoderado del departamento de Cundinamarca, en escrito del 3 de mayo de 2023, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado, en razón a que en el expediente digital del conflicto de la referencia no reposaban los medios de prueba documentales que el apoderado de la AFP Colfondos relacionó al momento de promoverlo.
Por tal razón, en escrito del 27 de abril de 202324, solicitó a la secretaría de la Sala el envío de tales piezas procesales. Con todo, en el mismo escrito de alegatos, manifestó que ya había accedido a los documentos, pues de manera expresa señaló que su petición «[f]ue atendida por la Secretaría del Despacho, remitiendo el expediente digital»25. [énfasis agregado]26 En segundo lugar, señaló que la responsabilidad en el pago de los aportes para pensión del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez, para el periodo en que laboró en la Junta Administradora Seccional de Cundinamarca, entre el 31 de mayo de 1976 y el 30 de septiembre de 1985 es de la Nación. Indicó, igualmente, que la Junta Administradora Seccional de Cundinamarca contaba con autonomía administrativa, financiera y patrimonial para asumir el pago de los aportes pensionales, máxime cuando la Ley 4° de 1966 había dispuesto que los aportes pensionales debían ser pagados por la entidad nominadora con cargo a su presupuesto y, una vez liquidada, le correspondía a la Nación asumir su pasivo prestacional.
Al efecto manifestó que dentro del conflicto de competencias planteado por la AFP Colfondos se señalan el tiempo laborado en la Junta Administradora Seccional de Deportes de Cundinamarca, siendo en consecuencia, la Nación la encargada de la administración y pago de su bono pensional, por haber estado afiliado a Cajanal y porque las citadas juntas seccionales de deportes, eran unidades administrativas especiales del orden nacional conforme a lo dispuesto por la Ley 49 de 1983. 23 SAMAI, expediente digital, archivo 20, documento 1 a 10, folios 1 a 21. 24 SAMAI, expediente digital archivo 20, documento 10, folios 1 y 2. 25 SAMAI, expediente digital archivo 20, documento 1, folio 2, párrafo quinto. 26 De la secuencia cronológica de los documentos enviados por el apoderado del departamento de Cundinamarca, se advierte que, en efecto, para el 27 de abril del presente año, el departamento no había podido acceder a todos los archivos digitales que integran el expediente digital del conflicto de la referencia (por algunas restricciones del sistema), en particular, al acervo probatorio que la AFP Colfondos había aportado.
No obstante, tal situación fue superada cuando la secretaría remitió el expediente digital completo. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Por virtud de la Ley 181 de 1995, las juntas seccionales de deportes se convirtieron en entidades de orden departamental y distrital, razón por la cual, la llamada a realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones en favor del señor Lindo Rodríguez era la entidad que sustituyó a la extinta Junta Administradora Seccional de Deportes de Cundinamarca.
Esclarecida así la responsabilidad y visto que el pasivo prestacional de dicha junta seccional del deporte no fue transferido al departamento de Cundinamarca, sino que se mantuvo en cabeza de la Nación, afirmó que corresponde a ésta asumir el pasivo prestacional, conforme a los artículos 86 y 87 de la ley 181 de 1995. Por último, informó que, mediante oficio del 28 de junio de 2023, requirió a Indeportes para que atendiera la solicitud del despacho sustanciador, contenida en el Auto del 23 de junio del presente año, teniendo en cuenta que dicho instituto cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial respecto del departamento de Cundinamarca, y aportó copia de documentos que dan cuenta que el señor Lindo Rodríguez estuvo vinculado a la Junta Administradora de Deportes de Cundinamarca. 3.
Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca- Indeportes27 Señaló que dicho instituto fue creado mediante la Ordenanza 0263 promulgada 15 de octubre de 2008, razón por la cual, no fue en esa entidad en la que laboró el señor Carlos Julio Lindo Rodríguez. Para responder al requerimiento de que trata el Auto del 23 de junio de 2023, Indeportes precisó que «no posee ningún procedimiento establecido para la reconstrucción de expedientes laborales o pensionales respecto de aportes al Sistema de Seguridad Social respecto de extrabajadores o exfuncionarios de la extinta Junta Administradora Seccional de Deportes de Cundinamarca».
Finalmente, adujo que la información solicitada por el despacho no reposa en los archivos del instituto, ya que tampoco fue establecido en el acto de creación que debía asumir la custodia de expedientes laborales anteriores a su vida jurídica. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4.1 Oficina de Bonos Pensionales28 27 SAMAI, expediente digital, archivo 61, documento único, folios 1 y 2. 28 SAMAI, expediente digital, archivo 57, documento único, folios 1 a 6.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Esta oficina refirió que frente a la petición del 5 de enero de 2023, relacionada con el trámite pensional del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez, dio respuesta el 11 del mismo mes y año, con radicado 2-2023-001060. Indicó que la única entidad competente para definir y tramitar la prestación a la cual tiene derecho el señor Carlos Julio Lindo Rodríguez (pensión de vejez o devolución de saldos), es la AFP Colfondos.
Sostuvo que la viabilidad de tramitar lo que le compete, que es la expedición del bono, se concretaría, una vez la AFP Colfondos cumpla con los requisitos para la emisión y pago, pues esa oficina del ministerio «se encuentra completamente SUPEDITADA a que la AFP COLFONDOS ingrese al sistema interactivo de la OBP, la correspondiente solicitud de emisión retención (pago) del bono pensional del actor, pues es con base en dicha solicitud que el sistema de bonos pensionales queda habilitado para liquidar un eventual bono pensional».
Precisó igualmente que: […] el bono pensional del señor LINDO RODRIGUEZ eventualmente se puede liquidar emitir y pagar con los tiempos LEGALMENTE SOPORTADOS (mientras la AFP COLFONDOS y el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – JUNTA ADMINISTRADORA SECCIONAL DE DEPORTES DE CUNDINAMARCA soportan el pago de cotizaciones a CAJANAL por el periodo faltante, o que el mencionado Departamento asuma los tiempos no soportados). [énfasis agregado] Que lo que se requiere en este caso es establecer si en realidad el empleador JUNTA ADMINISTRADORA SECCIONAL DE DEPORTES DE CUNDINAMARCA, efectuó los aportes a CAJANAL durante el periodo durante el cual el señor LINDO RODRIGUEZ prestó sus servicios para el referido empleador (31-05-1975 al 30- 09-1977), tal como lo afirma en el CERTIFICADO DE INFORMACION LABORAL No.20190689999977 del 7 de junio de 2019, para que así la NACION en cumplimento de lo establecido en el artículo 121 de la Ley 100 de 1993 lo pueda asumir el bono pensional Tipo A modalidad 2 a que tiene derecho el referido señor. […] La AFP COLFONDOS NO ha registrado a través del sistema interactivo de bonos pensionales la correspondiente solicitud de emisión y redención del bono pensional del accionante, trámite fundamental y necesario para que se pueda realizar la emisión y pago de dicho beneficio.[…] [énfasis agregado] Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 4.2 Apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público29 El ministerio afirmó que el señor Carlos Julio Lindo Rodríguez se afilió al régimen de ahorro individual el 11 de noviembre de 1998, por lo que tiene derecho a que se emita a su nombre un bono pensional tipo A, modalidad 2, por haberse trasladado a dicho régimen con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y tener una historia laboral de cotización al ISS o cajas públicas superior a 150 semanas.
