CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03272-00 Accionante: Caja de Compensación Familiar de Antioquia COMFAMA Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Patricia Elena Mira Avendaño, en calidad de representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia - COMFAMA, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones La señora Patricia Elena Mira Avendaño, en calidad de representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia - COMFAMA, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir, la providencia de 30 de noviembre de 2022, dentro del proceso ejecutivo promovido por la accionante bajo el radicado 05 001 33 33 033 2022 00126 01, contra la ESE Hospital Santa Isabel de Gómez Plata.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “Que, como consecuencia de la protección al derecho constitucional fundamental del debido proceso y de acceso a la administración de justicia en cabeza de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia COMFAMA, se deje sin efecto el auto emitido en segunda instancia el 30 de noviembre de 2022 dentro del proceso ejecutivo 05 001 33 33 033 2022 00126 01 y se ordene a la Sala Cuarta Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia lo siguiente: Aplicar el numeral 2, literal k) del artículo 164 de CPACA en armonía con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 564 de 2020 que suspendió la caducidad de la demanda ejecutiva a partir del 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020 fecha en la cual se levantó la suspensión conforme a lo ordenado por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020 y con fundamento en ello vuelva a emitir auto donde contabilice y analice si la caducidad se configuraba o no en relación con la demanda ejecutiva señalada.”.
(sic) Los hechos y consideraciones de la accionante La parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que el 22 de octubre de 2012, la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA y la E.S.E. Hospital Santa Isabel, celebraron contrato con el objeto de garantizar a sus afiliados los servicios de salud regulados en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.
Adujo que en virtud al acta de liquidación suscrita el 3 de junio de 2016, se acordó que la ESE Hospital Santa Isabel, debía pagar en favor de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia - COMFAMA, como saldo final adeudado, la suma de COP$12.825.632. Advirtió que la ESE Hospital Santa Isabel de Gómez Plata, en la referida acta, se obligó a pagar la suma de COP$12.825.632, en ocho (8) cuotas mensuales por valor de COP$1.603.204 cada una, pagaderos dentro de los primeros veinte (20) días de cada mes, en la cuenta de ahorros No. 41303303111-7 del Banco Agrario a nombre de COMFAMA, por lo que la última cuota se debía pagar el 20 de enero de 2017.
Señaló que ante el incumplimiento de la obligación pactada promovió proceso ejecutivo cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín. Expuso que a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva, la ESE Hospital Santa Isabel de Gómez, había cancelado de manera parcial sumas de dinero por valor de COP$3.603.204, quedando un saldo final pendiente por cancelar de COP$9.222.428 pesos como capital y por intereses desde enero de 2017 hasta el 31 de marzo de 2022, la suma de COP$12.168.421 pesos.
Advirtió que, mediante auto del 14 de junio de 2022, el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, negó librar mandamiento de pago solicitado, argumentando que el acta de liquidación se había suscrito cuando ya había transcurrido el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y el contrato hacía parte del título ejecutivo; por tanto, no se contaba con título ejecutivo exigible.
Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia que, a través de providencia de 30 de noviembre de 2022, estimó que, si bien el acta de liquidación constituía el título ejecutivo, se había configurado el fenómeno de la caducidad establecida en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA; por lo tanto, confirmó la decisión proferida en primera instancia. Refirió que presentó solicitud de adición del referido auto, a efectos de que se emitiera pronunciamiento respecto de la suspensión establecida en el artículo 1º del Decreto Legislativo 564 de 2020; sin embargo, mediante auto de 15 de febrero de 2023, el Tribunal estimó que no habían quedado puntos pendientes por resolver que ameritaran la adición de la providencia. Finalmente, a través de auto de 16 de marzo de 2023, la autoridad accionada dispuso no reponer la providencia del 15 de febrero de 2023 y no dio trámite al recurso de queja interpuesto. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que la providencia de 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto sustantivo en la medida que la autoridad judicial aplicó de manera incompleta el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA, porque al realizar la contabilización del término establecido en la referida norma, era obligatorio atender la suspensión establecida en el artículo 1º del Decreto 564 de 2020, la cual interrumpía el término de caducidad a partir del 16 de marzo de 2020 y la reanudación de la caducidad conforme con lo establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020, se presentó a partir del 1 de julio de 2020.
Advirtió que la autoridad judicial accionada incurrió en una omisión que a todas luces transgrede los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, carga que no se encuentra en el deber de soportar. Trámite Mediante auto de 22 de junio de 2023 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad; a su vez se dispuso la vinculación del Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín y a la E.S.E. Hospital Santa Isabel de Gómez Plata.
Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno al fenómeno de la caducidad del proceso ejecutivo, concluyendo que la providencia objeto de reproche se profirió con fundamento en las pruebas aportadas al expediente y norma aplicable al asunto. Sseñaló que no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, puesto que la decisión emitida dentro del proceso con radicado N° 05001-33-33-033-2022-00126-01, sin desconocimiento de la Ley, en consecuencia, solicitó que se niegue el amparo constitucional. 4.4.
El Juzgado 33 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la E.S.E. Hospital Santa Isabel de Gómez Plata, no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la providencia del 30 de noviembre de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA, incurriendo en vía de hecho por defecto sustantivo, al confirmar el auto de 14 de junio de 2022, proferido por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, mediante el cual se negó librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo instaurado por el accionante contra la E.S.E. Hospital Santa Isabel de Gómez Plata. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 4. Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la decisión de 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia debido a que esta providencia puso fin al proceso ejecutivo, que dio origen a esta acción constitucional. 4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso ejecutivo instaurado por el representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA contra la E.S.E. Hospital Santa Isabel de Gómez Plata y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, la sentencia de 30 de noviembre de 2022, se notificó a las partes por correo electrónico el 1 de diciembre de 2022.
A su vez, se encuentra que se presentó solicitud de adición de la referida providencia la cual fue resuelta mediante auto de 15 de febrero de 2023, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición y queja, los cuales fueron atendidos mediante providencia de 16 de marzo de 2023; y la demanda de tutela se presentó el 16 de junio de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso ejecutivo. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad El representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la providencia de 30 de noviembre de 2022, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al confirmar el auto de 14 de junio de 2022, emitido por el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, mediante el cual negó librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo instaurado por el accionante contra la E.S.E. Hospital Santa Isabel de Gómez Plata.
Indicó que en la providencia objeto de reproche se incurrió en el defecto sustantivo en la medida que la autoridad judicial aplicó de manera incompleta el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA, porque al realizar la contabilización del término establecido en la referida norma, era obligatorio atender la suspensión establecida en el artículo 1º del Decreto 564 de 2020, la cual interrumpía el término de caducidad a partir del 16 de marzo de 2020 y la reanudación de la caducidad conforme con lo establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020, se presentó a partir del 1 de julio de 2020.
Ahora bien, con el fin de resolver la inconformidad de la parte actora, la Sala considera pertinente examinar los hechos y documentos allegados al expediente de tutela. De suerte que, revisado el plenario, se destaca lo siguiente: El día 31 de marzo de 2022, la Caja de Compensación Familiar de Antioquia -COMFAMA-, por intermedio de apoderado judicial interpuso demanda ejecutiva en contra de La E.S.E. Hospital Santa Isabel del municipio de Gómez Plata, pretendiendo que se librara mandamiento de pago por la suma de $21.390.849, derivados de la liquidación bilateral del contrato 15321 de 2012, efectuada el 3 de junio de 2016.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín, que mediante auto de 14 de junio de 2022, decidió negar el mandamiento de pago conforme a las siguientes consideraciones: “En la citada acta de liquidación se menciona que el contrato tuvo una vigencia entre el 1º de abril de 2012 y el 30 de abril de 2013.
Y en la cláusula décimo quinta del contrato se establece que, las partes procederán a su liquidación dentro los 4 meses siguientes a la expiración fijada para el término de su vigencia. Lo anterior quiere decir, que las parte contaban con un plazo hasta el 31 de agosto de 2013 para realizar la liquidación bilateral del contrato. Ahora: en atención a que en el presente caso se trata de un contrato regido por el derecho privado, una vez vencido este último término, las partes conservaron la facultad para realizar su liquidación bilateral, por un término adicional de dos (2) años, es decir, hasta el 31 de agosto de 2015.
Sin embargo, el acta fue suscrita el 3 de junio de 2016. En este sentido concluye el Juzgado que, si bien la obligación contenida en el acta de liquidación es clara y expresa, pues su valor se encuentra perfectamente determinado, no es exigible por vía judicial al haber sido suscrita el acta después de expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales”.
Inconforme con la decisión el apoderado de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia -COMFAMA-, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en providencia del 30 de noviembre de 2022, dispuso: “Contrario a lo considerado por el A Quo en el presente caso se advierte que el acta de liquidación del contrato constituye un título ejecutivo simple para reclamar la obligación, tal como lo ha advertido la máxima Corporación Contencioso Administrativa y la Doctrina.
(…) En consecuencia, una vez liquidado el contrato, el acta que la contiene, cuando es bilateral, o el acto administrativo que lo liquida unilateralmente, es el título ejecutivo, siempre y cuando allí conste la obligación clara, expresa y exigible. Por lo tanto, pese al momento en que se dio la liquidación del contrato, la obligación entre las partes se encuentra contenida en dicha acta, constituyéndose en el título ejecutivo, debiéndose tener en cuenta para contabilizar el término de caducidad lo previsto en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, el término de cinco (05) años a partir de que la obligación se haga exigible.
Teniendo en cuenta lo anterior, encuentra esta Sala que la liquidación bilateral del contrato se dio el día tres (03) de junio de 2016, pactando como acuerdo de pago lo siguiente: (…) En consecuencia, advirtiendo que la obligación se hizo exigible una vez vencido el plazo de ocho meses pactados para la última cuota por valor de un millón seiscientos tres mil doscientos cuatro pesos ($1.603.204) y que se contaba hasta el día 20 del mes para realizar la cancelación, la cuota final como lo argumenta la parte ejecutante, debió cancelarse el veinte (20) de enero de 2017.
Por lo tanto, el término para presentar la demanda precluyó el veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022), siendo presentada la demanda efectivamente el día treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), es decir, cuando ya había operado la caducidad del medio de control. Razones por las cuales la Sala CONFIRMARÁ la decisión tomada por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022), a través del cual se negó el mandamiento de pago, pero por las razones aquí expuestas”.
(Sic) Del contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia al realizar un análisis normativo y jurisprudencial aplicable al asunto y al contrastarlo con el material probatorio allegado al proceso ejecutivo, destacó los siguientes aspectos: Que la parte actora pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de veintiún millones trescientos noventa mil ochocientos cuarenta y nueve pesos (COP$21.390.849), como saldo a favor resultante de la liquidación del contrato de prestación de servicios de salud suscrito entre las partes y por los intereses causados desde el año 2017 al 31 de marzo de 2022.
Advirtió que contrario a lo considerado por el a quo se evidenció que el acta de liquidación del contrato constituye un título ejecutivo simple para reclamar la obligación. Pese al momento en que se dio la liquidación del contrato, la obligación entre las partes se encuentra contenida en dicha acta, constituyéndose en el título ejecutivo, debiéndose tener en cuenta para contabilizar el término de caducidad lo previsto en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, el término de cinco (5) años a partir de que la obligación se haga exigible.
En ese sentido, a efectos de contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo, la autoridad judicial enjuiciada advirtió que la liquidación bilateral del contrato se efectuó el 3 de junio de 2016, documento en el que se pactó el siguiente acuerdo de pago: “La ESE HOSPITAL SANTA ISABEL DE GOMEZ PLATA (ANT) se compromete a realizar el pago a favor de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia CONFAMA, como saldo final adeuda, la suma de $12.825.632 en ocho (8) cuotas mensuales iguales por valor de $1.603.204 pagaderos dentro de los primeros veinte (20) días de cada mes en la cuenta de ahorros (…)”.
(Sic) En consecuencia, advirtió que la obligación se hizo exigible una vez vencido el plazo de ocho meses pactados para pagar la última cuota por valor de un millón seiscientos tres mil doscientos cuatro pesos (COP$1.603.204) y que se contaba hasta el día 20 del mes para realizar la cancelación; por lo que la cuota final debió pagarse el día 20 de enero de 2017.
Por lo tanto, el término para presentar la demanda precluyó el 21 de enero de dos 2022, siendo presentada la demanda el día 31 de marzo de 2022, es decir, cuando ya había operado la caducidad del medio de control. En este sentido, la autoridad judicial accionada confirmó la decisión adoptada mediante auto de 14 de junio de 2022, por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por medio del que se negó mandamiento de pago.
En este orden de ideas, es claro que mediante la providencia objeto de reproche el Tribunal sostuvo que la demanda ejecutiva fue presentada de forma extemporánea. Por su parte, el accionante adujo que la demanda fue interpuesta en tiempo de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 564 de 2020, que dispuso la suspensión de términos de caducidad y prescripción en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial.
En atención a lo expuesto, debe señalarse que la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera de pleno derecho, es decir que no admite renuncia y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción o medio de control ante la jurisdicción, es decir, que es una figura que se analiza frente a la oportunidad que se tiene para radicar demandas ante los jueces.
En el proceso ejecutivo, el término de caducidad tratándose de la ejecución de títulos derivados de un contrato, será de cinco (5) años a partir del momento en que se haga exigible la obligación contenida en estos; conforme con lo previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativoy en el literal K del numeral 2º del artículo 164 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por otro lado, atendiendo la grave calamidad pública que afectó el territorio nacional por causa de la COVID19, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 564 de 2020, mediante el cual incorporó reglas legislativas respecto de la suspensión de términos de prescripción y caducidad para fines judiciales. Así mismo, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los Acuerdos PCSJA-11517, PCSJA20-11518, PCSJA-11519, PCSJA- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA-11529, PCSJA- 11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA-11556 y PCSJA-11567, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia y, posteriormente, la referida Corporación, mediante el Acuerdo PCSJA-11581 de 27 de mayo de 2020, dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1° de julio de ese mismo año. Justamente, el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 del 2020, dispuso la suspensión de los términos judiciales, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales”.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-213 de 2020 realizó la revisión constitucional y declaró ajustado el citado Decreto a la Constitución Política, al considerar que: “(…) las medidas del decreto son necesarias para evitar que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio judicial y al arbitraje y para evitar que la situación de emergencia conduzca a la negación del derecho al acceso a la administración de justicia de quienes, por razones de confinamiento, no pueden acudir a una sede judicial o a solicitar la convocatoria de un tribunal arbitral.
