Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA- UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES Temas: Recobro cuotas partes pensionales-prescripción SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia anticipada de 5 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 0950 del 3 de noviembre de 2016, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, resolvió unas objeciones y aprobó la liquidación del crédito dentro del proceso de cobro coactivo 173 de 2009.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales reclamadas con el mandamiento de pago 0201 del 17 de marzo de 2010, dentro del proceso de cobro coactivo 173 de 2009, adelantado en contra de la Universidad Nacional de Colombia. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la demandada la terminación del trámite coactivo en mención y el levantamiento de las medidas cautelares que hubiere practicado dentro de dicho proceso.
TERCERO: ORDENAR al Departamento de Cundinamarca -Unidad Administrativa Especial de Pensiones, la devolución de la suma de $826.045.354 a favor de la Universidad Nacional de Colombia, debidamente indexada a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia, conforme al artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios que se llegaren a causar en los términos de los artículos 192 y 195 ib.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.”
ANTECEDENTES El 17 de marzo de 2010, en el proceso de cobro coactivo, expediente 173-2009, la Dirección de Ejecuciones Fiscales de Cundinamarca libró mandamiento de pago 0201 contra la Universidad Nacional de Colombia (en adelante UNAL), por: (i) concepto de cuotas partes pensionales de 20 pensionados, con corte a 30 de marzo de 2008, por una suma de $566.579.741;
(ii) por intereses de las cuotas partes adeudadas desde el 29 de julio de 2006 hasta el 31 de marzo de 2008 por Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $11.960.893) y (iii) los intereses de mora del 12% anual desde la fecha de su reconocimiento hasta el 31 de diciembre de 1983 e intereses de mora causados desde el 1o de enero 1984 hasta el 28 de julio de 2006 y desde el 24 de marzo de 2008 hasta el día que se verifique el pago de las obligaciones a la tasa DTF1.
Mediante Resolución 0251 de 7 de abril de 2010, modificada por la Resolución 0416 de 8 de junio de 2010, se decretó el embargo de hasta $1.200.000.000 de los dineros depositados en las cuentas corrientes y de ahorro del Banco Popular, cuyo titular sea la UNAL y de los depósitos y créditos que posea. Esos dineros debían consignarse en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario a favor de la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda del departamento de Cundinamarca.
En escrito de 27 de abril de 2010, la UNAL formuló como excepciones contra el mandamiento de pago, las de violación del debido proceso, pago parcial, falta del título ejecutivo, prescripción trienal y la aplicación del pago ordenado en Resolución CPS 0375 de 10 de octubre de 2009. El 22 de noviembre de 2010, se profirió la Resolución 1137, en la que la Dirección de Ejecuciones Fiscales de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas, aceptó un abono parcial a la obligación de $182.585.128 y ordenó seguir adelante la ejecución2.
La UNAL interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. Por Resolución 0264 de 2 de mayo de 2011 se confirmó la decisión recurrida3. El 22 de septiembre de 2011, la Dirección de Ejecuciones Fiscales de Cundinamarca efectuó liquidación provisional del crédito, con corte a 30 de septiembre de 2011. Fijó el monto de $702.419.591 por capital, intereses y gastos administrativos, y concedió el correspondiente término para presentar objeciones.
La UNAL presentó objeciones. Por Resolución 0950 del 3 de noviembre de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (en adelante UAEPC) resolvió las objeciones y aprobó la liquidación del crédito por $604.402.169 por cuotas partes pensionales de 19 pensionados y $221.643.183 por intereses con corte al mes de agosto de 2010.
Además, ordenó el fraccionamiento, aplicación y devolución del título judicial por $1.200.000.0004. DEMANDA La Universidad Nacional de Colombia, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: 1 Fls. 69 a 70 del expediente digital, archivo “10ED_RESPUESTA_10RESPUESTAALREQU”, índice 2 de SAMAI 2 Fls. 118 a 138 del expediente digital, archivo “10ED_RESPUESTA_10RESPUESTAALREQU”, índice 2 de SAMAI. 3 Fls. 139 a 154 del expediente digital, archivo “10ED_RESPUESTA_10RESPUESTAALREQU”, índice 2 de SAMAI 4 Fls. 184 a 188 del expediente digital, archivo “10ED_RESPUESTA_10RESPUESTAALREQU”, índice 2 de SAMAI Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.1.
Se declare la nulidad de la liquidación del crédito del 22 de septiembre de 2011, proferida por la DIRECCIÓN DE EJECUCIONES FISCALES DE LA GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA. 1.2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 0950 del 03 de Noviembre de 2016, proferida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, mediante la cual se resuelven unas objeciones y se aprueba la liquidación de un crédito. 1.3.
A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se declare la prescripción trienal de la acción de cobro. 1.4. Se liquide la concurrencia generada en el período apto para pago causando únicamente intereses DTF desde el 01 mayo 2007 hasta la fecha del embargo. 1.5. Se condene a las demandadas a la devolución y pago a órdenes de esta UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA –FONDO PENSIONAL de la suma de $826.045.354.00, suma dineraria que debidamente indexada equivale a $1.064.372.553,74. 1.6.
Se condene a las demandadas a pagar los intereses corrientes y moratorios que se generen a la fecha de pago sobre la suma antes mencionada.” Indicó como normas violadas, las siguientes: -Artículos 29 y 209 de la Constitución Política -Artículos 98, 159 y ss del CPACA. -Artículos 817, 823 y 835 del Estatuto Tributario -Artículos 1, 4 y 5 de la Ley 1116 del 2006 El concepto de la violación se sintetiza así: Para establecer si las cuotas partes son exigibles es necesario verificar la existencia de la resolución de reconocimiento de la pensión, si se pagó la mesada pensional y la fecha de ese pago.
Es a partir de la fecha de pago que se contabiliza el término de 3 años de prescripción para aquellas obligaciones nacidas en vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29/07/2006). En la liquidación del crédito de 22 de septiembre de 2011, el valor que adeudaba la UNAL a esa fecha era de $702.419.591,13, en el que se incluían las cuotas partes a 31 de marzo de 2008, intereses del 12% anual y a la tasa DTF, además de gastos administrativos.
Sin embargo, la Resolución 0950 de 3 de noviembre de 2016 incluyó dos valores diferentes como cobrados en el mandamiento de pago por concepto de cuotas partes pensionales generadas a 31 de marzo de 2008: $578.540.634 y $544.536.611,17. Aunado a que fijó como valor del crédito en $826.045.354 ($604.402.169 cuotas partes y $221.643.183 de intereses), a pesar del depósito judicial ordenado como consecuencia de una medida cautelar, cuyo objetivo es garantizar el pago de la obligación y evitar la causación de nuevos intereses moratorios.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UAEPC liquidó intereses del 12% anual, a pesar de que, conforme con la Ley 1066 de 2006, las obligaciones de cuotas partes pensionales generan intereses a la tasa DTF.
La UAEPC calculó intereses entre la fecha en que se practicó el embargo de recursos y la fecha de liquidación del crédito. Ese actuar vulneró el derecho al debido proceso de la UNAL al incrementar la obligación injustificadamente, dado que al practicarse la medida cautelar se garantizó el pago de la obligación. Además, es por la inactividad de la UAEPC que no se ha definido el cobro coactivo y la UNAL no tiene por qué soportar tal demora.
No existe constancia en el expediente administrativo de que la UAEPC haya corregido las inconsistencias detectadas por la UNAL en las liquidaciones individuales (fallecidos con anterioridad a la fecha de corte de la obligación, diferencias en la mesada incial y en el porcentaje de concurrencia, cobro de la mesada adicional, entre otros), lo que mostraría una notable disminución en el monto adeudado.
La UAEPC no aplicó los artículos 4 de la Ley 1066 de 2006 y 818 del ET, al negar la prescripción trienal de las cuotas partes pensionales. Lo anterior, porque el recobro procede únicamente respecto de las cuotas partes de los 3 años anteriores a la notificación del mandamiento de pago y no desde la efectividad de la prestación económica.
