Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) Demandante: María Elisa Rodríguez Nibiayo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. El reajuste anual de las pensiones es una disposición de cumplimiento legal que no requiere pronunciamiento judicial. Condena en costas en primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. REVOCA PARCIALMENTE SENTENCIA Y CONFIRMA EN LO DEMÁS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de octubre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María Elisa Rodríguez Nibiayo instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 029660 del 23 de julio de 2018, y (ii) RDP 0038643 del 24 de septiembre de 2018; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó tal decisión 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) respectivamente. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde el 18 de agosto de 2010, reajustadas anualmente conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y que dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 del CPACA. HECHOS2 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 25 de abril de 1955 y estuvo vinculada al magisterio del municipio de Inírida como docente desde el 28 de febrero de 1978 hasta el 16 de marzo de 1981, nombrada mediante el Decreto 100 del 31 de enero de 1978.
Que luego, en virtud del Decreto 0041 del 11 de octubre de 1993 fue nombrada en propiedad como educadora del municipio de Orito a partir del 7 de septiembre del mismo año, hasta el 14 de enero de 2015. Que, el 14 de junio de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP y le fue negada a través de la Resolución RDP 029660 del 23 de julio de 2018, aduciendo no podía acumular los tiempos de servicio desde 1993 porque eran de carácter nacional.
Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 0038643 del 24 de septiembre de 2018, confirmando el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 42 79 y 80 de la Ley 1437 de 2011; 243, 244 y 246 de la Ley 1564 de 2012; y 2 del Decreto 196 de 1995. 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) Que la motivación de los actos administrativos demandados es falsa, ya que se afirma que, según certificado del 2 de noviembre de 2017, laboró del 31 de enero de 1980 al 16 de marzo de 1981, con vinculación nacionalizada, lo cual no es cierto porque ese documento refleja que su relación laboral va desde el 28 de febrero de 1978 hasta el 10 de marzo de 1981 y esto nos da un subtotal de 3 años, 13 días.
Y luego el certificado dice que laboró del 11 de marzo de 1981 al 16 de marzo de 1981, para un total de 6 días, lo que significa que laboró para Guainía un total de 3 años, 19 días. Que también se adujo que en 1993 el nombramiento fue del orden nacional, lo cual tampoco se ajusta a la verdad, pues la UGPP no tuvo en cuenta los documentos aportados como pruebas que no indican en ningún momento que la accionante haya sido maestra del Ministerio de Educación, sino que fue adscrita al municipio de Orito conforme al Decreto 0041 de octubre 11 de 1993, es decir, del orden territorial, ya que la decisión la profirió el respectivo alcalde y no por la Nación que sería la única forma de considerarla de la misma naturaleza conforme al artículo 1.° de la Ley 91 de 1989.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 9 de febrero de 2021 fue admitida la demanda,4 se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que, es cierto que la actora prestó los servicios a la educación pública entre el 28 de febrero de 1978 y el 16 de marzo de 1981 en el municipio de Inírida y del 11 de octubre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2002; sin embargo, que dicha vinculación no se considera de carácter territorial, sino nacional en tanto en sus nombramientos intervino el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Educativo Regional del Guainía, por lo que dichos tiempos no son válidos para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, (iv) de oficio.
El 14 de mayo de 20217 se decidió emitir sentencia anticipada en virtud del artículo 182 A del CPACA, razón por la cual se fijó el litigio conforme a las pretensiones, hechos y argumentos de defensa expuestos por las partes, se decretaron las pruebas allegadas al proceso y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar, una vez se recaudarán todos los medios de convicción. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 18 de octubre de 2022 |accedió parcialmente a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia desde el 21 de agosto de 2010.
Adicionalmente condenó en costas a la entidad. Concluyó que se probó la vinculación de la actora antes del 31 de diciembre de 1980 a partir de la certificación aportada proveniente del FOMAG y los actos de nombramiento y posesión aportados al proceso, documentos que consideró válidos y que se les puede otorgar pleno mérito probatorio. Que no es factible establecer que ese vínculo fue nacional por el solo hecho de que en la emisión del Decreto 0100 del 31 de enero de 1978 intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Que el Consejo de Estado fue claro en sede de unificación, al precisar que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen este tipo de funcionarios, por lo que este lapso debe tomarse como territorial. Que al revisar en detalle el certificado de información laboral, se advierte que aun cuando allí se marcó la casilla “nacional”, no por ello puede deducirse automáticamente que ese es el carácter de la vinculación, porque al final, del certificado de historia laboral del 20 de febrero de 2018, se hace la observación de que el vínculo es municipal en principio, y a partir del 1º de enero de 2003 hasta el 14 de enero de 2015 es de tipo departamental, y que en el formato establecido por el FOMAG no existe forma de detallar esta información, que, además, si se observa en detalle qué autoridad expidió el Decreto 0041 del 11 de octubre de 1993 se advierte con claridad que el mismo provino de una autoridad del nivel territorial, esto es, el alcalde municipal de Orito.
Que como la accionante acreditó el cumplimiento de las otras exigencias normativas, es claro que aquella tiene derecho al pago de la pensión gracia desde el 21 de agosto de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 14 de agosto de 2015 por haberse configurado la prescripción trienal de mesadas en la medida en que entre la fecha del estatus y la reclamación de la parte activa transcurrieron más de los 3 años de que trata el Decreto 1048 de 1969.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada9 interpuso recurso de apelación, expresando que es cierto que la actora prestó los servicios a la educación pública entre el 28 de febrero de 1978 y el 16 de marzo de 1981 en el municipio de Inírida y del 11 de octubre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2002; sin embargo, dicha vinculación no se 8 Idem. 9 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) considera de carácter territorial, sino nacional en tanto en sus nombramientos intervino el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Educativo Regional del Guainía, por lo que dichos tiempos no son válidos para acceder a la pensión gracia. Que, además, percibió emolumentos y prestaciones financiados con recursos del presupuesto para el sector educativo a través del Sistema General de Participaciones de la Nación y/o Situado Fiscal, situación que no permite el reconocimiento del derecho pensional pretendido, según lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989, más aún porque en los certificados laborales se informa con claridad que la vinculación se realizó en el orden nacional.
Que no era procedente la condena en costas en su contra, ya que la oposición no fue temeraria, sino que se ajustó a un adecuado ejercicio del derecho de la entidad para acceder a la administración de justicia, sin que la defensa haya implicado un abuso del derecho, pues siempre le ha asistido un fundamento razonable y el recurso interpuesto no es meramente dilatorio, al punto de que no existe una conducta reprochable que obligue a la parte pasiva a asumir los gastos realizados en este proceso.
La parte demandante10 interpuso el recurso solo para solicitar que se adicione la sentencia el sentido de ordenar también el reajuste anual de la pensión conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pues ello había sido planteado como pretensión en la demanda, pero en la parte resolutiva de la sentencia se omitió un pronunciamiento al respecto.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de mayo de 2023 se admitió el recurso de apelación11 y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo. Las partes guardaron silencio.
El agente del Ministerio Público12 rindió concepto en el que solicitó que se confirme la sentencia porque comparte el criterio de no aceptar como verdad absoluta el contenido de los formatos de historia laboral, pues en estos indistintamente se consignaba como calidad del docente la de nacional y esto se justificaba con el argumento de “pagados con el sistema general de participaciones”, cuando no era la única circunstancia a tener en cuenta. 10 Idem. 11 Ver índice 5 de SAMAI. 12 Ver índice 14 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Adicionalmente se verificará si era viable la condena en costas en primera instancia contra la entidad demandada y si debe emitirse un pronunciamiento sobre la pretensión del reajuste anual de la pensión conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993 Marco normativo y jurisprudencial Debe destacarse que la pensión gracia tiene esa denominación, porque es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 25 de abril de 1955,17 de modo que cumplió los 50 años el 25 de abril de 2005.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 28 de febrero de 1978 al 10 de marzo de 1981, y (ii) del 7 de septiembre de 1993 al 14 de enero de 2015 De conformidad con los Formatos Únicos para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitidos respectivamente por las Secretarías de Educación del Guainía y del Putumayo el 2 de noviembre de 201718 y el 20 de febrero de 2018,19 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente oficial durante los dos lapsos bajo estudio mediante vinculaciones que, según estos dos documentos, se asegura que fueron nacionalizada (en el primero), y nacional (en el segundo).
Acerca del primer lapso bajo análisis se observa que, en el expediente también reposa el Decreto 0100 del 31 de enero de 1978,20 por medio del cual el comisario especial del Guainía nombró a la actora en el cargo de profesora aspirante de primaria a fin de desempeñarse como tal en el Internado Buena Vista del municipio de Inírida, cargo del cual tomó posesión desde el 28 de febrero de 1978.21 Del mismo modo, respecto al segundo periodo, obra como prueba el Decreto 0041 del 11 de octubre de 1993,22 en virtud del cual el alcalde del municipio de Orito nombró en propiedad a la accionante en el cargo de docente en la Escuela Nacionalizada Luis Carlos Galán adscrita a dicha entidad, el cual ejerció con efectos fiscales desde el 7 de septiembre del mismo año.23 Pues bien, en lo referente al primer período en el que se observa que la designación se da por parte de un comisario, la reiterada jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que el carácter de la vinculación generada por tal decisión sería, en 17 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 18 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 19 Idem. 20 Idem. 21 Idem. 22 Idem. 23 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) principio, territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B, así: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial24».
Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias o Comisarías, la Sección Segunda ha precisado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198517 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos25».
Sin embargo, en el asunto particular se observa con total claridad que la decisión de vinculación fue emitida por el mencionado intendente en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER del Guainía, y, adicionalmente, con el delegado del Ministerio de Educación ante dicha autoridad, esto es, con el fin de garantizar la vacancia y disponibilidad de recursos a través del entonces Situado Fiscal (hoy SGP) para financiar la plaza en la que sería designada la actora.
Por su parte, en el decreto mencionado para el segundo tiempo de servicio, se evidencia que el nombramiento fue efectuado por el alcalde del municipio de Orito, pero con la intervención indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el respectivo FER y si bien este funcionario no participó con su firma en el acto, sí se advierte que hizo parte de la actuación administrativa exclusivamente con fines de autorización o aval de financiamiento y vacancia de la referida posición ocupada por la reclamante, tanto así que de la parte considerativa de dicho decreto se verifica que los nombramientos efectuados se hacían en cargos propios del ente territorial 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) administrados por el fondo en comento, lo que implica que las acreencias de esta docente serían financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones.
A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra oficial nacionalizada en ambos períodos, y no nacional como fue certificado en el documento del 20 de febrero de 2018, ni como lo sostiene la UGPP para el segundo lapso de labor oficial, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado26 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
De hecho, esta naturaleza jurídica frente a la primera vinculación de 1978 a 1981 fue tenida en cuenta expresamente por la propia entidad demandada en el acto administrativo reprochado (Resolución RDP 029660 del 23 de julio de 2018)27, pues señala con exactitud que ese tiempo era de carácter nacionalizado, tal como se concluye en esta oportunidad, sin que se hubiese propuesto confrontación al respecto en el presente litigio.
Bajo este contexto, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que los nombramientos de la actora en los periodos bajo análisis ocurrieron por decisión directa del comisario de Guainía y por el alcalde del municipio de Orito, es decir, por autoridades territoriales y con el fin de que ocupara unas plazas de la planta de personal de cada entidad, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En tal sentido, resulta adecuado concluir que los cargos desempeñados por la reclamante fueron creados o transformados en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) 27 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien el mencionado certificado laboral del 20 de febrero de 2018 sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la posición ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento de Caquetá para que nombrara a la accionante en el cargo de maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
En consecuencia, lo que se verifica para el lapso examinado es que: i) las posiciones a ocupar estaban previstas en la planta de personal de las mencionadas entidades territoriales, pero creadas o autorizadas para financiarse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional con recursos del SGP; ii) se advierte la presencia de los delegados del Ministerio de Educación en la designación de la actora, sin que ello signifique necesariamente que la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de nombramiento fue realizado ante las máximas autoridades administrativas territoriales; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, cuando ya se había consolidado el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, por lo que, podían existir plazas vacantes de esa misma naturaleza, como las analizadas.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante los lapsos transcurridos entre el (i) 28 de febrero de 1978 y el 10 de marzo de 1981 (3 años Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) y 10 días), y (ii) del 7 de septiembre de 1993 al 14 de enero de 2015 (21 años, 4 meses y 7 días), observa la Sala que, sumando ambos períodos analizados previamente, la reclamante sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló 24 años, 4 meses y 17 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la accionante se desempeñó como tal al servicio del departamento de Guainía en virtud de un nombramiento del orden nacionalizado del 28 de febrero de 1978 al 10 de marzo de 1981, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se confirmará la decisión apelada por este aspecto, tal como fue solicitado por el Ministerio Público. Ahora bien, el argumento central de la apelación de la parte activa consistió en asegurar que en primera instancia no se emitió pronunciamiento de fondo respecto de su pretensión de reajuste anual de la pensión conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto se estima que no solo resultaba innecesario emitir una orden expresa sobre el particular en la parte resolutiva del fallo recurrido, sino que también lo es en esta oportunidad, ya que esta esta corporación28 ha manifestado que esta clase de reclamaciones que corresponden a preceptos indiscutibles de una norma de obligatorio cumplimiento, «[…] operan por mandato legal, es decir, no se requiere de decisión judicial que los ordene taxativamente, por el contrario, es la Administración la que, al momento de otorgar cualquier reconocimiento pensional, debe ajustarse a los parámetros establecidos en las leyes que regulan la prestación social reconocida, entre ellos, efectuar las deducciones y actualizaciones a que haya lugar. […]».
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2013-01672-01 (0673-2015).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023) no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada. En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (18 de octubre de 2022).
Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
La parte pasiva en sus intervenciones indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará esta imposición en su contra en primera instancia y se dispondrá abstenerse de lo propio por ese concepto en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00003-01 (2204-2023)
PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL SÉPTIMO de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandada.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte pasiva, según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía, y como apoderada sustituta a la abogada María Camila Camargo Rueda, ambos portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 340.484 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 18 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente