CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá D. C., junio seis (6) de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25000-23-25-000-2002-05896-01 Número interno: 3364-2019 Demandante: María Isabel Calvache de Parra Demandado: Rama Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN- CIRCULAR 118 DE 2001 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación y por indebida escogencia de la acción, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto.
ANTECEDENTES (Tomados del expediente digitalizado índice 60 samai) La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Isabel Calvache de Parra, a través de apoderado, solicitó: Que se declare la nulidad o, en su defecto se inaplique el acto administrativo contenido en la Circular 118 de 20 de febrero de 2001 expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial “…mediante la cual dispuso pagar, entre otros, a quien obra como demandante, la bonificación por compensación contenida en los Decretos 610 y 1239 de 1998, en cuanto no autorizo a favor del demandante, el pago de los valores compensatorios al 60% de la remuneración mensual de los Magistrados de las Altas Cortes, sino que lo hizo en forma parcial, entre el mes de enero y el mes de agosto de 1999 y lo negó, en forma integral, entre septiembre primero de 1999 y diciembre 31 del mismo año; lo mismo que los valores compensatorios de igual naturaleza por el 70% para el año 2000 y del 80% para el año 2001 y en adelante, con todas sus consecuencias jurídicas.” Que se inaplique el Decreto 664 expedido el 13 de abril de 1999, mediante el cual se creó una bonificación por compensación inferior a la consagrada en el Decreto 610 de 1998, para el cargo ocupado por quien aquí demanda.
Que se declare que quien aquí obra como demandante tiene derecho a que se le pague por el tiempo que haya prestado sus servicios, la bonificación por compensación en aplicación y cumplimiento de los Decretos 610 y 1239 de 1998, previa sumatoria de lo ya recibido, hasta alcanzar el equivalente al 60% del valor que en forma mensual hayan recibido los Magistrados de las Altas Cortes durante 1999, el 70% en el 2000 y el 80% en el 2001 y en adelante, con todas sus consecuencias jurídicas….” CONDENAS 1.
Que se condene a LA NACION — RAMA JUDICIAL, a pagar a favor de quien obra como demandante, el valor que resulte de restar al 60% en 1999; al 70% en el 2000 y al 80% en el 2001 y en adelante, de la asignación salarial mensual que hayan recibido los Magistrados de las Altas Cortes del país, el ingreso recibido en la misma forma periódica por quien aquí obra demandante y durante el tiempo que haya prestado sus servicios, con todas sus consecuencias jurídicas. 2.
Que se conde a LA NACION — RAMA JUDICIAL, a pagar los valores antes mencionados en forma indexada, mes por mes, conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A.” (fls. 5 y 6 de la demanda) Luego de reseñar la normatividad que dio lugar al pago de la bonificación por compensación, indicó en el acápite de los hechos que: “…la Administración optó por pagar a quien obra como demandante, entre otros, la bonificación referida, solamente por los meses de enero a agosto de 1999, lo cual se cumplió en el mes de diciembre de 2001 en forma incompleta. 6.
A quienes prestaron el servicio para aquella época, se les canceló un valor mensual de $4.388.998, lo cual implica una diferencia de $2.835.923 por cada mes, de ahí que frente al reconocimiento de la vigencia de los referidos Decretos, la Administración canceló, lo correspondiente a los meses de enero a agosto de 1.999, en cuantía de $19.058.000 siendo que lo adecuado era la suma de $ 22.687.384 por esos ocho meses, de donde se infiere que está pendiente por cubrir la diferencia esto es, la suma total de $3.629.384, menos los descuentos respectivos. 7.
No se canceló la bonificación precitada a partir del mes de septiembre de 1999, por considerar vigente el Decreto 664 de 1999, a partir del primero de dicho mes y año. 8. Lo anterior ha motivado la acción que nos ocupa, con el objeto de demostrar que la Administración no obró conforme a derecho como a continuación se expone y que con la expedición de los actos administrativos está vulnerando el derecho a la bonificación por compensación consagrada en los Decretos 610 y 1239 de 1998 ” (fl. 7 exp.
Demanda Digitalizado) Subrayado fuera de texto En el concepto de violación, adujo que el Gobierno Nacional, cuando expidió los actos administrativos impugnados, desconoció los derechos adquiridos por el demandante, entre otros, en virtud del Decreto 610 de 1998 y el articulo 152-7 de la Ley 270 de 1996; que con una apreciación e interpretación flagrantemente violatoria de la Ley 4 de 1992, no se pagaron los valores más favorables; que de considerarse la Circular acusada un acto particular o disponer su inaplicación en forma conjunta con el Decreto 664 de 1998 para ordenar el pago de la bonificación por compensación a que tiene derecho, debe seguirse lo dispuesto en los Decretos 610 y 1239 de 1998.
