Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Demandantes: FANTASY FLOWERS SAS Y OTRAS Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL Y OTROS Temas: Revoca decisión que niega pretensiones de la demanda, para declarar la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) contra la sentencia del 28 de junio de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, las sociedades Fantasy Flowers SAS1, Patrimonio Autónomo FC Fantasy Flowers2, Hatlee Colombia SAS3 y Pilondo SAS4, a través de apoderado judicial5, presentaron demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro en la cual formularon las siguientes pretensiones: 2.
Que se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL- AEROCIVIL y/o OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE 1 La sociedad se constituyó mediante Escritura Pública 1838 del 23 de octubre de 2001 otorgada por la Notaría 10 del Círculo de Bogotá, transformada a sociedad por acciones simplificada, inscrita en la Cámara de Comercio de Bogotá el 13 de octubre de 2009, con domicilio en Bogotá y NIT 830.093.741-9. 2 El Patrimonio Autónomo FC Fantasy Flowers, tiene como vocera a la sociedad Fiduciaria Scotiabank Colpatria S.A, sociedad de servicios financieros, legalmente constituida, con domicilio en Bogotá. 3 Sociedad legalmente constituida e inscrita en la Cámara de Comercio de Bogotá, con domicilio en Bogotá y Nit 860.533.334-2. 4 Sociedad constituida y registrada en la Cámara de Comercio de Bogotá, con Nit 900.326.287.1. 5 Los representantes legales de las sociedades demandantes, otorgaron poder especial al abogado Nicolás Muñoz Escobar para que los represente en la acción de cumplimiento de la referencia. Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 BOGOTÁ – ZONA CENTRO el cumplimiento efectivo de lo establecido en el artículo 37 de la ley 9 de 1989 en relación con la perdida de los efectos de pleno derecho de la afectación mencionada en los hechos de esta demanda, y en consecuencia que procedan a levantar las mismas.6. 2.
Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La parte actora precisó que las sociedades demandantes, son propietarias de los siguientes inmuebles: FANTASY FLOWERS SAS predios con los folios de matrícula inmobiliaria número 50C-142192, 50C-1668846, 50C-203954, 50C-577732 y 50C- 1486915 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro; PATRIMONIO AUTÓNOMO FC FANTASY FLOWERS NIT 830.053.994-4, cuya vocera es FIDUCIARIA SCOTIABANK COLPATRIA SA, predios con los folios de matrícula inmobiliaria números 50C-1527871, 50C-35033, 50C- 352053 y 50C-954109 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro; HATLEE COLOMBIA SAS predio con el folio de matrícula inmobiliaria número 50C-1292239 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro;
1.4. PILONDO SAS predio con folio de matrícula inmobiliaria número 50C- 1139956 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro. Afirmó que sobre cada uno de los inmuebles indicados, la AEROCIVIL, mediante Oficio 26416 del 31 de agosto de 2015, registrado el 24 de noviembre de la misma anualidad, ordenó la inscripción de la «[a]fectación por causa de una obra pública, utilidad pública e interés social» conforme con la Resolución 0130 del 21 de enero de 2015, modificada por la Resolución 224 del 3 de febrero de 2015 y nuevamente modificada por la Resolución 02176 del 2 de septiembre de 2015, conforme se acredita con los certificados de tradición y libertad de estos inmuebles.
Sostuvo que el artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 establece que toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres años renovables, hasta un máximo de seis y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación durante su vigencia. Afirmó que el 16 de marzo de 2021 la parte actora solicitó a la AEROCIVIL que le indicara si la Resolución 0130 del 21 de enero de 2015, modificada por las 6 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.
Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Resoluciones 224 del 3 de febrero y 02176 del 2 de septiembre de 2015 aún se encontraban vigentes.
Adujo que la AEROCIVIL el 25 de marzo de 2021, le respondió que el citado acto administrativo no ha sido cancelado ni ha tenido modificación alguna. Manifestó que el 1.º de septiembre de 2021, le pidió a la AEROCIVIL y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, que con base en el artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, realizara el levantamiento de la afectación sobre los inmuebles de su propiedad.
Esto teniendo en cuenta que desde la inscripción de la misma ya habían transcurrido más de tres (3) años, sin que se hubiese dado una renovación, así como tampoco la adquisición de los predios, por tanto, la afectación quedó sin efecto de pleno derecho. Destacó que el 7 y 30 de septiembre de 2021, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, le informó que no se levantaría la afectación solicitada, hasta que medie instrucción expresa en ese sentido por parte de la entidad que la ordenó. Mencionó que el 23 de septiembre de 2021, la AEROCIVIL respondió a FANTASY FLOWERS SAS, que ha cumplido lo establecido en la Ley 9.ª de 1989, pero por la pandemia se han generado innumerables inconvenientes para el desarrollo de los proyectos, lo que ha imposibilitado a la fecha la obtención de los recursos necesarios para continuar con el proyecto denominado EL Dorado II, pero que continua con los trámites para la consecución de los mismos, razón por la cual no es procedente realizar el levantamiento de la afectación. Indicó que el día 18 de noviembre de 2021, la sociedad HATLEE COLOMBIA SAS, solicitó a la AEROCIVIL que en aplicación del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, levantara la afectación sobre el inmueble de su propiedad.
El 22 de noviembre de 2021 la sociedad FANTASY FLOWERS SAS, solicitó a la AEROCIVIL, que verificara si los bienes de su propiedad aún hacen parte del polígono sobre el cual se pretende desarrollar el proyecto del Aeropuerto El Dorado II, y en caso contrario, le reiteró que levantara la afectación sobre los mismos, conforme al artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989.
A través de comunicación del 27 de diciembre de 2021, la AEROCIVIL le informó a FANTASY FLOWERS SAS que los inmuebles aún forman parte del polígono del proyecto denominado El Dorado II. Como consecuencia de las respuestas otorgadas, la parte actora interpuso una acción de tutela en contra de las entidades accionadas en este medio de control, que fue repartida al Juzgado 50 Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, autoridad judicial que, en fallo del 26 de enero de 2022, la declaró improcedente Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 porque existían otros medios judiciales7 para obtener el levantamiento de la afectación de los inmuebles.
El 27 de enero y el 27 de abril de 2022, de nuevo le solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro y a la AEROCIVIL, respectivamente, la cancelación de las afectaciones que pesan sobre los inmuebles de propiedad de la parte actora, peticiones que fueron negadas. Precisó la parte actora que, con el fin de constituir en renuencia a las entidades demandadas, el 23 de marzo de 2023, les solicitó que en cumplimiento del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, realizara el levantamiento de la afectación de los predios de su propiedad, frente a lo cual la AEROCIVIL manifestó que requería más tiempo para responder la solicitud y la Oficina de Registro el 10 de abril de 2023, negó la cancelación de las anotaciones. 3.
Trámite de la solicitud en primera instancia8 En proveído del 19 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmitió la demanda para que se precisaran las pretensiones, se aportara los documentos con los cuales se constituyó en renuencia a la AEROCIVIL; y allegara la constancia de envío de copia de la demanda y sus anexos a las accionada.
Subsanada la demanda, en providencia del 5 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la admitió y ordenó notificar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL), y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro. A través de auto del 25 de mayo de 2023, el Tribunal tuvo como pruebas los documentos acompañados con el escrito introductorio y las contestaciones de la demanda y reconoció personería a los apoderados de la parte accionada. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil El apoderado judicial de la AEROCIVIL adujo que según el artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 una vez superado el término máximo de la afectación sin que se le haya notificado la intención de renovarlo, el propietario del inmueble, deberá si a bien lo tiene, requerir la desafectación de su predio ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente. 7 El Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, advirtió que «esta juzgadora encuentra configurada la improcedencia de la acción de tutela al no acreditarse el requisito de subsidiariedad, por contar los accionantes con otro medio de defensa en sede judicial para debatir la legalidad de las decisiones negativas, tanto de la AEROCIVIL como de las Oficinas de Registro de instrumentos públicos.
Máxime cuando la entidad accionada en el informe rendido ante este despacho judicial indica que basta con la simple petición ante dicha oficinas, con fundamento en el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9 de 1989». 8 Por auto del 13 de abril de 2023, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuido Judicial de Bogotá, Sección Segunda, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. s. Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisó que la entidad no tiene facultades ni competencia para cumplir lo solicitado a través de este medio de control, «es una situación de hecho y derecho que es entendida y clara para el solicitante, pues [ ] se evidencia que en ninguno de sus apartes menciona a mi representada como la entidad que ese (sic) llamada a cumplir lo establecido en la ley o en un acto administrativo».
Manifestó que el acatamiento de la norma invocada hace referencia al inciso 1.º del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 que está vigente; aclaró que el inciso 2.º de la misma disposición fue derogado de manera expresa por el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013. En ese orden el texto del inciso 1.º se mantiene incólume. Reiteró que: [L]a afectación de utilidad pública que en su momento se declaró y fue registrada los folios de matrícula inmobiliaria de los predios de propiedad de los accionantes, había quedado sin efecto de pleno derecho, toda vez que la Entidad durante el termino de vigencia de la afectación no adquirió el inmueble y tampoco renovó la afectación a utilidad pública, situación de hecho y derecho acreditada dentro del expediente, toda vez que del contenido de los certificados de tradición aportados por el accionante y de la contestación por parte del suscrito en calidad de apoderado judicial de la AERONAUTICA CIVIL, se fuerza concluir que el inmueble sigue siendo de propiedad del demandante y por tal razón la entidad no efectuó la compra en ejecución de un plan de adquisición. Visto lo anterior, es absolutamente claro que la afectación de utilidad pública que se ordenó en la parte resolutiva de la Resolución 130 del 21 de enero de 2015 modificada por la Resolución 224 de febrero 3 de 2015, ha quedado sin efecto de pleno derecho, razón por la cual, no existe obligación legal alguna de parte de la AERONAÚTICA CIVIL de certificar o proferir resolución administrativa que deje sin efecto lo que la misma ley ha dejado sin efecto.
En consecuencia, la cancelación de la anotación en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, es una competencia privativa del registrador de instrumentos públicos, conforme lo indica, el tantas veces citado inciso 1º del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y el inciso 1º del artículo 13 del Decreto 2400 de 1989. Advirtió que existe un deber en cabeza del registrador de instrumentos públicos contenido en normas vigentes, respecto del cual no se puede sustraer, perpetuando en el tiempo una situación que es extraordinaria «afectación a utilidad pública», la que por el simple paso del tiempo ha quedado sin efecto de pleno derecho, en la medida que la entidad en vigencia de la anotación no ejecutó un plan de adquisición y tampoco ha notificado la renovación de la misma al propietario del bien inmueble.
Afirmó que evidentemente existe una inscripción o registro que debe cancelarse por parte del Registrador, para lo cual no necesita de una orden judicial o administrativa, pues de manera oficiosa o a solicitud de parte cualquier interesado puede proceder a efectuar la respectiva cancelación previa constatación del hecho. 4.2. Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro.
La apoderada judicial solicitó la desvinculación de la presente acción, toda vez que no es la competente para ejercer la defensa en el presente asunto; además, porque no se agotó el requisito de procedibilidad para la admisión de la misma. Sostuvo que la pretensión de la parte actora, está encaminada al acatamiento de la Ley 1579 de 2012, por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Públicos de Bogotá, Zona Centro y de la Superintendencia de Notariado, norma que regula lo relacionado con el registro de instrumentos púbicos.
Destacó que la afectación que la parte actora pretende sea cancelada es por causa de obra pública, lo cual implica, según el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012, que se presente ante el registrador la prueba de la cancelación de la respectiva orden proferida por la AEROCIVIL, condición que no está acreditada. Agregó que el artículo 60 ejusdem prevé que contra las decisiones tomadas por los registradores de instrumentos públicos, respecto de los actos de registro y su no inscripción, proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y de apelación ante la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Dirección Técnica de Registro de esa superintendencia. Explicó que la superintendencia ejerce la representación judicial de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, pero únicamente cuando éstas son accionadas a través de medios de control judicial; sin embargo, tratándose de acciones constitucionales como las tutelas o las de cumplimiento, es necesario determinar la autoridad pública contra la que se dirige, y en este caso la autoridad competente es el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, que ejerce función registral bajo el principio de autonomía que le otorga la ley.
Señaló que la parte actora radicó una petición a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, pero no una solicitud con los requisitos previstos en la norma para constituir en renuencia, por tanto, la demanda debe rechazarse por no agotarse el requisito de procedibilidad. Resaltó que a la parte actora se le ha manifestado por escrito que no es posible realizar la cancelación solicitada porque el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012 establece que «[e]l Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial o administrativa en tal sentido.
La cancelación de una inscripción se hará en el folio de matrícula haciendo referencia al acto, contrato o providencia que la ordena o respalda, indicando la anotación objeto de cancelación». En ese orden, reiteró que la cancelación solo procede cuando la autoridad judicial o administrativa que ordenó la inscripción de la medida, esto es la AEROCIVIL ordene al registrador que levante la afectación por utilidad pública inscrita en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria.
Destacó que la finalidad de la afectación por interés público, no es otra que restringir el bien respecto de la limitación o impedimento para solicitar o ejecutar licencias de urbanización, parcelación, construcción o funcionamiento, bien sea por que la administración determina un interés urbanístico sobre determinada zona, o existen intereses ambientales sobre la misma, lo que permite al titular conservar los derechos y facultades que por la constitución le son atribuidos como propietario, «pues la afectación por utilidad pública va dirigida a publicitar dicha restricción a las Entidades Catastrales y Curadurías, para abstenerse de Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 expedir licencias de urbanización, parcelación, construcción, en razón a su limitación, pero no es una figura que saque al bien inmueble del comercio».
Afirmó que la parte actora cuenta con otros mecanismos legales para hacer efectivos sus derechos, en razón a que contra las resoluciones proferidas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, proceden los recursos de reposición y apelación, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y la Superintendencia, respectivamente, en este orden este medio de control no es idóneo para lograr la cancelación de la afectación de los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles de su propiedad. 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en sentencia del 28 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda al advertir que la norma invocada por las sociedades accionantes no contempla un mandato imperativo, inobjetable y perentorio respecto de ninguna autoridad, al respecto afirmó que: [E]l inciso primero de la disposición normativa que las sociedades accionantes piden cumplir no contempla un mandato imperativo, inobjetable y perentorio respecto de ninguna autoridad, sino que contiene el término de duración de las afectaciones a bienes inmuebles por causa de obra pública, el término máximo hasta el cual se pueden prorrogar y, la consecuencia jurídica de que los inmuebles no sean adquiridos por la autoridad que ordenó la medida dentro de los términos allí establecidos, que es precisamente la ineficacia. Es decir, no establece ningún deber que lleve de manera explícita o implícita un mandato perentorio, directo y exigible respecto de las autoridades demandadas.
Respecto del inciso segundo del referido artículo 37, es necesario resaltar que este fue derogado expresamente por el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013, el cual disponía: “El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho”. Es decir, el artículo 37 que se solicita cumplir sí contemplaba un deber frente al respectivo registrador de cancelar las inscripciones “correspondientes”, esto es, las inscripciones referidas en el inciso primero. Por tal razón, no es viable jurídicamente ordenar el cumplimiento de un deber legal derogado, que estaba previsto en el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989. […] Así las cosas, teniendo en cuenta que del contenido de la norma específica cuyo cumplimiento pretenden las sociedades accionantes, esto es, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, no puede inferirse directa o indirectamente la existencia de un deber o mandato imperativo, inobjetable y perentorio dirigido a una autoridad a la cual le sea exigible, tampoco puede predicarse su incumplimiento respecto de alguna de las autoridades demandadas en el presente asunto. 6.
La impugnación9 La AEROCIVIL impugnó la decisión de primera instancia, y solicitó que se revocara, para que, en su lugar, se profiera «un fallo bajo el análisis de la normatividad legalmente vigente aplicable al caso que nos ocupa, esto es, el inciso 1.º del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 que en la actualidad contiene un deber real que reside en cabeza del respectivo registrador de instrumentos». 9 La sentencia del 28 de junio de 2023, fue notificada electrónicamente el 27 de septiembre de 2023, y el escrito de impugnación se radicó el 5 de octubre de la misma anualidad, es decir, dentro del término oportuno. Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Señaló que el fallo de primera instancia se estructuró en una indebida lectura e interpretación de la derogatoria parcial que sufrió el artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, en la medida que el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013, derogó solo el inciso segundo del artículo 37.
Precisó que era necesario y pertinente aclarar que la derogatoria expresa que hace el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013, respecto del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 recae sobre el inciso 2.º de este artículo, esto es, respecto al periodo máximo de afectación de vías públicas y no sobre el deber legal que tiene el respectivo registrador de instrumentos públicos.
Advirtió que el operador judicial de primera instancia fundó su decisión bajo el equivocado entendimiento de que las normas invocadas por el demandante se encontraban derogadas, cuando en realidad se encuentran vigentes y generando todos sus efectos jurídicos. Sostuvo que la norma impone en cabeza del registrador el deber legal de cancelar las inscripciones de afectación por declaratoria de utilidad pública se encuentra vigente, por tanto, en el caso que nos ocupa no se requiere la expedición de una orden contenida en una providencia judicial o en un acto administrativo para que proceda su cancelación, como lo afirma el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado10. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia del 28 de junio de 2023, que negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.
Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la 10 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.
Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.
La constitución de la renuencia En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que “[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”12.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019.
Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano13.
Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. La parte accionante allegó copia del escrito del 23 de marzo de 2023, en el que les solicitó a las autoridades demandadas que en aplicación del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, procedan al levantamiento de la afectación de los predios de su propiedad, frente a lo cual la AEROCIVIL manifestó que requería más tiempo para responder la solicitud y la Oficina de Registro el 10 de abril de 2023, negó la cancelación de las anotaciones.
En consecuencia, se encuentra acreditado que la parte accionante constituyó en renuencia a la AEROCIVIL y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Centro respecto del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, la actora pretende el cumplimiento del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989, para que se les ordene a las entidades accionadas la cancelación de la afectación por utilidad pública impuesta en los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes.
La parte accionada, por una parte la AEROCIVIL, manifestó que no es necesario que medie acto de autoridad judicial o administrativa para que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos cancele la afectación, pues superado el término máximo de la afectación sin que se le haya notificado la intención de renovarlo, el propietario del inmueble, puede requerir la desafectación de su predio; por tanto, es deber de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente, proceder a la cancelación de la afectación. Por su parte la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Centro, sostuvo que no es posible realizar la cancelación solicitada porque el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012 establece que «[e]l Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del 13 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249- 01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 respectivo título o acto, o la orden judicial o administrativa en tal sentido. La cancelación de una inscripción se hará en el folio de matrícula haciendo referencia al acto, contrato o providencia que la ordena o respalda, indicando la anotación objeto de cancelación».
En ese orden, reiteró que la cancelación solo procede cuando la autoridad judicial o administrativa que ordenó la inscripción de la medida, esto es la AEROCIVIL ordene al registrador que cancele la afectación de utilidad pública inscrita en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. El Tribunal en la decisión de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda al advertir que la norma invocada no contempla un mandato imperativo, inobjetable y perentorio respecto de ninguna autoridad; además indicó que respecto del inciso segundo del referido artículo 37, este fue derogado expresamente por el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013, por tal razón, no es viable jurídicamente ordenar el cumplimiento de un deber legal derogado, que estaba previsto en el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989.
La AEROCIVIL en la impugnación adujo que la derogatoria expresa que hace el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013, respecto del artículo 37 de la Ley 9.ª de 1989 recae sobre el inciso 2.º de este artículo, esto es, respecto al periodo máximo de afectación de vías públicas y no sobre el deber legal que tiene el respectivo registrador de instrumentos públicos; en ese orden, destacó que la norma impone en cabeza de registrador el deber legal de cancelar las inscripciones de afectación por declaratoria de utilidad pública sin que sea necesario la expedición de una orden judicial o acto administrativo para proceder a la cancelación de la inscripción o anotación por utilidad pública.
Así las cosas, se advierte una controversia sobre el procedimiento a seguir para la cancelación de una afectación por utilidad púbica inscrita en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios de propiedad de las sociedades demandantes, que corresponde resolver al juez natural, a partir del mecanismo ordinario de defensa judicial14 que a bien tenga ejercer la parte actora según los intereses que persiga frente a los actos administrativos que las demandadas han adoptado sobre el caso particular15.
Claramente, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «[…] cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de [la norma o] acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante»”; no obstante, las sociedades accionantes no acreditaron que estuvieran ante un perjuicio inminente, como lo exige la norma. 14 Si lo que pretende es controvertir las decisiones de la parte demandada que se han negado a cancelar la afectación que reposa en los folios de matrícula de los inmuebles de propiedad de las sociedades demandantes, cuenta con el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA; si lo perseguido es que se anule la anotación que reposa en los folios de matrícula inmobiliaria, procede el medio de control de nulidad contenida en el artículo 137 ejusdem, ver providencia del 20 de noviembre de 2019, Sección Primera del Consejo de Estado, Rad. 11001-03-24-000-2013-00215-00. 15 Sobre el particular, ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2023, radicación 25000-23-41-000-2022-01381-01 M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Demandantes: Fantasy Flowers SAS y Otras Demandados: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-00498-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En consecuencia, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda, será revocada y se declarará improcedente la acción, conforme con lo aquí planteado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 28 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”