Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04009-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad. Decreto 639 de 2025, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» Decisión: Declara improcedencia La Sala decide la acción de tutela presentadas por Kelly Juliana Beltrán, Catalina del Pilar Sánchez Daniels, Alejandra Katerine Toque López, Carlos Mario Patiño González y Luis Mauricio Urquijo Tejada contra la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. Kelly Juliana Beltrán, Catalina del Pilar Sánchez Daniels, Alejandra Katerine Toque López, Carlos Mario Patiño González y Luis Mauricio Urquijo Tejada presentaron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y participación ciudadana, con ocasión del Auto de 18 de junio de 2025, por medio del cual la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió una demanda de nulidad contra el Decreto 639 de 20251, en el marco del proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00. 2.
A título de amparo constitucional, los accionantes solicitaron que se deje sin efectos la mencionada providencia, se reafirme que la Corte Constitucional es la única competente para ejercer control sobre el aludido decreto y se ordene al Consejo de Estado abstenerse de admitir otros medios de control contra cualquier decreto del presidente de la República para convocar una consulta popular del orden nacional. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, afirmaron que mediante el Decreto 639 de 11 de junio de 2025, el Gobierno Nacional convocó a la ciudadanía a una consulta popular nacional. 4. Los senadores Efraín Cepeda Sarabia, Nadya Georgette Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Esperanza 1 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Andrade Serrano, Soledad Tamayo Tamayo, Marcos Daniel Pineda García, Oscar Mauricio Giraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa, Juan Samy Merheg Marún y Antonio Luis Zabaraín presentaron una demanda de nulidad contra el aludido decreto, junto con una solicitud suspensión provisional de sus efectos, por la presunta vulneración el contenido de los artículos 104 de la Constitución Política, 51 de la Ley 134 de 1994 y 31 (literal b) de la Ley 1757 de 2015. 5.
El 16 de junio de 2025, el presidente de la República, mediante apoderado judicial, presentó un memorial en el que además de solicitar que no se accediera a la solicitud de medida cautelar, alegó la falta de competencia de esta corporación para conocer de la demanda y solicitó la remisión del proceso a la Sala Plena para definir la competencia sobre la misma. 6.
Mediante Autos de 18 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la demanda, rechazó las peticiones del presidente de la República y suspendió provisionalmente los efectos del Decreto 639 de 2025. 7. Como fundamentos de derecho, los accionantes alegaron que la autoridad judicial incurrió en los defectos (1) sustantivo por interpretar de forma contraevidente el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política para justificar su competencia para ejercer control judicial sobre los mecanismos de participación directa (consulta popular), cuya guarda corresponde a la Corte Constitucional;
(2) orgánico porque la Sección Quinta del Consejo de Estado no tiene competencia para realizar control previo sobre el proceso de convocatoria a consulta popular; y (3) violación directa de la Constitución, comoquiera que la providencia judicial se alejó del aludido artículo de la Carta Política. Intervenciones2 8. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto del consejero ponente de las providencias enjuiciadas, adujo que (i) los accionantes no cuentan con legitimación activa en la causa, comoquiera que no hicieron parte del proceso ordinario de nulidad;
(ii) la parte actora no presentó solicitud de coadyuvancia en los términos del artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA; (iii) no se configuraron los defectos alegados ni se vulneraron o amenazaron los derechos invocados por la parte actora; (iv) el control del Decreto 639 de 2025 corresponde a esa autoridad judicial por tratarse de un acto proferido por una autoridad del orden nacional y de contenido electoral;
(v) el aludido decreto fue expedido por fuera del procedimiento de la consulta popular, dado que este concluyó con el concepto desfavorable del Senado de la República; (vi) «entender que, únicamente, la Corte Constitucional es la competente para conocer de asuntos como el que se estudia en el proceso ordinario, llevaría a concluir que en el evento en que la consulta popular no se lleve 2 El 7 de julio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado remitió el proceso de la referencia para que se estudiara su posible acumulación al proceso No. 11001-03-15-000-2025-03892-00.
Mediante Auto de 16 de julio de 2025, el despacho ponente avocó conocimiento, admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la Sección Quinta del Consejo de Estado y la vinculó de Efraín Cepeda Sarabia, Nadya Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Esperanza Andrade Serrano, Soledad Tamayo Tamayo, Marcos Daniel Pineda, Mauricio Giraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa, Samy Merheg, Antonio Luis Zabaraín, el presidente de la República y la Presidencia de la República – DAPRE, como terceros interesados.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 a cabo, el acto de convocatoria no podría ser objeto de tutela judicial»; (vii) el 20 de junio de 2025, la Corte Constitucional avocó conocimiento sobre el Decreto 639 de 2025 y advirtió que ello no implicaba de forma alguna el menoscabo de las competencias constitucionales y legales del Consejo de Estado; y (viii) «lo pretendido por los accionantes es cuestionar lo decidido en la providencia tutelada». 9.
Juan Samy Merheg Marún y Soledad Tamayo Tamayo solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela falta de legitimación pasiva en la causa y se disponga su desvinculación del proceso, comoquiera que no tuvieron relación alguna con los hechos alegados en la solicitud de amparo, en su calidad de senadores. Adujeron que la acción no cumplió con el requisito de subsidiariedad, comoquiera que la parte actora no acudió a los mecanismos judiciales con los que contaba para procurar la defensa de las garantías constitucionales que invocó como violadas, concretamente la solicitud de falta de competencia o la nulidad procesal.
Asimismo, señalaron que había carencia actual de objeto «por hecho superado», comoquiera que mediante el Decreto 703 de 24 de junio de 2025 se derogó el Decreto 639 de 2025. 10. Esperanza Andrade Serrano señaló que la Sección Quinta del Consejo de Estado actuó en el marco de sus competencias, razón por la cual no se configuraron los defectos alegados.
Asimismo, alegó su falta de legitimación pasiva en la causa. 11. La Presidencia de la República (DAPRE) solicitó se declarara la improcedencia de las súplicas de amparo porque la acción de tutela carecía de legitimación pasiva en la causa. Además, alegó que la parte actora pudo haber sometido a control judicial el acto que derogó el Decreto 639 de 2025 y que no existió vulneración alguna de los derechos de los accionante por parte de esa autoridad 12.
Efraín Cepeda Sarabia, Nadya Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Marcos Daniel Pineda, Mauricio Giraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa y Antonio Luis Zabaraín guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 13. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 14.
Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 debido proceso y a la participación ciudadana, con ocasión del Auto de 18 de junio de 2025, por medio del cuales se admitió una demanda de nulidad contra el Decreto 639 de 20253, en el marco del proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 15. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por las razones que pasan a explicarse: 16. Para poder estudiar las inconformidades planteadas por los accionantes en sus escritos de tutela es necesario, en primer lugar, determinar si aquellos están legitimados en la causa por activa, ya que este requisito constituye un presupuesto de procedibilidad y tratándose acciones de tutela contra providencia judicial, dado su carácter excepcional, supone un estudio más estricto4. 17.
Así, una vez revisados los registros del aplicativo de gestión judicial SAMAI, logró advertirse que Kelly Juliana Beltrán, Catalina del Pilar Sánchez Daniels, Alejandra Katerine Toque López, Carlos Mario Patiño González y Luis Mauricio Urquijo Tejada no ostentas la calidad de partes o terceros en aquella acción pública. En consecuencia, los solicitantes del amparo no se encuentran legitimados para actuar, comoquiera que la titularidad de los derechos que aquellos reclaman en esta sede constitucional recae directamente en las personas que puede verse afectadas por la supuesta actuación en que incurrieron las autoridades accionadas. 18.