Agregó que, al expedirse el Decreto 664 de 1999 y la Circular de diciembre 20 de 2001, probablemente, se buscó que cesaran las demandas en contra de estas determinaciones, toda vez que, ya no es posible adicionar acusación dentro de la misma demanda y de ahí la pertinencia de la que ahora se invoca, pues los efectos de la primera demanda podrán comprender hasta la expedición del Decreto 664 de 1999, mientras que esta demanda va dirigida a obtener el reconocimiento del derecho en lo dejado de cancelar entre enero y agosto de 1999 y lo correspondiente a partir del mes de septiembre de 1999 y en adelante, con sus consecuencias jurídicas, para no permitir ejecutoriedad a los actos expedidos sobre la materia que puedan burlar los derechos de los beneficiarios.
Que el Gobierno Nacional cumplió a los 6 años el mandato de revisar la remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial y luego pretendió desconocer el derecho así adquirido, expidiendo, de una parte, el Decreto 2668 de 1998, el cual fue anulado y luego consagrándolo en menor cuantía en el Decreto 664 de 1999, es decir, desmejorando la prestación, lo cual desconoce de la Ley 4 de 1992 e impone su inaplicación. En relación con las peticiones de nulidad y/o inaplicación, se plantean en forma alternativa, respecto de la Circular, porque si se observa su contenido, constituye un acto administrativo de carácter subjetivo o particular, toda vez que va dirigida a determinados funcionarios que tienen una jerarquía especial que los hace plenamente identificables.
Es decir, se sabe con certeza quienes son beneficiarios o afectados en derechos, lo que haría conducente su anulación. Sin embargo, de no compartirse esta tesis, la Circular deberá inaplicarse. En escrito allegado el 9 de noviembre de 2004 (pag. 148 exp. Digitalizado) el demandante integró y aclaró las pretensiones de la demanda, así: “1.
Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 1382 de enero 24 de 2.002, mediante el cual la Directora Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, negó el reconocimiento y pago al demandante, de los valores adeudados y que están contenidos en el derecho de petición presentado el 17 de enero de 1.999 y en adelante, como consecuencia de los efectos de la sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado de fecha 25 de Septiembre de 2.001. 2, Que se declare la nulidad o, en su defecto, se inaplique el acto administrativo contenido en la Circular numero 118 proferida el día 20 de diciembre de 2001, por la Doctora CELINEA OROSTEGUI DE JIMENEZ, en su calidad de Directora Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual se dispuso pagar, entre otros, a quien obra como demandante en la presente demanda, la bonificación por compensación contenida en los Decretos 610 y 1239 de 1998, en cuanto no autorizo a favor del demandante, el pago de los valores compensatorios al 60% de la remuneración mensual de los Magistrados de las Altas Cortes, sino que lo hizo en forma parcial, entre el mes de enero y el mes de agosto de 1999 y lo negó, en forma integral, entre septiembre primero de 1999 y diciembre 31 del mismo año; lo mismo que los valores compensatorios de igual naturaleza por el 70% para el año 2000 y del 80% para el año 2001 y en adelante, con todas sus consecuencias jurídicas. 3.
Que se inaplique el Decreto 664 expedido el 13 de abril de 1999, mediante el cual se creó una bonificación por compensación inferior a la consagrada en el Decreto 610 de 1998, para el cargo ocupado por quien aquí demanda. 4. Que se declare que quien aquí obra como demandante tiene derecho a que se le pague por el tiempo que haya prestado sus servicios, la bonificación por compensación en aplicación y cumplimiento de los Decretos 610 y 1239 de 1998, previa sumatoria de lo ya recibido, hasta alcanzar el equivalente al 60% del valor que en forma mensual hayan recibido los Magistrados de las Altas Cortes durante 1999, el 70% en el 2000 y el 80% en el 2001 y en adelante, con todas sus consecuencias jurídicas.” (Pags. 149 y 150 Exp.
Digitalizado) En auto de 27 de noviembre de 2005 (Pag. 162 Exp. Digitalizado) el Tribunal declaró la nulidad parcial de lo actuado desde el auto de 6 de junio de 2003, por medio del cual se admitió la demanda, atendiendo el escrito presentado por la actora que integró las pretensiones. No obstante, en auto de 16 de octubre de 2008 el Consejo de Estado lo revocó y dejó en firme el auto admisorio de la demanda (Pag. 231 Exp.
Digital). En auto de 5 de septiembre de 2013, se estuvo a lo resuelto por el Consejo de Estado, se admitió la aclaración de la demanda (pag. 272 exp. Digital) y se tuvo por contestada la demanda por la Fiscalía General de la Nación. La “corrección” de la demanda se notificó a la Rama Judicial por aviso el 25 de septiembre de 2013 (fl. 275) La contestación de la demanda Rama Judicial (Pags. 99 y s.s. de Exp.
Digital) Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que la Nación Rama Judicial, dentro de la estructura funcional del Estado de derecho, es ajena a la expedición de leyes y decretos por parte del gobierno, razón por la cual la presente demanda está mal dirigida, pues la entidad cumple los mandamientos legales y mal puede cancelar una asignación salarial diferente a la estipulada en el Decreto 664 de 1999 que fue decretada por el gobierno nacional y, por mandato de la misma, cancela la remuneración mensual a los servidores públicos que cobija.
La Rama Judicial no puede cancelar valores distintos a los estipulados por el gobierno que decreta el salario de los servidores del Estado, que el valor a cancelar tiene sustento económico en las normas presupuestales que también la Rama Judicial tiene la obligación de cumplir. La competencia para conocer de los decretos que dicta el Gobierno Nacional, porque se consideran ilegales e inconstitucionales, como lo señala el actor, la tiene el Consejo de Estado por mandato constitucional (art.237) y legal (art. 128 C. C. A.); no es el Tribunal competente declarar la nulidad del Decreto 664 de 1999, expedido con base en la Ley 04 de mayo de 1992, que ordena el pago a los magistrados y demás empleados en valores absolutos.
Que el Decreto 664 de 1999, concedió una Bonificación por Compensación para magistrados de tribunal y otros funcionarios en valores absolutos a partir del primero de septiembre de 1999, no puede la Dirección Ejecutiva cancelar valor diferente al allí señalado; que si bien el Decreto 610 de 1998, revivió por la declaratoria de nulidad, su parte resolutiva sólo comprometió el 60% de la remuneración de los magistrados de las altas cortes, toda vez que a partir del 1° de septiembre de 1999, existía decreto de salario con valores absolutos expedido por el gobierno nacional.
Concluyó que “El Consejo Superior de la Judicatura no participó en la expedición del acto que se acusa, pero tiene la obligación de dar cumplimiento al mismo, y cuando el Decreto 2668 de 1998, es declarado nulo, cancela el 60% que es la asignación estipulada en el Decreto 610 de 1998, "Artículo 1°. Crease, para los funcionarios enunciados en el artículo 2° del presente decreto una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale el sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura” Fiscalía General de la Nación (Pags. 118 y s.s 278 y s.s. Exp.
Digital) Precisó que el Decreto 2668 de diciembre 31 de 1998, mediante el cual se derogaron los Decretos 610 de marzo 26 y 1239 de julio 2 de 1998, fue declarado nulo el 25 de septiembre de 2001 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, es decir, la entidad ha venido dando estricto cumplimiento a tales decretos, teniendo en cuenta la nulidad declarada.
Dijo que los Fiscales Delegados ante Tribunal de Distrito, desde el momento de la creación de la Bonificación por Compensación, es decir desde el 1° de enero de 1999 hasta la fecha, han sido beneficiarios en la cuantía determinada en cada uno de los decretos expedidos para cada vigencia fiscal, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de la ley 4a de 1992.
Agregó que la entidad ejecuta el presupuesto soportado en la apropiación y recursos situados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público entidad que estableció los alcances de la sentencia y bajo los mismos parámetros fijó los recursos; que solamente es viable el pago de la Bonificación por Compensación en las cuantías señaladas por los decretos que rigen para cada vigencia fisca; que a la Fiscalía General de la Nación no le es dable reconocer lo que la ley no concede, sin discrecionalidad.
Propuso como excepciones la ineptitud sustantiva de la demanda por no tener interés en la causa, pues el acto demandado fue expedido por la Rama Judicial; e incompatibilidad e indebida acumulación de pretensiones al solicitar la inaplicación o la nulidad de la Circular 118 de 20 de diciembre de 2001 por falta de concreción en la pretensión. La sentencia de primera instancia (fls. 373 y s.s. Exp.
Digital) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia proferida el 14 de septiembre 2017 decidió: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción denominada "ineptitud sustantiva de la demanda" referida a la falta de legitimación en la causa por pasiva "de hecho" de la Nación —Fiscalía General de la Nación, conforme los lineamientos expuestos en la parte motivan.
SEGUNDO: DECLARAR improbadas las excepciones de "Falta de competencia e "inexistencia del demandado" propuestas por la Nación-Rama Judicial conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de inepta demanda por "indebida Escogencia de la acción" promovida por la Nación-Rama Judicial conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Inhíbese de pronunciarse de fondo respecto de las súplicas de la demanda instaurada por la señora María Isabel Calvache De Parra en contra de la Nación Rama Judicial, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.” Expuso que la legitimación de hecho implica el ejercicio de las facultades de los extremos procesales para intervenir en el proceso a través de su derecho de contradicción y defensa, sin que ello implique la definición de responsabilidad sobre el objeto de litigio; que, en el caso, la Fiscalía General de la Nación fue convocada al trámite mediante proveído del 06 de junio de 2003 (fls. 43 y 44) sin que la parte actora realizara imputaciones sobre la responsabilidad que asistía a la aludida entidad en los actos administrativos enjuiciados, por el contrario, la demandante designó un capítulo para relacionar las partes del proceso señalando como accionada, exclusivamente, a la Nación Rama Judicial.