También explicó que la Nación concurre como emisor del bono pensional tipo A, modalidad 2, por los periodos cotizados con anterioridad al 01 de abril de 1994. Señaló igualmente, que la redención de dicho bono se concretó el 10 de agosto 2016, cuando el señor Lindo Rodríguez cumplió 62 años de edad, por lo que el estado actual del bono pensional es de liquidación provisional, lo cual, no constituye una situación jurídica concreta conforme a la normativa vigente30 y manifestó: [l]a Emisión y Redención del Bono Pensional del señor CARLOS JULIO LINDO RODRIGUEZ solo tendrá lugar en derecho, cuando la AFP COLFONDOS la solicite al “eventual” Emisor del mismo, autorizada por el beneficiario del bono pensional mediante la aprobación de la Liquidación Provisional que la AFP le presente [ ] [resaltado original] Igualmente, hizo referencia a la imposibilidad que le asiste a dicho ministerio de asumir obligaciones con el solo hecho que una entidad manifieste en una certificación que hizo aportes a Cajanal, sin que exista prueba de ello, puesto que la Nación no puede verse avocada a responder y/o a asumir los aportes, librando de su responsabilidad al empleador que no ha logrado comprobar que efectivamente realizó los pagos por concepto de aportes a pensión. Afirmó de otra parte, que para que la Nación pueda responder por esos tiempos, debe demostrarse que la entidad tenía afiliados a sus empleados o funcionarios a Cajanal; por tanto, para facilitar el proceso de emisión de bonos, solicita a cada entidad el envío de las pruebas que permitan demostrar que en realidad realizaron los aportes a pensión a través de Cajanal, para lo cual relaciona las diferentes alternativas para la constitución de las pruebas documentales requeridas31. 29 SAMAI, expediente digital, archivo 28, documento único, folios 1 a 7. 30 Artículo 7º Decreto 3798 de 2003, recopilado en el Decreto 1833 de 2016 Compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones. 31 SAMAI, expediente digital, archivo 28, documento único, folio 5.
En este señala que los documentos requeridos serían los siguientes: 1.- Fotocopia de cualquier recibo de pago de los aportes con membrete de CAJANAL que abarque el periodo durante el cual el señor LINDO RODRIGUEZ prestó sus servicios a la entidad o entidades, según sea el caso. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Finalmente, encontró necesario verificar si hay lugar a corrección, respecto de la entidad responsable de certificar los tiempos laborados del periodo comprendido entre el 31 de mayo de 1976 y el 30 de septiembre de 1977, por parte del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez. 5.
AFP COLFONDOS32 La AFP Colfondos, en escrito por el cual promueve el presunto conflicto negativo de competencia, precisó que no es posible tramitar el bono pensional a cargo de la Nación, si no se cuenta con las copias de las planillas de pago solicitadas, o en subsidio, el pago de los periodos que no se encuentran registrados. En respuesta al auto de pruebas emitido por la consejera sustanciadora, refirió que consultada el área de beneficios pensionales de esa administradora, el señor Lindo Rodríguez cuenta con 1.765,29 semanas cotizadas, con lo cual el afiliado tiene derecho a pensión de garantía mínima33.
Con su escrito allegó los siguientes documentos: Instructivo del Ministerio de Hacienda respecto de imputación períodos parciales con soporte de pagos o aportes a Cajanal; formato de reporte de consulta de solicitudes y certificación electrónica de tiempos laborados -CETIL. No obstante, omitió aportar la documentación alusiva al rechazo de competencia por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Cundinamarca, Indeportes Cundinamarca y la UGPP, en que fundamenta su actuación ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. 2.- Una comunicación del empleador o empleadores donde certifica el pago de aportes a CAJANAL durante el lapso de tiempo (sic) en el cual el señor LINDO RODRIGUEZ le prestó sus servicios, con su respectiva constancia de pago. 3.- Fotocopia de cualquier planilla de nómina del periodo durante el cual el señor LINDO RODRIGUEZ prestó sus servicios a la entidad o entidades según corresponda, donde se puedan constatar los descuentos realizados por la entidad a sus empleados con destino a CAJANAL, con su respectiva constancia de pago de aportes. 4.- Certificación expedida por CAJANAL o la entidad que hoy día haga sus veces, en donde se señale que la entidad que certifica los tiempos tenía a sus empleados afiliados a dicha entidad de previsión social durante el lapso de tiempo (sic) en el cual el señor LINDO RODRIGUEZ le prestó sus servicios y que los aportes a pensión fueron realizados ante dicha entidad de previsión social. [énfasis original] 32 SAMAI, expediente digital, archivos 39 a 51. 33 SAMAI, expediente digital, archivo 51, documento único, folios 1 a 3.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 6. Señor Carlos Julio Lindo Rodríguez34 Manifestó que a pesar de tener más de 1700 semanas, la AFP Colfondos se niega a reconocer sus derechos (pensión por vejez), argumentando que hasta que no se desembolse el bono pensional, no le pagaran la correspondiente mesada de un salario mínimo.