Como el mandamiento de pago se notificó el 6 de abril de 2010, el periodo para el cobro de cuotas partes pensionales es el comprendido entre el 1º de abril de 2007 y el 31 de marzo de 2008, fecha de corte de la obligación en sede administrativa y para el pago de intereses a la tasa DTF, el periodo comprendido entre el 1º de mayo de 2007 y el 31 de agosto de 2007 (mes en que se practicó la medida cautelar por $1.200.000.000).
Así que está prescrita la acción de cobro de las cuotas partes, intereses del 12% anual e intereses a la tasa DTF generados con anterioridad al 31 de marzo de 2007. El acto acusado advirtió que la prescripción no operó porque la UNAL realizó dos abonos a la obligación, uno el 29 de diciembre de 2009 y el otro, el 17 de agosto de 2010 y que en aplicación del artículo 819 del ET, no puede compensar ni devolver valores pagados por obligaciones prescritas.
La anterior interpretación es equivocada, pues los supuestos en este caso son diferentes. La UAEPC no ha decretado prescripción alguna. Además, la UNAL realizó abonos con posterioridad al inicio del proceso de cobro coactivo y no ha solicitado devolución alguna de ese dinero. Los abonos fueron autorizados por actos administrativos proferidos por la UNAL y notificados a la UAEPC, en los que se indicó a cuáles casos se dirigían los pagos y el capital, intereses y periodos a pagar.
La UNAL presentó un cuadro en el que corrigió las inconsistencias advertidas en las liquidaciones individuales al objetar la liquidación provisional realizada por la UAEPC y a las que al imputar los pagos efectuados y prescripción trienal de unos periodos arroja un saldo pendiente de pago de $7.314. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esos términos, la demandante persigue la devolución de $826.045.354, que debidamente indexada, equivale a $1.064.372.553,74, más los intereses corrientes y moratorios que se generan a la fecha de pago, en atención a que no existe fundamento para que la UAEPC liquide esa suma como adeudada por cuotas partes pensionales, intereses del 12% anual e intereses a la tasa DTF CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría de Hacienda del departamento de Cundinamarca formuló las excepciones previas de caducidad del medio de control promovido por la UNAL, falta de legitimación por pasiva e ineptitud de la demanda5.
La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC propuso la excepción de caducidad del medio de control respecto del auto de 22 de septiembre de 2011, que efectuó la liquidación provisional del crédito. Lo anterior, por cuanto dicho acto se notificó a la demandante el 29 de septiembre de 2011, por lo que el 30 de septiembre de 2011 empezaba a correr el término de 4 meses para demandarlo.
Así que la UNAL debió promover nulidad y restablecimiento del derecho en febrero de 2012, pero lo hizo solo hasta mayo del año 2017. Además, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Tanto el auto de 22 de septiembre de 2011 como la Resolución 0950 del 3 de noviembre de 2016 se dictaron confome con el ordenamiento jurídico, las posturas jurisprudenciales vigentes para la época y las circunstancias que dieron lugar al proceso de cobro coactivo.
De manera que los valores contenidos en esos actos, por concepto de liquidación del crédito se ajustan a los adeudados por la UNAL por cuotas partes pensionales a favor del departamento de Cundinamarca. Los reparos en la demanda cuestionan de manera directa la Resolución 0950 de 2016, pero no justifican por qué el auto de 22 de septiembre de 2011 viola el ordenamiento jurídico y debe ser anulado.
Contrario a lo afirmado por la demandante, en la Resolución 0950 de 2016 se explicó de manera detallada cómo se liquidó el valor adeudado ($826.045.345), el cual debía ser superior a la liquidación contenida en el auto del 22 septiembre de 2011, por el transcurso de 5 años en los que continuaron generándose intereses sobre la obligación. A las obligaciones por cuotas partes pensionales, a partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 se les aplica la tasa DTF para cada mes de mora.