En consecuencia, la Fiscalía General de la Nación no se encuentra legitimada "de hecho" para intervenir en el presente asunto, teniendo en cuenta que el libelo introductorio no se dirigió en contra de esta entidad de derecho público y que en el auto que ordenó tenerla como demandada no fundamentó dicha decisión. En cuanto a la indebida escogencia de la acción, precisó que el acto administrativo enjuiciado fue la Circular No. 118 del 20 de diciembre de 2001 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (fl. 6); que, posteriormente, a través del escrito de reforma de la demanda se adicionó la solicitud de nulidad del Oficio No. 1382 del 24 de enero de 2002 por la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá negó el reconocimiento y pago a la demandante de los valores adeudados que fueron relacionados en el derecho de petición del 17 de enero de 1999 (pag. 148), sin embargo, siendo pasible de examen por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto no fue allegado al proceso.
En cuanto a la Circular No. 118/21 luego de referir jurisprudencia sobre la demanda de este tipo de actos, adujo que las Circulares son susceptibles de enjuiciamiento siempre y cuando contengan una decisión de la administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, pues pese a que la posición unificada del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo señala la posibilidad de demandar sin distinción todas las Circulares, esa interpretación se acoge a partir de la Ley 1437 de 2011, norma que no es aplicable en el sub lite.
Dijo que conforme a la jurisprudencia, traída a la providencia, el medio para acudir a la jurisdicción era el de simple nulidad contemplado en el artículo 84 del C.C.A., es decir que, en efecto, acaeció una indebida escogencia de la acción por acudir a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; no obstante, en procura de los derechos y principios propios del acceso a la administración de justicia, abordó el tema relativo de la naturaleza de los actos administrativos objeto de las acciones contencioso administrativo.
Con sustento en la jurisprudencia señaló la característica de los actos administrativos particulares, como aquellos que crean, modifican o extinguen una situación concreta a un grupo explícito de personas, sin que requieran ser mencionadas en estricto sentido, aunque exijan ser determinables, de ahí que puedan demandarse por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, al ser decretada su nulidad, deviene un restablecimiento para el grupo de personas al cual estaba encaminado.
En este entendido al descender al caso concreto advirtió que la legalidad de la Circular No. 118 del 20 de diciembre de 2001 objeto del litigio (fls. 2 y 3) si bien puede ser debatida por esta jurisdicción, toda vez que la Rama Judicial asumió una postura sobre los posibles beneficiarios de la bonificación por compensación, y por ende generó unas consecuencias jurídicas sobre los administrados, esta situación, en manera alguna lo convierte en un acto administrativo de carácter particular pues esta directriz no crea, extingue o modifica de manera concreta la situación jurídica respecto de los probables beneficiarios de la aludida prestación, de quienes no es dable predicar una determinación precisa, pues en muchos casos el derecho a recibir la bonificación por compensación aún está en debate, es decir, no se observa el correspondiente restablecimiento que acompaña a esta clase de actos, por el contrario, se confirma la naturaleza de general del acto administrativo que se demanda.
Se ocupó de examinar el caso a la luz de la "teoría de los móviles y las finalidades", para determinar si, pese haberse ya establecido que el acto cuya nulidad se predica es general, podía ser abordado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, luego de citar jurisprudencia al respecto, precisó que la acción de nulidad y restablecimiento supone la afectación de un derecho particular y concreto, por lo cual la parte interesada debe acudir a la administración, agotar la vía gubernativa, escenario que no se evidencia en el sub lite, lo cual enfatiza el irregular modo de instaurar la demanda, dado que, aunado con lo anterior tampoco se prevé el acatamiento de los requisitos formales requeridos por esta acción, lo cual impide las pretensiones de un acto administrativo general por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento, máxime cuando la parte actora no se pronunció sobre la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades.
Concluyó que el demandante no ataca la legalidad de ningún acto administrativo de carácter particular, requisito sine qua non para abordar el estudio de las demandas tramitadas bajo acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razones suficientes para arribar a una decisión inhibitoria por ineptitud de la demanda y, en consecuencia, relevarse del estudio de los demás medios exceptivos.
El recurso de apelación (fls. 395 y s.s. Exp. Digital) Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación. Dijo que debe tenerse en cuenta que se trata de un asunto de carácter laboral, en el cual se impone la regla del principio de favorabilidad; que la demandante no tiene el deber de soportar la carga de todos los errores que se han cometido por parte de la administración de justicia que ha tardado quince años para proferir la sentencia; que este proceso se rige por el Decreto 01 de 1984 y, conforme al artículo 143, es deber del Juez de calificar la demanda, una vez se presenta.
