Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante JAIME ALFONSO VILLOTA BENAVIDES Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad. Relevancia constitucional. Medio de control de reparación directa. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Jaime Alfonso Villota Benavides, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 3 de octubre de 20251, el señor Jaime Alfonso Villota Benavides interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la vida digna, la integridad física, el acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, con ocasión de la expedición de la sentencia del 26 de septiembre de 2025, a través de la cual se confirmó la decisión de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, en el proceso identificado con el radicado No. 76001-33-33-021-2018-00206-01.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones2: «1. Que se ampare mi derecho fundamental al debido proceso, vida digna, salud y acceso a la justicia. 2. Que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 26 de septiembre de 2025. 3. Que se ordene a la autoridad judicial accionada emitir una nueva sentencia, valorando integralmente las pruebas y aplicando el precedente vinculante sobre responsabilidad estatal por omisión. 4.
Que se adopten medidas provisionales de protección y atención médica si persiste el perjuicio irremediable». 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Jaime Alfonso Villota Benavides y otros presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional y el municipio de Dagua, con el 1 SAMAI, índice 1 y 2. 2 Página 4 de la acción de tutela.
SAMAI, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fin de que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por las afectaciones padecidas por el señor Villota Benavides, al considerar que estas entidades desconocieron sus deberes de seguridad y protección en el marco de un paro nacional de transportadores, en tanto que los manifestantes le rociaron gasolina y le prendieron fuego, produciéndole quemaduras de tercer grado, las cuales le causaron secuelas permanentes y, de igual forma, le incineraron el vehículo de carga que conducía. 2.2.
El proceso se identificó con el radicado 76001-33-33-021-2018-00206-00 y su conocimiento le correspondió al Juzgado 21 Administrativo de Cali, que mediante sentencia del 16 de marzo de 2021 negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se acreditó que las entidades accionadas hubiesen desconocido sus deberes constitucionales, dada la imprevisibilidad del evento adverso sufrido por el señor Villota, ni que se solicitara una medida de protección especial que se hubiese desatendido. 2.3.
La sentencia de primera instancia fue recurrida por la parte demandada. 2.4. El Tribunal Administrativo del Valle de Cauca mediante sentencia del 26 de septiembre de 2025 confirmó la negativa de las pretensiones, al considerar que no existía sustento probatorio que permitiera asegurar que las lesiones y pérdidas materiales advertidas se produjeron por omisiones de las autoridades frente a sus deberes de seguridad y protección, dado que no se demostró que las entidades tuvieran conocimiento específico y concreto del riesgo que enfrentaba el señor Villota, ni que este hubiese solicitado una protección especial para garantizar su movilización. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora argumentó que la demanda de tutela cumplía con los requisitos de procedencia excepcional establecidos en las sentencias SU-961/99 y T- 466/20, debido a que se vulneraron los derechos fundamentales de una víctima en condición de discapacidad, así mismo, sostuvo que no existían otros mecanismos judiciales que permitieran obtener la reparación integral pretendida, que la acción constitucional se ejerció dentro de un término razonable, dado que la sentencia cuestionada se profirió el 26 de septiembre de 2025 y porque al proferir el referido fallo se incurrió en un error de juicio, al exigir prueba de solicitud individual de protección y al desconocer el estándar de imputación por omisión previsto por el Consejo de Estado. 3.2.
La parte actora expuso que se ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reiterado que «la responsabilidad por omisión se configura cuando el riesgo es evidente, conocido y exigible, sin necesidad de que se conozca el modus operandi exacto» y referenció la sentencia del 4 de diciembre de 2020 con el radicado 20001-23- 39-001-2015-00375-01.
