Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para el reconocimiento de una relación laboral encubierta / Ausencia del elemento de la subordinación / Defecto fáctico Decisión: Negar el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Ángela Cristina Moreno Talero, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Ángela Cristina Moreno Talero promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y a la seguridad social, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 30 de octubre del 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-35-016-2023-00163-01. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de Bogotá DC, Fondo Financiero Distrital de Salud, con la finalidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó la existencia de una relación laboral entre las partes y el reconocimiento de las acreencias que del vínculo se derivaban, con ocasión de los servicios prestados como «consultora externa de servicios profesionales especializados en la 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «4ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2». 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero dirección de provisión de servicios de salud», del 21 de noviembre de 2018 al 22 de mayo de 2021. 2.2. El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en sentencia del 19 de julio de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el elemento de la «subordinación» no fue acreditado, pues, no se evidenció prueba siquiera sumaria que diera cuenta de manera fehaciente de aquel.
En contra de esta decisión interpuso recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 30 de octubre de 2024 confirmó la decisión del a quo, al considerar que no se acreditó el requisito de la «subordinación», comoquiera que no cumplió con la carga de la prueba que llevara a inferir una desnaturalización de su contrato de prestación de servicios. 2.4.
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico, por indebida valoración de las pruebas documentales y testimoniales practicadas. Máxime, cuando tomó la declaración de parte como inapropiada, alejándose de los principios probatorios, pese a que daba cuenta que debía cumplir un horario, asistir a reuniones y que ejercía las mismas funciones del personal de planta. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Se TUTELE el DERECHO FUNDAMENTAL DE DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL, del accionante ya identificado, a ser víctima de una Vía de Hecho, por tanto: 2. […], que, como consecuencia del amparo a los derechos fundamentales mencionado en el numeral primero de las peticiones se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” subsanar el ERROR GRAVE que se denota de parte de la Justicia al valorar caprichosamente las pruebas allegadas al proceso que lo conllevan a desconocer la existencia del vínculo laboral que claramente se presenta en el caso en tratado. 3. […] se ordena por razones de economía procesal y de manera definitiva: REVOCAR el numeral primero del fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCOÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C – MAGISTRADA PONENTE: AMPARO OVIEDO PINTO, el 30 de octubre de 2024, notificado el 05 de noviembre de 2024, dentro del Proceso No. 1001333501620230016301, y en su lugar se REVOQUE la sentencia de primera instancia emitida por el JUZGADP DIECISÉIS (16) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. D.C, el 19 de julio de 2024, reconociendo la existencia de una relación de carácter laboral. 4.
Se me reconozca personería jurídica dentro de la presente y por tanto se le ordene a la accionada se me reconozca personería jurídica, dentro del acto administrativo que dé cumplimiento a esta Sentencia […]». (sic) 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero 1.2.
Informes rendidos en el proceso 4. La Alcaldía Mayor de Bogotá2 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que, como máxima autoridad de la administración distrital, ejerce sus atribuciones por medio de las entidades y organismos creados por el Concejo Distrital, ya que la estructura administrativa del Distrito Capital comprende el sector central, el sector descentralizado y el de las localidades, por ende, delegó la representación judicial y extrajudicial en los jefes y/o directores de las oficinas o direcciones jurídicas y/o subsecretarios jurídicos de las entidades y organismos distritales. 5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C3 precisó que no existió vulneración alguna a los derechos fundamentales de la demandante, lo cual se pudo corroborar con la decisión acusada, contentiva del análisis fáctico y jurídico realizado. 6. El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda4 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico- procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, solicitó se declarara improcedente, o en su defecto, se negara la petición de amparo. 7.
La Secretaría Distrital de Salud5 solicitó que se negara el amparo pretendido al considerar que no se configuró ningún defecto de procedencia de la tutela contra providencia judicial, ya que sí se valoraron los testimonios de Yolanda Caicedo y Edna Briceño, quienes afirmaban el cumplimiento de horario de la demandante. No obstante, el juez también evaluó la insuficiencia probatoria para respaldar dichas declaraciones 2.
Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) manifestación de impedimento de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo; iii) cuestión previa – falta de legitimación en la casusa por pasiva; iv) procedencia de la tutela contra providencia judicial; v) determinación del problema jurídico; y vi) análisis de la Sala. 2 Ver índice 9 de Samai.