Es preciso señalar que si bien es cierto el proceso ordinario en cuestión entraña una controversia propia del contencioso objetivo y ello supone que la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva se expanda, también lo es que5: 19. i) La acción de tutela contra providencia judicial, como se dijo previamente, tiene un carácter excepcional, lo que supone que en principio solo están legitimados quienes intervinieron en el proceso, pues son ellos quienes en primera medida pueden ver afectados sus derechos de cara al objeto, causa y pretensiones de sus controversias de cara a la decisión judicial concreta. 3 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 4 En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela. La norma indica que esta puede ser presentada: (1) directamente por la persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; (2) a través de su representante legal; (3) por medio de apoderado judicial;
(4) por agente oficioso; y (5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia SU-087 de 2025, estudiando el tema de la legitimación activa en la causa de la acción de tutela contra providencia judicial, sostuvo «En este contexto, la Corte Constitucional ha afirmado que el requisito de legitimación por activa consiste en la “titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro” [Sentencias T-678 de 2016 y T-176 de 2011, entre otras].
Por tanto, el referido requisito “exige que la tutela sea presentada por quien tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia” [Sentencia T-402 de 2023. Cfr. Sentencias SU-173 de 2015, T-381 de 2018 y T-623 de 2012, entre otras.]». 5 Estas consideraciones guardan la misma estructura argumentativa de la Sentencia SU-329 de 2024 (consideraciones No. 115 a 120), el cual la Corte Constitucional estudió la legitimación activa en la causa para acciones de tutela contra provienes dictas en procesos de nulidad electoral.
Medio de control que igualmente entra en la categoría de acción pública. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. ii) El medio de control previsto para la revisión objetiva de legalidad de los actos generales de la Administración es el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA.
En ese sentido, es en dicho escenario en el que se deben ventilar y decidir las distintas posiciones sobre aquella (entiéndese el control objetivo de legalidad de los actos administrativos). 21. iii) El artículo 223 del CPACA señala que para procesos de «simple nulidad», cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, en consecuencia, cualquier persona cuenta con la posibilidad de solicitar su participación en los procesos de nulidad en los que tenga interés y poner en conocimiento del juez natural, los argumentos que considere relevantes. 22.
Así las cosas, el que se tenga interés en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimación para actuar mediante acción de tutela, por cuanto en estos casos la solicitud de amparo no es un proceso aislado del ordinario, en la medida en que la afectación a las garantías constitucionales, entre ellas, el debido proceso se concreta durante el trámite judicial correspondiente y frente a quienes allí intervengan. 23.
Adicionalmente, tampoco podría entenderse que los accionantes actúan en nombre de quienes ostentan la calidad de demandantes6, demandados7 o terceros8, bien sea por representación judicial o agencia oficiosa, por cuanto en el escrito de tutela no lo manifestaron y mucho menos allegaron poder debidamente conferido por aquellos para que fueran representados por estos al interior del trámite constitucional. 24.
En gracia de discusión, de llegar a estimar que sí se cumplió con el requisito en comento (legitimación activa en la causa), la decisión de improcedencia no variaría, comoquiera que los reparos presentados contra el Auto de 18 de abril de 2025, por medio del cual se admitió la demanda, no cumplen con el requisito de relevancia constitucional9, pues coinciden con aquello que se ha planteado y decidió en el proceso ordinario (Rad. 2025-00086-00). 25.
Al respecto, es preciso señalar que contra el aludido auto admisorio de la demanda y el auto que decretó la medida cautelar de suspensión provisional, la parte demandada presentó recursos de reposición en los que reprochó, entre otros, la presunta falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del control judicial del Decreto 639 de 2025.
Aspecto que fue resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de los Autos de 14 y 24 de julio de 2025, en 6 Efraín Cepeda Sarabia, Nadya Georgette Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Esperanza Andrade Serrano, Soledad Tamayo Tamayo, Marcos Daniel Pineda García, Oscar Mauricio Giraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa, Juan Samy Merheg Marún y Antonio Luis Zabaraín. 7 Presidente y Presidencia de la República (DAPRE). 8 Ministerio Público, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Alberto Meneses Manotas. 9 Sobre el requisito de relevancia constitucional: Corte Constitucional, Sentencia SU-215 de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 los cuales reafirmó su competencia, a partir de la diferenciación de las competencias asignadas a esta corporación y aquellas propias de la Corte Constitucional10.
Conclusión 26. Con fundamento en lo anterior, esta Subsección declarará improcedente la acción de tutela, comoquiera que no se satisfizo el requisito de legitimación activa en la causa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por Kelly Juliana Beltrán, Catalina del Pilar Sánchez Daniels, Alejandra Katerine Toque 10 Auto de 14 de julio de 2025. «42. Conviene reiterar que, de acuerdo con la providencia censurada, del 18 de junio de 2025, el decreto acusado es de contenido electoral y definitivo porque como se demostró cuando se profirió, el trámite de la consulta popular ya había finalizado con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla. 43.
Al respecto, se precisó, en la cuestionada providencia, que el acto acusado «fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección» [Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000-2025-00080-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra]. 44. En este orden, se explicó que la competencia de la Corte Constitucional surge una vez agotado todo el procedimiento dispuesto en el ordenamiento jurídico para la convocatoria de una consulta popular del orden nacional, el cual no se agotó en este preciso caso, pues, como ya quedó demostrado, dicho trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la República, por lo que el Decreto 0639 de 2025 fue proferido por fuera de este. 45.
En este punto, debe afirmarse que, contrario al dicho del recurrente, asumir la competencia para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, por parte de esta corporación, no desconoce la función de la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3.° del artículo 241 de la Constitución Política y, mucho menos, configura un conflicto de competencias. 46.
Sobre el particular, esta Sala [Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2025-00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya] señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la competencia del Consejo de Estado, para conocer del acto demandado, como se expone: Dicho control posterior no excluye el conocimiento del Consejo de Estado cuando se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por una entidad del orden nacional y de contenido electoral, conforme el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Esta atribución de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada como un vaciamiento de la competencia de la Corte Constitucional en su control posterior y de procedimiento. 47. Sumado a lo anterior, cabe resaltar que la Corte Constitucional, en auto de 20 de junio de 2025 [Exp. CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar], resolvió avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025, providencia en la cual se advirtió que: 12.
Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma. […] 48. De igual manera el tribunal constitucional concluyó que no había lugar a entablar conflicto de competencia, lo que explicó en los siguientes términos: […] 14.
Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho. 49.
De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que la competencia del Consejo de Estado, prevista en el numeral 1.º del artículo 149, no altera ni interfiere la asignada a la Corte Constitucional en el numeral 3.º del artículo 241 de la Constitución Política, como lo aduce el demandado. 50. Por otra parte, debe precisarse que el aparte de un pronunciamiento de la Sección Primera de esta corporación [Para lo cual, citó: «Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo: Sección Quinta. Auto del 1 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-28-000-2016-00059-00; y Sección Primera. Auto del 12 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-24-000-2016- 00449-00. Providencias citadas en la sentencia C-309 de 2017, emitida por la Corte Constitucional».], citado por el demandado, no es aplicable al presente caso, comoquiera que se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de los actos proferidos en el marco del «procedimiento en la convocatoria o realización de los plebiscitos», como ya lo determinó la Sección Quinta, en sala unitaria [Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 25 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000-2025-00109-00. MP. Omar Joaquín Barreto Suárez], al precisar que se trata de mecanismos de participación ciudadana con diferente naturaleza, finalidad, requisitos y efectos.». Reiterado en Auto de 24 de julio de 2025. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03892-00 Demandantes: Kelly Juliana Beltrán Moya y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 López, Carlos Mario Patiño González y Luis Mauricio Urquijo Tejada contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado Electrónicamente Con aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado Electrónicamente