Que la demanda contra la Circular 118 de 2001 que estableció los valores a cancelar por concepto de bonificación por compensación, fue admitida y ello generó confianza legítima sobre la idoneidad de la misma y el medio de control adecuado; que se viola el debido proceso en tanto subsanado este aspecto al momento de la admisión de la demanda ello no podía ser declarado en la sentencia; que se aportaron al proceso las pruebas sobre la petición presentada para el pago de los haberes reclamados y la demandada los respondió mediante el acto demandado con una Circular dirigida a todos los interesados, en la que informaba los valores a cancelar; que muchas demandas fueron presentadas en iguales condiciones que la presente y sólo en esta se ha decido la inhibición; que aunque se admitiera que el acto demandado es de carácter general, no puede desconocerse que es posible identificar a los destinatarios y ello lo convierte en un acto particular; que la demandante era una de las beneficiarias de la bonificación por compensación; que de la Circular 118/21 se pidió su inaplicación o su nulidad si se consideraba un acto general “…habiendo pedido que se declarara que ella tenía derecho al pago solicitado, dentro de las pretensiones de la demanda, lo cual particularizaba la circular como respuesta a lo por ella solicitado.”; trajo jurisprudencia, que a su juicio, es aplicable al caso y suficiente para revocar la sentencia pues “… los precedentes indican que los actos administrativos pueden ser mixtos y de otra parte, el juez tiene el deber de hacer la interpretación de la demanda, por lo que habiéndose establecido que hubo una petición por parte del demandante de obtener un pago por una prestación social y de otra parte, haberse producido un pronunciamiento general por parte de la Administración sobre lo pretendido, era apenas lógico que estando identificados los destinatarios del contenido de la circular 118, el acto cobró efectos particulares y por ende, si se pretendía el pago de una prestación, lo apropiado para la demandante era instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad, como efectivamente se hizo.” (pag. 398) Pidió revocar la sentencia. Alegatos de instancia Rama Judicial (Indice 51) Citó el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 e hizo referencia a la sentencia de unificación proferida el 2 de septiembre de 2019 radiado SU-016-CE-S2-2019 que “al resolver demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas pretensiones eran el reconocimiento y pago de: (i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición a la asignación básica mensual;
(ii) el 30% de la asignación básica que por concepto de prima especial le habría sido descontado por la parte demandada y; (iii) la diferencia resultante de la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales sobre el 100% de la asignación básica mensual…” fijó reglas de unificación y “…Por consiguiente, para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de la vinculación al cargo de juez, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición…” Demandante: Inició señalando que el entorno de este caso es laboral lo cual impone el principio de favorabilidad entre las posibles soluciones al litigio.
Dijo que la demandante no tiene por qué soportar los errores de la administración de justicia que ha tardado 21 años en proferir la sentencia apelada; que bajo el marco del D.L. 01 de 1984, tal como lo preveía el artículo 143 el juez estaba en el deber de calificar la demanda, la cual fue admitida y esa decisión generó confianza legítima acerca de la correcta presentación del libelo; que el juzgador está en el deber de interpretar la demanda de forma que se pueda proferir una decisión de fondo, entonces, ante la falta de claridad del escrito inicial debe encontrarse el objetivo buscado, el alcance material de las pretensiones.
Agregó que al proceso se allegó prueba de las peticiones presentadas por la demandante, no obstante, la entidad se limitó a expedir la Circular demandada, dirigida a todas las personas que presentaron reclamaciones y en la que se informó los valores a reconocer y pagar, razón por la cual ese fue el acto que se demandó en todos los casos, siendo este el primero en obtener sentencia inhibitoria; que tal como lo prevé el artículo 138 del CPACA es posible demandar en vía de restablecimiento del derecho el acto general que afecta al administrado, con lo cual pierde fundamento la sentencia apelada pues, entre otras, la Circular demandada iba dirigida a la demandante, en tales condiciones, para la época de presentación de la demanda, no era viable pedir la nulidad del acto general, razón por la cual procedía su inaplicación. Trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado de la cual se infiere la existencia de actos administrativos mixtos y concluyó “…Como se observa, los precedentes indican que los actos administrativos pueden ser mixtos y de otra parte, el juez tiene el deber de hacer la interpretación de la demanda, por lo que habiéndose establecido que hubo una petición por parte del demandante de obtener un pago por una prestación social y de otra parte, haberse producido un pronunciamiento general por parte de la Administración sobre lo pretendido, era apenas lógico que estando identificados los destinatarios del contenido de la circular 118, el acto cobró efectos particulares y por ende, si se pretendía el pago de una prestación, lo apropiado para la demandante era instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad, como efectivamente se hizo…” Consideraciones de la sala 4.1.
Competencia Esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 4.2. El problema jurídico. Tal como ha quedado planteado el caso, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si el acto demandado es pasible de ser atendido como de carácter particular y concreto de manera que se admita como el que vulnera a la actora el derecho cuyo restablecimiento demanda.
Superada esta condición, que dio lugar a la inhibición de la primera instancia, se abordará el fondo del asunto, de lo contrario, se confirmará la sentencia recurrida. 4.2.1. Del acto administrativo demandado y la aptitud de la demanda: Previo a abordar el estudio del acto demandado se harán las siguientes precisiones: Examinado el expediente se observa que en auto proferido el 31 de enero de 2003 (pags. 55 y s.s.) el Magistrado Ponente Inadmitió la demanda, entre otros, porque “…Por otra parte, el apoderado judicial del actor impetra en sus pretensiones la solicitud de nulidad o inaplicación de uno del acto demandado, peticiones que son incompatibles, al tener naturaleza jurídica diferente.
Por tal motivo la pretensión ha de ser especificada por el actor.” (Pag. 56) El apoderado de la actora, en escrito extemporáneo, presentado el 2 de abril de 2003 (pag. 60) adujo que la pretensión de nulidad era autónoma y principal y la de inaplicación era subsidiaria; que la demanda no ameritaba ser corregida; que demandas en idénticas condiciones habían sido admitidas.
En auto del 6 de junio de 2003 (Pag. 64) el ponente decidió admitir la demanda con fundamento en que: “…Según lo dispone el C.C.A., al momento de analizar la procedibilidad de admitir la demanda en acción contenciosa administrativa si, el juzgador encuentra alguna causa que pueda originar un pronunciamiento inhibitorio, deberá inadmitirla con el fin que tal error sea subsanado.
Es esa la competencia que el despacho ejerció en oportunidad. En la acción instaurada encontramos que de las pretensiones allí establecidas podrían, en el evento de haberse proferido una decisión de fondo, conllevar a una decisión inhibitoria, razón por la cual se solicitó al actor corregir tal irregularidad, evitando así el trámite que a la postre resultaría innecesario no sólo para las partes, sino para la administración de justicia. No obstante lo anterior, y en atención al principio Constitucional de prevalencia del Derecho Sustancial sobre el adjetivo, este despacho, dentro del término legal…” (Pag. 66) Resaltado fuera de texto.
Luego, el ponente en auto de 27 de noviembre de 2005 (pags. 162 y s.s.) decidió declarar la nulidad de lo actuado a partir de la admisión de la demanda, decisión a la postre revocada por el Consejo de Estado en auto del 16 de octubre de 2008 (pags. 231 y s.s.) que decidió “…ESTÉSE a lo resuelto en el auto de 6 de junio de 2003…” es decir, el que había admitido la demanda.
Sobre este antecedente estudiará la Sala la naturaleza del acto demandado cuya controversia fue admitida por el Tribunal y confirmada por el Consejo de Estado, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La Circular demandada No. 118 de 20 de diciembre de 2001 obra a las páginas 3 y s.s., ella fue suscrita por La Directora Ejecutiva de Administración Judicial y dirigida a los Directores Ejecutivos Seccionales; el fundamento del acto fue la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2001 que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998 por lo cual cobraron vigencia los Decretos 610 y 2139 del mismo año a través de los cuales se creó la Bonificación por Compensación “a favor de unos funcionarios estando entre ellos los Magistrados de Tribunal.” (pag. 3) Dijo la Circular que el Ministerio de Haciendo y Crédito Público efectuó modificaciones al presupuesto y apropió a la Tesorería de la Rama Judicial una suma de dinero “con el fin de liquidar la Bonificación por Compensación”; que el ministerio: “…respecto al período a reconocer (…) señaló: (…) el valor correspondiente a la Bonificación por Compensación causada entre el 1 de enero y el 30 de agosto de 1.999 de los cargos de Magistrados de Tribunal y equivalentes de ese Distrito, a razón individual de $19´058.000.00 con un valor mensual de $2’382.250.
(…) El cálculo global anual debe ser equivalente al 60% del ingreso de los Magistrados de las Altas Cortes, como se ha calculado y pagado a partir de la entrada en vigencia del Decreto 664 de 1998, de conformidad con los valores allí establecidos” En la liquidación se debe tener en cuenta lo siguiente: (…) 2. El pago se debe realizar vía nómina adicional a todas las personas que ejercieron los mencionados cargos entre el 1 de enero de 1999 al 30 de agosto del mismo año, por la Seccional donde se causó el derecho, por lo tanto, se debe verificar si existen interrupciones en el servicio. 3.
Una vez cancelada la Bonificación por Compensación, cada Seccional deberá remitir a la Unidad de Asistencia Legal – División de Procesos, la relación de las personas beneficiadas con el fin de informar a los diferentes tribunales, el pago realizado. (…) Las peticiones y recursos que se ocasionen con el pago de la Bonificación por Compensación deberán ser ordenados por la respectiva Seccional ” (Resaltado fuera de texto) Como ya se reseñó, así lo dijo en su sentencia el Tribunal y de igual forma se examinó el expediente, en este proceso no obra petición alguna presentada por la actora y aunque el recurrente afirma que la hoy demandante presentó varias peticiones que fueron respondidas por la Circular demandada, lo cierto es que ninguna de ellas fue aportada al plenario, ni siquiera la petición que se mencionó en el memorial dio lugar a “aclarar e integrar” las pretensiones (pag. 148) identificado con el No. 1382 de enero 24 de 2002 que negó el derecho de petición presentado el 17 de enero de 1999, según lo informó la accionante.
Así las cosas, para la realidad procesal, el único acto administrativo para efecto de examinar la aptitud de la demanda es la Circular 118 de 20 de diciembre de 2018. El auto de 13 de febrero de 2024 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, acudiendo a línea de la Sección, dijo: “…En ese sentido, si bien es cierto que el demandante debate la legalidad de actos de contenido general, por ejemplo, los expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, también lo es que, al relatar los hechos, manifestó que tanto esa entidad como el departamento de Santander violaron su derecho a la estabilidad laboral relativa; de ahí que pida el reintegro al cargo que desempeñaba.
Al examinar casos análogos, esta Sección ha señalado lo que a continuación se transcribe: «A su turno, y en un caso de contornos análogos al que hoy ocupa la atención del despacho, esta corporación concluyó: […] 4. En relación con el restablecimiento del derecho, el Ministerio Público opinó en sentido negativo, sobre la base de que a los demandantes no pudo afectarlos en sus presuntos derechos el Acuerdo acusado por ser un acto de carácter general.
Al punto la Sala advierte que si bien el Acuerdo acusado no menciona a ninguno de los actores y en este sentido podría decirse que es un acto impersonal u objetivo, en la realidad al convocar a concurso para los cargos que ellos estaban desempeñando los afectaba directamente, o sea tenía efectos particulares. […] (Negritas fuera del texto) (…) En este sentido, y a la luz de la jurisprudencia transcrita, para el despacho es forzoso concluir que de los hechos y los fundamentos de la demanda referenciada se desprende un claro interés personal por parte del accionante, que va más allá de la prevalencia del orden jurídico; lo cual se determina de su intención de reintegro al cargo que ocupaba en provisionalidad y del valor de las pretensiones deprecadas que ascienden a la suma de $ 108.472.090.» En estas condiciones, con apoyo no sólo en la jurisprudencia, sino también en el trámite dado en el proceso de admisión de la demanda que acudió a precaver lo sustancial sobre lo formal y, además, en tanto es clara la intención de la demanda a la cual puede inferirse aplicable la Circular demandada como aquel acto que afectó los intereses de la actora, revocará la Sala la determinación que llevó a declarar probada la ineptitud de la demanda por haberse escogido una vía judicial equivocada.
En efecto, si como ya se anotó, el único acto que se encuentra en el plenario es aquel mediante el cual la Directora de la DEAJ estableció los parámetros para el pago de la bonificación por compensación en favor de los titulares del pago, entre ellos la actora, para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de agosto de 1999, cuando la demandante desempeñaba uno de los empleos a los que debía cancelarse el emolumento, sus alcances pueden admitirse como particulares y ello viabiliza que se haya demandado por vía de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, es claro que la decisión demandada tiene también unos límites temporales, en consecuencia, a ellos se atendrá esta sentencia, en efecto, no puede dar al acto demandado efectos que del mismo no pueden desprenderse. 4.2.2. De la bonificación por compensación: Conforme a lo anterior, abordará la Sala el estudio de fondo relacionado con la liquidación de la bonificación por compensación que es el asunto central que motiva la demanda. 4.2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas.
En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la bonificación por compensación. Dispuso: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.…” (negrillas fuera de texto). En los considerandos del Decreto 610 se estipuló lo siguiente: Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que igualen el sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
El artículo 3º ordenó su pago a partir del 1º de enero del 1999. Así la Bonificación por Compensación, creada en el Decreto 610 de 1998, lo fue en porcentajes equivalentes al 60%, 70% y 80% para la vigencia fiscal 1999, 2000 y 2001 en adelante; en otros términos, se creó una bonificación por compensación, equivalente al 60% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes para el año 1999, el 70% para el año 2000 y del año 2001 en adelante el 80%.
Ahora bien, la norma señala que, para la vigencia fiscal de 2001, los ingresos laborales serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. En cuanto a los destinatarios de este derecho, el Decreto 610 de 1998 prescribió en el artículo 2 que “ La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.” (Resaltado fuera de texto) En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las Altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (negrilla fuera de texto).
Así que el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001 Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.
Expuesto el marco anterior dirá la Sala que para el período comprendido entre el 1º de enero y el 30 de agosto de 1999, del cual se ocupó el acto demandado para determinar la forma como se liquidaría la bonificación por compensación, se dijo en el acto demandado: “…El cálculo global anual debe ser equivalente al 60% del ingreso de los Magistrados de las Altas Cortes, como se ha calculado y pagado a partir de la entrada en vigencia del Decreto 664 de 1998, de conformidad con los valores allí establecidos” En la liquidación se debe tener en cuenta lo siguiente: (…) 2.
El pago se debe realizar vía nómina adicional a todas las personas que ejercieron los mencionados cargos entre el 1 de enero de 1999 al 30 de agosto del mismo año, por la Seccional donde se causó el derecho, por lo tanto, se debe verificar si existen interrupciones en el servicio…” (Subrayado fuera de texto) El acto demandado no determinó los factores que harían parte de la liquidación por concepto de la bonificación por compensación causada entre el 1º de enero y el 30 de agosto de 1999, se atuvo a los valores indicados en el Decreto 664 de 1999 y aludió al porcentaje.
Tal como queda expuesto la ley y la jurisprudencia han decantado que la bonificación por compensación atiende al 60% de lo que por todo concepto haya devengado un Magistrado de Alta Corte por el mismo período, incluidas las cesantías y la prima especial. Se ordenará entonces el pago de las diferencias, causadas como consecuencia del valor absoluto aplicado por el acto demandado, dado que, como queda expuesto, la base está dada por lo que por todo concepto devengaran los Magistrados de Alta Corte.
Ahora, la actora pretendió la nulidad de la Circular 118 de 2001 por cuanto negó el pago de la bonificación por compensación “…en forma integral, entre septiembre primero de 1999 y diciembre 31 del mismo año, lo mismo que los valores compensatorios de igual naturaleza por el 70% para el año 2000 y del 80% para el año 2001 y en adelante, con todas sus consecuencias jurídicas.” Al respecto debe decirse, en primer lugar, que para el año 1999 la actora probó haber laborado por los meses de marzo a junio y, adicionalmente, no hubo manifestación expresa en el acto demandado respecto a pagos por bonificación a partir del mes de septiembre de 1999 y tampoco para años posteriores, sin que sea factible al juez presumir una negativa adicional alguna cuando no existe petición expresa que así lo haya solicitado.
Y este mismo argumento, lleva a la improsperidad de la pretensión encaminada a inaplicar el Decreto 664 de 1999, pues el sustento para ello radica en que no se ordenó el pago del mes de septiembre al mes de diciembre de 1999; sin embargo, se reitera la actora no probó haber laborado en ese período en empleo con derecho al pago de la bonificación por compensación. Véase que la prueba se limitó al tiempo de servicios y verificada ella (pag. 6) no se certifican servicios en el año 1999 por los meses de septiembre a diciembre.
Adicionalmente, como los Decretos 610 y 1239 de 1998 revivieron a partir de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2001, que cobró ejecutoria el 5 de octubre siguiente, por la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, es claro que estas normas, hoy vigentes, fueron las que regularon el pago de la bonificación por compensación y el Decreto 610 en su artículo 3º dispuso “La Bonificación por Compensación establecida en el presente decreto se pagará mensualmente, una vez se haya aprobado el presupuesto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República y tendrá efectos fiscales desde el primero de enero de 1999.” En suma, se ordenará el pago de las diferencias por concepto de bonificación por compensación adeudadas entre el 19 de marzo y el 30 de junio de 1999.
De la prescripción En sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se estableció, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que, a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.” (Subrayado fuera de texto) No obstante, se debe agregar que mediante el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998 se derogaron los Decretos 610 y 1239 de 1998; decreto que también fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.
Esta sentencia quedo debidamente ejecutoriada el 05 de octubre de 2001. Así entonces, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2018, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal en cuanto se refiere a la bonificación por compensación: “…Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que en el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son:i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción.” Dado lo anterior, se desestiman las razones que sustentan el recurso de apelación presentado por la parte demandada no sólo porque el tema de la bonificación por compensación, en los supuestos que informan la demanda, ya se encuentra definido a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, con efectos ex tunc, sino también cuando se repara respecto a la prescripción alegada que el momento de exigibilidad en el presente caso, de conformidad con la sentencia de unificación Jurisprudencial, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial; momento para el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación que ocupa la atención de la Sala de Conjueces.” (Subraya y negrillas fuera de texto).
De la jurisprudencia antes transcrita, se concluye que, en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que, a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Entonces resulta necesario tener en cuenta dos situaciones jurídicas, inherentes a la exigibilidad del derecho y por ende a la aplicación del régimen prescriptivo: Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, decreto que fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.
Esta sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 5 de octubre de 2001. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
El Decreto 4040 de 2004 y el régimen de la bonificación por gestión judicial frente al Decreto 610 de 1998. Como lo definió la jurisprudencia de unificación antes referida, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En consecuencia, resulta que la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto.
Sirve para ilustrar lo dicho el siguiente esquema: Para el caso concreto: Conforme a la certificación expedida por la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia (pag. 6) la actora se desempeñó como Magistrada Auxiliar del 19 de marzo al 18 de abril de 1999 y del 19 de abril al 30 de junio de 1999, derecho que, por las razones que anteceden, podía pedirse hasta el 5 de octubre de 2004.
Tal como se expuso, no obra en el plenario ninguna petición presentada a la DEAJ, únicamente, la Circular demandada del 31 de diciembre de 2001 y la demanda presentada el 19 de abril de 2002 (pag. 20), es decir que ninguna prescripción afecto los derechos de la actora causados en el año 1999. En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. – Confirmar los numerales primero y segundo de la sentencia apelada proferida el 14 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, en lo demás se revoca y en su lugar se dispone:
SEGUNDO. – Declarar la nulidad de la Circular 118 de 20 de diciembre de 2001expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en lo que corresponde a María Isabel Calvache de Parra. TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho la Rama Judicial pagará a María Isabel Calvache de Parra las diferencias adeudadas por concepto de Bonificación por Compensación devengada desde el 19 de marzo al 30 de junio de 1999 en cuantía del sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de Alta Corte incluidas las cesantías y la prima especial de servicios.
CUARTO: De la condena se descontarán todos los pagos que por este concepto se hayan realizado a la señora María Isabel Calvache de Parra e igualmente se harán los descuentos para aportes al sistema de seguridad social.
QUINTO: La condena será indexada en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del CCA.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. SEPTIMO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA