CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Demandados: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Temas: Defecto fáctico/alcance Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance La causal de violación directa de la Constitución/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) acceso a la administración de justicia y iv) trabajo Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 29 de abril de 2022, y el Juzgado, al proferir la sentencia el 9 de octubre de 2020, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501220180037401, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 29 de abril de 2022, y el Juzgado, al proferir la sentencia el 9 de octubre de 2020, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501220180037401, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “[…] 1.

Declarar la nulidad del acto administrativo proferido por la Dirección Técnica de Gestión Contractual mediante el radicado N.º 20184350114241 de fecha 21 de febrero de 2018, mediante el cual negó la reclamación administrativa de reconocimiento de contrato laboral realidad, existente entre mi mandante y el Instituto de Desarrollo Urbano y consecuentemente se negó a pagar a título de reparación del daño, el valor equivalente a las prestaciones sociales causadas desde el 08 de enero de 2013 hasta el 10 de noviembre de 2016. 2.

Que se declare que entre mi mandante y el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU existió una relación de trabajo con: (i) Prestación personal del servicio, (ii) Remuneración, (iii) Subordinación o dependencia, (iv) Permanencia del servicio y (v) Desigualdad con lo demás empleados de planta del IDU. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 3.

Que se declare la apariencia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre mi mandante y el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU, para ocultar una relación de trabajo. 4. Que se condene al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU a pagar a mi mandante a título de reparación del daño, el valor equivalente a la totalidad de prestaciones sociales causadas desde el 08 de enero de 2013 hasta la ejecutoria de la sentencia del presente proceso. 5.

Que se ordene al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU, que pague a mi mandante la indemnización por falta de pago oportuno de las prestaciones sociales debidas y causadas, equivalente a un día de salario por cada de (sic) día de mora, desde que se hagan efectivas hasta que se cancelen. 6. Que se ordene al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU a que dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al pago de las costas […]”. 4.

Sostuvo que, el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 9 de octubre de 2020, resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que: “[…] Bajo las anteriores consideraciones es evidente que la demandante no probó la existencia de una relación laboral. Si bien es cierto cumplió obligaciones propias de la entidad y funciones equivalentes a funcionarios de planta, ello obedeció a recarga laboral y necesidades fluctuantes.

De otra parte, quedó demostrado que en el desarrollo de los contratos mantuvo autonomía e independencia para manejar su horario, la organización de su trabajo, ceder el contrato y retomarlo libremente. Así las cosas, al no haberse demostrado el elemento de subordinación habrán de denegarse las pretensiones de la demanda […]”. Sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501220180037401 5.

La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 29 de abril de 2022, resolvió: “[…] PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá el 09 de octubre de 2020 que NEGÓ las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte 4 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo motiva de la presente providencia […]”. 5.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] El Consejo de Estado ha indicado que en los asuntos en los que se pretende el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente reconocimiento de prestaciones sociales, se requiere obre copia de los correspondientes contratos de prestación de servicios, pues es con aquellos que se determina el objeto, funciones y el período de inicio y terminación de la relación entre las partes, es decir, el correspondiente análisis de los tres (3) elementos para declarar la existencia la existencia de un contrato realidad […] En el caso bajo examen, la demandante solicita se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 08 de enero de 2013 al 10 de noviembre de 2016, para lo cual allegó copia de los siguientes contratos […]”. […] “[…] 6.2.

De la existencia de una relación laboral (i) Prestación personal del servicio Para resolver este primer punto, se encuentra demostrado que la demandante y el IDU suscribieron varios contratos de prestación de servicios (ver cuadro) de los cuales se desprende que la señora LIZBETH ADRIANA CAMARGO fue contratada como abogada encargada de la labor de sustanciación en el marco de procesos de cobro coactivo de valorización del distrito y en virtud de los mismos prestaba sus servicios de forma personal en la referida entidad.

La anterior situación fue corroborada por el testimonio de los señores ELVER ALIRIO DOMÍNGUEZ ALMANZA y OLGA ESPERANZA CASTRO, quienes fueron, respectivamente, compañero de trabajo y coordinadora en la STJEJ del IDU para la época en que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada. (ii) La remuneración En relación con la remuneración, resulta oportuno señalar que en cada uno de los contratos de prestación de servicios las partes pactaron el pago de honorarios y en tal sentido, es claro que la demandante por las actividades realizadas recibía una contraprestación que independiente de su denominación, corresponde a una retribución por su labor.

Por tanto, se tiene por agotada esta condición […]”. (Resaltado del texto original) 5.2. Frente a la configuración del elemento de la subordinación, consideró lo siguiente: “[…] de la revisión de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y la entidad demandada, la Sala destaca las siguientes obligaciones a cargo del contratista […]”. […] 5 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo “[…] Conforme la justificación contenida en el contrato, las actividades pactadas y lo manifestado en los testimonios se colige que la demandante realizaba funciones de apoyo a la STJEF del IDU (entre el año 2013 a 2016), tendientes a la sustanciación y proyección de actos administrativos en los procesos de cobro coactivo en el marco de programas de valorización, todo ello, con la finalidad de evacuar los programas de valorización entre los años 2012 a 2016 del plan de gobierno “Bogotá Humana”, conforme lo expuesto en los estudios previos, por lo que fueron de carácter transitorio y dependieron de la necesidad del servicio, al tratarse de obligaciones específicas y técnica jurídicas para el cumplimiento de metas temporales de la entidad en razón a un cambio en la política institucional, circunstancia corroborada por lo manifestado en el testimonio del señor CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ CÁRDENAS, que descartan la permanencia de sus servicios y actividades.

Se adujó (sic) por la parte demandante que las anteriores obligaciones contractuales eran similares a las consignadas en el manual de funciones específicas de planta al cargo denominado profesional especializado código 222, grado 4 en la STJEF […]”. […] “[…] De las funciones mencionadas en el cargo de planta en comparación las previstas en los contratos de prestación de servicios, si bien se presenta en parte alguna similitud, debe indicarse que esta situación no es suficiente para la declaratoria de una relación legal y reglamentaria pues como bien lo ha señalado el Consejo de Estado en decisión de 31 de octubre de 2018 “…no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales”.

Sumado a lo anterior, del material probatorio recaudado se desprende que las obligaciones contractuales no se ejecutaron en las mismas condiciones que los empleados de la planta global del IDU vinculados a la STJEF. En primer lugar, se puede concluir que la señora Camargo no cumplió un horario estricto en el tiempo que prestó sus servicios como contratista, como sí lo hacían los servidores de planta […] los señores CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ Y OLGA ESPERANZA CASTRO coinciden al afirmar que la señora Camargo era autónoma en realizar sus labores de sustanciación en los procesos asignados con el objeto adelantar el trámite de cobro coactivo y que además de la custodia de las documentales, tenía ingreso a las plataformas de la institución para llevar a cabo las obligaciones contractuales, acceso que podía darse independientemente del lugar y hora de ejecución. Ahora bien, con relación a la atención de los contribuyentes también afirman que dicho servicio podía realizarlo cualquier contratista o funcionario de la STJEF del IDU, de tal suerte que su presencia no resultaba indispensable […]”.

Ahora bien, aunque el señor ELVER ALIRIO DOMÍNGUEZ respecto de las actividades y forma de ejecución de labores de cobro coactivo, asignación y sustanciación de expedientes realizó una narrativa amplia y detallada ésta finalmente termina corroborando el aumento de carácter temporal en la carga laboral que conllevó a contratar servicios profesionales de abogados con conocimientos específicos para su pronta y necesaria evacuación y si bien advierte a diferencia de los anteriores testigos que sus labores solo se podían cumplir 6 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo desde la oficina por el acceso al sistema y la obligación de atención a (sic) público, está sola manifestación resulta insuficiente para desvirtuar lo señalado por quienes en su momento ejercieron la labor de supervisión contractual, esto es, la coordinadora de STJEF, como el Director Jurídico de Ejecuciones Fiscales en el IDU.

Sumado a esto, en cuanto a las órdenes directas que aduce haber recibido consistentes en priorizar la sustanciación de los asuntos próximos a prescribir, conviene señalar que dicha directriz impartida por la coordinación del área obedecía a la necesidad de ejercer de forma adecuada la labor de cobro coactivo y velar por una ejecución contractual correcta y satisfactoria acorde a lineamientos y cronogramas de la actividad de recaudo de valorización al estar necesariamente sujeta a términos procesales, pero no constituye por sí misma una clara prueba de la subordinación. En ese sentido, el Consejo de Estado ha sostenido que el hecho de la comparecencia a las instalaciones de la entidad, cumplir determinado horario o recibir instrucciones y/o lineamientos generales de sus superiores hace parte de una relación de coordinación de actividades con el propósito que el objeto contractual por el cual fue vinculado sea culminado de la manera más satisfactoria, como en el caso de autos […]”.

(Resaltado del texto original) 5.3. De conformidad con lo expuesto supra, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que “[…] en el caso bajo examen la labor contratada no fue prestada bajo una continua subordinación y dependencia, sino que obedeció a características propias de temporalidad y de conocimientos jurídicos especializados en derecho administrativo y cobro coactivo, bajo las condiciones que la Ley 1474 de 2011 y la Ley 80 de 1993 dispusieron para tal efecto […] para la correcta ejecución del contrato de prestación de servicios abogado de apoyo en la STJEF para adelantar procesos de cobro coactivo era necesario que la demandante diera cumplimiento a directrices y lineamientos particulares debido a la especialidad y necesidad del servicio de recaudo tributario […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Conforme con lo expuesto, ruego a su Señoría se amparen los Derechos Fundamentales Constitucionales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, mínimo vital, igualdad, trabajo, vulnerados por el 7 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ D.C. En consecuencia, sírvase señor Juez ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E Y JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ D.C que en el término de (48) horas contadas a partir de la ejecutoria de la presente tutela, proceda a: ANULAR las sentencias de 29 de junio de 2022 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E SISTEMA ORAL rad 11001333501220180037401 magistrada ponente DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO y fallo primera instancia del 09 de octubre de 2020 JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA rad. 11001-3335-012-2018-374-00 jueza Yolanda Velazco Gutierrez (sic) respectivamente, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, debido a que no se tuvo en cuenta el precedente fijado por el Consejo de Estado para estos asuntos y se vulneró directamente la Constitución y en su lugar se dicte una de remplazo (sic) declarando la existencia de una relación laboral entre el Instituto de Desarrollo Urbano y Lizbeth Adriana Camargo […]”. 7.

De los argumentos expuestos en el escrito de tutela, se advierte que la actora considera que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá incurrieron en un defecto fáctico. Para tal efecto, indicó lo siguiente: “[…] Al no apreciar la totalidad de las pruebas aportadas desconoció la existencia de la Resolución N° 22542 del 30 de mayo de 2014 la cual contempla el Manual Interno de Recaudo de Cartera del Instituto de Desarrollo Urbano en donde en el capítulo segundo cataloga la cartera como misional y como actividad misional indelegable en particulares, más aún el cobro coactivo debe ser realizada por funcionarios públicos como lo determinó el Consejo de Estado al pronunciarse sobre quienes pueden adelantar el cobro coactivo en las entidades públicas, al definir que esta función se debe realizar con personal de planta y no a través de contratistas o particulares […]”. […] “[…] Si bien, las sentencias acusadas encontraron demostrados los requisitos de (i) remuneración o contraprestación económica por el servicio prestado y (ii) prestación personal del servicio, los jueces de instancias Tribunal y Juzgado valoraron el cumplimiento del horario como elemento único de la subordinación de forma errada, otorgándole el carácter de “prueba reina” al documento nombrado como de control biométrico aportada por el testigo Carlos Francisco Ramírez […]”. […] “[…] La demandante, no tenía libertad ni autonomía para disponer el lugar u horario para atender los usuarios de la entidad, por el contrario, el IDU se reservó expresamente la facultad de determinar dichas circunstancias, de acuerdo a la necesidad del servicio, lo que quiere decir que el actor siempre estuvo sometido a 8 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo los horarios y lugares que la entidad le disponía, afirmación que tiene sustento tanto en los contratos de prestación de servicios, los informes mensuales aportados al proceso y en la prueba testimonial donde de forma unánime se indicó que los contratistas fueron distribuidos tanto en las sedes del IDU como en los CADES de la ciudad de Bogotá […]”. […] “[…] Por si fuera poco, ni el Tribunal ni el Juzgado hicieron el mínimo esfuerzo por verificar la equivalencia de las actividades desarrolladas entre el personal de planta como el contratista demandante las cuales se enmarcan dentro del objeto misional de la Entidad.

Frente a este punto, las sentencias acusadas únicamente transcriben como letra muerta los objetos contractuales y las funciones establecidas para un profesional de planta, lo cual, de nada sirve sino se miran las obligaciones específicas del contratista descritas expresamente en los contratos, certificaciones aportadas, donde se evidencia la realización de tareas idénticas al personal de planta, pero con diferente redacción […]”.

(Resaltado por la Sala) 8. Igualmente, la actora señaló que, a su juicio, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las siguientes razones: “[…] Recientemente en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado SUJ025-CES2-2021, se planteó que el contrato de prestación de servicios no es aplicable para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes, lo cual ocurrió en el presente caso, pues se demostró que la demandante suscribió varios contratos superando ampliamente un término de “ocasional” con objetos jurídicos idénticos y similares con el objeto de dar continuidad a las actividades misionales inicialmente asignadas, que son las mismas desplegadas por el personal de planta de la Entidad […]”. […] “[…] Todas estas reglas de interpretación que han configurado un precedente jurisprudencial reiterado sobre la existencia de contratos realidad bajo la aparente contratación de prestación de servicio, fueron unificadas y recogidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 09 de septiembre de 2021, con radicado 05001- 23-33-000- 2013- 01143-01 (1317-2016).

En esta sentencia judicial también se unificaron las reglas de interpretación al considerar que: (i) el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia; y (ii) establecer un periodo de treinta ( 30 ) días hábiles, entre la finalización de un contrato la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, es claro que, estuve vinculada al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, mediante los siguientes contratos de prestación de servicios […]”. […] “[…] Como se evidencia, no existió un lapso superior a 30 días hábiles entre los diferentes contratos de prestación de servicios por lo que, de acuerdo con lo estipulado por el Consejo de Estado, no hubo solución de continuidad en la relación laboral entre el accionante y el IDU.

Quedó demostrado en el proceso de Nulidad y Restablecimiento que el accionante, durante la ejecución de estos contratos, ejerció funciones de planta de la subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales del IDU, inherentes a la misión de la entidad iguales a las de un Profesional Especializado Grado 4 Código 218. Tuve a mi cargo más de 1000 procesos ejecutivos para el recaudo de los valores establecidos para las contribuciones de valorización por acuerdos 180 de 2005 y 523 de 2013, reparto que era efectuado por el superior […]”.

(Resaltado del texto original) 9. Al respecto, también manifestó que se desconocieron las siguientes providencias, toda vez que “[…] los siguientes procesos fueron fallados favorablemente siendo la misma entidad acusada, la misma subdirección, el mismo jefe inmediato,-(testigo de la parte demandada)-, el mismo objeto contractual, la misma carga laboral, las mismas instrucciones, las mismas directrices, las mismas herramientas, los mismos lugares de trabajo, mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar, profieren sentencia condenatoria en contra del IDU […]”: - “[…] El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” 11001-3342-051-2019-00239-01 en sentencia de segunda instancia confirmo (sic) el fallo del JUZGADO CINCUENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, D.C. en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por MARIA (sic) EUGENIA DAZA GONZALEZ (sic) […]”. - “[…] 25000234200020180193300 […] El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E expidió sentencia de primera instancia el 15 de septiembre de 2021 en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por OSCAR FABIO OJEDA GÓMEZ, contra el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, accediendo a las pretensiones de la demanda […]”. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo - “[…] 11001333502920180029301 Juzgado 29 Administrativo Sección 2 de oralidad Bogotá demandante Elber Alirio Dominguez (sic) Almanzar contra el IDU […]”. 10.

Finalmente, la actora manifestó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en la causal de violación directa de la Constitución, en la medida en que “[…] A pesar de las consideraciones legales y jurisprudenciales expuestas, así como las disposiciones del sistema internacional que brindan al derecho del trabajo de una especial garantía dentro del escenario de protección de los derechos humanos, y a pesar de que la Corte Constitucional ha declarado el estado de cosas inconstitucionales con respecto al indebido uso de los contratos de prestación de servicio que conllevan oculta una relación laboral, con la expedición de las sentencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E M.P. DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO de fecha 29/04/2022 y sentencia proferida en primeria (sic) instancia por el JUZGADO DOCE (12) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA (sic) SECCIÓN SEGUNDA de fecha 09/10/2020 omitió dar aplicación a las normas de obligatorio cumplimiento al declarar que entre LIZBETH ADRIANA CAMARGO y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO no existió un contrato realidad […]”.

Actuación 11. El Despacho sustanciador, mediante auto de 15 de julio de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá; y iii) vinculó como tercero con interés legítimo al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 12. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó negar la acción de tutela. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 12.1. Al respecto, señaló que: “[…] Defecto fáctico Respecto a la causal específica de procedibilidad invocada, la actora señala que no se valoraron debidamente y en conjunto las pruebas allegadas al proceso que dan cuenta de la prestación del servicio de forma continua y subordinada como abogada en la Subdirección Técnica Jurídica de Ejecuciones Fiscales, específicamente, correos electrónicos y declaración de testigos que considera son suficientes para acreditar el elemento de subordinación en el desarrollo de sus contratos de prestación de servicios.

En ese orden, consideró que la Sala de Decisión debió acceder a las pretensiones de la demanda y tener como acreditada la subordinación laboral, como se hizo en sentencias proferidas por el Dr. Néstor Javier Calvo y Dr. Luis Ortegón Ortegón del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y B, respectivamente, en donde se accedieron a las pretensiones de la demanda en asuntos aparentemente similares al suyo.

Sobre dichos planteamientos, resulta importante señalar que la demandante pretende reabrir el debate ya resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, haciendo uso de la acción de tutela como mecanismo de tercera instancia, pues idéntica argumentación fue abordada en la sentencia expedida por esta Corporación, donde se indicó que conforme a distintos pronunciamientos del H. Consejo de Estado, el hecho de comparecer a la entidad, cumplir determinado horario u observar algunos lineamientos generales de orden institucional hacen parte de una relación de coordinación de actividades con el propósito que el objeto contractual sea culminado de manera satisfactoria.

Además, contrario a lo manifestado por la demandante, esta instancia procedió a efectuar el análisis probatorio correspondiente tal como se constata a folios 25-28, donde se valoraron los testimonios y los correos electrónicos aludidos por la demandante. Cuestión diferente es que la demandante pretenda con la acción de tutela, que se le dé una interpretación diferente a las pruebas en mención con el propósito de favorecer sus intereses, esto es, que se encuentre acreditado el elemento de subordinación para así declarar una relación laboral con el reconocimiento a que haya lugar.

Del mismo modo, reclama la actora que esta instancia debió resolver en los mismos términos de las sentencias proferidas por las Subsecciones “A” y “B” de esta Corporación, siendo circunstancias y asuntos distintos que no pueden obligar a esta Sala a fallar en el mismo sentido. 3.2. Defecto material por violación directa de la Constitución Frente a este cargo la accionante se limitó a señalar que la sentencia vulneraba su derecho fundamental al debido proceso y principio de la primacía de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 superior, al sustentarse en fallos del Consejo de Estado cuyos efectos son inter partes y no erga omnes.

En ese orden, atendiendo al argumento expuesto se advierte que el fallo recurrido está debidamente soportado en las normas legales aplicables, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado referente al tema alegado, es decir, a la primacía realidad sobre las formas. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo De tal suerte que, los argumentos de la actora frente a la presunta vulneración al debido proceso y primacía de la realidad sobre las formas carecen de vocación de prosperidad […]”.

(Resaltado del texto original) 13. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 16. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (por ser la autoridad judicial que resolvió en segunda instancia el proceso ordinario objeto de debate), al proferir la sentencia de 29 de abril de 2022, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501220180037401, incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en la causal de violación directa de la Constitución, lo que trajo como consecuencia que confirmara negar las pretensiones de su demanda. 17.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto fáctico; v) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; vi) la causal de violación directa de la Constitución; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; ix) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; x) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; xi) análisis del caso concreto, y finalmente xii) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 18. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 19. Esta Sección6 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 21.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”7. 22.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 7Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 23. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 26. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 27.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 27.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al trabajo. 27.2.

La Sala debe hacer énfasis en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y en la causal de violación directa de la Constitución. 27.3.

Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales10, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 27.4.

Cumplió con el principio de inmediatez11. 27.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 10 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.

Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 11 Puesto que la sentencia de 29 de abril de 2022, se notificó el 6 de mayo de 2022, mientras que la tutela se interpuso el 13 de julio de 2022, es decir, se presentó antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia cuestionada. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 27.6.

La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 27.7. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto fáctico -reiteración jurisprudencial- 28. Esta Sección ha identificado los eventos en que se configura una causal de procedibilidad12 por defecto fáctico: “[…] En lo que respecta al defecto fáctico, la jurisprudencia13 ha determinado que se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez resulta arbitraria o abusiva por: a) dejar de valorar pruebas debidamente allegadas, b) valorar las que debió haber desconocido (por no haber sido arrimadas en debida forma); y, c) por interpretar el acervo de manera irracional; siempre que esas pruebas resulten ser determinantes en el sentido del fallo; de lo contrario, se entiende que las interpretaciones que realice el juez de instancia se encuentran dentro de la autonomía e independencia propias del juez natural.

El defecto fáctico se estructura desde cualquiera de sus dos dimensiones, i) la negativa que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez;”14 mientras que, ii) la positiva, se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.”15[…]“.16 29.

En ese orden de ideas, el defecto fáctico se configura cuando el juez de manera arbitraria y caprichosa i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso, ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio. 12 “En términos generales, dicha figura resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquéllos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen más estricto tales supuestos resultan descartados.” (Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 28 de febrero de 2008, M.P. Hernando Herrera Vergara). 13 Corte Constitucional.

Sentencia T-737 de 25 de septiembre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema, ver también: Sentencias SU-447 de 26 de mayo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y T-535 de 20 de agosto de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 14 Corte Constitucional. 15 Ibídem. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrano Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 30.

Se debe resaltar que para la configuración de dicho defecto la prueba en cuestión debe ser determinante o relevante para el sentido de la decisión judicial y que, con fundamento en los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial, los jueces tienen un amplio margen de apreciación para la valoración de las pruebas.

La Corte dijo: “[…] La jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, el amplio margen que tienen los jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales […]”17.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 31. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 32.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189618 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201119; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200120; C- 816 de 201121; C-179 de 201622; y T-102 de 201423. 33. En relación con esta causal, la Corte Constitucional24 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su 17 Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). 19 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 20 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 21 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 22 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 24 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 34.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional25, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 35.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria26, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 36.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala27, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones 25 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 26 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 37.

En efecto, la Sala28 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial29”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 38.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

La violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 39. En lo que respecta al defecto de violación directa de la Constitución, se tiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este se predica cuando la afectación se deriva de una interpretación legal inconstitucional o por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por parte de la autoridad judicial.

Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “[…] La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley 28 ibídem. 29 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales vulneran directamente la Constitución cuando el juez realiza una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución y también cuando se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales […]”30. 40.

En ese orden de ideas, el defecto por violación directa de la Constitución, se estructura cuando la afectación se deriva de una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución, ii) por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad y iii) cuando la autoridad judicial desconoce los postulados de la Carta Política de 1991.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 41. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 42.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional31 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus 30 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. 31 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 43. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 44. Atendiendo a que, la Corte Constitucional32 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 45. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 32 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 23 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo “[…]

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 46. Atendiendo a que la Corte Constitucional33 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 47. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 48.

Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente34: 33 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 34 Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política.

Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento. Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad.

El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.

Análisis del caso concreto 49. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 51. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 51.1. Copia digital del expediente del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001333501220180037401. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto fáctico 52.

La actora adujo que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico, en la medida en que i) no valoró la totalidad de las pruebas, en concreto, “[…] el Manual Interno de Recaudo de Cartera del Instituto de Desarrollo Urbano en donde en el capítulo segundo cataloga la cartera como misional […] contratos de prestación de servicios, los informes mensuales aportados al proceso y en la prueba testimonial [ ] testigo Carlos Francisco Ramírez […]” y ii) le dio un indebido valor probatorio a la prueba del registros del control biométrico; con lo cual, a su juicio, desconoció que se configuró el elemento de la subordinación y la equivalencia entre las funciones que ella desempeñaba y aquellas asignadas al cargo de Profesional Especializado Grado 04 Código 222 del IDU 53.

Por su parte, la autoridad judicial demandada señaló en el acápite de “PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES PARA RESOLVER” lo siguiente: “[…] - Oficio N.º 2018526013022 con fecha de radicado del 14 de febrero de 2018, mediante el cual la accionante solicitó a la entidad demandada el pago de acreencias laborales, como consecuencia de la relación laboral que sostuvo con esta última en el período comprendido entre el 08 de enero de 2013 hasta el 10 de noviembre de 2016 (fls. 11-12) - Oficio N.º 20184350114241 del 21 de febrero de 2018, por medio del cual la Dirección de Gestión Contractual del IDU, despachó desfavorablemente la solicitud de reconocimiento de acreencias laborales por el período entre el 08 de enero de 2013 hasta el 10 de noviembre de 2016 […]”. - Copias de correos dirigidos por funcionarios del IDU a la demandante entre los años 2012, 2014, 2015 y 2016 donde le informaban al personal general de la institución la necesidad de cumplir un horario dentro de la institución, como también, se le solicitó en una ocasión a la señora Camargo, la depuración de expedientes a su cargo próximos a prescribir a fin de priorizarlos en la sustanciación para el cumplimiento de la labor de recaudo (fl. 20-30) - Copia del Acuerdo N.º 002 de 03 de febrero de 2009 proferido por el Consejo Directivo del IDU “Por el cual se establece la estructura organizacional del Instituto de Desarrollo Urbano, las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones” y se dictan las funciones y generales de cada una de las 26 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Subdirecciones y dependencias dentro de la entidad, entre ellas, la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, donde la demandante estuvo asignada como contratista. - Resolución N.º 66434 de 2015 “Por el cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del Instituto de Desarrollo Urbano IDU” mediante la cual se identifican las funciones del cargo profesional especializado, código 222, grado 04, en el que se consiga lo siguiente: (fl. 31-33., fl. 95 Cd) - Copia de la carpeta de estudios previos para la contratación de servicios de la señora Camargo, en donde se sustenta la necesidad del servicio y la finalidad de la contratación en los siguientes términos (fl. 3-10 Anexo 4) […]”. - Copia de los contratos de prestación de servicios N.º 1736 de 2012, 769 de 2013, 1228 de 2013, 1169 de 2014, 276 de 2015 y 91 de 2016, suscritos entre la señora LIZBETH ADRIANA CAMARGO y el IDU con el objeto de contratar los servicios profesionales para gestionar y tramitar actuaciones jurídicas en el marco de la contribuciones por valorización, en los que se establecieron los siguientes funciones: (fls.58-83 y Anexos) - Copia de los informes de gestión realizados en cada uno de los contratos suscritos por la señora LIZBETH ADRIANA CAMARGO y el IDU, firmados por la accionante, el Subdirector de la oficina Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, en donde se relacionan cada uno de los procesos sustanciados, recursos, gestión documental y tareas.

(Anexo 1,2,3,4 y 5) - Testimonio del señor ELVER ALIRIO DOMÍNGUEZ ALMANZA. - Testimonio de la señora OLGA ESPERANZA CASTRO PAREDES. - Testimonio del señor CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ CÁRDENAS […] para corroborar su dicho el testigo aportó registro biométrico del IDU, del que manifestó que la demandante registra siempre horarios diferentes de ingreso y de salida en comparación a los funcionarios de planta de 7 am a 4:30 pm […]”.

(Resaltado por la Sala). 54. Al respecto, dentro de la providencia cuestionada, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, de la revisión de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y la entidad demandada, la Sala destaca las siguientes obligaciones a cargo del contratista […]”. […] “[…] Conforme la justificación contenida en el contrato, las actividades pactadas y lo manifestado en los testimonios se colige que la demandante realizaba funciones de apoyo a la STJEF del IDU (entre el año 2013 a 2016), tendientes a la sustanciación y proyección de actos administrativos en los procesos de cobro coactivo en el marco de programas de valorización, todo ello, con la finalidad de 27 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo evacuar los programas de valorización entre los años 2012 a 2016 del plan de gobierno “Bogotá Humana”, conforme lo expuesto en los estudios previos, por lo que fueron de carácter transitorio y dependieron de la necesidad del servicio, al tratarse de obligaciones específicas y técnica jurídicas para el cumplimiento de metas temporales de la entidad en razón a un cambio en la política institucional, circunstancia corroborada por lo manifestado en el testimonio del señor CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ CÁRDENAS, que descartan la permanencia de sus servicios y actividades.

Se adujó (sic) por la parte demandante que las anteriores obligaciones contractuales eran similares a las consignadas en el manual de funciones específicas de planta al cargo denominado profesional especializado código 222, grado 4 en la STJEF […]”. […] “[…] De las funciones mencionadas en el cargo de planta en comparación las previstas en los contratos de prestación de servicios, si bien se presenta en parte alguna similitud, debe indicarse que esta situación no es suficiente para la declaratoria de una relación legal y reglamentaria pues como bien lo ha señalado el Consejo de Estado en decisión de 31 de octubre de 2018 “…no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales”.

Sumado a lo anterior, del material probatorio recaudado se desprende que las obligaciones contractuales no se ejecutaron en las mismas condiciones que los empleados de la planta global del IDU vinculados a la STJEF. En primer lugar, se puede concluir que la señora Camargo no cumplió un horario estricto en el tiempo que prestó sus servicios como contratista, como sí lo hacían los servidores de planta, el cual comprendía de lunes a viernes de 7 am a 4:30 pm.

En este sentido de los testimonios de los señores CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ y OLGA ESPERANZA CASTRO se desprende que la demandante no estaba sujeta a un horario riguroso si no que dadas sus circunstancias personales éste resultaba relativamente flexible […] De igual modo, los señores CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ Y OLGA ESPERANZA CASTRO coinciden al afirmar que la señora Camargo era autónoma en realizar sus labores de sustanciación en los procesos asignados con el objeto adelantar el trámite de cobro coactivo y que además de la custodia de las documentales, tenía ingreso a las plataformas de la institución para llevar a cabo las obligaciones contractuales, acceso que podía darse independientemente del lugar y hora de ejecución. Ahora bien, con relación a la atención de los contribuyentes también afirman que dicho servicio podía realizarlo cualquier contratista o funcionario de la STJEF del IDU, de tal suerte que su presencia no resultaba indispensable, testimonios que gozan de credibilidad no solo por la función que desempeñaban en el control de las labores ejecutadas por la demandante, sino también porque resultan coincidentes con las circunstancias que justificaron la contratación dado el incremento del inventario de esa dependencia […]”. […] “[…] En esa medida, la sala concluye que en el caso bajo examen la labor contratada no fue prestada bajo una continua subordinación y dependencia, sino que obedeció a características propias de temporalidad y de 28 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo conocimientos jurídicos especializados en derecho administrativo y cobro coactivo, bajo las condiciones que la Ley 1474 de 2011 y la Ley 80 de 1993 dispusieron para tal efecto […]”.

(Resaltado por la Sala) 55. La Sala, con base en lo anteriormente expuesto, considera que la autoridad judicial demandada no incurrió en un defecto fáctico, toda vez que para adoptar la decisión judicial, valoró de manera razonable e integral las diferentes pruebas obrantes en el expediente, entre ellas, aquellas que la actora alegó no fueron valoradas, a saber: “[…] el Manual Interno de Recaudo de Cartera del Instituto de Desarrollo Urbano en donde en el capítulo segundo cataloga la cartera como misional […] contratos de prestación de servicios, los informes mensuales aportados al proceso y en la prueba testimonial [ ] testigo Carlos Francisco Ramírez […]”, lo que le permitió concluir que i) las funciones que realizó la actora fueron de carácter transitorio y no permanente, en la medida en que, estas tuvieron como finalidad evacuar los programas de valorización del plan de gobierno “Bogotá Humana” y, en consecuencia, que la entidad pudiera cumplir con las metas temporales que habían surgido con ocasión de un cambio en la política institucional y ii) no se configuró el elemento de la subordinación, toda vez que, si bien sus funciones eran similares a las consignadas en el manual de funciones específicas de planta al cargo denominado Profesional Especializado Código 222, grado 4, lo cierto es que la actora no cumplió un horario estricto como los demás empleados de planta, era autónoma en la ejecución de sus funciones y su presencia en la entidad no resultaba indispensable. 56.

A lo anterior se suma que, contrario a lo expuesto por la actora, el registro del control biométrico que aportó el señor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas para sustentar su dicho fue valorado de manera razonable junto con los demás elementos de prueba, tal como se advierte de la argumentación expuesta por el Tribunal, sin que se advierta que este fue la única prueba que se tuvo en cuenta para determinar si la actora cumplía o no un horario estricto, puesto que para tal efecto también se tuvo en cuenta los testimonios rendidos dentro del respectivo medio de control. 57.

En ese orden de ideas, la Sala debe destacar, que la autoridad judicial demandada no desconoció el acervo probatorio obrante en el expediente, toda vez 29 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo que dentro del margen de valoración probatoria y de los principios de la sana crítica y autonomía judicial de que gozan los jueces, efectuó un estudio juicioso, integral y razonable de las pruebas documentales y testimoniales. 58.

La Sala debe hacer énfasis que para la configuración del defecto fáctico por falta de valoración o irregularidades en la apreciación del material probatorio, la actuación del operador judicial debe ser ostensible, manifiesta y flagrante, en donde además dicha irregularidad debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión judicial, es decir, que, de no configurarse dicho error manifiesto, la sentencia hubiera adoptado un sentido totalmente distinto, lo que a juicio de la Sala no aconteció en el presente caso. 59.

En otras palabras, esta Sala encuentra que la autoridad judicial demandada, en la providencia motivo de tutela, efectuó un análisis probatorio razonado y coherente bajo las reglas de la sana crítica, sin que dicha valoración fuera arbitraria, abusiva o irracional, por el solo hecho de no interpretarse en los términos que lo pretende la actora. 60.

En esa medida, los planteamientos realizados por la actora en el presente asunto obedece a estar en desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional; por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso en materia de valoración y apreciación de pruebas, hizo parte de la autonomía e independencia que tienen los jueces de la República y, por consiguiente, ni las partes ni el juez constitucional pueden imponer su criterio, interpretación y lógica sobre la del juez natural, como si se tratara de un juez superior que pueda sustituir de manera arbitraria el juicio valorativo del juez del proceso. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 61.

La actora en su escrito de tutela indicó que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por haber desconocido el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso identificado con el número interno de radicación 050012333000201301143-01, C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. 62.

Al respecto, la actora centró su reparo en dos argumentos: i) el Tribunal desconoció que en la sentencia de unificación de la referencia “[…] se planteó que el contrato de prestación de servicios no es aplicable para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes, lo cual ocurrió en el presente caso, pues se demostró que la demandante suscribió varios contratos superando ampliamente un término de “ocasional” con objetos jurídicos idénticos y similares con el objeto de dar continuidad a las actividades misionales inicialmente asignadas […]”; y ii) la autoridad judicial demandada desconoció el término para que opere la solución de continuidad establecido en la respectiva sentencia de unificación, a saber, 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente. 63.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente35. 35 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo Sentencia de 9 de septiembre de 2021 64. La Sección Segunda del Consejo de Estado analizó un caso en el que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Luz Manco Quiroz demandó a la Personería de Medellín – Municipio de Medellín y al Instituto Tecnológico Metropolitano de Medellín con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio núm. 20130100917565OFE de 5 de marzo de 2013, a través del cual la Personería de Medellín le negó la petición de reconocimiento de una relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones sociales. 65.

Los temas que fueron objeto de unificación por el Consejo de Estado, corresponden a los siguientes: “[…] En ese orden de ideas, tal como se señaló en el auto de 25 de abril de 2019, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a unificar jurisprudencia en torno a los siguientes temas: i) sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista.

Lo anterior sin perjuicio de que la Sala pueda pronunciarse sobre la finalidad del contrato estatal de prestación de servicios, a fin de ofrecer seguridad jurídica a las autoridades administrativas y judiciales, para que decidan uniformemente los asuntos puestos a su conocimiento, y así garantizar el derecho fundamental de igualdad de quienes acuden a la justicia contencioso-administrativa […]”. 66.

Al respecto, la Sala precisa que centrará el análisis de la sentencia de unificación en los dos argumentos que propuso la actora para fundamentar el presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, a saber, i) que, si la función ejercida no es ocasional o temporal, sino que corresponde a una función permanente de la entidad, deja de ser un contrato de prestación de servicios y ii) si entre los diferentes contratos suscritos por las partes no se supera el término de 30 días hábiles entre la finalización y la ejecución del siguiente, no hay solución de continuidad; supuestos que, a su juicio, se configuraron en su caso. 32 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 67.

Frente a la temporalidad como elemento del contrato estatal de prestación de servicios, la Sección Segunda de esta Corporación unificó dicho aspecto en los siguientes términos: “[…] Mediante el contrato de prestación de servicios, el legislador pretendió atender situaciones especiales o contingentes relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades, por lo que estableció su celebración por un periodo temporal.

Así lo consagra el inciso segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que a letra transcrita, señala lo siguiente: «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En ese sentido, la temporalidad y excepcionalidad de la contratación son la esencia de este tipo de contratos.

Por consiguiente, con ellos no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio sólo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias […]”. […] “[…] La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.

Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».36 133.

No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.

En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin 36 Cita del texto original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”. 33 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento […]”. (Resaltado del texto original) 68. En relación con el término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios, la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que: “[…] 136.

El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137. Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción.37 Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose. 138.

Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte.38 Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día»,39 «15 días hábiles»;40 y, unas menos, hasta más de un mes inclusive.41 De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139.

Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 37 Cita del texto original: “https://dle.rae.es/solución#3jeYZlZ”. 38 Cita del texto original: “Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo”. 39 Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.

Radicado 68001 23-33-000-2013-00689-01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez”. 40 Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23-31-000-2010-00799-01. C.P. César Palomino Cortés”. 41Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.

Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez”. 34 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 140. Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.

En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.42 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes. 43[…]” 69.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme la regla de unificación previamente expuesta, en el caso concreto concluyó lo siguiente: “[…] 233. De acuerdo con el anterior cuadro sumario, y siguiendo el criterio acogido en esta sentencia respecto del plazo de la ruptura del vínculo contractual, se concluye que la demandante prestó sus servicios profesionales a la Personería de Medellín en una única y continuada relación laboral, que dio inicio el 29 de enero de 2005 y finalizó el 30 de diciembre de 2011, pues no se vio interrumpida en ningún momento, ya que los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a 30 días hábiles, que es el término unificado por esta Sección para la configuración de la solución de continuidad.

Por lo tanto, ante la existencia de una única relación laboral entre la demandante y la Personería de Medellín, corresponde realizar el cómputo del término prescriptivo a partir de «la terminación de su vínculo contractual», esto es, desde el día 30 de diciembre de 2011. De igual manera, se precisa que es esta última fecha la de terminación del vínculo, y no el 2 de enero de 2012, como señala la demandante, por cuanto es la única que acreditan los respectivos contratos de prestación de servicios y las actas de inicio y liquidación de estos, sin que la Sala haya observado alguna otra prueba dentro del plenario, con entidad suficiente, que permita su modificación […]”.

(Resaltado por la Sala) 70. De conformidad con lo expuesto supra, la Sala advierte que, en primera medida, existe identidad fáctica y jurídica, toda vez que en ambos casos se abordó el estudio de la nulidad de dos actos administrativos que le negaron a las 42 Cita del texto original: “CPACA, «ARTICULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.»”. 43 Cita del texto original: “Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.

Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez”. 35 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo actoras el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con las entidades respectivas. 71. Igualmente, la Sala precisa que, dentro de la providencia cuestionada, específicamente en el acápite de “[…] Sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre el contrato realidad […]”, la autoridad judicial demandada analizó la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, objeto de estudio. 72.

Ahora bien, en relación con la aplicación de la ratio decidendi que la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció frente a la temporalidad como elemento del contrato estatal de prestación de servicios, la Sala advierte que el análisis que al respecto realizó la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se desarrolló de la siguiente manera: “[…] de la revisión de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y la entidad demandada, la Sala destaca las siguientes obligaciones a cargo del contratista […]”. […] “[…] Conforme la justificación contenida en el contrato, las actividades pactadas y lo manifestado en los testimonios se colige que la demandante realizaba funciones de apoyo a la STJEF del IDU (entre el año 2013 a 2016), tendientes a la sustanciación y proyección de actos administrativos en los procesos de cobro coactivo en el marco de programas de valorización, todo ello, con la finalidad de evacuar los programas de valorización entre los años 2012 a 2016 del plan de gobierno “Bogotá Humana”, conforme lo expuesto en los estudios previos, por lo que fueron de carácter transitorio y dependieron de la necesidad del servicio, al tratarse de obligaciones específicas y técnica jurídicas para el cumplimiento de metas temporales de la entidad en razón a un cambio en la política institucional, circunstancia corroborada por lo manifestado en el testimonio del señor CARLOS FRANCISCO RAMÍREZ CÁRDENAS, que descartan la permanencia de sus servicios y actividades […]”.

(Resaltado por la Sala) 73. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que el Tribunal no desconoció el precedente establecido en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, sino que por el contrario, dentro del caso sub examine, uno de los aspectos que abordó fue precisamente el tema de la temporalidad como elemento del contrato estatal de prestación de servicios, en relación con lo cual concluyó que, de conformidad con el acervo probatorio, las funciones que realizó la actora fueron de carácter transitorio y no permanente, en la medida en que, 36 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo estas tuvieron como finalidad evacuar los programas de valorización del plan de gobierno “Bogotá Humana” y, en consecuencia, que la entidad pudiera cumplir con las metas temporales que habían surgido con ocasión de un cambio en la política institucional. 74.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el Tribunal no desconoció ni aplicó de manera indebida el precedente que alegó la actora, sino que, con fundamento en el acervo probatorio, le doy en el caso concreto de la tutelante el alcance respectivo a dicha sub regla de derecho, concluyendo que no le asistía razón en relación con el carácter permanente de las funciones que desempeñó en el IDU. 75.

Por otra parte, frente al término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios, la Sala advierte que dicha sub regla no tiene incidencia alguna en lo resuelto por el Tribunal demandado, toda vez que la razón de ser de su decisión consistió en que la actora no acreditó el elemento de la subordinación, y no que entre los contratos suscritos por la actora y el IDU se haya superado el término de 30 días hábiles entre la finalización de uno y la ejecución del otro que haya implicado la prescripción de los derechos reclamados. 76.

En efecto, la Sala observa que la conclusión a la cual arribó el Tribunal fue la siguiente: “[…] En esa medida, la sala concluye que en el caso bajo examen la labor contratada no fue prestada bajo una continua subordinación y dependencia, sino que obedeció a características propias de temporalidad y de conocimientos jurídicos especializados en derecho administrativo y cobro coactivo, bajo las condiciones que la Ley 1474 de 2011 y la Ley 80 de 1993 dispusieron para tal efecto.

En conclusión, esta Sala comparte lo esgrimido por el juez de primera instancia al considerar que para la correcta ejecución del contrato de prestación de servicios abogado de apoyo en la STJEF para adelantar procesos de cobro coactivo era necesario que la demandante diera cumplimiento a directrices y lineamientos particulares debido a la especialidad y necesidad del servicio de recaudo tributario en atención a las modificaciones normativas en los acuerdos que regulan el impuesto de valorización que influyeron en mayor número de recursos y derechos de petición de los contribuyentes para el período comprendido entre el año 2013 a 2016, lapso que coincide los períodos contractuales de la señora Camargo […]”. 37 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo 77.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que el precedente relacionado con el término de solución de continuidad que adujo la actora como desconocido no tiene incidencia alguna frente a lo resuelto por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que, independientemente de ello, lo cierto es que, según la valoración probatoria que efectuó el Tribunal, la actora no probó el elemento de la subordinación para entender configurada una relación laboral. 78.

Finalmente, frente al desconocimiento de las providencias que adujo la actora y que se mencionaron en el numeral 9 de esta providencia, la Sala advierte que los criterios jurisprudenciales emanados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá constituyen antecedentes jurisprudenciales44, teniendo en cuenta que solo las sentencias que profieren los órganos de cierre como lo es el Consejo de Estado se constituyen en precedente judicial al fijar reglas y sub reglas jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta por los demás operadores judiciales.

Análisis de la causal de violación directa de la Constitución 79. La actora en su escrito de tutela indicó que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la causal de violación directa de la Constitución, en la medida en que “[…] A pesar de las consideraciones legales y jurisprudenciales expuestas, así como las disposiciones del sistema internacional que brindan al derecho del trabajo de una especial garantía dentro del escenario de protección de los derechos humanos, y 44 Así mismo, se resaltan algunos pronunciamientos que han sostenido la misma tesis, entre ellos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 1 de diciembre de 2016;

C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 110010315000201601285-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2018; C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 110010315000201801525-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 27 de junio de 2019, C.P Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 110010315000201901850-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de julio de 2019, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 110010315000201903062-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de octubre de 2019, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 110010315000201903307-01. 38 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo a pesar de que la Corte Constitucional ha declarado el estado de cosas inconstitucionales con respecto al indebido uso de los contratos de prestación de servicio que conllevan oculta una relación laboral, con la expedición de las sentencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E M.P. DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO de fecha 29/04/2022 y sentencia proferida en primeria (sic) instancia por el JUZGADO DOCE (12) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA (sic) SECCIÓN SEGUNDA de fecha 09/10/2020 omitió dar aplicación a las normas de obligatorio cumplimiento al declarar que entre LIZBETH ADRIANA CAMARGO y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO no existió un contrato realidad […]”. 80.

De conformidad con lo expuesto al estudiar el defecto fáctico y el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que al resolver el caso concreto interpretó y aplicó de manera razonable las disposiciones normativas que le sirvieron de fundamento para proferir la sentencia, sin que se evidenciara el desconocimiento del precedente establecido en la materia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual, su conclusión resulta razonable, ajustada a derecho y conforme con el acervo probatorio.

Conclusiones de la Sala 81. En suma, la Sala negará la acción de tutela que presentó Lizbeth Adriana Camargo contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela que presentó Lizbeth Adriana Camargo contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 40 Núm. único de radicación: 110010315000202203839-00 Actora: Lizbeth Adriana Camargo