Afirmó «[q]ue con bono o sin bono, no va a dar más de ese valor en Colfondos pues por error y mala asesoría hice el traslado desde Colpensiones». Aportó algunos documentos y adujo que su estado de salud es crítico, y que la mesada escasamente alcanzaría para los medicamentos y comida, por lo que encuentra vulnerados sus derechos fundamentales35.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»36 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: 34 SAMAI, expediente digital, archivo 53, documento único, folios 1 a 4. 35 SAMAI, expediente digital, archivo 53, documento único, folios 1 a 4.
Anexa copia de: i). certificación expedida por el Director Ejecutivo de Coldeportes Cundinamarca el 16 de octubre de 1992, que acredita que su vinculación laboral por el tiempo comprendido entre el 16 de marzo de 1976 hasta el 30 de octubre de 1985, en el cargo de visitador administrativo y ii). Oficio del 2 de enero de 2019 dirigido al Director de Soporte de Desarrollo Organizacional de la UGPP, por la Dirección de Talento Humano de la Secretaria de la Función Pública del Departamento de Cundinamarca, Referencia: Solicitud de reporte al Ministerio de Hacienda, para registro de tiempos laborados por el señor Lindo Rodríguez Carlos Julio, en el aplicativo CETIL, porque no se han podido registrar en el Sistema, pese a que todos sus aportes se realizaron a Cajanal [genera el siguiente error: “Se requiere enviar a la OBP los soportes de los aportes realizados a CAJANAL en el período…”], por tanto requiere a la UGPP remita los soportes de pagos para pensión realizados a Cajanal, a la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Copia de este oficio se copia a Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional y señor Lindo Rodríguez Carlos Julio. 36 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] [Énfasis añadido].
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […]. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Cabe resaltar, en relación con el primer requisito que, según ha indicado la Sala, la actuación administrativa particular y concreta debe estar activa o en curso. En contraste, cuando la actuación administrativa no existe o ha finalizado, se comprende que no se cumple con este requisito. De ahí que, ante la inexistencia de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 una actuación administrativa vigente, este cuerpo colegiado debe abstenerse de decidir37. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»38. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias Con fundamento en los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo. Lo anterior, debido a que no existe una actuación administrativa particular y concreta en curso, relacionada con una solicitud o petición de reconocimiento y pago de un bono o cuota parte de un bono pensional, sobre la cual las entidades vinculadas hubieran rechazado o reclamado competencia simultánea o sucesivamente39.
En efecto, la AFP Colfondos solicitó a la Sala dirimir un presunto conflicto negativo de competencias administrativas que, según indicó, se había suscitado entre la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Cundinamarca, a través de Indeportes Cundinamarca, relacionado 37 Decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00182-00, Decisión del 27 de julio de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 38 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 39 En el conflicto de competencia administrativa radicado con el núm. 11001-03-06-000-2023-00011- 00, en donde se presentó una situación similar, la Sala también se abstuvo de adoptar una decisión de fondo.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 con la respuesta a una petición elevada por dicho fondo a esas entidades en la que solicitaba la remisión de copias o constancias de aportes a pensión hechos a Cajanal, para iniciar el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de un bono pensional. Sin embargo, al expediente no se allegó solicitud alguna u otro documento que permita constatar la existencia de una actuación administrativa iniciada por la AFP Colfondos en la que, efectivamente, pida el reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Lindo Rodríguez.
Incluso, se observa que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público40, al intervenir en el trámite del conflicto, no negó su competencia frente el posible reconocimiento y pago del bono pensional referido, pero aclaró que la Oficina de Bonos Pensionales está supeditada a que se radique ante ella la solicitud de un bono o cuota parte de uno, para iniciar el respectivo trámite.
Por ello, esta oficina indicó lo siguiente. […]. La AFP COLFONDOS NO ha registrado a través del sistema interactivo de bonos pensionales la correspondiente solicitud de emisión y redención del bono pensional del accionante, trámite fundamental y necesario para que se pueda realizar la emisión y pago de dicho beneficio. […] [énfasis agregado] El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que, en efecto, la AFP Colfondos no ha iniciado actuación administrativa alguna para la efectiva reclamación del bono pensional en favor de su afiliado.
Aquí, recuerda el Ministerio, que el estado actual del bono pensional del señor Lindo Rodríguez es de «liquidación provisional», lo cual no puede entenderse como una «situación jurídica concreta…». En este estado, la emisión y redención del citado bono pensional solo se hará efectiva cuando la AFP Colfondos lo solicite, «procedimiento que hasta el día de hoy (03 de Mayo de 2023) “aparentemente” NO HA TENIDO OCURRENCIA». [énfasis agregado] Así, para el Ministerio la obligación original del empleador (Junta Administradora Seccional de Deportes de Cundinamarca), corresponde en principio, a la Nación41.
Frente a este contexto fáctico, y estando en trámite el presente conflicto ante esta Sala, la consejera sustanciadora solicitó a la AFP Colfondos allegar el material probatorio en que sustentaba su petición42. 40 SAMAI, expediente digital, archivo 28, documento único, folios 1 a 7. 41 SAMAI, expediente digital, archivo 28, documento único, folio 3. 42 En respuesta, la AFP Colfondos remitió los siguientes documentos: Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 A pesar de los documentos aportados por la AFP Colfondos, no se advierte de manera alguna un trámite concreto que evidencia la petición de emisión del anotado bono pensional.
Por el contrario, en escrito de respuesta al auto de pruebas, la AFP Colfondos precisó que promovió el conflicto con el fin de que se determinara la entidad competente para el reconocimiento del bono pensional del señor Lindo Rodríguez, pero las actuaciones por ella adelantadas ante las citadas instituciones, solo permite evidenciar el trámite de un derecho de «petición para obtener (copias de las planillas de pagos de aportes en pensiones del señor Carlos Julio Lindo Rodríguez)» […].
Además, dichos derechos de petición, fueron adecuadamente resueltos43, a pesar de que el sentido de tales respuestas no fuera favorable a los propósitos que motivan la actuación de la AFP Colfondos, por lo que ello no conduce per se, a la existencia de un conflicto negativo de competencia administrativa, tal como se explica. Visto lo anterior, y atendiendo a las respuestas dadas en su momento por la UGPP, la Gobernación de Cundinamarca e Indeportes Cundinamarca en la que coinciden en señalar que no cuentan con los soportes de aportes a pensión, para la Sala es claro que ello no puede entenderse como una denegación de competencia por parte de dichas entidades para el reconocimiento y pago del bono pensional.
Vale aclarar en este punto, que la misma AFP Colfondos no ha tramitado aún la correspondiente solicitud para el reconocimiento del mencionado bono pensional a favor del señor Lindo Rodríguez, tal y como el mismo Ministerio de Hacienda y Crédito Público le indicó a través de la OBP44, con lo cual, se insiste, no resulta posible alegar que, alguna de las entidades involucradas en este caso, hubiesen (i) las peticiones elevadas el 20 de diciembre de 2022 a la gobernación de Cundinamarca y a Indeportes;
(ii) respuesta de la gobernación de Cundinamarca del 8 de marzo de 2023; (iii) respuesta de Indeportes del 30 de enero 2023; (iv) traslado por competencia del 28 de diciembre de 2022; (v) petición presentada a la UGPP del 20 de diciembre de 2022; (vi) respuesta de la UGPP del 30 de diciembre de 2022: (vii) petición elevada a la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 5 de enero de 2023;
(viii) respuesta de la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ix) fallo de tutela proferido por el Juzgado 55 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, en la que se ordenó al departamento de Cundinamarca emitir respuesta de fondo; y, (x) respuesta emitida por el departamento de Cundinamarca en cumplimiento de dicha providencia. 43 Expediente Digital, archivo núm. 2 PDF, Folios 25, 26, 27 y 28 44 Expediente digital, archivo núm. 27.
Folios 1 a 6. Oficio núm. 2-2023-005914 del 9 de febrero de 2023 Folio 3. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 negado su competencia frente al reconocimiento o no del bono pensional en favor del señor Lindo Rodríguez. Cabe resaltar que, la respuesta negativa a una solicitud de información y la inconformidad del peticionario respecto de la misma no puede equipararse a la falta del ejercicio de competencias45, ni tampoco resulta viable o posible si quiera intentar cambiar la decisión mediante la promoción de un conflicto que deba dirimir este cuerpo colegiado.
De esta manera, no existiendo una petición clara, expresa, concreta y fundada en una actuación administrativa correspondiente a un trámite de reconocimiento de un bono pensional, formulada por la AFP Colfondos a las entidades aquí vinculadas, no se encuentra asunto pendiente a cargo de estas, que haga presumir que negaron o reclamaron la competencia de manera simultánea para dar trámite a dicha petición. Por lo cual no se reúnen los elementos de ley que activan la competencia de la Sala, en tanto no existe un verdadero conflicto entre la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Cundinamarca e Indeportes Cundinamarca.
De estimarse que esta actuación administrativa, relacionada con el acceso a los soportes de pago se encuentra en curso y se presenta un conflicto de competencia, la AFP Colfondos así debió expresarlo y allegar la documentación pertinente. Finalmente, en relación con la solicitud de nulidad procesal planteada por el apoderado del departamento de Cundinamarca, debe la Sala señalar que dicha petición perdió todo su sustento, en la medida en que la alegada imposibilidad de acceder a los medios de prueba que reposaban en el expediente digital, fue superada, tal y como el mismo apoderado, expresamente, lo manifestó cuando confirmó que tuvo acceso al expediente digital, pues el mismo le fue remitido por la secretaría de la Sala. 45 Corte Constitucional, Sentencia T-146 de 2012: «El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
Esto quiere decir que la resolución a la petición, “(…) producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición». En el mismo sentido, la Corte ha señalado: «no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición. Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de éste».
Sentencia T-012 de 1992. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 Igualmente, no se enmarca en ninguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso46, aplicable a este caso, por remisión expresa que el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo hace en su artículo 20847.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR, la solicitud de nulidad propuesta por el apoderado de la Gobernación de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencia administrativa propuesto por la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - Colfondos S.A., entre el departamento de Cundinamarca, el Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca (Indeportes), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva. 46 Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. 47 Artículo 208. Nulidades. Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 TERCERO. COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - Colfondos S.A., a su apoderado, al departamento de Cundinamarca, al Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca (Indeportes), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a su apoderado, y al señor Carlos Julio Lindo Rodríguez.
CUARTO. RECONOCER personería a los abogados Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - Colfondos S.A., y Javier Sanclemente Arciniegas, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos del poder conferido que obra en el expediente.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (Con impedimento) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala Radicación núm.: 11001-03-06-000-2023-00134-00 CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por la consejera ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.