Al respecto, planteó que la exigencia de la prueba sobre el modus operandi exacto del ataque que sufrió la víctima desnaturaliza el estándar de imputación por omisión y trasladar al demandante una carga probatoria desproporcionada, contraria a lo dispuesto en el artículo 167 del CGP. 3.3. Además, señaló que la autoridad judicial accionada omitió valorar pruebas que acreditaban la posición de garante asumida por el Estado frente a los transportadores, el reconocimiento institucional del riesgo en el corredor vial y la reacción posterior al evento violento por parte de las autoridades, lo que confirmaría la previsibilidad del daño y, en este mismo sentido, aseveró que dejaron de analizar medios probatorios contenidos en el expediente relacionados con el contexto del riesgo, como: las minutas de policía y órdenes Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 operativas, el oficio SETRA No. 265 del 18 de junio de 2016, la solicitud de refuerzo antidisturbios que no se atendió, el reconocimiento oficial de disturbios en el Km 74 y la activación de caravanas de seguridad inmediatamente después del siniestro. 3.4.
Por otra parte, se indicó que se desconoció el principio de protección reforzada en contextos de alteración del orden público, con lo que se vulneró el artículo 2 de la Constitución Política y la doctrina sobre el deber funcional de protección. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 10 de octubre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela interpuesta por Jaime Alfonso Villota Benavides contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión y se vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional y al Municipio de Dagua, por ser las entidades demandadas en el proceso ordinario; así mismo, a Doris Marlen Villota Benavides, Rut Helena Villota Benavides, Janeth Graciela Villota Benavidez y a JLVC, como demandantes en el proceso de reparación directa; de igual forma, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado 21 Administrativo de Cali, este último por haber proferido la sentencia de primera instancia. De otra parte, se ofició al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que notificara a los demandantes del proceso ordinario y para que remitiera en medio digital la copia del expediente con el radicado 76001-33-33-021-00206- 00/01, así como al señor Jaime Alfonso Villota Benavides para que aportara las direcciones de notificación de las referidas accionantes.
También se le ordenó a la Secretaría General fijar un aviso informándole a los accionantes del proceso de reparación directa sobre la existencia de la presente acción constitucional y, con el mismo objeto, se ofició a la Oficina de Sistemas de la Corporación para que publicara en la página web un aviso, haciéndoles saber que podían acudir al trámite de la tutela si lo consideraban necesario. 4.2.
El Juzgado 21 Administrativo de Cali, después de hacer un recuento del trámite y de las decisiones adoptadas en el proceso contencioso administrativo, tanto de primera como de segunda instancia, el juez a cargo de ese despacho sostuvo que como la razón de la inconformidad del accionante se resumía en que no se accedió a sus pretensiones, como defensa, se remitía a los argumentos expuestos en el fallo que profirió el 16 de marzo de 2021, en tanto que en este se plasmaron las razones de hecho y de derecho que sirvieron de sustento para adoptar la decisión. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, a través del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, manifestó que los defectos expuestos por la parte actora estaban dirigidos a lograr una tercera instancia, lo cual resultaba improcedente. Señaló que la decisión que adoptó la Sala contó con el análisis probatorio necesario y la carga argumentativa exigida para arribar a esa conclusión. Aunado a la expuesto, indicó que en la providencia de segunda instancia lo que se exigía era la necesidad de demostración de un riesgo concreto y particular, de conformidad con lo previsto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y no la acreditación de una previsibilidad individual o modalidad específica del riesgo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo expuesto, señaló que más que un defecto de la sentencia, lo que alegó el accionante era más un desacuerdo con la decisión, lo cual no habilita el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que solicitó que se declarara improcedente el amparo y se negaran las pretensiones de la demanda. 4.4.
El Ministerio de Defensa, Policía Nacional, pidió que no se accediera al amparo solicitado, en tanto que en ningún momento se le vulneraron los derechos del accionante, porque en el proceso de reparación directa se le otorgaron todas las garantías, pero la parte actora no logró demostrar los elementos necesarios para estructurar la responsabilidad del Estado en el caso concreto. 4.5.
Janneth Graciela Villota Benavides, Ruth Helena Villota Benavides, Doris Marlén Villota Benavides y José Luis Villota Cano, en su calidad de vinculados al proceso como terceros con interés, por ser demandantes dentro del proceso de reparación directa, a través de apoderado judicial, manifestaron que apoyaban las pretensiones formuladas por el señor Jaime Alfonso Villota Benavides, en especial la solicitud de nulidad de la sentencia de segunda instancia y la emisión de una nueva providencia en la que se valoren íntegramente las pruebas y se aplique el precedente jurisprudencial sobre responsabilidad estatal por omisión. Además, solicitaron que se les garantizara su participación efectiva en el trámite de la tutela, como terceros con interés, de conformidad con lo ordenado en el auto admisorio de la demanda y el principio de igualdad procesal, así como que se ampararan los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela. 4.6.
