1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: ERIC GONZÁLEZ JULIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD – La parte actora debió interponer el recurso de reposición contra el auto que negó la solicitud; amén de contar con la reclamación administrativa y los medios de control ordinarios para su discusión. La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Eric González Julio contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 8 de noviembre de la presente anualidad1, el señor Eric González Julio, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia dictada el 31 de agosto de 2023, en el mecanismo de extensión de la jurisprudencia con radicado 11001-03- 25-000-2021-01720-00.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): Primero: Los anteriores hechos constituyen una violación al derecho a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la constitución nacional respectivamente. Segundo: como consecuencia de lo anterior dejar sin efecto la SENTENCIA DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DEL 31/08/2023 CON RADICADO 11001 03 25 000 2021 00317 00 (1720-2021) proferida por CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL 1 Se advierte que, el 5 de diciembre de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, por violación a los derechos fundamentales IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA, y en su lugar ordenar a dicha autoridad judicial que, en el término de 30 días, profiriera un fallo de reemplazo en el que, al resolver el caso concreto y tenga en cuenta la línea jurisprudencial del Consejo de Estado CE – SUJ004 DE 2016 con conexidad con la sentencia de unificación SU098/2018 de la Corte constitucional en aplicación de los principios de Favorabilidad, Inescindibilidad y retrospectividad de la norma en igualdad de condicionales narradas por la sentencia SU098/2018 en conexión con la sentencia CE – SUJ004 DE 2016, bajo el principio de favorabilidad laboral. 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Eric González Julio se encuentra vinculado como docente adscrito a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba desde el 2 de agosto de 1997. El empleador omitió su afiliación al fondo de prestaciones del magisterio como lo estipuló el Decreto 3752 de 2003, y solo lo hizo desde el 16 de febrero de 2006.
Según la demanda, en virtud de un acuerdo de restructuración adoptado por el departamento de Córdoba, conforme a la Ley 550 de 1999, el demandante fue reconocido y es acreedor de la sanción por mora de sus cesantías, las cuales constituyen un derecho adquirido e irrenunciable que no ha sido observado por dicha entidad, pese al cumplimiento de todos los requisitos legales.
El 6 de marzo de 2021, el actor presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante el departamento de Córdoba para la aplicación de la sentencia de unificación SU-098 de 2018 dictada por la Corte Constitucional, y la sentencia de unificación CE – SUJ004 de 2016, proferida por el Consejo de Estado. La Administración no dio respuesta a la anterior solicitud, razón por la cual, se acudió al Consejo de Estado mediante «demanda de extensión de jurisprudencia», que fue decidida mediante providencia del 31 de agosto de 2023 en la que la Subsección A de la Sección Segunda de dicha Corporación negó la solicitud de extensión. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada vulneró los siguientes derechos fundamentales: Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 1.3.1.
Derecho a la igualdad, porque la solicitud de extensión de jurisprudencia sí guarda identidad fáctica con la decisión que tomó la Gobernación de Córdoba mediante acta de trabajo 170 en la que reconoció unas acreencias laborales de 60 docentes con fundamento en la sentencia CE-SUJ004 de 2016. Indicó que, en virtud de acuerdo de restructuración del departamento, se otorgó la calidad de derechos adquiridos a los acreedores según la Resolución 0014 de 2015.
En dicho acto administrativo se protegió la igualdad de los acreedores afiliados a fondos públicos o privados que presentaron las solicitudes en el 2006, porque no se les había consignado sus cesantías según lo previsto en Ley 50 de 1990. Insistió en que se encuentra en igualdad de circunstancias a las contenidas en la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016, además de que en el acuerdo de restructuración de pasivos del departamento de Córdoba existe una cláusula en la que se declara el derecho al pago de las cesantías y la indemnización por falta de su consignación. 1.3.2.
Violación al debido proceso, porque al decidir la solicitud de extensión no se hizo un análisis de la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016 en armonía con la sentencia SU-098 de 2018, dictada por la Corte Constitucional. 1.3.3. Violación del principio de favorabilidad, porque si bien no existe sentencia de unificación directa en la materia, luego de resolver la solicitud de extensión que dio lugar a esta tutela, el Consejo de Estado dictó la sentencia de unificación SUJ- 032 CE-S2-2023 del 12 de octubre de 2023 en la que se afirma que es aplicable la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 en aplicación de la sentencia SU-098 de 2081, a los docentes que no hayan sido afiliados al fondo de prestaciones sociales del magisterio.
Por consiguiente, debió aplicarse esa misma situación al actor. 1.3.4. Violación del derecho de acceso a la administración de justicia, pues al negar la solicitud de extensión, el Consejo de Estado «le está cerrando la puerta» a la justicia laboral y a los principios del derecho laboral que rigen el caso, pues dejó de lado el material probatorio en el que la misma Gobernación de Córdoba dio aplicación a la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016, como consta en el acta de trabajo 170 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 10 de noviembre de 2023 —corregido en providencia del 22 de noviembre siguiente—, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como parte demandada, y al gobernador del Departamento de Córdoba, a la ministra de Educación Nacional y la directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés. 2.1.