En este orden de ideas, concluyó que la previsión relativa a los términos inferiores a 30 días y que permite el conteo del término de un mes posterior al levantamiento de la suspensión de términos, obedece a la necesidad de evitar las afluencias masivas de los usuarios a las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos. Encontró la Corte que en el ordenamiento jurídico no existe un instrumento legal que, en consideración a circunstancias de salud pública y su evolución, permita la suspensión de los términos procesales y que lo relativo a dichos términos tiene reserva legal (…)”.
Así las cosas, se advierte que la parte actora alude que la negativa de aplicar los términos de suspensión de caducidad, entre el 16 de marzo al 30 de junio de 2020, constituye el desconocimiento del artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, en la medida en que, el objeto de la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Gobierno Nacional buscaba contrarrestar los efectos de la pandemia frente al acceso a la administración de justicia y, por ende, tiene incidencia, en el conteo del término de caducidad dentro del proceso ejecutivo.
Conforme con lo expuesto, es claro que con ocasión del advenimiento de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, los términos judiciales se suspendieron desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020; es decir, que, respecto de la caducidad y la prescripción, los términos para su cómputo estuvieron suspendidos por 3 meses y 14 días.
Por lo tanto, para efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción ejecutiva deberá adicionarse el periodo de suspensión de los términos judiciales, de lo contrario se estaría vulnerando el derecho de acceso a la administración de justicia. Revisada la providencia objeto de reproche, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al estudiar el material probatorio y la normativa aplicable al proceso ejecutivo promovido por la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA, estimó que en el asunto se configuraba el fenómeno de la caducidad; sin embargo, del análisis realizado por la Sala, no se vislumbra que se hubiere atendido la suspensión del término de caducidad establecido en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 y que se extendió por tres (3) meses y catorce (14) días entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.
Para el caso bajo estudio, se tiene que, a juicio de la autoridad judicial accionada, el título ejecutivo era exigible desde el 20 de enero de 2017, por lo tanto, el término de caducidad de la acción ejecutiva inició su cómputo al día siguiente, precisando que el actor debía acudir en demanda, ante esta jurisdicción, a más tardar el 21 de enero del año 2022.
No obstante, esta Subsección evidencia que, si bien es cierto que el término para presentar la demanda fenecía el 21 de enero de 2022, también lo es, que con ocasión a la emergencia sanitaria se presentó la suspensión de términos de caducidad que inició desde el 16 de marzo de 2020 y se prolongó hasta el 30 de junio del mismo año; reanudándose el 1º de julio de 2020, por lo tanto, la oportunidad para presentar la demanda ejecutiva se extendió hasta el 5 de mayo de 2022; concluyendo así, que la demanda se presentó dentro del término legal, pues la misma fue remitida para reparto, a través de medios electrónicos, el 31 de marzo de 2022.
En este orden de ideas, la Sala considera que la providencia de 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues es claro que en virtud a la expedición del Decreto 564 de 2020 y los acuerdos emitidos por el Consejo Superior de la Judicatura, el término de caducidad del proceso ejecutivo quedó suspendido por el término de tres (3) meses y catorce (14) días, aspecto que no fue objeto de análisis por parte de la autoridad judicial enjuiciada al momento de contabilizar el término de caducidad previsto en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA.
Por tanto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, con la decisión acusada, vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia del actor, dado que en el ejercicio de la laboral judicial no se dio alcance a la norma aplicable, pues como se expuso en líneas anteriores, se desconoció que en el marco del estado de emergencia sanitaria, se adoptaron las medidas necesarias para garantizar los derechos de los usuarios al sistema de justicia; circunstancia que no debía ser desconocida por las autoridades judiciales al momento de administrar justicia. Por lo expuesto se amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, y, en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia del 30 de noviembre de 2022, ordenándose al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una decisión de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala accederá al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por el representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA y, en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia de 30 de noviembre de 2022, dictada por la autoridad judicial accionada, ordenándole que emita una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones aquí realizadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. – AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por el representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia - COMFAMA, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 30 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso ejecutivo promovido por la Caja de Compensación Familiar de Antioquia – COMFAMA.
SEGUNDO. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.
TERCERO. -De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)