El municipio de Dagua, a través de la jefe de la oficina jurídica, indicó que los hechos que fundamentaron la acción constitucional no tienen relación directa con las actuaciones del ente territorial, por lo que, a su juicio, se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio. Además, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela en relación con las pretensiones del accionante o, en su defecto, que se negaran.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un a mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con lo anterior y por tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala deberá determinar, en primer lugar, si la acción de tutela supera el examen general de procedibilidad, en especial el presupuesto de relevancia constitucional.
En caso de superar dicho examen, el problema jurídico se concentrará en establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial al proferir la sentencia del 26 de septiembre de 2025 en el proceso de reparación directa identificado con el radicado No. 76001-33-33-021-2018-00206-01. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».7 Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, se debe constatar que los cargos expuestos en el respectivo medio de control y los desarrollados en el escrito de tutela sean iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 4.2. En el caso en concreto, la inconformidad de la parte actora con el fallo de primera instancia radica en que, a su juicio, no era procedente exigirle prueba de solicitud individual de protección y en haber desconocido el tribunal accionado el estándar de imputación por omisión, previsto en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Lo anterior, por exigirse la prueba sobre el modus operandi exacto del ataque que sufrió la víctima, y por tanto, trasladarle una carga probatoria desproporcionada. Así mismo, adujo que se desconocieron medios de prueba que obraban en el expediente, relacionados con el contexto del riesgo, tales como: (i) las minutas de policía y órdenes operativas, (ii) el oficio SETRA No. 265 del 18 de junio de 2016, (iii) la solicitud de refuerzo antidisturbios que no se atendió, (iv) el reconocimiento oficial de disturbios en el Km 74 y, (v) la activación de caravanas de seguridad inmediatamente después del siniestro.
Finalmente, el accionante cuestionó que se hubiera desconocido el principio de protección reforzada en contextos de alteración del orden público, con lo que se vulneró el artículo 2 de la Constitución Política y la doctrina sobre el deber funcional de protección. 7 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.3.
De conformidad con lo anterior, resulta relevante destacar que en la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado 21 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda, porque si bien encontró acreditado el daño, al momento de analizar la imputación frente a las entidades demandadas, con base en los elementos probatorios aportados al proceso, determinó que no se acreditó omisión alguna del deber de protección por parte de las autoridades competentes; contrastando los hechos en los que se produjo el ataque del que fue víctima el señor Jaime Alfonso Villota Benavides y las actuaciones desplegadas por la fuerza pública en el marco de la alteración del orden público.
En esa instancia, se concluyó lo siguiente: «En ese sentido, si bien la fuerza pública tiene el deber legal de proteger la vida, honra y bienes de los residentes en Colombia, solo se le puede endilgar responsabilidad por omisión del deber de seguridad cuando este conoce la situación de peligro, ya sea porque el afectado solicitó protección especial o porque resultaba evidente la exposición al mismo.
En ese orden de ideas, advierte el despacho que en el presente asunto no se encuentran elementos probatorios que indiquen que las demandadas tenía conocimiento de la necesidad de protección especial del señor Jaime A. Villota, pues si bien fue de público conocimiento el paro nacional de transportadores que tuvo lugar a partir del 07 de junio de 2016, el cual se prolongó por más de 30 días, lo cierto es que no obran pruebas en el plenario que indiquen que, previo al fatídico incidente del 16 de junio, se requeriría de una labor de protección especial diferente a las que ya estaba implementando la fuerza pública, tales como patrullajes, controles en los sitios de concentración de personas, retenes y puestos de control en diferentes puntos de las vías; aunado a ello, no reposa en el plenario prueba que dé cuenta que el conductor afectado hubiera solicitado protección especial para realizar el recorrido en el cual resultó agredido.
Si bien el oficio No. 265 del 18 de junio de 2016, suscrito por la Policía Nacional - Seccional Tránsito y Transporte del Valle del Cauca, da cuenta de una afectación a la movilidad en el km. 70 + 300 metros del sector la Yolomba, lugar cercano al de ocurrencia de los hechos, lo cierto es que dicha afectación se debía al paso restringido de vehículos por derrumbe y la cantidad de vehículos de carga que transitaban por esa vía; más adelante en el mismo informe, se indica que en el km 74 del sector Zabaletas se estaban presentando alteraciones al orden público, pues se encontraban allí vehículos tractocamión parqueados con pancartas alusivas al paro de transportadores y una concentración de personas lanzando piedras a los vehículos, razón por la se dispuso un puesto fijo en ese lugar y se solicitó apoyó con personal antidisturbios al comandando del distrito de Policía de Dagua, sin tener respuesta positiva.
Frente al último punto del informe anterior debe decirse, en primer lugar, que la alteración al orden público se concentró en un punto específico y retirado por aproximadamente 4 kilómetros del lugar donde ocurrió el incidente reclamado, adicionalmente, si bien podría decirse que la acciones de la Policía Nacional fueron insuficientes para controlar la situación presentada por no atender la solicitud de personal antidisturbios, lo cierto es que dichos escuadrones tienen la función de controlar disturbios ocasionados por multitudes, por lo cual los mismos habrían sido ubicados en el Km. 74 del sector de Zabaletas, razón por la que su presencia en dicho lugar no se traduce en garantía de seguridad para todo el corredor vial y, por ende, su ausencia no es la causa directa en la producción del daño. Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la agresión no fue causada en un punto de aglomeración de manifestantes, sino que vino de dos sujetos que se movilizaban en motocicleta por la vía, lo que implicaría que para evitar el daño por ellos causado era menester que la fuerza pública hiciera acompañamiento personal al señor Villota, pero para ello ese tipo de riesgo debió ser informado o ser, por lo menos, previsible, y dada la forma en que operaron las personas que causaron el daño y ante la ausencia de elementos que indiquen que ese era un modus operandi que se estaba presentando previo al día de los hechos o en anteriores manifestaciones, no puede decirse que la fuerza pública estaba en la capacidad de prevenirlo.
Adicionalmente, se tiene en cuenta que con inmediata posterioridad a la ocurrencia del incidente, a partir de las 22:30 horas del mismo día de los hechos, la Policía Nacional dispuso caravanas de seguridad para brindar acompañamiento y protección a los demás transportadores, como se puede observar en las minutas de Policía, esa pronta reacción para modificar sus estrategias a fin de prevenir más sucesos como el aquí debatido, es indicio de que previo a su ocurrencia no se habían presentado alteraciones al orden público de tal magnitud que ameritaran un cambio en las maniobras de prevención de daños que se estaban implementando».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De lo anterior, se evidencia que el juez de primera instancia configuró su análisis a partir del reconocimiento del deber de protección de la fuerza pública frente a la integridad de las personas y de sus bienes; no obstante, precisó que el evento violento en contra del señor Villota Benavides fue imprevisible, en la medida que no se produjo en el lugar en el que estaban aglomerados los manifestantes y en el que se concentró la estrategia de seguridad de las entidades demandadas.
De igual forma, el juzgado estudió el hecho de la falta de presencia del personal antidisturbios, ante la solicitud de apoyo, y concluyó que ese factor no incidió en la producción del hecho dañoso, porque sus funciones están dirigidas al control de situaciones en las que se involucren multitudes y no tenían a su cargo la vigilancia de todo el corredor vial.
En el mismo sentido, reconoció como sustento de la imprevisibilidad de la agresión, que una vez ocurrida esta, las autoridades tomaron medidas y cambiaron la estrategia de seguridad con la implementación de las caravanas de seguridad. 4.4. Por su parte, al resolver el recurso de apelación interpuesto por los accionantes, centrado en la reiteración de la omisión de protección de las entidades demandadas, el desconocimiento de pruebas determinantes como el informe de la Policía Nacional en que se reconocían las alteraciones de orden público y en reprochar la afirmación como la imprevisibilidad y notoriedad del riesgo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, confirmó la decisión atacada, con similares argumentos en cuanto a la falta de acreditación del nexo causal a cargo de la parte actora.
