Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado 11001-03-15-000-2025-04693-00 Demandante: INGENIERÍA PARA EL BIENESTAR S.A.S. Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Resuelve la Sala la acción de tutela presentada por la sociedad Ingeniería para el Bienestar contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 29 de julio de 2025, la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las anteriores garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las sentencias de 12 de diciembre de 2017 y 24 de abril de 2025, proferidas por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones en primera y segunda instancia, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el radicado 05001-33-33-025-2014- 00478-00/02. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: PRI[ME]RA: Que se tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. SEGUNDA: Que se deje sin efectos la providencia Sentencia 2017-166 del 12 de diciembre de 2017, proferida por JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, por haber sido dictada con violación de derechos fundamentales, y se ordene a la autoridad judicial correspondiente emitir una nueva decisión ajustada a derecho, con valoración correcta del material probatorio. 1.3.
Hechos De la narración realizada en el escrito inicial y lo evidenciado en el expediente, se resaltan las siguientes premisas fácticas: Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Entre la sociedad accionante y el municipio de Betulia (Antioquia) se celebró un contrato cuyo objeto era la construcción de infraestructura para atender a la primera infancia en dicho ente territorial, obra que inició el 22 de diciembre de 2011.
Entre el 21 de febrero de 2012 y el 12 de marzo siguiente, la administración municipal efectuó una serie de requerimientos, liquidó la interventoría del contrato y suspendió la obra, todo ello, según el actor, mediante acciones unilaterales del alcalde. Esta circunstancia, llevó a que, presuntamente, se causaran unos perjuicios al contratista y que, el 15 de noviembre de 2013 las partes realizaron una liquidación parcial en la que se declaró que se encontraban a paz y salvo por lo ejecutado.
En todo caso, la sociedad actora estimó que, si dicha liquidación solo se limitaba a lo realizado en la obra, entonces no comprendía los perjuicios causados por la suspensión y, por lo tanto, acudió al medio de control de controversias contractuales, el cual fue asignado en primera instancia al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, autoridad que, con sentencia de 12 de diciembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda.
De acuerdo con lo consignado en esa providencia, la parte actora debió demandar la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato, lo cual no hizo y, en consecuencia, no podía reclamar el pago de presuntos perjuicios cuando aceptó el paz y salvo que firmó con el municipio demandado. Inconforme, la parte accionante apeló el fallo.
La segunda instancia fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que desató la alzada el 24 de abril de 2025 y confirmó lo fallado por su a quo. A juicio de esa colegiatura, la parte demandante debió incluir en el acta de liquidación bilateral las inconformidades por las que pretendía el pago reclamado en el medio de control de controversias contractuales y, al no hacerlo, se entiende que aceptó las condiciones en las que se dio por terminado el contrato. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora sintetiza sus reparos de la siguiente forma: La sentencia del JUZGADO VEINTICINCO (25) ADMINISTRATIVO ORAL MEDELLIN y el fallo de la apelación proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA DE ORALIDAD se desconoció los efectos de la diferentes actuaciones y decisiones tomadas de forma unilateral por parte de la administración Municipal lo que alteró la ejecución del contrato, causó desequilibrio contractual y colocó al contratista en situación de indefensión. La liquidación parcial no puede asumirse como acto definitivo, pues expresamente deja constancia de su carácter parcial y de la reserva del contratista a iniciar acciones por los perjuicios no reconocidos. 1.5.
Trámite de la acción Mediante proveído de 31 de julio de 2025, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad y al Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín como autoridades accionadas, adicionalmente, vinculó, en calidad de terceros interesados Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 al municipio de Betulia y a todas las personas naturales o jurídicas que hubiesen intervenido en el proceso de controversias contractuales.
Con memorial de 28 de agosto de 2025, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó estar incursa en la causal de impedimento contemplada en el numeral 5 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, esto por cuanto existe entre ella y la funcionaria ponente de la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia una amistad íntima. Con auto de la misma fecha, se declaró infundado el referido impedimento, en el entendido que la parte accionada es la corporación y no la magistrada del tribunal individualmente. 1.6.
Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, no se recibieron informes de las autoridades accionadas ni manifestaciones de los demás intervinientes. No obstante, sí se allegó el vínculo de acceso al proceso de controversias contractuales.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por Ingeniería para el Bienestar S.A.S. contra el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa La Sala resalta que para el estudio de esta acción de tutela se centrará en lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser la autoridad que emitió la decisión definitiva en el proceso de controversias contractuales. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con ocasión de la providencia de 24 de abril de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó lo resuelto en primera instancia en el sentido de negar las pretensiones en el proceso de controversias contractuales con radicado 05001-33-33-025-2014-00478-02.
Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, de superarse, (iii) el caso concreto. Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Sobre la relevancia constitucional debe tenerse en cuenta que en la sentencia SU – 215 de 2022, la Corte Constitucional refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 3 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 4 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico6; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”7 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”8 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”9 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto10, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal11.
(Resaltado de la Sala) Igualmente, como se señaló previamente, sobre esta suficiencia en la argumentación de una tutela que se interpone contra una providencia judicial, el Consejo de Estado ha prohijado los parámetros contenidos en la sentencia C – 590 de 2005, en la cual se explica que los accionantes deben exponer los defectos12 en los que incurrió la decisión atacada.
Ahora bien, en este caso se observa que la parte actora afirma que en el proceso de controversias contractuales que inició contra el municipio de Betulia las autoridades accionadas desconocieron que en el acta de liquidación del contrato se estipuló que esta era parcial, lo que puede enmarcarse en un posible defecto fáctico. No obstante, verificada la argumentación del escrito inicial, se evidencia que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, como pasa a explicarse.
En la narración fáctica, la parte accionante se centró en extenso en la actuación administrativa, luego, expresó sus inconformidades frente a lo resuelto por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y, someramente, mencionó al Tribunal Administrativo de Antioquia, colegiatura de la que apenas manifestó que «en segunda instancia se limitó a convalidar una apreciación y valoración, lo que nos puede llevar a inferir que posiblemente no existió una valoración acuciosa y minuciosa del 6 Sentencia SU-103 de 2022. 7 Sentencia SU-103 de 2022. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-128 de 2021. 10 Sentencia SU-573 de 2019. 11 Ibid. 12 Sustantivo, fáctico, violación directa de la constitución, procedimental absoluto, orgánico, error inducido, decisión sin motivación o desconocimiento del precedente.
Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 expediente y en especial del acta de liquidación parcial de carácter bilateral». A su vez, en la exposición respecto de los defectos en los que pudieron incurrir las autoridades accionadas, solo afirmó que la liquidación parcial no podía tomarse como un acto definitivo que le impidiera reclamar el pago de perjuicios, sin encuadrar su señalamiento en algún tipo de defecto, especialmente, no se observa una explicación en la que se dilucide el porqué las consideraciones del Tribunal Administrativo de Antioquia son abiertamente irracionales o arbitrarias.
Finalmente, en las pretensiones de la acción de tutela, solo solicitó que se dejara sin efectos la sentencia proferida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, una vez más, dejando de lado lo resuelto por la segunda instancia. De lo anterior, la Sala advierte que la sociedad Ingeniería para el Bienestar S.A.S. no desarrolló ningún argumento tendiente a demostrar que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en alguna de las causales por las cuáles se puede fundamentar una tutela contra providencia judicial, solo se limitó a repetir los argumentos del recurso de apelación del proceso ordinario y se centró en cuestionar la actuación administrativa y lo resuelto por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. En ese orden de ideas, es evidente que lo pretendido con este medio constitucional es que el fallador de tutela desplace al ad quem de las controversias contractuales y resuelva la alzada de una forma que resulte favorable a sus pretensiones, para lo cual no está implementado el mecanismo de amparo.
En este punto, debe recordarse que cuando se utiliza el mecanismo constitucional para cuestionar una providencia judicial es necesario que el solicitante desarrolle una explicación con una carga mínima argumentativa en la que exponga de qué manera la autoridad accionada incurrió en alguno de los defectos de que ha tratado la jurisprudencia. Es decir, no es suficiente que el interesado refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado cumpla con el deber de ahondar en el concepto de la violación que se deriva de una decisión jurídica en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado la judicatura cuestionada.
Por el contrario, en este caso, la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional en la que se imponga un criterio de decisión distinto del utilizado por el juez natural, pero sin construir un silogismo mínimamente estructurado en el que se demuestre que lo resuelto por los jueces de instancia es, a la luz de las garantías iusfundamentales, abiertamente irracional o arbitrario.
Por lo que, ante la falta de carga argumentativa, no es posible tener por cumplido el requisito de la relevancia constitucional y, en consecuencia, deberá declararse la improcedencia de lo pretendido. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de Demandante: Ingeniería para el Bienestar S.A.S. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Ingeniería para el Bienestar S.A.S., contra el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.