El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la solicitud de tutela es improcedente porque se pretende revivir el debate jurídico concluido, con lo cual, se desconocería la independencia y autonomía de la que gozan los jueces para imponer por vía de tutela un criterio específico. En escrito posterior, resaltó que la pretensión del demandante no ha sido definida de manera pacífica y que se encuentra pendiente de decidirse de fondo por la jurisdicción contencioso administrativa como juez natural de dichas controversias.
Por lo demás, adujo argumentos expuestos en la contestación inicial. 2.2. El magistrado ponente de la decisión cuestionada solicitó negar la acción de tutela por cuanto el mecanismo de extensión solicitado por el demandante se sujetó a los parámetros previstos en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011. En tal sentido, explicó que la solicitud fue negada dado que no se constató la identidad fáctica y jurídica entre el demandante y la decisión en la que se dictó la sentencia de unificación. Preciso que tampoco podría aplicársele al demandante la sentencia SUJ-032-CE- S2 del 11 de octubre de 2023 porque si bien en ella se fijó una regla jurisprudencial para los docentes que no fueron afiliados al FOMAG, no se reconoció un derecho subjetivo, circunstancia suficiente para el rechazo de plano, conforme al numeral 4 del artículo 269 del CPACA. 2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pidió ser desvinculada de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, y precisión que tampoco intervendría en los términos del artículo 610 del CGP. 2.4. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico La Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencias judiciales. De superarse, se abordará el estudio de fondo con el fin de si la providencia dictada el 31 de agosto de 2023, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se decidió la solicitud de extensión de la jurisprudencia elevada por el demandante vulneró los derechos reclamados por el señor González Julio. 2.
Análisis de la Sala 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia que culminó el trámite de extensión de la jurisprudencia data del 31 de agosto de 2023, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 8 de noviembre de 2023, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de las decisiones cuestionadas.
Este término resulta razonable, sin que sea relevante determinar la fecha de la notificación. 2.1.2. Subsidiariedad Como se sabe, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta condición se reafirma en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional 2, las que, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales3, salvo que se acredite la falta de eficacia de esos mecanismos, previa ponderación y análisis de las condiciones de cada caso. 2 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022. 3 En tal sentido puede consultarse la sentencia T-242 de 2019 y T-114 de 2020, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 En este caso, la Sala encuentra que la decisión cuestionada, esto es, la que resolvió el mecanismo de extensión de la jurisprudencia es un auto susceptible de recurso de reposición, razón por la cual la tutela no supera el requisito de procedibilidad.
La providencia que en sede judicial decide el mecanismo de extensión de la jurisprudencia no corresponde a una sentencia sino a un auto, como expresamente se dijo en el ordinal tercero por la autoridad judicial accionada al exponer «[e]ejecutoriado el presente auto, archivar el expediente, previa las anotaciones respectivas». En consecuencia, al no participar de la calidad de sentencia no se encuentra cobijada por la restricción de la improcedencia de recurso de reposición, y en cambio sí le resulta aplicable la regla general prevista en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «[e]l recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario» Por tanto, al revisar el artículo 243A, que enlista las providencias no susceptibles de recursos ordinarios, se advierte la inexistencia de una regla que impida recurrir las decisiones que niegan la solicitud de extensión de la jurisprudencia. Ello reafirma la tesis de encontrarse dentro de la regla de procedencia general de procedencia del recurso de reposición. Esto, aunado a que ha sido la propia Sección Segunda de esta Corporación, que aquí funge como accionada, la que ha considerado procedentes y resuelto los recursos de reposición que se interponen contra los autos que niegan las solicitudes de extensión jurisprudencial4.
Algo más, la decisión que niega el mecanismo de extensión de la jurisprudencia no constituye un debate definitivo sobre las reclamaciones del demandante, dado que el mismo artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 establece que se puede acudir a la autoridad administrativa para el reconocimiento del derecho, y de persistir la decisión negativa es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o el que corresponde directamente en los casos en que no deba agotarse reclamación previa en sede administrativo.
Incluso, durante el término de duración del mecanismo de suspenden los términos de caducidad hasta que se decide este para que pueda demandarse en sede judicial. En tal sentido consagra el artículo 269 del CPACA: (…) 4 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 15 de julio de 2021, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, exp. 11001-03-25-000-2016-00410-00 (1891-16), y (ii) auto del 25 de noviembre de 2021, M.P. César Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2014-00684-00 (2130-2014).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 Negada la solicitud de extensión; el interesado podrá acudir a la autoridad para que resuelva de fondo el asunto, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad.
En este caso, el pronunciamiento de la autoridad podrá ser susceptible de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando este proceda. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el medio de control procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad, con la ejecutoria de la providencia que niega la extensión se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.
De otra parte, conviene resaltar que la parte demandante no alegó la existencia de un perjuicio irremediable o una circunstancia que le impidiera ejercer el mecanismo ordinario de la reposición, como para que la Sala examine la posibilidad de excepcionar la regla de subsidiariedad; tampoco se encuentran elementos de convicción que permiten llegar a esa conclusión. Por último, ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, conviene recordar lo señalado por la Corte Constitucional, en el sentido de que en estos casos la acción de tutela deviene improcedente porque: [H]a sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.5 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Eric González Julio, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. 5 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06824-00 Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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