Y para las cuotas partes pensionales anteriores a la vigencia de la referida ley, se aplica el artículo 9 de la Ley 68 de 1923, que establece un interés del 12% anual desde que se hace exigible la obligación hasta que se verifica el pago. 5 Por auto de 21 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, resolvió: (i) declarar parcialmente probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, únicamente respecto del auto de 22 de septiembre de 2011;
(ii) declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca y (iii) desvincular del proceso a la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca,entre otras decisiones. En esa providencia, como consecuencia de las anteriores decisiones, el Tribunal indicó que, por sustracción de materia, no había lugar a pronunciarse sobre la excepción de caducidad del medio de control, respecto del auto de 22 de septiembre de 2011.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, no es procedente la aplicación de la prescripción trienal. No es cierto que la UAEPC y las anteriores dependencias que adelantaron el proceso de cobro coactivo, se abstuvieron de manera injustificada de dar aplicación al artículo 4º de la Ley 1066 de 2006.
La negativa obedece a argumentos tanto legales como jurisprudenciales. Si se diera aplicación a la prescripción trienal, debe recordarse que se extingue la acción del acreedor contra el deudor, pero no la obligación misma que subsiste como natural, por lo que cualquier pago tiene plena causa y no puede repetirse, según los artículos 1527 (2) y 2314 del CC.
Es errada la interpretación de la demandante del artículo 819 del ET, dado que no exige como requisito que la entidad ejecutada solicite la devolución del valor pagado ante la prescripción. Esa norma indica que no es posible compensar o devolver lo que se pagó y se encontraba prescrito. La UNAL pretende la devolución de $826.045.354.oo, que debidamente indexados equivalen a $1.064.372.553,74, más los intereses corrientes y moratorios que se generen a la fecha de pago, es decir, que busca el reintegro del dinero que ya pagó. SENTENCIA APELADA6 El Tribunal declaró la nulidad de la Resolución 0950 de 3 de noviembre de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales cobradas a la UNAL.
En consecuencia, ordenó a la UAEPC la terminación del trámite coactivo, el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución de $826.045.354 a favor de la UNAL, debidamente indexada, conforme al artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios que se llegaren a causar en los términos de los artículos 192 y 195 ib. La anterior decisión la adoptó con fundamento en las siguientes consideraciones: Previo a resolver los cargos sustanciales contra el acto que resolvió las objeciones a la liquidación del crédito, se estudió la excepción de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, conforme con el artículo 187 del CPACA, en concordancia con el artículo 817 del ET.
Para este caso, expuesto el marco legal y jurisprudencial, el Tribunal concluyó que para los periodos del 1° de noviembre de 1951 al 5 de abril del 2000, operó la prescripción decenal, en virtud del artículo 2536 del CC. Para los periodos del 27 de diciembre al 5 de abril de 2005, se predica la prescripción quinquenal del artículo 8 de la Ley 791 de 2002 y para los periodos del 29 de julio de 2006 al 31 de marzo de 2008, se aplica la prescripción trienal, conforme con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.
Frente a los periodos no prescritos, del 6 de abril de 2000 al 26 de diciembre de 2002; del 6 de abril de 2005 al 28 de julio de 2006 y del 6 de abril de 2007 al 31 de marzo de 2008, para los que con la notificación del mandamiento de pago (6/04/2010) se inició de nuevo el término de prescripción, la competencia de la 6 Mediante auto de 21 de marzo de 2023, el Tribunal verificó la procedencia de sentencia anticipada.
Y, entre otras cuestiones, declaró parcialmente probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del auto de 22 de septiembre de 2011, por lo que indicó que se estudiaría la legalidad únicamente de la Resolución 0950 de 3 de noviembre de 2016. En la misma providencia decretó pruebas y corrió alegatos de conclusión. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración se extendió hasta: (i) el 26 de diciembre de 2012, para el último de los periodos exigible en vigencia del artículo 2536 del Código Civil;
(ii) hasta el 28 de julio de 2011, para el último de los periodos exigible bajo la Ley 791 de 2002; y (iii) hasta el 31 de marzo de 2011, para el último de los periodos exigible en vigor de la Ley 1066 de 2006. Lo anterior significa que para la fecha en que la UAEPC expidió la liquidación definitiva del crédito, esto es, el 3 de noviembre de 2016 (acto demandado), ya no tenía competencia temporal para continuar con el trámite administrativo de cobro, razón por la cual debió declarar la prescripción del mismo y el levantamiento de las medidas cautelares que no hubiera hecho efectivas antes del vencimiento del término previsto en la norma vigente al tiempo en que se hicieron exigibles cada una de las cuotas partes reclamadas.
En cuanto a la solicitud de devolución de los dineros que fueron aplicados a la deuda, se acreditó que por Resoluciones CPS-0375 del 10 de diciembre de 2009 y CPS-0273 del 5 de agosto de 2010 de la Directora de la Caja de Previsión Social de la UNAL se ordenó el pago de $182.585.128 y $145.932.344 a favor del departamento de Cundinamarca, por concepto de cuotas partes pensionales.
De manera que respecto de estos valores no procede devolución alguna, por tratarse de pagos voluntarios a la obligación cobrada. No obstante lo anterior, en el expediente también quedó probado que mediante la Resolución 0416 del 8 de junio de 2010, la entidad demandada decretó el embargo de las sumas de dinero que se encuentren a nombre de la UNAL, en las cuentas corrientes y de ahorro del Banco Popular, en todas las oficinas de la ciudad, hasta por el monto de $1.200.000.000.
Y está acreditado que en la resolución que resolvió las objeciones a la liquidación del crédito, la UAEPC ordenó la aplicación del título judicial No. A-5599556 en cuantía de $604.402.169 por concepto de cuotas partes pensionales y $221.643.183 por intereses, en total $826.045.354, es decir, que ejecutó las medidas cautelares sin tener competencia para ello, dado que el 3 de noviembre de 2016, ya estaba vencido el plazo para concretar el pago de las cuotas partes que no habían prescrito cuando se notificó el mandamiento de pago.
Entonces, dicho desembolso no fue voluntario sino coaccionado a favor de una obligación prescrita, en virtud de las medidas cautelares ejecutadas tardíamente dentro del cobro coactivo. En consecuencia, procede la devolución de dichos dineros. No es aplicable el artículo 819 del ET citado por la demandada para sustentar su oposición a la anterior devolución, pues en este caso el recaudo fue forzado y el deudor alegó la prescripción desde el inicio del trámite administrativo de cobro y en la vía judicial.
Además, se demostró que la UAEPC ejecutó las medidas cautelares en noviembre de 2016, a pesar de que el derecho al recobro de las cuotas partes había prescrito desde el 2012, por lo cual actuó sin competencia para forzar el pago de una obligación prescrita. Por último, no condenó en costas por no estar acreditadas. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la sentencia para insistir en cada uno de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
Advirtió que la decisión de primer grado no tuvo en cuenta la excepción de caducidad del medio de control respecto de auto de 22 de septiembre de 2011, a pesar de que existía dicho fenómeno jurídico. Insistió en que el monto liquidado se justificó detalladamente en la Resolución 0950 de 2016, que aprobó la liquidación del crédito, y que fue superior al liquidado en el auto del 22 de septiembre de 2011 porque transcurrieron 5 años en los que se generaron intereses sobre la obligación. Explicó, también, que para las obligaciones por cuotas partes pensionales en vigencia de la Ley 1066 de 2006 se aplica la tasa DTF para cada mes de mora y antes de esa ley se aplica lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 68 de 1923, esto es, un interés del 12% anual.
La UAEPC reiteró que es improcedente declarar la prescripción trienal. La negativa de esa prescripción tiene sustento legal y jurisprudencial. De todas maneras, si se aplicara, el efecto es la extinción de la acción del acreedor contra el deudor, no de la obligación, pues esta subsiste como natural y respecto de la que cualquier pago tiene plena causa y no puede repetirse, según los artículos 1527 (2) y 2314 del CC.
Por último, indicó que la medida cautelar se decretó en el año 2010, cuando todavía existían cuotas partes pensionales vigentes, y se mantuvo allí el dinero garantizando el cumplimiento de la obligación, que ingresó al departamento de Cundinamarca en julio de 2010. Además, existe en el expediente el acta de reunión sostenida con la señora Carolina Argüello actuando en representación de la Universidad Nacional en el año 2016, con lo cual se entiende que existe reconocimiento expreso de la obligación. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA La demandante no intervino en la oportunidad prevista en el artículo 247, numeral 4º del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia apelada porque es procedente declarar la nulidad de la Resolución 950 de 2016 y el restablecimiento ordenado al estar prescrito el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales reclamadas en el mandamiento de pago 0201 del 17 de marzo de 2010. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala decide: (i) si procede estudiar la excepción de caducidad del medio de control respecto del auto de 22 de septiembre de 2011, que liquidó provisionalmente el crédito a cargo de la actora y (ii) si existe la prescripción de la acción de cobro por cuotas partes pensionales de 20 pensionados, [con corte a 30 de marzo de 2008] adeudadas por la UNAL a favor de la UAEPC.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala confirma la sentencia apelada, por las razones que se exponen a continuación. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el recurso de apelación, la UAEPC sostuvo que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta la excepción de caducidad respecto del auto de 22 de septiembre de 2011. Sobre el particular, la sentencia apelada enfocó la controversia solo frente a la Resolución 0950 de 3 de noviembre de 2016, que aprobó la liquidación del crédito.
Lo anterior, porque por auto de 21 de marzo de 2023, el Tribunal declaró parcialmente probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda, el asunto no es susceptible de control jurisdiccional”, respecto del auto de 22 de septiembre de 2011, expedido por la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda del departamento de Cundinamarca.
En concreto, en la referida providencia, el a quo concluyó que el auto de 22 de septiembre de 2011 se trata de un acto de trámite que no definió con carácter concluyente la situación jurídica de la demandante, dado que liquidó el crédito de manera provisional y dio traslado al ejecutado para que formulara objeciones y posteriormente la entidad ejecutora expidiera la liquidación definitiva, que en este caso es la Resolución 0950 de 3 de noviembre de 2016.
Así, en la providencia de 21 de marzo de 2023, el Tribunal concluyó lo siguiente: “[…] En consecuencia, el Auto del 22 de septiembre de 2011, por medio del cual se liquidó provisionalmente el crédito, no es susceptible de control jurisdiccional, por tratarse de un acto administrativo de trámite. De manera que, pese haberse incluido en las pretensiones de la demanda, respecto de aquel acto, no podrá realizarse estudio de legalidad ni pronunciamiento de fondo, se itera, por no contener una decisión definitiva.
Así las cosas, el Despacho declarará parcialmente probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda, el asunto no es susceptible de control jurisdiccional”, únicamente respecto del Auto del 22 de septiembre de 2011. […]” Al declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, el Tribunal también declaró probada la falta de legitimación por pasiva de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca y la desvinculó del trámite del proceso.
Y por sustracción de materia, advirtió que no había lugar a estudiar la excepción de caducidad del medio de control respecto del auto de 22 de septiembre de 2011. La anterior decisión quedó debidamente notificada y en firme al no haberse impugnado por ninguna de las partes. Expuesto lo anterior, no era del caso que el Tribunal se pronunciara en la sentencia sobre la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del auto de 22 de septiembre de 2011, puesto que, como se explicó, ese acto fue excluido de estudio de legalidad por no ser objeto de control judicial.
No prospera el cargo. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prescripción de la acción de cobro. Reiteración jurisprudencial7. La Sala ha precisado que por razones de seguridad jurídica el término de prescripción de la acción ejecutiva previsto en el Código Civil es el aplicable para la extinción de la acción ejecutiva de cuotas partes pensionales exigibles antes de la Ley 10668.
También sostuvo que “la prescripción de la acción ejecutiva para el recobro de cuotas partes pensionales pagadas antes de la Ley 1066 [es] de 10 o 5 años, según se trate de obligaciones previas o posteriores a la vigencia de la Ley 791 de 2002 - 27 de diciembre-”9. Así mismo, la Sala señaló que no es aplicable el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 porque esta norma regula la prescripción adquisitiva de dominio o usucapión, mientras que la Ley 791 de 2002 redujo el término de prescripción extintiva de la acción ejecutiva.
Por tanto, se aplica el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual “las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, (…) se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” Al respecto, la Sala precisó lo siguiente10: “Antes de la Ley 1066 sí era prescriptible el cobro de cuotas partes pensionales, en aplicación de lo previsto en el Código Civil sobre prescripción extintiva de la acción ejecutiva, y con ocasión de lo cual: ● Las cuotas partes exigibles hasta el 26 de diciembre de 2002, inclusive, prescribirán en diez (10) años, de conformidad con la redacción original del artículo 2536 del Código Civil. ● Y, las cuotas partes exigibles entre el 27 de diciembre de 2002, fecha de entrada en vigencia de la ley 791 de 2002, y el 28 de julio de 2006 prescribirán en cinco (5) años.
Por último, considerando que la situación fue clarificada por el Legislador en la Ley 1066, las cuotas partes causadas con posterioridad al 29 de julio de 2006, fecha de entrada en vigencia de esta última codificación, prescribirán en tres (3) años contados a partir de su exigibilidad. Naturalmente que el término de prescripción empezará a correr a partir de la exigibilidad de la obligación, esto es, a partir de la fecha en la que se realiza el pago de la mesada pensional al ex-trabajador, pues, en palabras de la Corte Constitucional, “[las cuotas partes pensionales] si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas11”.
Lo anterior, sin perjuicio de que la prescripción se interrumpa con la notificación del mandamiento de pago, toda vez que de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 7 Frente a la prescripción de las cuotas partes pensionales, la Sala reitera lo decidido en anteriores oportunidades: ver sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 21764 C.p. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia de 31 de octubre de 2018, exp. 23201, C.P. Jorge Octavio Ramírez; sentencia de 12 de diciembre de 2018, exp. 22913 C.P. Julio Roberto Piza y sentencia de 24 de abril de 2019, exp. 21861 C.P. Milton Chaves García. 8 Posición que también fue expuesta por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 28 de junio de 2012, exp. 0584-2009 Cp.
Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Sentencia de 31 de octubre de 2018, exp. 23201, C.P. Jorge Octavio Ramírez. 10 Ibidem 11 Corte Constitucional, sentencia C-895 de 2009. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2006, son aplicables al proceso administrativo de cobro las disposiciones del ET, particularmente, el artículo 818.
En el presente caso, está acreditado que por mandamiento de pago de 17 de marzo de 2010, la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca inició proceso de cobro coactivo contra la UNAL, por cuotas partes pensionales adeudas de 20 pensionados, con corte a 30 de marzo de 2008. Ese mandamiento de pago quedó notificado el 6 de abril de 2010.
La UNAL formuló excepciones pero no prosperaron. Posteriormente, previa liquidación provisional y formulación de objeciones, mediante Resolución 0950 del 3 de noviembre de 2016, la UAEPC resolvió las objeciones y aprobó la liquidación del crédito por valor de $604.402.169 por cuotas partes pensionales de 19 pensionados y $221.643.183 por intereses con corte al mes de agosto de 2010.
Y ordenó el fraccionamiento, aplicación y devolución del título judicial por $1.200.000.000. Para determinar si en el presente caso operó la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales, debe tenerse en cuenta la fecha de notificación del mandamiento de pago, esto es, el 6 de abril de 2010. Para las obligaciones nacidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1066 del 29 de julio 2006 se debe aplicar el término general de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, que disminuyó el término de prescripción de la acción ejecutiva de 10 a 5 años.
Por su parte, para aquellas obligaciones nacidas a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, el término de prescripción es de 3 años. Y en virtud de lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 4473 de 200612, es aplicable el artículo 818 del ET, según el cual el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, como en efecto ocurrió en este caso.
Teniendo en cuenta las anterioriores conclusiones, en cuanto a la aplicación de una u otra norma, dependiendo de la fecha de la obligación, en relación con los periodos prescritos y no prescritos, en la sentencia de primer grado se realizó el siguiente cuadro: 12 Artículo 5°. Procedimiento aplicable. Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y se concluyó que para la fecha en la que se notificó el mandamiento de pago, existían periodos afectados con prescripción decenal, quinquenal y trienal, frente a los que la demandada no podía exigir el pago porque había perdido la competencia para ello.
En cuanto a los periodos no prescritos, el Tribunal advirtió que al iniciar un nuevo conteo, la competencia de la demandada se extendió hasta el 26 de diciembre de 2012, para el último de los periodos exigible en vigencia del artículo 2536 del Código Civil; hasta el 28 de julio de 2011, para el último de los periodos exigible bajo la Ley 791 de 2002; y hasta el 31 de marzo de 2011, para el último de los periodos exigible en vigor la Ley 1066 de 2006.
De lo anterior, la sentencia apelada concluyó que para el 3 de noviembre de 2016, fecha en la que se profirió la Resolución 0950, la UAEPC ya no tenía competencia temporal para continuar con el trámite administrativo de cobro, por lo que debió declarar la prescripción del mismo y el levantamiento de las medidas cautelares que no había hecho efectivas antes del vencimiento del término previsto en la norma vigente al tiempo en que se hicieron exigibles cada una de las cuotas partes reclamadas.
Sobre lo considerado por el Tribunal en la sentencia de primera instancia, la Sala observa que algunas de las obligaciones objeto de recobro prescribieron antes de la notificación del mandamiento de pago (6/04/2010) y que, las que no habían prescrito, lo hicieron después del nuevo cómputo porque la UAEPC no hizo efectivo el cobro. En esta instancia, en aplicación del principio de congruencia (arts. 320 y 328 CGP), la Sala no entra a verificar el conteo realizado por el Tribunal porque en el recurso de apelación la demandada no expuso reparo concreto con el que controvierta la forma en que el a quo computó el término de prescripción decenal, quinquenal y trienal.
En esta oportunidad, se acoge la postura de la Sección en fallo de 4 de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2023, en el que en un caso similar al aquí estudiado se sostuvo lo siguiente13: “[…] De esta manera, se pone de presente que el cargo de la apelación enunciado no controvierte la forma en que el a quo contabilizó la prescripción. Así las cosas, la Sala precisa que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación no serán estudiados en virtud del principio de congruencia, según lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.” Valga indicar que en el escrito de apelación, la UAEPC se limitó a traer los argumentos de la contestación de la demanda con los que, en forma global, se opuso a la prescripción trienal.
Esos argumentos no resultan suficientes para desvirtuar los considerandos de la decisión de declarar la nulidad del acto al encontrar configurada la prescripción de la acción de cobro y ordenar su terminación. De otra parte, sobre la orden de devolución a favor de la UNAL de $826.045.354, debidamente indexados, conforme con el artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios que se causen, en virtud de los artículos 192 y 195 ib., nada dirá la Sala toda vez que la UAEPC no presentó razones para desvirtuar el hecho de que ejecutó las medidas cautelares sin tener competencia para ello, ni atacó la conclusión a la que llegó el fallador de primera instancia, referida a que el desembolso de hasta $1.200.000.000 fue un pago coaccionado para satisfacer una obligación prescrita.
Lo único que la UAEPC indicó al final del recurso de apelación fue que la medida cautelar se decretó en el 2010, cuando todavía existían cuotas partes pensionales vigentes. Y agregó que en el 2016, se efectuó reunión con la Universidad Nacional, de la que se entiende que se reconoció la obligación. Ese argumento no desmiente o ataca en forma directa lo considerado por el Tribunal, en cuanto a que frente a las obligaciones no prescritas al notificarse el mandamiento de pago, operó la prescripción con posterioridad, para lo cual indicó las fechas según fuera decenal, quinquenal y trienal.
Y concluyó que para el 3 de noviembre de 2016 todas las obligaciones estaban prescritas, razón por la cual la demandada debió declarar la prescripción de la acción de cobro y el levantamiento de las medidas cautelares. En ese orden de ideas, no es procedente estudiar aquellos aspectos que no fueron impugnados y resulta forzoso concluir que los cargos de la apelación, que son los mismos de la contestación de la demanda, no tienen vocación de prosperidad, puesto que no logran desvirtuar los argumentos de la sentencia apelada, motivo suficiente para que ésta sea confirmada.
Condena en costas. No se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA14, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando 13 Exp. 25000-23-37-000-2018-00270-01 (27123), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 CPACA.
Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00583-01 (27817) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fallo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia apelada. 2. No condenar en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN