CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 28 de mayo de 2025. Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00143-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: Autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Abstención de resolución de fondo por falta de requisitos. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
La E.S.E Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL 202404891901123000960004 de fecha 29 de abril de 2021, correspondiente a la señora Liliana Botero Satizabal, en la que indicó i) que la mencionada ciudadana estuvo vinculada como odontóloga de esa institución entre el 9 de septiembre de 1989 y el 8 de septiembre de 1990; ii) que no se efectuaron los respectivos descuentos por concepto de seguridad social; y iii) que la entidad responsable por dicho período es el departamento del Valle del Cauca. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 11001030600020250014300 que reposa en SAMAI.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 2. El 4 de octubre de 2024, la Administradora de Fondos de Pensiones Porvenir S.A. solicitó al departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de su afiliada, señora Liliana Botero Satizabal. 3. El 16 de octubre de 2024, mediante la Resolución 1553, el departamento del Valle del Cauca objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado por Porvenir S.A., con fundamento en que, la señora Botero Satizabal se encuentra registrada en el certificado de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de retirada, y en consecuencia, no está incluida en el contrato de concurrencia celebrado entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento del Valle del Cauca, por lo cual, la entidad que fungió como empleadora es la que debe responder por la prestación pedida. 4.
El 28 de marzo de 2025, Porvenir S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de determinar la autoridad que debe resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora Liliana Botero Satizabal, por el período laborado en la referida institución hospitalaria entre el 9 de septiembre de 1989 y el 8 de septiembre de 1990.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 129 del 19 de marzo de 2025, por el término de cinco días hábiles en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según constancia del 19 de marzo de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas de la referencia a Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la señora Liliana Botero Satizabal (solicitante del bono pensional) y, a Porvenir S.A. y a su apoderado el señor Juan Camilo Rodríguez Cardona.
De acuerdo con el informe secretarial de fecha 28 de marzo de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) y el departamento del Valle del Cauca presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1.
E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 Señala que las deudas por concepto de pasivo prestacional y pensional del sector salud no pueden ser imputadas a las empresas sociales del Estado, porque estas entidades no tenían personería jurídica antes de diciembre de 1993 y, eran financiadas y administradas por los departamentos y el Gobierno Nacional. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Manifiesta no tener ninguna obligación respecto de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Liliana Botero Satizabal por cuanto nunca estuvo vinculada laboralmente a dicha cartera ministerial Señala que, en cumplimiento del Decreto 586 de 2017, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Valle del Cauca y la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), conjuntamente lograron la expedición de la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024, que reconoció el pasivo prestacional de los beneficiarios retirados de esa institución. Agrega que, además, se suscribió el «convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024» donde se estableció el valor, los términos y mecanismos de pago de la concurrencia a cargo de la Nación y el departamento del Valle del Cauca, en la financiación del pasivo prestacional por concepto de pensiones causados a 31 de diciembre de 1993.
Indica que, el departamento del Valle del Cauca constituyó patrimonio autónomo para la administración de los recursos del contrato de concurrencia 019 de 2024, el cual, sería administrado por dicha entidad territorial, y que, la nación realizó el giro del valor que le correspondió pagar, por concepto del pasivo pensional del personal retirado a 1993, según lo estipulado en el citado contrato de concurrencia. Precisa que, de acuerdo con la información que reposa en la Dirección General de Regulación Económica de dicho ministerio, la señora Botero Satizabal quedó inscrita en calidad de retirada en el pasivo pensional del sector saludo del departamento del Valle del Cauca.
Concluye que, para la emisión del bono pensional correspondiente a los períodos laborados en el Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) hasta el 31 de diciembre de 1993, la administradora de pensiones deberá dirigirse al departamento del Valle del Cauca, que es la entidad encargada de administrar dichos recursos a través del encargo fiduciario o patrimonio autónomo. 3.
Departamento del Valle del Cauca Señala que para los casos en los cuales se exige el pago del bono pensional para el personal retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, debe aplicarse lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, según el cual: Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 […].
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […].
Respecto del caso en concreto, expresa que no es cierto lo afirmado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues no se han suscrito los contratos de concurrencia. Por lo tanto, considera que es la entidad empleadora la que debe responder por los pagos respectivos. IV. CONSIDERACIONES 1. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva4. 2.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 3. Análisis del caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado advierte la inexistencia de un conflicto de competencia en este caso. En ese orden, precisará a continuación, los argumentos que la llevan a abstenerse de resolver de fondo el asunto de la referencia. 4 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 • La señora Liliana Botero Satizabal fue reportada e inscrita como beneficiaria retirada en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud. • El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024 por medio de la cual reconoció el pasivo prestacional de los beneficiarios retirados de la E.S.E Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), determinó el monto del pasivo prestacional y los porcentajes de concurrencia de la Nación y el departamento del Valle del Cauca y ordenó la suscripción de un contrato de concurrencia para el reconocimiento de las obligaciones correspondientes, entre ellas, la de la señora Liliana Botero Satizabal, en los siguientes términos: La Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, realizó la actualización financiera con corte al 31 de mayo, del pasivo prestacional de los beneficiarios reportados en el formato de corte de cuentas y que fueron aprobados, correspondiendo a los que a continuación se relacionan: Reserva-Bonos pensionales No. Cédula Nombre Reserva bonos actualizada 1 16.348.904 ARIAS BERMUDEZ WILLIAM $20.679.772 2 31.197.159 BOTERO SATIZABAL LILIANA $23.847.237 3 6.512.523 ORTIZ LOPEZ JOSE ORLANDO $56.062.027 4 29.898.571 SANTAMARIA MUÑOZ ROSA ALBA $8.406.137 TOTAL $108.995.173 […].
RESUELVE
[…] Artículo 4°. Suscripción del Convenio de Concurrencia. Para el reconocimiento de las obligaciones correspondientes a las concurrencias reconocidas en la presente Resolución, las entidades deberán suscribir un Convenio de Concurrencia, de conformidad con lo establecido en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 y el Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 12 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015. • La Ley 60 de 1993 en su artículo 33 dispuso que el Gobierno Nacional establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Posteriormente, el artículo 1° del Decreto 700 de 2013 dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales. • A su vez, el artículo 2º del decreto en cita determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de ella a las instituciones hospitalarias, tratándose del pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993. • Bajo el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024 el ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Valle del Cauca y la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo celebraron el convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024, en el cual se estableció la financiación del pasivo prestacional del sector salud por concepto de pensiones (reserva de bonos pensionales) causados a 31 de diciembre de 1993 de los beneficiarios retirados de la citada empresa social del estado, como se observa a continuación: […].
CLAUSULAS CONTRACTUALES 1. OBJETO Establecer el valor, los términos y mecanismos de pago de la concurrencia a cargo de la NACIÓN, el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud, por concepto de Pensiones (Reserva de Bonos Pensionales y Reserva de Cuotas Partes Pensionales), causado a 31 de diciembre de 1993, de los beneficiarios retirados de la E.S.E. HOSPITAL SANTA CRUZ, reconocidos mediante la Resolución No. 3232 del 24 de octubre de 2024, expedida por el Ministerio de Hacienda y crédito Público, en los porcentajes allí establecidos.
2. VALOR TOTAL DEL CONVENIO El valor total del presente convenio asciende a la suma CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL OCHOCINETOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($452.335.859), que corresponde al valor real del pasivo por concepto de pensiones (Reserva de Bonos Pensionales y Reserva de Cuotas Partes Pensionales) de la E.S.E. HOSPITAL SANTA CRUZ, causado a 31 de diciembre de 1993, verificado en el corte de cuentas y efectuada la actualización a precios de mayo de 2024, de conformidad con el comunicado del 02 de agosto de 2024, suscrito por el actuario asesor de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.
CONCURRENCIA Concurrentes Porcentaje Reserva de Bonos Pensionales Reserva Cuotas Partes Pensionales Total Nación 84, 88% $92.515.103 $291.427.574 $383.942.677 Departamento 15, 12% $14.480.070 $51.913.112 $68.393.182 Municipio 0, 00% $0 $0 $0 Hospital 0, 00% $0 $0 $0 TOTAL 100, 00% $108.995.173 $ 343.340.686 $452.335.859 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 […].
A. VIGENCIA. El presente Convenio tendrá vigencia a partir de su perfeccionamiento hasta la realización de los pagos previstos en la CLAÚSULA QUINTA. B. Corresponde al DEPARTAMENTO verificar que los pagos realizados con recursos del Patrimonio autónomo constituido para la administración de los recursos de la concurrencia se ajusten estrictamente a las disposiciones legales aplicables, así como a las previsiones contenidas en el presente Convenio y estén de acuerdo con la actualización financiera aprobada.
Para tal efecto deberá enviar a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del ministerio de Hacienda y Crédito Público, los soportes de los pagos efectuados en cada vigencia, a más tardar el 31 de marzo de la vigencia siguiente. C. En caso de que el DEPARTAMENTO autorice pagos por valores superiores a los contenidos en la actualización financiera aprobada, deberá reintegrarlos al Patrimonio autónomo o encargo fiduciario que administre los recursos de la concurrencia. D. EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES.
Una vez efectuados los pagos por las Concurrentes, se entenderá extinguida cualquier obligación contenida en la Resolución No. 3232 de 2024. […]. • De las estipulaciones antes transcritas, se concluye que, el departamento del Valle del Cauca quedó encargado de la administración de los recursos de la concurrencia, por lo que, además, le corresponde realizar los pagos pertinentes.
Conforme lo anterior, el conflicto inicialmente suscitado fue superado, por cuanto el pasivo prestacional correspondiente a la señora Liliana Botero Satizabal, reconocido en la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024, fue incluido en el convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024. Se concluye entonces que en el presente asunto no se dan los supuestos para que la Sala se pronuncie de fondo sobre la competencia de las autoridades involucradas, como quiera que el presunto conflicto carece de objeto.
En todo caso, la Sala advierte que, a pesar de la existencia y firmeza del acto administrativo que reconoce el pasivo pensional en favor de la señora Botero Satizabal, y del convenio de concurrencia para su financiación, esto es, para cubrir el valor del bono pensional por el período durante el cual laboró en el Hospital Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el reconocimiento y pago de la referida prestación no se ha materializado.
Tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el departamento del Valle del Cauca, son partes en el convenio de concurrencia, sin embargo, el ente territorial quien es responsable de hacer efectivo el pago del bono pensional, -en tanto se le encargó la administración de los recursos del patrimonio autónomo constituido para reconocer y pagar el pasivo pensional materia del mencionado convenio-, insiste en su negativa para atender el asunto.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 Por ello, conforme lo dispuesto en el numeral 25 del artículo 38 de la Ley 1952 de 20195, se dispondrá, poner en conocimiento de esta situación a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, evalúe y determine la posible responsabilidad disciplinaria por parte de servidores de las entidades involucradas en el presunto conflicto, en especial, del departamento del Valle del Cauca, dada su renuencia para en el pago del bono pensional en favor de la señora Liliana Botero Satizabal, en ejecución de la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024 y del convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024.
Finalmente, teniendo en cuenta que la señora Liliana Botero Satizabal es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento del Valle del Cauca y demás entidades que suscribieron el convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024, para que cumplan y reconozcan la prestación a la que tenga derecho la señora Botero Satizabal.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo por inexistencia del conflicto de competencias administrativas suscitado entre la E.S.E. Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por carencia de objeto. Lo anterior, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca y demás entidades que suscribieron el convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024 para que cumplan y reconozcan la prestación a la que tenga derecho la señora Liliana Botero Satizabal, conforme lo dispuesto en la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024, así como lo pactado el convenio de concurrencia 019 del 26 de diciembre de 2024.
Lo anterior, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
TERCERO. REMITIR copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, evalúe y determine la posible responsabilidad disciplinaria por parte de servidores de las entidades involucradas en el presunto conflicto, dada su renuencia en el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Liliana Botero Satizabal. 5 ARTÍCULO 38.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 25. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley. […]. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00143-00 CUARTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., al Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Juan Camilo Rodríguez Cardona, apoderado de Porvenir S.A. y a la señora Liliana Botero Satizabal.
QUINTO. RECONOCER personería a: i) Juan Camilo Rodríguez Cardona como apoderado de Porvenir S.A.; ii) Leidy Katherine Gómez Buitrago como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, a iii) Mateo Floriano Carrera como apoderado del departamento del Valle del Cauca.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado (ausente con permiso) LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.