Archivo denominado «11_MemorialWeb_Otro-CorreodeSecretaria(.pdf) NroActua 9». 3 Ver índice 10 de Samai. Archivo denominado «15RECIBEPRUEBAS_Memorial_20250258500Cotenstac(.pdf) NroActua 10» 4 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- RespuestatutelaCE(.pdf) NroActua 11». 5 Ver índice 13 de Samai.
Archivo denominado «29_MemorialWeb_Respuesta-390025(.pdf) NroActua 13». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero 2.1. Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 20216 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2.2.
Manifestación de impedimento de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo 11. La consejera Elizabeth Becerra Cornejo con oficio del 27 de mayo de 20257 manifestó impedimento para conocer del asunto al considerarse incursa en la causal descrita en el numeral 1.° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que «[su] hermano Diego Alejandro Becerra Cornejo suscribió un contrato de prestación de servicios profesionales con la Secretaría Distrital de Bogotá, Fondo Financiero de Salud, el cual se encuentra vigente, en similares términos al que suscribió la demandante, hoy accionante y que la motivó a iniciar el proceso que fue definido por la autoridad accionada en la sentencia objeto de reproche por esta vía constitucional […]».
Normativa que dispone:
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal […] 12. Al respecto, el consejero ponente en principio consideró que no se configuraba la causal de impedimento descrita, por lo que, a través de auto del 27 de junio de 2025 ordenó sorteo de conjuez8 para decidir lo pertinente.
Sin embargo, una vez analizado el asunto nuevamente rectificó su posición, sin que resultara necesaria la intervención de aquel designado. 13. Precisado lo anterior, la Sala considera que se satisfacen los presupuestos para aceptar el impedimento manifestado, al evidenciarse el interés invocado, en razón a la similitud fáctica en que podría encontrarse el pariente cercano de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo, respecto de la descrita por la demandante. 2.3.
Cuestión previa - falta de legitimación en la causa por pasiva 10. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la 6 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 Ver ítem 16 de Samai. 8 De conformidad con el sorteo correspondiente, fue designada la doctora Carmen Elisa Cifuentes Ortiz. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 11. La Corte Constitucional9 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental10.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”11, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”12 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]». 12.
La Alcaldía Mayor de Bogotá alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los hechos enunciados como vulneratorios no tienen relación con sus facultades y funciones. 13. Respecto de lo anterior, la Sala aclara que fue vinculada al trámite constitucional como tercera con interés, al ser la parte demandada dentro del proceso en cuestión, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, razón por la cual se negará su solicitud. 2.4.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial 14. En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado13 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas 9 Sentencia T-1015/2006.
MP Álvaro Tafur Galvis. 10 Sentencia T-025 de 1995. MP Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 Sentencia T-416 de 1997 MP Antonio Barrera Carbonell. 12 Sentencia T-379 de 2005. MP Jaime Córdoba Triviño. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, MP María Elizabeth García González. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.14 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 15.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 16.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo15 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 17. Ahora bien, la Corte Constitucional16 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 18. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos17, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos 14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 15 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 17 Corte Constitucional.
Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero fundamentales que se afirman vulnerados. En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales18. 19.
Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.5. Problema jurídico 20. De acuerdo con el escrito de tutela, la Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales de Ángela Cristina Moreno Talero con ocasión de la sentencia del 30 de octubre del 2024, mediante la cual confirmó la decisión de negar las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral encubierta al no encontrar configurado el elemento de la «subordinación», con la que incurrió, presuntamente, en defecto fáctico? 2.6.
Análisis de la Sala 2.6.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 21. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.6.2. Defecto fáctico 22. El defecto fáctico, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional19, tiene una dimensión negativa y otra positiva. 23.
La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»20, «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente»21. La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas»22. 18 Corte Constitucional.
Sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 Corte Constitucional. Sentencias SU-159 de 2002, T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T-643 de 2016 entre otras. 20 Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell. 21 Sentencia SU-159 de 2002, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra. 22 Sentencia T-538 de 1994. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero 24. Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, solo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.6.3.
Sobre el caso concreto 25. Ángela Cristina Moreno Talero acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 30 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual confirmó la decisión de negar las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral encubierta, al no encontrar configurado el elemento de la «subordinación». 26.
Lo anterior, al considerar que se incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente. Máxime, cuando tomó la declaración de parte como inapropiada, alejándose de los principios probatorios, pese a que daba cuenta que debía cumplir un horario, asistir a reuniones y ejercer las mismas funciones del personal de planta. 27.
En este punto, se recuerda que el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201623 estableció que, para declarar la existencia de una relación laboral encubierta, se debían comprobar tres elementos: «[…] Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. […] De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrató realidad” aplica· cuando· se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales24.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda25 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión […]» [Resaltado por la Sala]. 28.
Así las cosas, es el elemento «subordinación o dependencia» el que define si se está frente a una relación laboral encubierta o, a un contrato de prestación de servicios, no la ejecución de las funciones, requisito que no fue acreditado en el asunto bajo estudio, según lo explicó la autoridad judicial demandada en su providencia: «[…] Queda dicho que no se demostró la subordinación en el trabajo de Ángela Cristina Moreno Talero, los testimonios dejan traslucir una prestación independiente, porque ciertas obligaciones como hacer presencia en determinados escenarios, no prueba la subordinación sino el cumplimiento del objeto contractual.
Se trasluce en contrario, un trabajo independiente externo, con necesaria coordinación para cumplir metas institucionales. Por ejemplo, María de Jesús Olivo y Ricardo Duran afirmaron que Ángela Cristina Moreno Talero desempeñaba sus funciones de manera independiente, enfatizando que su trabajo no dependía de la supervisión constante de personal de planta.
Además, se destacó que Ángela tenía la flexibilidad de programar sus actividades y que su desempeño estaba basado en resultados específicos, lo que refuerza la idea de que su labor se desarrolló con autonomía e independencia. 24 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Remando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (0202-10). 25 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (03162014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero Además, se verificó que, durante el periodo de la pandemia, la señora Ángela Cristina Moreno Talero cumplió con sus actividades de manera remota, y que posterior a la pandemia continuó desarrollando actividades bajo esta modalidad, lo que contradice la necesidad de su presencia física en el Fondo Financiero Distrital de Salud.
De acuerdo con lo informado por la señora Ángela Cristina Moreno en su interrogatorio, tuvo la oportunidad de concertar la posibilidad de trabajar desde casa, lo que resalta su autonomía en la gestión de sus actividades y no indica subordinación, además resaltó que esta flexibilidad le permitió cumplir con sus responsabilidades de manera efectiva, sin estar sujeta a un horario rígido.
Si bien se le exigieron resultados, no había una supervisión ni un control estrictos sobre su horario y lugar de trabajo. Por las razones que se han señalado, está ausente la subordinación, como se infiere del análisis del material probatorio recaudado en el proceso, que no logra demostrar ese elemento esencial propio de una relación laboral, sin el cual no es posible probar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y reconocer la existencia de un tratamiento desigual frente al personal de planta, que, por demás, no admite comparación en este caso porque las tareas de la contratista, no son desempeñadas por ninguna persona servidora de planta.
Al menos nada se demostró al respecto. Como se ha mencionado, las funciones de la demandante consistían en prestar sus servicios profesionales especializados inicialmente para la implementación de las redes integrales de prestadores de servicios de salud, de las rutas integrales de atención en salud y el fortalecimiento de los servicios para la atención de las enfermedades y accidentes laborales, en el marco del modelo de atención integral en salud y posteriormente en la dirección de provisión de servicios de salud, para el ajuste del modelo de salud en el componente de prestación de servicios de salud, por lo que las actividades contratadas son de aquellas que la ley permite contratar por medio del contrato de prestación de servicios regido por la ley 80 de 1993, pues no son de las asignadas al personal de planta, tal y como lo señalan los contratos de prestación de servicios.
La demandante alega en su recurso de apelación que desempeñaba las mismas funciones a personal de planta y que la labor desarrollada es inherente al objeto misional de la entidad. Sin embargo, como se mencionó previamente, no se aportó el manual específico de funciones y competencias laborales, por lo tanto, no se demostró que en la planta de personal del Fondo Financiero Distrital de Salud existía personal que realizara las funciones asignadas a la demandante durante el periodo en el que prestó sus servicios bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.
De conformidad con los testimonios de Yolanda Caicedo y Edna Briceño indican que la demandante cumplía un horario. Sin embargo, no se encuentra en el expediente documentos que ratifiquen estas afirmaciones, como registros de ingreso que demuestren un horario establecido. Si bien se aportaron unas capturas de pantalla de correos electrónicos sobre la asignación de turnos para fechas específicas, los mismos no incluyen el archivo que evidencie dicha asignación con datos relevante como hora de ingreso y hora de salida, tampoco se aportaron llamados de atención o solicitudes de permisos para ausentarse durante el horario laboral.
Frente a este último aspecto, se resalta el correo electrónico enviado por la señora Ángela Cristina Moreno Talero a la señora Yolanda Caicedo, quien informó “Teniendo en cuenta que los días del 12 al 15 de enero tomaré descanso, solicito tú apoyo para acompañar a la doctora Amanda Salinas en el proceso de Covid IPS. (…)”, esta comunicación confirma la autonomía con la que contaba la demandante a tal punto de poder coordinar sus actividades.
También señalaron que la demandante asistía a reuniones, sin embargo, de conformidad con los medios de prueba, estas se programaron con el fin de coordinar las actividades que tenía a cargo la demandante. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero Además, las señoras Yolanda Caicedo y Edna Briceño, señalaron que la demandante recibía ordenes, sin embargo, no fueron claras en señalar las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que le exigían el cumplimiento de órdenes, que logre inferir que sean asimilables a un empleado de planta del Fondo Financiero Distrital de Salud, durante todo el tiempo de la ejecución del contrato de prestación de servicios.
De otra parte, la exigencia para el cumplimiento de las metas, así como que se le hayan impartido algunas instrucciones, tampoco es indicativo de subordinación, pues ello hace parte del mínimo control que debe llevar la entidad contratante. Esta situación que desde el inicio se puso en conocimiento de la contratista, determinó la particularidad de la prestación, teniendo en cuenta que en las obligaciones específicas se pactó el cumplimiento de las obligaciones en función de la prestación de servicios como profesional especializada.
El significado de subordinar, como lo define la Real Academia de la lengua española es: “sujetar a alguien o algo a la dependencia de otra persona o cosa”. Implica en materia del derecho laboral administrativo, situar a la persona natural que presta unos servicios de manera personal, bajo la dependencia de un superior jerárquico dentro del engranaje de la administración pública, cuya estructura es jerarquizada.
En tal sujeción se dispone a exigirle el cumplimiento de sus órdenes, de las funciones asumidas para el personal de planta en el reglamento, en la ley y en la Constitución; en cualquier momento, en la forma en que se trata al personal con vínculo legal y reglamentario; en cuanto al modo como se cumple la función esencialmente administrativa; en cuanto al tiempo (horario) y hasta en la cantidad de trabajo, durante todo el tiempo de la ejecución del contrato de prestación de servicios.
No es el caso de la demandante, que estaba sometida al cumplimiento de sus obligaciones contractuales simplemente, a ello estaba sometida la contratista; al cumplimiento del objeto contractual que se traduce en la obligación de vigilancia y exigencia por parte de la entidad. La exigencia de cumplir el contrato también se expresa a través de sus agentes o a través del interventor.
No es ese aspecto el indicativo de subordinación laboral […]». (sic) 29. De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se encuentra que las actuaciones de la autoridad judicial demandada, lejos de incurrir en defecto fáctico, fueron realizadas conforme a la jurisprudencia y normas de su función judicial, debido a que se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en el estudio de las pruebas aportadas no constituyen una indebida valoración. 30.
Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí valoró los testimonios que echa de menos la demandante, caso distinto es, que, una vez efectuado su análisis de forma conjunta con los demás elementos probatorios aportados, concluyera que no eran suficientes para acreditar el elemento de la subordinación. Máxime, cuando tampoco se aportó el manual específico de funciones y competencias laborales que permitieran establecer que en la planta de personal del Fondo Financiero Distrital de Salud existía personal que realizara las mismas funciones. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero 31.
Dicho ello, la Sala no observa incongruencia ni irregularidad alguna en la decisión acusada, pues, se fundamentó en la necesidad de encontrar plenamente probados los tres elementos constitutivos de una relación laboral encubierta entre Ángela Cristina Moreno Talero y el Fondo Financiero Distrital de Salud, Secretaría de Salud de Bogotá, lo cual no ocurrió. 32.
En esas condiciones, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 33.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 3.
Conclusión 34. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por Ángela Cristina Moreno Talero, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundado el impedimento manifestado por la consejera Elizabeth Becerra Cornejo.
En consecuencia, se le separa del conocimiento del asunto de la referencia. Segundo. Negar la solicitud de desvinculación de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Tercero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Ángela Cristina Moreno Talero, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Cuarto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto. Comunicar esta decisión a la conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortiz, para su conocimiento. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02585-00 Demandante: Ángela Cristina Moreno Talero Sexto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Impedida JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador