11001031500020240157800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01578-00 Accionantes: Humberto Salim Raad Pérez Demandados: Consejo de Estado - Sección Quinta ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Humberto Salim Raad Pérez, contra el Consejo de Estado - Sección Quinta.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Humberto Salim Raad Pérez, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido, que estimó lesionados por el Consejo de Estado - Sección Quinta, al proferir el auto de 21 de marzo de 2024, que confirmó el auto de 18 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda de nulidad electoral por él impetrada al considerar que había operado el fenómeno de caducidad.

En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1. Conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, elegir y ser elegido, buena fe y confianza legítima y de acceso a la administración de justicia de mi mandante. 2. Dejar sin efecto la providencia de la sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 08001-23-33-000-2024-00014-01, dentro del proceso de nulidad electoral contra el acto declarativo de la elección del Alcalde de Palmar de Varela-Atlántico, período constitucional 2024-2027, seguido por mi representado, y en consecuencia ordenarle emitir la decisión de reemplazo a través de una nueva providencia ajustada a derecho, en donde no debe declararse caducidad alguna, y por ende debe admitirse la demanda y seguir los trámites pertinentes.”.

(sic) Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Expuso que el pasado 29 de octubre de 2023, se celebraron las elecciones de autoridades locales en todo el territorio nacional. Advirtió que, en el municipio de Palmar de Varela, Atlántico, mediante el acta de escrutinio municipal, formulario E26 ALC, el 2 de noviembre de 2023, se declaró la elección como alcalde municipal del señor José Junior Rúa Fontalvo, quien luego de practicados los escrutinios obtuvo: 8422 votos contra 7580 votos del señor, Humberto Salim Raad Pérez, siendo la diferencia 842 votos.

Adujo que el pasado 7 de noviembre de 2023, la abogada María Elena Manotas Carillo, quién lideró el equipo jurídico del tutelante durante su elección, ante la alta sospecha de graves irregularidades en las elecciones y los escrutinios, presentó un derecho de petición al Registrador Municipal del Estado Civil de Palmar de Varela, donde solicitó copia de varios documentos electorales, que consideraban importantes para poder ejercer el medio de control de nulidad electoral.

Manifestó que después de varios requerimientos, el Registrador Municipal del Estado Civil de Palmar de Varela, respondió de manera extemporánea e incompleta el derecho de petición de 27 de noviembre de 2023, facilitando únicamente la copia de los formularios E-24 y E-26 y negando la expedición de los formularios E-11, E-12 y E-20. Informó que, ante tal situación, incoaron acción de tutela por violación del derecho de petición, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla, quien el 15 de diciembre de 2023, profirió sentencia declarando la carencia actual de objeto por hecho superado, al advertir que durante el trámite de la acción de tutela la Registraduría había autorizado la inspección de los formularios E-11 y verificar el número de cédula y los nombres de los sufragantes.

Aseguró que con la información recolectada pudieron constatar irregularidades en el desarrollo de las elecciones, como posibles casos de trashumancia electoral, suplantaciones de identidad, entre otros. Sostuvo que el día 19 de diciembre de 2023, a las 4:47 p.m., radicó demanda dentro del medio de control de nulidad electoral ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, al correo electrónico demandasbquilla@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Arguyó que, en auto de 18 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico, rechazó la demanda de nulidad electoral incoada por el accionante al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad por considerar que como el horario de atención al usuario del despacho era hasta las 4:00 p.m. y el término de caducidad se cumplía el 19 de diciembre de 2023, al haber sido radicada a las 4:47 p.m., se entendía presentada por fuera del término. Inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación contra el auto de 18 de enero de 2024, que fue conocido por el Consejo de Estado – Sección Quinta, quien en providencia de 21 de marzo 2024 confirmó la decisión de primera instancia. 2.1.

Consideraciones de la parte actora La parte actora sostuvo que el Consejo de Estado - Sección Quinta, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido, al proferir el auto de 21 de marzo de 2024, que confirmó el auto del 18 de enero de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad.

Aseguró que se configuró una vía de hecho por defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 109 del Código General del Proceso, toda vez que el acuerdo CSJATA23-11 del 25 de enero de 2023, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, no reguló el horario para radicar demandas en las distintas sedes judiciales del Atlántico, sino el horario de atención al público.

Consideró que la interpretación hecha por el juez natural fue restrictiva al sostener que tras modificarse el horario laboral presencial y limitarse a las 4:00 p.m., el plazo para presentar demandas, memoriales o recursos, también se limitaría a esa hora el cumplimiento del artículo 109 del Código General del Proceso, puesto que dicha norma no podía aplicarse en este caso ya que en el acuerdo en mención no se estableció dicha hora como horario de cierre del despacho, sino como horario de atención al público.

Indicó que debe flexibilizarse más la norma al considerar que la propia página web del Consejo Superior de la Judicatura del Atlántico, contiene un manual de radicación de demandas, en donde explícitamente se indica que el horario de su radicación es entre las 8:00 am y 5:00 pm. Expuso que la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, pues se separó de la ratio decidendi de sus pronunciamientos anteriores, sin exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial, violentándose el derecho a la igualdad del accionante.

Indicó que el Consejo de Estado, en circunstancias similares ha dado un tratamiento distinto, como lo fue en providencia de 11 de agosto de 2021, en el expediente con radicado número 11001-03-15-000- 2018-01566-00, donde se decidió que un memorial presentado minutos después del cierre del despacho, fue oportunamente presentado. Expuso que la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por defecto fáctico al obviar que la inicial inacción del actor, para impetrar la demanda de nulidad electoral, obedeció exclusivamente a las talanqueras y obstáculos que puso la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de sus representantes en el municipio de Palmar de Varela y en el departamento del Atlántico, para resolverle el derecho de petición donde solicitaba unos documentos electorales.

Por lo anterior, considera que existió una justificante de fuerza mayor, que ignoró la autoridad judicial y, que, de haberse tenido en cuenta, la decisión contenida en la providencia acusada hubiera tenido un sentido diferente. Trámite procesal Mediante auto de 9 de abril de 2024 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, esto es al Consejo de Estado – Sección Quinta y al Tribunal Administrativo del Atlántico y se dispuso la vinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Consejo Nacional Electoral, de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Palmar de Varela y del Alcalde del Municipio de Palmar de Varela, señor José Junior Rúa Fontalvo, por tener intereses en las resultas del proceso.

Posteriormente, se profirió auto de 3 de mayo de 2024, para mejor proveer, con el fin de que el accionante allegare constancia de radicación de la demanda de nulidad electoral del día 19 de abril de 2023, con el fin de establecer si efectivamente había operado el fenómeno de caducidad. Intervenciones 4.1. El Consejo Nacional Electoral, solicitó ser desvinculado del presente trámite y que se niegue la acción de tutela, por considerar que no vulneró ningún derecho fundamental al accionante.

Advirtió que no tiene competencia, ni puede intervenir para que sea resuelta la situación planteada por el accionante, teniendo en cuenta que en el presente caso la solicitud de amparo debe ser declarada improcedente. 4.2. El señor José Junior Rúa Fontalvo, Alcalde de Palmar de Varela, solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela porque considera que ni el Tribunal Administrativo del Atlántico, ni el Consejo de Estado incurrieron en vía de hecho.

Consideró que, por tratarse de un proceso electoral, el cual tiene su propio trámite y reglamentación y no habiéndose violado el derecho de defensa del demandante, la solicitud debe ser declarada improcedente, porque se pretende la revisión de una decisión judicial que admite solamente los recursos de ley, y no a través de la acción de tutela. 4.3.

La Registraduría Nacional del Estado Civil, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción de tutela pues considera que no cumple con los elementos de procedibilidad para dejar sin efectos las providencias dentro del proceso de nulidad electoral. Consideró que no se encuentra legitimado en la causa por pasiva pues las pretensiones del tutelante, no tienen relación con las facultades y funciones constitucionales asignadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil. 4.4.

El Consejo de Estado - Sección Quinta, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción constitucional, pues considera que no se satisface el requisito de relevancia constitucional, al pretender que el Juez constitucional asuma la discusión como si se tratara de una tercera instancia. 4.5. El Tribunal Administrativo del Atlántico, remitió expediente del proceso ordinario sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la presente acción constitucional.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado - Sección Quinta, al proferir el auto de 21 de marzo de 2024, que confirmó la providencia que rechazó la demanda de nulidad electoral por advenimiento del fenómeno de caducidad, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido del tutelante, al incurrir en vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1. El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). 3.2. Del desconocimiento del precedente judicial Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la a la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3. El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”10.

En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”11. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”12, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)” 13.

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…) 14. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 4.

Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido; los que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente protegidos.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la parte accionante pueda lograr la protección del derecho invocado, pues esta decisión proferida dentro del proceso de nulidad electoral no permite su impugnación y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada fue proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta el 21 de marzo de 2024, se notificó por estado el 22 de marzo de 2024 y la demanda de tutela se presentó el 3 de abril de 2024, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulnera su derecho fundamental; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad electoral. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Humberto Salim Raad Pérez, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido, por parte del Consejo de Estado - Sección Quinta, por cuanto al proferir el auto de 21 de marzo de 2024, que confirmó la providencia de 18 de enero de 2024, emanada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda de nulidad electoral por caducidad; incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial, por indebida aplicación normativa y jurisprudencial.

Aseguró que se configuró una vía de hecho por defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 109 del Código General del Proceso, debido a que el Acuerdo CSJATA23-11 del 25 de enero de 2023, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, no reguló el horario para radicar demandas en las distintas sedes judiciales del Atlántico, sino el horario de atención al público.

Consideró que la interpretación hecha por el juez natural fue restrictiva, al sostener que tras modificarse el horario laboral presencial y limitarse a las 4:00 p.m., el plazo para presentar demandas, memoriales o recursos; también se limitaría a esa hora el cumplimiento del artículo 109 del Código General del Proceso, puesto que dicha norma no podía aplicarse en este caso ya que en el acuerdo en mención no se estableció dicha hora como horario de cierre del despacho, sino como horario de atención al público.

Indicó que debe flexibilizarse más la norma al considerar que la propia página web del Consejo Superior de la Judicatura del Atlántico, contiene un manual de radicación de demandas, en donde explícitamente se indica que el horario de su radicación es entre las 8:00 a.m. y 5:00 p.m. Expuso que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues se separó de la ratio decidendi de sus pronunciamientos anteriores; sin exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial, violentándose el derecho a la igualdad del accionante.

Indicó que el Consejo de Estado, en circunstancias similares ha dado un tratamiento distinto, como lo fue en providencia de 11 de agosto de 2021, en el expediente con radicado número 11001-03-15-000- 2018-01566-00, donde se decidió que un memorial presentado minutos después del cierre del despacho, se consideró oportunamente presentado. Expuso que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al obviar, que la inicial inacción del actor, para impetrar la demanda de nulidad electoral, obedeció exclusivamente a las talanqueras y obstáculos que puso la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de sus representantes en el municipio de Palmar de Varela y en el departamento del Atlántico, para resolverle el derecho de petición donde solicitaba unos documentos electorales.

Por lo anterior, consideró que existió una justificante de fuerza mayor, que ignoró el accionado, y que, de haberse tenido en cuenta, la decisión emanada en la providencia acusada hubiera sido diferente. 4.2.1. Del defecto sustantivo Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Consejo de Estado - Sección Quinta, en la decisión de 21 de marzo de 2024, en los que consideró: “13.

Al respecto, se tiene que el artículo 109 del CGP, aplicable conforme la integración normativa del artículo 306 del CPACA, establece reglas para la presentación y trámite de memoriales e incorporación de escritos y comunicaciones, así:

ARTÍCULO 109. PRESENTACIÓN Y TRÁMITE DE MEMORIALES E INCORPORACIÓN DE ESCRITOS Y COMUNICACIONES. El secretario hará constar la fecha y hora de presentación de los memoriales y comunicaciones que reciba y los agregará al expediente respectivo; los ingresará inmediatamente al despacho solo cuando el juez deba pronunciarse sobre ellos fuera de audiencia. Sin embargo, cuando se trate del ejercicio de un recurso o de una facultad que tenga señalado un término común, el secretario deberá esperar a que este transcurra en relación con todas las partes. […] Las autoridades judiciales llevarán un estricto control y relación de los mensajes recibidos que incluya la fecha y hora de recepción. También mantendrán el buzón del correo electrónico con disponibilidad suficiente para recibir los mensajes de datos.

Los memoriales, incluidos los mensajes de datos, se entenderán presentados oportunamente si son recibidos antes del cierre del despacho del día en que vence el término. […] (Resaltado propio) 14. De la disposición transcrita se desprende, entre otros, la responsabilidad de los secretarios de las corporaciones judiciales en punto de la constancia de la fecha y hora en que los ciudadanos acuden a la jurisdicción y, concretamente, enfatiza en que los ciudadanos, si pretenden acreditar su intervención dentro de la oportunidad legal correspondiente, lo deben hacer, a más tardar, antes del cierre del despacho del día en que vence el término, que para el presente caso coincide con el del horario de atención al público fijado por el Consejo Superior de la Judicatura. 15.

Así, en un caso con contornos similares18, la Sala encontró que la oportunidad para que los memoriales se entiendan presentados oportunamente es antes del cierre del despacho respectivo, circunstancia que analizó a partir del horario de trabajo de la corporación judicial respectiva: En punto de la oportunidad para allegar los escritos o memoriales con los cuales los usuarios del servicio de administración de justicia intervienen ante los despachos judiciales, el artículo 109 ibídem […] De lo anterior, se infiere, claramente, que los memoriales allegados a través de mensajes de datos se tendrán oportunamente recibidos siempre que sean allegados antes del cierre del respectivo despacho judicial, del día en que vence el término. En el asunto objeto de estudio, se observa que el actor envió la demanda de nulidad electoral al correo electrónico de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co el día 20 de febrero de 2020 a las 8:34 p.m., esto es, por fuera del horario de trabajo de dicha corporación judicial.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, según lo establecido en el Acuerdo No. PSAA07-4034 del 15 de mayo de 200719 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, el horario de atención y funcionamiento del tribunal de instancia es de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:00 p.m., por lo que cualquier actuación judicial realizada por fuera de ese horario, se considerará presentada en la hora hábil siguiente.

(…) 17. En otras palabras, en aquellos eventos en los cuales el memorial o mensaje de datos se presenta después de la jornada laboral de la corporación judicial respectiva, se entenderá radicado el día hábil siguiente a ello. 18. En el orden de ideas, la Sala deberá ocuparse de establecer cuál era el horario de atención al público del Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de diciembre de 2023, para efectos de determinar si al radicarse la demanda en cuestión a las 4:47 p.m. de la fecha indicada, la parte accionante aún se encontraba dentro del término legal dispuesto para el efecto.

(…) 24. Finalmente, la Sala observa que el 25 de enero de 2023 se expidió por parte del Consejo Superior de la Judicatura, Seccional Atlántico, el Acuerdo CSJATA23- 11, el cual estableció con carácter permanente el horario de 7:30 a.m. a 12:30 p.m. y de 1:00 p.m. a 4:00 p.m. para la atención al público en los despachos judiciales que conforman el Distrito Judicial de Barranquilla, cuya vigencia inició el 1 de febrero de 2023. 25.

En ese orden de ideas, nótese entonces que, para la fecha de presentación de la demanda el horario de cierre de la corporación judicial era las 4:00 p.m., pues así lo establecía el Acuerdo CSJATA23-11 que se encontraba vigente en ese momento. 26. Así, se encuentra que el horario en el que se sustenta la apelación, esto es, el de las 5:00 p.m., fue modificado con posterioridad mediante otro acto administrativo, lo cual sucedió desde el 15 de junio de 2022 hasta que se expidió el Acuerdo CSJATA23-11. 27.

En ese sentido, el deber de la parte accionante, quien además es representada por un profesional del derecho, era informarse respecto del acuerdo vigente y, en ese sentido, corroborar que para la fecha de presentación de la demanda el horario de cierre del despacho judicial era hasta las 4:00 p.m. y no sujetarse a una información que fue tácitamente derogada con mucha anterioridad al 19 de diciembre de 2023.

(…) 31. Por otra parte, la Sala observa que el apelante aportó en su escrito de alzada una captura de pantalla que contiene una respuesta automática al correo con asunto: «[c]orreo de prueba», enviado desde ventanillad07tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co a giovannidecola@yahoo.es el 23 de enero a las 16:34 horas y con una nota que indica: «[e]l horario de RECEPCIÓN de este buzón de correo electrónico es de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., cualquier documento recibido posterior a esta última hora, será radicado con fecha del día siguiente hábil» [énfasis del original]. 32.

En ese sentido, aun cuando lo que pretende el actor es demostrar que el tribunal de primera instancia manifestó en ese correo que, el horario de radicación de memoriales es de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., se tiene que dicha comunicación fue posterior a la presentación de la demanda. Por tal razón, no es de recibo el argumento del apelante según el cual, a partir de dicho suceso, el horario límite para radicar la demanda era hasta las 5:00 p.m. 33.

A lo anterior, se suma que el apoderado del actor debía corroborar dicha información con lo prescrito en el acuerdo vigente, pues, como se anotó en párrafos precedentes, se trata del acto administrativo que fijó el horario de atención al público en ese distrito judicial, el cual se encuentra disponible vía página web para el acceso de todos los ciudadanos. 34.

En otras palabras, resulta pertinente anotar que la información por la cual debe guiarse todo ciudadano que acude a la administración de justicia con el fin de radicar un medio de control, es aquella fijada por los actos administrativos expedidos por la autoridad competente, publicados en la página oficinal de la Rama Judicial, que para el caso concreto se evidenció que correspondía con el respectivo acuerdo expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico.”.

(sic) Revisado el contenido de la providencia acusada, la Sala observa que el Consejo de Estado - Sección Quinta, con el fin de determinar si la demanda de nulidad electoral se presentó oportunamente, o si, por el contrario, había operado el fenómeno de la caducidad, partió de analizar los supuestos de hecho contenidos en el artículo 109 del Código General del Proceso, de cara al caso concreto.

Explicó que, según la norma referida, los memoriales enviados a través de mensaje de datos, se entienden presentados oportunamente, si se reciben antes del cierre del despacho el día que vence el término. Indicó que esta disposición normativa, también aplica para demandas enviadas por correo electrónico. Manifestó que el Acuerdo CSJATA23-11, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, es el vigente para regular el horario de atención al público de las Seccionales del Atlántico, comprendiendo este de 7:30 a.m. a 12:30 p.m. y de 1:00 p.m. a 4:00 p.m. Advirtió también que la respuesta recibida por el demandante, mediante correo electrónico, donde indica que el horario de recepción del buzón electrónico es de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., trata de una comunicación automática, emitida con posterioridad a la presentación de la demanda, por lo que no es de recibo afirmar que el horario límite para la presentación de la demanda era hasta las 5:00 p.m. Agregó que era deber del apoderado de la parte accionante corroborar en la página web de la Rama Judicial, cuál era el acuerdo vigente que regulaba el horario de atención al público.

Bajo ese contexto, se destaca que la autoridad judicial accionada aplicó para efectos de computar el término de caducidad del medio de control de nulidad electoral, los supuestos de hecho previstos por el artículo 109 del Código General del Proceso, el cual señala:

Los memoriales podrán presentarse y las comunicaciones transmitirse por cualquier medio idóneo. Las autoridades judiciales llevarán un estricto control y relación de los mensajes recibidos que incluya la fecha y hora de recepción. También mantendrán el buzón del correo electrónico con disponibilidad suficiente para recibir los mensajes de datos.

Los memoriales, incluidos los mensajes de datos, se entenderán presentados oportunamente si son recibidos antes del cierre del despacho del día en que vence el término.

PARÁGRAFO. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará la forma de presentar memoriales en centros administrativos, de apoyo, secretarías conjuntas, centros de radicación o similares, con destino a un determinado despacho judicial. En esos casos, la presentación se entenderá realizada el día en que fue radicado el memorial en alguna de estas dependencias.

(Subrayado y negrilla fuera del texto original). De la aplicación de la anterior disposición normativa, resulta pertinente advertir que a partir de la expedición del Decreto 806 de 2020 y, posteriormente, con la Ley 2213 de 2022 “Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones.”, por parte de la Rama Judicial se estableció una nueva cultura para la gestión y recepción de demandas y memoriales procesales, de acuerdo con la cual, la virtualidad y el uso de herramientas tecnológicas es predominante.

En ese sentido, dentro de los objetos de la citada Ley, se encuentra el de flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia con el uso de las herramientas tecnológicas e informáticas como forma de acceso a la administración de justicia. Por su parte, el artículo 109 del Código General del Proceso, arriba citado, se encuentra inmerso en la codificación procesal emitida en el año 2012, cuando la atención presencial era la regla general para acceder a los servicios de justicia en el país. Época para la cual, los horarios de atención al público en los despachos judiciales, establecían una talanquera física para la entrega de documentos y radicación de demandas; pero no sobre la base de generar límites para el acceso al derecho de acción y postulación, sino como garantía a los derechos de los trabajadores, quienes en no pocas ocasiones debían trabajar horas extras sin retribución económica y en perjuicio de su estabilidad familiar y emocional.

En ese orden, atendiendo a los principios pro actione, pro homine y del efecto útil de las normas jurídicas, carece de sentido imponer una interpretación del artículo 109 del CGP, prevista para la atención presencial, al actual momento histórico que vive la Rama Judicial en Colombia, en el cual es posible radicar demandas y memoriales en el mismo día del fenecimiento del término de caducidad del medio de control, sin que para cumplir con su cometido sea necesaria la intervención de servidor público de despacho judicial alguno, preservando, además, las garantías y derechos de los trabajadores.

Aunado a lo anterior, debe señalarse que, sobre la oportunidad para presentar la demanda de nulidad electoral, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 164, prescribe lo siguiente: “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días.

Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código. En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación;” (negrilla fuera del texto original) Citado lo anterior, es evidente que cuando se menciona el término de caducidad dentro del proceso de nulidad electoral, se precisa que este es de 30 días, entendiéndose por estos los calendarios, con días de 24 horas.

Además, resulta diáfano establecer, que la disposición transcrita, no supedita el término de caducidad del medio de control a la hora de cierre de los despachos judiciales. Dado que la norma que determina el término de caducidad de la acción de nulidad electoral, no establece que la presentación de la demanda deba tener lugar antes del cierre del despacho judicial; mal haría el operador jurídico en efectuar una interpretación armónica entre el artículo 164 del CPACA y el artículo 109 del CGP, puesto que al no existir laguna o vacío legal alguno, no es posible prescindir de la normativa prevista en la Ley 1437 de 2011, en atención a su naturaleza de orden público jurídico y su contenido especial sobre la materia.

Ahora bien, para efectos de entender el alcance del término de 30 días previsto en el artículo 164 del CPACA, si resulta conveniente acudir a la definición que, sobre los plazos en días, establece el artículo 67 del Código Civil, al precisar que este fenece hasta la media noche del último día de plazo, por cuanto que se debe entender que estos son días completos.

De suerte que, se precisa lo siguiente: “ARTICULO 67. <PLAZOS>. Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la Unión, de los Tribunales o Juzgados, se entenderá que han de ser completos y correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo. El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses.

El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos. Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes.

Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa. (negrilla fuera del texto original)” En ese sentido, tal como lo expuso esta Subsección, en auto del 14 de septiembre de 2017, al resolver un caso similar donde se radicaron memoriales entre las 5:04 p.m. y 5:18 p.m., luego de ser considerados como presentados por fuera del horario laboral; se determinó que no podía confundirse la jornada laboral del despacho, con el conteo de términos en sí mismo, trayendo a colación lo previsto por el artículo 67 del Código Civil.

En esa oportunidad, la Corporación argumentó que por razón del principio pro homine y de las garantías constitucionales de acceso a la administración de justicia, del debido proceso y de la prevalencia del derecho sustancial sobre los asuntos meramente formales, los memoriales se entendieron presentados en términos, pues fueron allegados antes de la media noche del último día hábil, en consideración a que el término legal fue dado en días y no en horas.

Aunado a lo expuesto, en cuanto al plazo para adelantar actuaciones judiciales o administrativas, el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913), al referirse a la interpretación de los términos establecidos en la ley, señala lo siguiente: “(…)

ARTICULO 59. Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.

ARTICULO 60. Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo. Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo.

(…)” (subrayado fuera de texto). Los referidos artículos advierten que cuando se mencionen legalmente los plazos de días, meses o años, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo; por tal razón cuando un acto debe ejecutarse dentro de cierto término, se entenderá valido si se ejecuta antes de la media noche del día de su vencimiento.

Por tanto, debido a que no tiene asidero constitucional la aplicación restrictiva de una normativa que, no solamente, no se ajusta al contexto actual de virtualidad e implementación de desarrollo tecnológico de la Rama Judicial, sino que obedece a la reglamentación de la jornada laboral de los despachos judiciales y no a la forma como se deben contar los términos de caducidad del medio de control de nulidad electoral y en atención a la garantía de la prerrogativa de acceso a la administración de justicia; esta Sala considera que el alcance dado por autoridad judicial accionada al artículo 109 del Código General del Proceso, no se compadece con el espíritu perseguido por la Ley 2213 de 2022, al tiempo que conlleva a la indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, en armonía con lo previsto por el artículo 67 del Código Civil y los artículos 59 y 60 del Código de Régimen Político y Municipal; incurriendo, por tanto, en vía de hecho por defecto sustantivo.

Así pues, en el sub lite, se advierte que el término legal para presentar la demanda de nulidad electoral vencía el día 19 de diciembre de 2023, por lo que el señor Humberto Salim Raad Pérez, radicó el libelo por medios electrónicos ese mismo día a las 4:47 p.m., siendo entonces evidente que la radicación tuvo lugar antes de que terminara el último día para impetrar a demanda, por lo que se considera que acudió a la administración de justicia dentro de la oportunidad prevista por el artículo 164 del CPACA.

Como corolario de lo anterior, la Subsección considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al emitir el auto de 21 de marzo de 2024 incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al aplicar indebidamente el artículo 164 del CPACA, de cara a armonizar su alcance con una interpretación restrictiva del artículo 109 del Código General del Proceso y, concluir, de manera errónea, que frente al medio de control de nulidad electoral incoado por el tutelante, operó el fenómeno de la caducidad; siendo, necesaria, por tanto, la intervención del juez constitucional de cara a salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad del señor Humberto Salim Raad Pérez.

Por otro lado, el accionante alegó que, con ocasión de la providencia acusada, la Sección Quinta del Consejo de Estado también incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico; no obstante, en atención a que, como se expuso en precedencia, se verificó la ocurrencia del defecto sustantivo, siendo procedente el amparo constitucional, la Sala prescindirá del análisis de los demás cargos expuestos por el tutelante.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la acción de tutela resulta ser el mecanismo de defensa judicial eficaz e idóneo con el que cuenta la parte actora para efectos de tener la posibilidad de acudir ante un juez para presentar las pretensiones en aras de propender por la protección de sus intereses, ante la caducidad de la acción del proceso de nulidad electoral y, teniendo en cuenta, que se observan elementos de juicio que permiten precaver que la presentación de la demanda fue oportuna; se accederá al amparo de los derechos fundamentales invocados.

III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala accederá al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, invocados por el señor Humberto Salim Raad Pérez; en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia del 21 de marzo de 2024, dictada por el Consejo de Estado - Sección Quinta y se ordenará emitir una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. – AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad del señor Humberto Salim Raad Pérez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, dentro del proceso de nulidad electoral promovido por el señor Humberto Salim Raad Pérez contra el señor José Junior Rúa Fontalvo, alcalde del municipio de Palmar de Varela, Atlántico.

SEGUNDO. – ORDENAR al Consejo de Estado – Sección Quinta que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, de acuerdo con las consideraciones que sobre el particular se efectuaron en líneas anteriores. Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión a que haya lugar.

TERCERO. -De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Con salvamento de voto) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)