Al analizar la sentencia dictada por el ad quem, se encuentra que la autoridad judicial accionada analizó las pruebas obrantes en el expediente, entre estas las minutas de policía, el oficio SETRA No. 265 del 2016, los certificados expedidos por la Policía Nacional frente a la ocurrencia de los hechos y los disturbios presentados en la zona, los testimonios y recortes de prensa relacionados con las medidas adoptadas frente al paro de transportadores y, con base en estos, reiteró las consideraciones del a quo frente al alcance del deber de protección de la fuerza pública y las condiciones de imprevisibilidad sobre al ataque violento que sufrió el señor Villota Benavides, dados los supuestos fácticos en los que se presentó el evento.
La autoridad judicial accionada enmarcó su análisis a partir del reconocimiento de la postura del Consejo de Estado frente a la responsabilidad de la administración por la falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de seguridad y protección, para ello citó los siguientes apartes de la sentencia del 5 de marzo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (Rad. 64.562): «Al respecto, recuerda la Sala que, en casos como el formulado8, la jurisprudencia de esta Sección ha sido reiterada hasta la actualidad, siendo una postura consolidada aquella según la cual la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: ‘i) cuando se solicita protección especial con indicación de las especiales condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones’20. 8 Cita del original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2020, exp. 76001-23-31-000-2012-00778-01 (54443). 20 Cita del original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23- 31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De acuerdo con dicho criterio, para que el Estado responda por el incumplimiento de la obligación de brindar protección y seguridad, se debe establecer que las autoridades tenían conocimiento de la situación de riesgo o peligro en que se encontraba la víctima, pues ‘tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades´9.
De modo que, si bien la fuerza pública tiene un deber general de protección de la vida, honra y bienes de todos los residentes en Colombia, según lo dispuesto en el artículo 2 constitucional, para que surja la responsabilidad del Estado por omisión del deber de seguridad, la Administración debe conocer la situación de amenaza o peligro, ya sea porque el interesado solicite protección especial o porque su vulnerabilidad resulte evidente, pues es el conocimiento de la situación el que hace exigible la acción del Estado».
En línea con lo anterior, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca estableció lo siguiente en relación con el alcance de los deberes de protección y vigilancia de la fuerza pública, el desconocimiento de la valoración probatoria endilgado por el recurrente al a quo y la imprevisibilidad del evento violento del que fue víctima el ahora demandante: «No existe prueba en el expediente que demuestre que las entidades demandadas conocieran, de manera anticipada, la inminencia de la agresión sufrida por la víctima.
De igual modo, se encuentra acreditado que la Policía Nacional desplegó medidas preventivas y de control tales como patrullajes, retenes y puestos de vigilancia en diversos sectores de la vía, lo cual evidencia una actuación razonable conforme a sus competencias. Por otro lado, el hecho de que los refuerzos Policiales solicitados tanto en las minutas de guardia como en oficios de la policía, los cuales arribaron con posterioridad al incidente no pueden interpretarse como omisión constitutiva de responsabilidad, pues ello obedece a la imposibilidad material de cubrir simultáneamente todo el corredor vial de la vía Loboguerrero - Buenaventura.
Pretender lo contrario significaría exigir a la Fuerza Pública la garantía absoluta de evitar cualquier hecho delictivo, lo que excede los límites constitucionales y jurisprudenciales de su deber de protección. […] Asimismo, se tiene que no se demostró que el lesionado se encontrara acompañado o se hubiese movilizado dentro de una caravana programada, ni que los hechos hayan sido en un sitio de aglomeración del paro, o que evidentemente las personas que participaban de este, hayan sido quienes lo agredieron… […] En cuanto al desconocimiento de pruebas alegado por el apelante, la Sala advierte que la valoración efectuada por el a-quo fue correcta, en la medida en que el oficio No. 265 del 18 de junio de 2016 y demás documentos oficiales únicamente reflejan circunstancias generales de alteración del orden público en lugares específicos, sin que pueda deducirse de ellos la existencia de un riesgo particular y concreto respecto de la víctima. […] De igual forma, es importante destacar que la previsibilidad de disturbios de carácter general no convierte en exigible la presencia permanente de la fuerza pública acompañando de manera individual a cada transportador.
La obligación de las autoridades en materia de seguridad es de medio y no de resultado, y en ningún caso puede interpretarse como un deber de imposibles. Tampoco se demostró que la forma de operar de los atacantes hubiera sido conocida o recurrente con anterioridad, lo que también descarta la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado bajo un criterio de previsibilidad directa del daño, por manera que el testimonio allegado al proceso no permite concluir que la agresión sufrida por el demandante fuera previsible o que la autoridad estuviera en capacidad de prevenirla. […] Respecto a la afirmación de que el riesgo era notorio y previsible, debe precisarse que la sola existencia del paro camionero, como hecho público y generalizado, no implica la previsión concreta del ataque sufrido por el demandante.
La agresión fue ejecutada por dos particulares en motocicleta, fuera de los puntos de concentración masiva y sin que existieran antecedentes que permitieran inferir dicha modalidad de violencia. En consecuencia, no puede considerarse acreditado un riesgo individualizado que obligara a las autoridades a desplegar medidas específicas de protección en favor del actor. 9 Cita del original: Ibidem, reiterado por la Subsección A en sentencia del 19 de septiembre de 2019, exp. 70001-23-31- 000-2001-00946-01 (52417).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En cuanto al marco constitucional e internacional invocado por el apelante, debe precisarse que, aunque el Estado tiene el deber de proteger la vida, la integridad y la seguridad de los ciudadanos, este no es absoluto ni ilimitado.
Su alcance debe analizarse frente a las condiciones reales de capacidad, recursos y medios de la fuerza pública, lo cual impide exigir una protección total y permanente frente a cualquier riesgo». Al contrastar el contenido tanto de la sentencia de primera instancia como de la providencia cuestionada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con los fundamentos del escrito de tutela, se concluye que, en efecto, lo que se pretende es prolongar una discusión que ya fue resuelta en el marco del proceso ordinario, en la medida que el Tribunal accionado reconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad por la omisión de los deberes de protección y seguridad por parte del Estado y, de igual forma, se refirió al supuesto desconocimiento de pruebas por parte del a quo y precisó sobre las condiciones y el alcance de la imprevisibilidad del hecho violento que sufrió la víctima, es decir, resolvió los reparos que ahora son objeto de cuestionamiento en sede de tutela. 4.5.
A ese respecto, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
Es por tal motivo que, de manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso, en tanto que los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada tienen sustento en el análisis de las condiciones fácticas en las que se produjo el ataque violento del que fue víctima el señor Villota Benavides, en la valoración probatoria, en las consideraciones frente al alcance del deber de protección que tiene el Estado, y acudiendo al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la materia.
Así las cosas, para esta Sala no se acredita un real escenario de vulneración de los derechos fundamentales invocados o un yerro en la providencia cuestionada que justifique el conocimiento de fondo de la tutela, pues la petición de amparo se sustenta en inconformidades respecto de las cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, abordó y resolvió íntegramente con el debido sustento, por lo que se recuerda que no es posible acudir a la acción constitucional para prolongar un debate zanjado por el juez natural de la controversia, en tanto que la tutela no se puede convertir en una tercera instancia para insistir en los motivos de inconformidad de una decisión que no le resulte favorable a alguna a las partes. 5.
Conclusión Por lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Jaime Alfonso Villota Benavides, dado que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, al advertir que las inconformidades frente a la decisión judicial controvertida ya fueron abordadas y resueltas por el juez natural de la controversia.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06245-00 Demandante: Jaime Alfonso Villota Benavides Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 FALLA 1.
Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por Jaime Alfonso Villota Benavides, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte considerativa de este fallo. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador