05001233300020160274901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Demandantes: Jeisson Leonardo Londoño Quiroz y otros1 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS2 Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 11 de octubre de 2024, al señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías - INVIAS.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Jeisson Leonardo Londoño Quiroz presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control contra el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales g) y l) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983. 1 Delfina Mestra, Adriana María Vélez Sierra, Amanda Sierra, Astrid Vélez, Carlos Andrés Vélez Restrepo, Carlos Sierra, Cindy Tatiana Sierra Cano, Claudia Jazmín Varela Guzmán, Deisy Pérez Gallego, Dora Inés Gallego, Flor Asceneth Ospina Valencia, Gloria Olivia Vélez Gutiérrez, Gustavo Muñoz, Jhonattan Ferney Morales Hurtado, José Leonardo Sierra Marín, Leanis Ochoa, Liliana Misas, Luz Amparo Cano, Magola Isabel Mestre Vergara, María Consuelo Vásquez y María Isabel Bedoya. 2 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 41ED_AutoResuelveSanci(.pdf) NroActua 2 […]”. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La parte actora formuló la siguiente pretensión: “[…] Que se ordene a la Autoridad Pública INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS- NIT 800.215.807-2 que ejecuta construya un PASO A DESNIVEL DE FLUJO PEATONAL que cuente con los estándares dados por la ley, permitiendo el tránsito de personas con movilidad reducida […]”. Presupuestos fácticos 3.

La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que en la vía Ancón Sur – Primavera, conocida como Variante Caldas, la cual está a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, concretamente a la altura de la carrera 47 núm. 100 D Sur, Sector La Tablaza – El Tablón – Solla, Barrio Alto de la Sierra en el Municipio de La Estrella, se requiere un cruce peatonal. 3.2 Lo anterior, por cuanto el referido sector tiene alta afluencia de personas, no existen cruces seguros cercanos y se han presentado accidentes que han dejado pérdidas de vidas humanas.

Sentencia proferida, en primera instancia 4. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de 12 de julio de 20194, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, vulnerados por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordena al Instituto Nacional de Vías - INVIAS: i) Que en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales para iniciar con la construcción del puente para el cruce peatonal en la variante de Caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 Sur, sector contiguo al barrio Alto de los Sierra, el cual debe contar con rampas para el acceso de las personas discapacitadas. ii) Que, dentro del mes siguiente contado a partir de la notificación de la presente providencia, realice las gestiones necesarias e implemente los mecanismos adecuados para que mientras se construye el puente, garantice de manera segura el cruce de los habitantes del sector de la variante a Caldas. 4 Cfr. índice 91 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. 3 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Para la verificación del cumplimiento del fallo, se conformará un comité integrado por los actores populares, un delegado del Instituto Nacional de Vías -Invías, por el Personero Municipal de La Estrella, Antioquia y por un delegado de la Agencia Nacional de Infraestructura.

Cada dos (2) meses, dicho comité informará por escrito, con la firma de todos los miembros, sobre el cumplimiento de las órdenes aquí impartidas. El incumplimiento de este deber acarreará las mismas consecuencias de cualquier desacato. Para tal efecto, notifíquese a las partes, al Personero Municipal de La Estrella, Antioquia y a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI.

CUARTO: Sin condena en costas para las entidades demandadas.

QUINTO: En firme esta sentencia, remítase una copia a la Defensoría del Pueblo para los fines descritos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, y archívese el expediente […]”. Solicitud de apertura del incidente de desacato 5. El señor Uriel Toro Torres mediante escrito de 14 de agosto de 20245 solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia la apertura del incidente de desacato con fundamento en que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de 12 de julio de 2019.

Apertura del incidente de desacato 6. La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto de 29 de agosto de 2024, en el que resolvió lo siguiente6: “[…]

PRIMERO: CORREGIR el auto proferido el 16 de agosto 2024, mediante el cual se apertura el presente incidente de desacato en contra del doctor JUAN JOSE OYULA SOLER quien fungió como representante legal del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIAS hasta el mes de junio de 2024, y en ese sentido desvincularlo del presente trámite incidental.

SEGUNDO: VINCULAR en calidad de terceros interesados en las resultas del presente trámite a los representantes legales de LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, Doctor FRANCISCO OSPINA RAMIREZ; al de la CONCESIONARIA VIAL DEL PACIFICO – COVIPACIFICO, Doctor MAURICIO MILLAN DREUS y al del consorcio SERVINC -ETA, doctor MIGUEL ANGEL BETTIN JARABA.

TERCERO: Se dispone reabrir el incidente de desacato para lo cual, se ordena: CORRER TRASLADO a los representantes legales del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, Doctor JUAN CARLOS MONTENEGRO ARJONA, de LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, Doctor FRANCISCO OSPINA RAMIREZ; al de la CONCESIONARIA VIAL DEL 5 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_SolicituIncidente(.pdf) NroActua 2 […]”. 6 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 13ED_AutoCorrigeAutoRe(.pdf) NroActua 2 […]”. Providencia notificada el día 30 de agosto de 2024 mediante mensaje de datos remitido, entre otros, al correo electrónico: direcciongeneral@invias.gov.co. 4 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PACIFICO – COVIPACIFICO, Doctor MAURICIO MILLAN DREUS y al del consorcio SERVINC -ETA, doctor MIGUEL ANGEL BETTIN JARABA, por el término de TRES (3) DÍAS, para que informe y se pronuncie respecto del cumplimiento a cabalidad del fallo de la acción popular del Doce (12) de julio de dos mil diecinueve (2019), que dispuso: […]

CUARTO

NOTIFÍQUESE a las partes la presente decisión de la forma más expedita, e infórmeseles que pueden pronunciarse sobre los hechos, los fundamentos de derecho y las pruebas que se llegaren a aportar. Así mismo, podrán allegar y solicitar las pruebas que estimen pertinentes al correo electrónico: recepcionmstadmant@cendoj.ramajudicial.gov.co o a través del aplicativo SAMAI de la rama judicial dispuesto para tales fines. […]”. 7.

La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia fundamentó la decisión, por un lado, en que el funcionario contra el que se había abierto el incidente de desacato ya no estaba en ejercicio del cargo. Y, por otro lado, en la manifestación del Instituto Nacional de Vías – INVIAS en cuanto a que el tramo sobre el que recayó la orden de construcción del puente peatonal se encuentra concesionado al Consorcio CERVINC – ETA, siendo necesaria su vinculación al trámite incidental.

Intervención de las entidades vinculadas al trámite del incidente de desacato Intervención del Consorcio CERVINC-ETA 8. El Consorcio CERVINC – ETA7 indicó que realiza la interventoría del Proyecto APP Concesión Autopista Conexión Pacífico 1 en el marco del Contrato de Interventoría 160 de 2014 suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.

Afirmó que no ha desacatado ninguna orden judicial y, en consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite incidental. Intervención de la Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S. – COVIPACÍFICO S.A.S. 9. La Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S. – COVIPACÍFICO S.A.S.8 sostuvo que no fue parte de la acción popular que terminó con la sentencia de 12 de julio de 2019, en la que se impartieron órdenes al Instituto Nacional de Vías – INVIAS.

Afirmó que la Concesionaria ha realizado requerimientos al 7 Mediante apoderado judicial. Consorcio integrado por Servicios de Ingeniería y Construcción LTDA – SERVINC LTDA y Estudios Técnicos y Asesorías S.A. ETA S.A. Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 15ED_SERVINCRespondepd(.pdf) NroActua 2 […]”. 8 Mediante apoderado judicial.

Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16ED_COVIPACIFICOANIRe(.pdf) NroActua 2 […]”. 5 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INVIAS para que informe sobre el avance de la construcción del puente peatonal a su cargo, sin que haya dado respuesta a los requerimientos.

Intervención de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI 10. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI9 solicitó desvincular al representante legal de la entidad del trámite incidental, bajo el argumento de que a la ANI no le asiste el deber de construir el puente peatonal referido, obligación que está a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, tal como se resolvió en la sentencia de 12 de julio de 2019.

Intervención del Instituto Nacional de Vías - INVIAS 11. El señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, presentó escrito de 4 de septiembre de 202410, en el que manifestó la voluntad de la entidad de dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de 19 de julio de 2019. 12.

Indicó que no ha podido dar cumplimiento a la orden por dos razones. La primera, porque el paso peatonal se debe construir sobre un tramo que fue afectado a un proyecto de concesión que se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y del concesionario COVIPACÍFICO. 13. La segunda razón, consiste en que la comunidad del sector ha manifestado que la construcción del puente peatonal en el lugar ordenado no es la adecuada, por lo que han sugerido que se construya a 300 o 400 metros de diferencia, por lo que la entidad solicitó a los representantes de la comunidad que presentaran por escrito sus observaciones para exponerlas en el Comité de Verificación, sin que la comunidad a la fecha, haya remitido el escrito. 14.

Adicionalmente, señaló que la entidad ha realizado varias acciones para dar cumplimiento a la orden impartida en la sentencia. Al respecto, expuso que el INVIAS no desconoce la obligación que tiene de construir el puente peatonal, lo cual ha reconocido incluso, desde antes de la sentencia proferida el 12 de julio de 2019. 9 Mediante apoderada judicial.

Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_ANIRemitePronunci(.pdf) NroActua 2 […]”. 10 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 18ED_INVIASDescorreTra(.pdf) NroActua 2 […]”. 6 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Afirmó que adjuntaba con su respuesta dos archivos que contenían propuestas de cronogramas para la construcción del puente, una en el escenario que la entidad dispusiera de los recursos para el año 2025 y la otra, en el evento que tuviera que utilizar vigencias futuras. 16. Sostuvo que el 3 de septiembre de 2024 la Dirección de Gestión Integral de Carreteras Nacionales remitió a la Subdirección de Planificación de la entidad solicitud de orden de servicio para ejecutar la elaboración, actualización y complementación de los estudios y diseños requeridos para la construcción del puente.

Asimismo, señaló que se remitió a la Personería Municipal de La Estrella escrito con solicitud de reunión con el fin de socializar los avances en la construcción del puente, por lo que, a su juicio, es necesario agotar la fase que denominó de “[…] actualización y complementación de estudios […]”, para tener certeza sobre cuál de los dos cronogramas referidos supra debe ejecutarse. 17.

En lo referente a la segunda orden impartida en la sentencia, esto es, a las gestiones para garantizar el cruce seguro de los habitantes del sector, reiteró que la vía se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, por lo que corresponde a esa entidad el cumplimiento de la orden. 18. Manifestó que remitió comunicación a la Agencia Nacional de Infraestructura, entidad que informó que el Concesionario COVIPACÍFICO implementó un nuevo paso peatonal a nivel en el sector, en consecuencia, sostuvo que se está garantizando el cruce seguro de los habitantes, previa construcción del puente. 19.

Finalmente, señaló que no se cumple el elemento subjetivo para sancionar, por lo que solicitó que no se impusiera sanción por desacato. Auto de 6 de septiembre de 2024 20. Mediante auto de 6 de septiembre de 202411, adicionado el 12 del mismo mes y año, proferidos por la Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia, se decretaron las pruebas documentales allegadas con las intervenciones y se fijó fecha para la celebración de audiencia de verificación de cumplimiento. 11 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 20ED_AutoDecretaPrueba(.pdf) NroActua 2 […]”. 7 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Audiencia de verificación de cumplimiento celebrada el día 16 de septiembre de 2024 21. El día 16 de septiembre de 202412 se celebró audiencia de verificación de cumplimiento, presidida por la Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que, entre otras cosas, intervino el señor Uriel Toro Torres, la apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, así como otros funcionarios de la entidad, sin que interviniera el Director General, y los apoderados de las demás entidades vinculadas al trámite incidental. 22.

La Magistrada Sustanciadora luego de escuchar todas las intervenciones resolvió ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVIAS que en el término de 8 días allegara al expediente un informe con las medidas que se van a implementar para evitar el riesgo peatonal y asegurar el paso más seguro, mientras se realiza la construcción del puente.

Asimismo, concedió 8 días para que el INVIAS llegara una propuesta para mitigar el daño mientras se construye el puente y asegurar a la ciudadanía la seguridad en el trayecto. Pronunciamiento de la Agencia Nacional de Infraestructura sobre las pruebas decretadas 23. La Agencia Nacional de Infraestructura13 sostuvo que, comoquiera que la obra que debe ejecutar el INVIAS es anterior a la concesión, no requiere aprobación por parte de la entidad.

Asimismo, precisó que las gestiones realizadas por el Concesionario para implementar el paso peatonal tipo cebra en el PR60+600 RN2509 no se ejecutaron en cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de 12 de julio de 2019 sino como consecuencia de un requerimiento realizado a la concesionaria por parte de la interventoría. Auto de 11 de octubre de 2024 24.

La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto de 11 de octubre de 2024 mediante el cual resolvió el incidente de desacato de la siguiente manera14: 12 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 33ED_ActaAudiencia1609(.pdf) NroActua 2 […]”. 13 índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 36ED_PronuniciamientoP(.pdf) NroActua 2 […]”. 14 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 41ED_AutoResuelveSanci(.pdf) NroActua 2 […]”. 8 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO: DECLÁRESE que, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, el representante legal del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS doctor JUAN CARLOS MONTENEGRO ARJONA, incurrió en DESACATO al fallo de acción popular proferido por esta Corporación el día doce (12) de junio (sic) de dos mil diecinueve (2019), en el que se ordenó: “[…]

SEGUNDO: En consecuencia, se ordena al Instituto Nacional de Vías - INVIAS: vii) Que en que en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales para iniciar con la construcción del puente para el cruce peatonal en la variante de Caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 Sur, sector contiguo al barrio Alto de los Sierra, el cual debe contar con rampas para el acceso de las personas discapacitadas. viii) Que, dentro del mes siguiente contado a partir de la notificación de la presente providencia, realice las gestiones necesarias e implemente los mecanismos adecuados para que mientras se construye el puente, garantice de manera segura el cruce de los habitantes del sector de la variante a Caldas.

TERCERO: Para la verificación del cumplimiento del fallo, se conformará un comité integrado por los actores populares, un delegado del Instituto Nacional de Vías -Invías, por el Personero Municipal de La Estrella, Antioquia y por un delegado de la Agencia Nacional de Infraestructura. Cada dos (2) meses, dicho comité informará por escrito, con la firma de todos los miembros, sobre el cumplimiento de las órdenes aquí impartidas.

El incumplimiento de este deber acarreará las mismas consecuencias de cualquier desacato. Para tal efecto, notifíquese a las partes, al Personero Municipal de La Estrella, Antioquia y a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI […]”

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, SANCIÓNESE al representante legal del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS doctor JUAN CARLOS MONTENEGRO ARJONA, con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

TERCERO: La multa deberá CONSIGNARLA el sancionado de su propio peculio, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este auto, a órdenes del Tesoro Nacional, en la cuenta N° 3-0070-000030-4 del Banco Agrario, denominada DTN - MULTAS Y CAUCIONES – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.

CUARTO

NOTIFÍQUESE a las partes la presente decisión de la forma más expedita.

QUINTO: CONSÚLTESE esta providencia ante el CONSEJO DE ESTADO, para lo cual se dispone el envío por la secretaria del Tribunal a dicha Corporación […]”15. 25. La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia consideró lo siguiente: 15 Providencia notificada el día 15 de octubre de 2024 mediante mensaje de datos remitido, entre otros, al correo electrónico: direcciongeneral@invias.gov.co.

Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 42ED_ConstanciaNotific(.pdf) NroActua 2 […]”. 9 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Transcurridos cinco años, desde cuando se expidió la providencia que dio origen al presente desacato.

Advierte esta Corporación que, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS no realizó las gestiones de manera diligente, para dar solución a la problemática de movilidad peatonal en la cual se encuentran los residentes de la Tablaza y tampoco se avizora alguna gestión real y concreta para el cumplimiento. Tampoco advierte esta Corporación que, la entidad incidentada haya cumplido el requerimiento efectuado por la Magistrada ponente dentro de la audiencia de verificación de cumplimiento en el entendido de que allegaron solo los derechos de petición solicitando a otras autoridades la mitigación del daño, sin que esto pueda considerarse el cumplimiento a lo ordenado, ya que se busca dar seguridad efectiva a los derechos colectivos de la comunidad con la puesta en práctica clara y cierta de medidas contundentes y específicas, que tiendan a propender por la seguridad en la movilidad de los transeúntes de la zona, sin que dichas circunstancias hayan sido tenidas en cuenta por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, al atender el requerimiento, ya que en el memorial de cumplimiento se limitan a allegar los oficios que remitieron a otras entidades buscando apoyo en la mitigación del daño, sin embargo, ni siquiera enuncia las medidas que se pretenden implementar para ello.

Tampoco encuentra la Sala, prueba de una gestión diligente por parte del actual representante legal del INVÍAS, para dar cumplimiento a la orden proferida en sentencia del 12 de junio de 2024 (sic), pues no se ha establecido una solución para la movilidad de los peatones en la zona, sino que, por el contrario, se advierte que se limita a brindar información incompleta y no da cuenta de gestiones y rubros presupuestales para llevar a cabo el cumplimiento de la sentencia. […] Al verificar la actitud omisiva y negligente del representante legal del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS encargado de cumplir la orden dada con ocasión a la acción popular tendiente a la protección de los derechos colectivos, se evidencia que ésta no se acató conforme fue definida por el Juez Constitucional. […] Acudiendo a la finalidad del desacato, no sólo debe observarse si la orden se cumplió sino además las medidas tomadas por los responsables de acatar la orden, que en el caso se encaminaron a cesar la afectación de derechos colectivos, que originaron el pronunciamiento del Juez Constitucional, por lo que en el presente caso, no se evidencian acciones concretas a mitigar la cesación de vulneración de los derechos amparados, por lo que será procedente la sanción por desacato al representante legal del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS doctor JUAN CARLOS MONTENEGRO ARJONA […]”.

(Destacado fuera de texto). Trámite en sede de consulta 26. El día 28 de octubre de 202416 ingresó al Despacho del Consejero Sustanciador escrito suscrito por Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, en el que solicitó revocar la sanción que le fue impuesta por el Tribunal Administrativo de 16 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 48RECIBEMEMORIAL_Pasoaldespachodememo(.pdf) NroActua 4 […]”. 10 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antioquia y allegó varios documentos con los que pretende acreditar que ha adelantado las gestiones necesarias para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia proferida el 12 de julio de 2019 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

II. CONSIDERACIONES 27. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto.

Competencia 28. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201917, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante auto proferido el 11 de octubre de 2024 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. 29.

Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala determinar si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si las sanciones se ajustaron al principio de proporcionalidad, con el objeto de determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el auto por medio del cual se impuso sanción por desacato al señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías – INVIAS. 17 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado. 11 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 31.

Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 32.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 33. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado18, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 34.

Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 34.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 34.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.

En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 35. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 12 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”19. 36.

En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 37.

El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación20: 37.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 37.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.

Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 13 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 37.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 37.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.

Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 37.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 37.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.

Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 37.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 37.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 37.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

Análisis del caso concreto 38. De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 39. La Sala considera que en el caso sub examine se encuentran acreditados los presupuestos propios del derecho al debido proceso y defensa del Señor Juan Carlos Montenegro Arjona, toda vez que: i) se evidencia que actualmente 14 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejerce el cargo de Director General del Instituto Nacional de Vías - INVIAS21; ii) el precitado funcionario fue notificado de los autos por medio de los cuales se dio inicio y se resolvió el incidente de desacato al correo electrónico direcciongeneral@invias.gov.co; iii) en las providencias precitadas se individualizó al funcionario sancionado y; iv) al momento de descorrer el traslado del auto de apertura del incidente de desacato, el funcionario incidentado intervino directamente, por lo que se garantizó su derecho de defensa. 40.

Por lo anterior, la Sala procederá a determinar si en el presente caso se encuentran acreditados los elementos objetivo y subjetivo para la imposición de la sanción por desacato. Elemento objetivo 41. La Sala reitera que este elemento exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 42.

Al respecto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de 12 de julio de 2019, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

(Destacado fuera de texto). 43. La Sala entrará a valorar la totalidad de las pruebas allegadas al expediente; sin embargo, destaca las siguientes pruebas relevantes para resolver el caso concreto: 44. Copia de la Resolución núm. 00960 de 29 de junio de 201822 expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en la que se lee lo siguiente: 21 De conformidad con la información reportada en la página web de la entidad: https://www.invias.gov.co/index.php/el-director.

Consultado el día 25 de octubre de 2024 a las 8 a.m. 22 “Por la cual se autoriza la cesión parcial de los derechos y obligaciones derivados de una licencia ambiental”. 15 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. Autorizar la Cesión Parcial a favor del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, de las obligaciones y derechos que relacionan a continuación, derivados de la Licencia Ambiental otorgada al Consorcio Vial de Occidente 2007 para el proyecto “Construcción de la Segunda Calzada de la Variante de Caldas”, ubicada en jurisdicción de los municipios de Sabaneta, La Estrella y Caldas en el departamento de Antioquia”, mediante la Resolución 1803 del 15 de octubre de 2008, como obligaciones establecidas en actos administrativos emitidos con posteridad modificando la licencia ambiental y/o afectando su respectivo seguimiento y control: […] 3.

Resolución 1775 del 02 de septiembre de 2011 ARTICULO PRIMERO […] 2. Para el Sector 2 […] g. Construcción Puente Peatonal La Tablaza, en la abscisa K5+920 […] 5. Auto 5791 del 15 de diciembre de 2015 ARTÍCULO PRIMERO. […] 13. En cumplimiento del literal a) del Artículo Primero, del Auto 0169 del 23 de enero de 2013, presentar las razones por las cuales no se ha dado inicio a la construcción del puente peatonal La Tablaza según lo establecido en la Resolución 1775 del 2 de septiembre de 2011. […] 7.

Auto 297 del 31 de enero de 2018 […] 7.2.

ARTÍCULO SEGUNDO Presentar dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, un informe sobre las gestiones, proyecciones y cronograma de cumplimiento de la ejecución de las obras correspondientes al Puente Peatonal La Tablazo en la abscisa K5+920 […]” (Destacado fuera de texto). 45. Copia del Acta de Entrega del INVIAS a la ANI y de esta, a su vez, a la firma Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S. de una infraestructura vial para ser afectada por contrato de concesión núm. 007 de 2014 “Pacífico 1”, de la que se destaca lo siguiente: “[…]

PARÁGRAFO TERCERO: El INVIAS conserva la responsabilidad frente a terceros, y las autoridades ambientales, relacionadas o asociadas al cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental que se deriven de todas las actividades ejecutadas o pendientes de ejecución, bien sea por sí o por sus contratistas, que se hayan adelantado con anterioridad a la firma de la presente Acta.

Lo anterior incluye las obligaciones relacionadas con la ejecución de obras por disposición de las autoridades ambientales, así como las compensaciones o procesos sancionatorios en curso. Por lo anterior la ANI no está obligada a responder por ninguno de estos temas directa o Indirectamente, y no asumirá responsabilidad alguna relacionada con obligaciones ambientales pendientes de ejecución, derivada de las licencias ambientales con Resolución No. 1803 de fecha 15 de octubre de 2008, o cualquier pasivo ambiental, derivado de las obras ejecutadas previamente sobre dichos tramos por el INVIAS o sus contratistas.

Igualmente, la ANI en lo que respecta a los pendientes en materia de gestión predial o social, no tiene ninguna responsabilidad directa o Indirecta, por lo 16 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutado o dejado de ejecutar, por parte del INVIAS o sus contratistas sobre dicho tramo, por lo cual se mantendrá Indemne a la ANI, de las posibles consecuencias que la ejecución o no de las mismas puedan derivarse. […] ACUERDAN […] CLÁUSULA PRIMERA […]

Lo anterior Incluye las obligaciones relacionadas con la ejecución de obras por disposición de las autoridades ambientales, así como las compensaciones o procesos sancionatorios en curso. Por lo anterior la ANI no está obligada a responder por ninguno de estos temas directa o Indirectamente, y no asumirá responsabilidad alguna relacionada con obligaciones ambientales pendientes de ejecución, derivada de las licencias ambientales con Resolución No. 1803 de fecha 15 de octubre de 2008, o cualquier pasivo ambiental, derivado de las obras ejecutadas previamente sobre dichos tramos por el INVIAS o sus contratistas.

Igualmente, la ANI en lo que respecta a los pendientes en materia de gestión predial o social, no tiene ninguna responsabilidad directa o Indirecta, por lo ejecutado o dejado de ejecutar, por parte del INVIAS o sus contratistas sobre dicho tramo, por lo cual se mantendrá Indemne a la ANI, de las posibles consecuencias que la ejecución o no de las mismas puedan derivarse […]”.

(Destacado fuera de texto). 46. Copia de escrito de 22 de agosto de 2022 suscrito por el Subdirector de Sostenibilidad del INVIAS, en el que se indicó lo siguiente: “[…] En atención al memorando 2024I-VANT-058147 del 20 de agosto de 2024 recibido en copia, a través del cual pone en conocimiento el Auto de Sustanciación N° 377 del 16 de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo de Antioquia inicia incidente de desacato para que el INVIAS se pronuncie respecto del cumplimiento a cabalidad del fallo de la acción popular del 12 de julio de 2019, la Subdirección de Sostenibilidad en el componente ambiental informa que el instrumento ambiental necesario para la construcción del puente peatonal denominado La Tablaza en la abscisa K5+920 en el municipio de Caldas en el departamento de Antioquia, está incluido dentro de la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 1803 del 15 de octubre de 2008 modificada mediante Resolución 1775 del 2 de septiembre de 2011 actos administrativos contenidos en el expediente de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA numero LAM8834-00, Licencia Ambiental cuya titularidad está a nombre del Instituto Nacional de Vías – INVIAS.

Se considera importante, informar que, de acuerdo con los diseños presentados para el trámite de la Licencia Ambiental, se tiene el diseño correspondiente para la construcción de un puente peatonal […]”. (Destacado fuera de texto). 17 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

Copia del correo electrónico de 23 de agosto de 2024 remitido por la Vicepresidenta Jurídica de la ANI, en el que indica lo siguiente23: “[…] Atendiendo la solicitud se informa que el concesionario Covipacifico implementó un nuevo paso peatonal a nivel tipo cebra en el PR60+600 RN2509. Se adjunta comunicaciones de la interventoría donde se evidencia esta señalización implementada por el concesionario. […]”. 48.

Mediante escrito que ingresó al Despacho del Consejero Sustanciador el día 28 de octubre de 2024, el señor Juan Carlos Montenegro Arjona allegó, entre otros, los documentos que se indican a continuación: 48.1. Copia del escrito de 18 de septiembre de 2024 suscrito por el Subdirector de Gestión Integral de Carreteras del INVIAS, dirigido a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, en el que se precisó lo siguiente: “[…] el INVIAS en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 12 de julio de 2019, la Entidad presentó ante el honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, lo siguiente: “dos cronogramas en archivo adjunto, que corresponden a dos alternativas que dependen del resultado de la actualización y complementación de los estudios y diseños; es decir, en el primero de los casos, partiendo del escenario en el cual se pueda financiar la ejecución de las obras con recursos propios el cronograma será aquel cuyo archivo se denomina “CRONOGRAMA CON RECURSOS 2025”, a contrario sensu, de no poder adelantarse la primera posibilidad, en un segundo escenario, se tiene como alternativa financiar la ejecución de las obras a través de vigencias futuras, 23 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 18ED_INVIASDescorreTra(.pdf) NroActua 2 […]”. 18 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo cual se allega al despacho el documento denominado “CRONOGRAMA CON SOLICITUD DE VIGENCIAS FUTUTRAS 2025 Y 2026” Dentro de los dos cronogramas el INVIAS proyectó el inicio de las obras para la construcción del puente La Tablaza en el segundo semestre del año 2025, el cual se encuentra localizado en la abscisa K5+920 municipio de Caldas en el Departamento de Antioquia, ubicado en la Troncal de Occidente sector Primavera - Ancón Sur; vía que se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura.

En ese sentido, se solicita muy amablemente nos informen qué trámites debe ejecutar el Instituto Nacional de Vías ante la Agencia Nacional de Infraestructura de cara a que nos sea autorizada la Intervención de la Vía a su cargo para la construcción del puente objeto de pronunciamiento judicial […]”24. (Destacado fuera de texto). 48.2.

Copia del contrato de consultoría núm. 3958 de 2024 celebrado entre el INVIAS y el CONSORCIO FABRICA EYD, el cual tiene por objeto realizar “[…] ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL APOYO ESPECIALIZADO EN PROGRAMAS PLANES Y PROYECTOS DEL INVIAS MEDIANTE EL MODELO DE FÁBRICA, de conformidad con el respectivo pliego de condiciones del Concurso de Méritos […]”25. 48.3.

Copia de la orden de servicio núm. 02 en ejecución del contrato de consultoría núm. 3958 de 2024, que tiene por objeto la necesidad de realizar "[…] ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL PUENTE PARA EL CRUCE PEATONAL EN LA VÍA 2509 A LA ALTURA DEL PASO URBANO POR EL MUNICIPIO DE LA ESTRELLA, DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA […]”, en este documento se destaca el alcance de la orden de servicio, de la siguiente manera: “[…] Elaboración de los estudios y diseños a nivel fase III para la realización del puente peatonal la Tablaza, en la variante de caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 sur, sector contiguo al barrio Alto de la sierra.

El contratista deberá verificar si las condiciones requeridas para el puente se ajustan a una infraestructura preestablecida con base en la Cartilla Puentes Peatonales Tipo del INVIAS, y en caso contrario adelantar el diseño particular requerido en línea con la normativa vigente para el diseño particular de la estructura. La adopción de la tipología seleccionada (puente), la metodología para la recolección de información secundaria y primaria, deberán contar con el aval de la interventoría, además la interventoría podrá realizar requerimientos adicionales a los citados con el fin de garantizar la calidad de las obras a ejecutar.

El estudio y diseño se deberá adelantar teniendo en cuenta la problemática de accesibilidad peatonal de la comunidad aledaña a LA VARIANTE DE CALDAS A LA ALTURA DE LA CARRERA 48 CON CALLE 98 SUR, SECTOR CONTIGUO AL BARRIO ALTO DE LOS SIERRA y los riesgos potenciales por los que atraviesa la misma por la necesidad de cruzar entre un lado y otro de la vía nacional debido a los diferentes atractores de viajes como instituciones 24 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 46_MemorialWeb_Otro- Pronunciamientosobr(.pdf) NroActua 4 […]”. 25 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 46_MemorialWeb_Otro- Pronunciamientosobr(.pdf) NroActua 4 […]”. 19 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co educativas, zonas empresariales y de servicios entre otras.

Se requiere establecer todas las medidas técnicas necesarias para el desarrollo de una conexión peatonal a desnivel que permita ofrecer una alternativa segura y accesible para la movilidad peatonal. Para abarcar este escenario el consultor podrá en caso de ser necesario tomar como insumo los estudios y diseños con los que cuentan. Adicionalmente el consultor deberá seleccionar la tipología y ubicación adecuada teniendo en cuenta criterios técnicos, factores económicos, afectaciones prediales, fuentes de materiales, mano de obra, equipos y otros factores que puedan influir en las características definitivas del puente requerido.

Para cumplir con este objetivo el consultor deberá realizar visitas técnicas al sitio de implantación de las obras de tal forma que se definan los factores técnicos y socioeconómicos frente a la construcción del puente y que permitan garantizar la conexión peatonal solicitada entre las áreas de interés. El consultor deberá desarrollar el diseño del puente peatonal verificando la tipología de diseño más adecuada y abarcando todos los criterios de geometría, topografía, cargas, geotecnia, estudios de redes secas (no incluye trámites ante terceros) y demás descritos en la Cartilla Puentes Peatonales Tipo adoptada mediante resolución número 4745 del 7 de diciembre de 2022 y en cumplimiento con la normatividad vigente.

En el componente ambiental, predial y social, el consultor de estudios no solo será responsable de la elaboración de los documentos técnicos y volúmenes correspondientes, si no también, de realizar las consultas, gestiones y trámites pertinentes ante las autoridades y entidades correspondientes, el propósito final es la identificación y presentación del instrumento ambiental requerido que dé lugar al inicio de las obras fruto de los estudios y diseños presentados.

Se programarán reuniones de socialización en dos etapas clave del proyecto. La primera reunión se realizará durante el inicio de las actividades proyectadas, con el objetivo de informar sobre el cronograma y los alcances del proyecto, enfocada en la socialización con la comunidad, en la cual se presentará la alternativa seleccionada para garantizar el paso seguro de la comunidad en ambos costados de la variante de Caldas priorizando la comunidad de los barrios: Altos de los Sierra, Montañitas y Alto de la Cruz.

Finalmente, se organizará una reunión de socialización al término del proyecto, con el propósito de presentar los estudios y diseños definitivos que respaldan las soluciones implementadas […]”26. (Destacado fuera de texto). 48.4. Copia del escrito de 16 de octubre de 2024 suscrito por la Subdirectora de Planificación de Infraestructura del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, dirigido al Consorcio Fabrica EYD, en el que informó lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta que se han cumplido los requisitos previos para la ejecución del Contrato de Consultoría No. 3958 de 2024 que tiene por objeto: “ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL APOYO ESPECIALIZADO EN PROGRAMAS, PLANES Y PROYECTOS DEL INVÍAS MEDIANTE EL MODELO DE FÁBRICA.”, le informo que, a partir del 16 de octubre de 2024, se imparte la Orden de Inicio de ejecución del citado contrato. 26 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 46_MemorialWeb_Otro- Pronunciamientosobr(.pdf) NroActua 4 […]”. 20 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El contrato cuenta con el Registro Presupuestal No. 989224 de fecha 2 de octubre de 2024 y Acta de Aprobación de Garantías y Seguros Exigidos sobre la aprobación de la Póliza Única de cumplimiento No. CSC-100048302, el 7 de octubre de 2024 a través de SECOP II […]”27. 48.5.

Copia del escrito de 16 de octubre de 2024 suscrito por la Subdirectora de Planificación de Infraestructura del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, dirigido al Consorcio Estudios MPCL2, en el que informó lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta que se han cumplido los requisitos previos para la ejecución del Contrato de Interventoría No. 3988 de 2024 que tiene por objeto: “INTERVENTORÍA PARA LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL APOYO ESPECIALIZADO EN PROGRAMAS, PLANES Y PROYECTOS DEL INVÍAS MEDIANTE EL MODELO DE FÁBRICA.”, le informo que, a partir del 16 de octubre de 2024, se imparte la Orden de Inicio de ejecución del citado contrato.

El contrato cuenta con el Registro Presupuestal No. 991624 de fecha 2 de octubre de 2024 y Acta de Aprobación de Garantías y Seguros Exigidos sobre la aprobación de la Póliza Única de cumplimiento No. 51-44-101027700, el 10 de octubre de 2024 a través de SECOP II […]”28. 49. La Sala considera que de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir que la orden relacionada con que en el término de 4 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia proferida el 12 de julio de 2019, se proceda a realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales para iniciar con la construcción del puente para el cruce peatonal en la variante de Caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 Sur, sector contiguo al barrio Alto de los Sierra, el cual debe contar con rampas para el acceso de las personas discapacitadas, no ha sido cumplida por parte del INVIAS, tal como el propio Director General lo reconoció en el escrito mediante el cual descorrió el traslado contenido en el auto mediante el cual se dio inicio al trámite del incidente de desacato. 50.

Ahora bien, la Sala considera que no es de recibo el argumento según el cual, el paso peatonal se debe construir sobre un tramo que fue afectado a un proyecto de concesión que se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y del concesionario COVIPACÍFICO, toda vez que como quedó demostrado con las pruebas valoradas supra, especialmente, con el acta de entrega y la Resolución núm. 960 de 2018, expedida por la ANLA, la construcción del puente peatonal ordenada en la sentencia de 12 de julio de 27 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 46_MemorialWeb_Otro- Pronunciamientosobr(.pdf) NroActua 4 […]”. 28 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 46_MemorialWeb_Otro- Pronunciamientosobr(.pdf) NroActua 4 […]”. 21 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, se sustenta en una obligación ambiental previa a la cesión, respecto de la cual el INVIAS mantiene la obligación. 51.

Por otro lado, la Sala considera que tampoco es de recibo el argumento relacionado con que la comunidad del sector ha manifestado que la construcción del puente peatonal en el lugar ordenado no es la adecuada, toda vez que se trata de una obligación impartida en una sentencia judicial proferida en el año 2019, respecto de la cual no es posible, en el trámite del desacato, plantear nuevos argumentos para cuestionar la orden impartida. 52.

Ahora bien, la Sala no desconoce que el INVIAS ha realizado algunas gestiones para el cumplimiento de las órdenes impartidas; sin embargo, como bien lo concluyó el Tribunal, estas no han sido suficientes para lograr el cumplimiento efectivo de lo ordenado y, en consecuencia, aún no se ha construido el puente peatonal ordenado en la sentencia de 12 de julio de 2019. 53.

Adicionalmente, el INVIAS no allegó pruebas que permitan concluir que es imposible para esa entidad dar cumplimiento a lo ordenado, concretamente, no demostró que sobre el tramo en el que se ordenó la construcción del puente peatonal existan obligaciones por parte de otra entidad que tenga actualmente el deber de realizar esa obra con el fin de proteger los derechos colectivos amparados. 54.

Frente a la segunda orden, esto es, la relacionada con que dentro del mes siguiente contado a partir de la notificación de la sentencia, realice las gestiones necesarias e implemente los mecanismos adecuados para que mientras se construye el puente, garantice de manera segura el cruce de los habitantes del sector de la variante a Caldas, la Sala observa que se han realizado acciones tendientes a proteger la seguridad de los transeúntes en el sector, principalmente a través de la demarcación de una cebra y otras señales de tránsito que permiten advertir sobre el paso peatonal. 55.

Asimismo, en el escrito allegado al Despacho del Consejero Sustanciador el día 28 de octubre de 2024, el señor Juan Carlos Montenegro Arjona manifestó que el INVIAS instauró un plan de movilidad de peatones en horas pico desde el día 15 de octubre de 2024. 56. Estas gestiones, si bien es cierto no han sido realizadas exclusivamente por el INVIAS, permiten concluir a la Sala que respecto a esta última orden se acreditó su cumplimiento. 22 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.

La Sala considera que se encuentra acreditado el elemento objetivo de responsabilidad respecto del incumplimiento de la orden relacionada con que en el término de 4 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia proferida el 12 de julio de 2019, se proceda a realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales para iniciar con la construcción del puente para el cruce peatonal en la variante de Caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 Sur, sector contiguo al barrio Alto de los Sierra, el cual debe contar con rampas para el acceso de las personas discapacitadas, toda vez que como quedó demostrado con las pruebas allegadas al expediente, no ha sido cumplida por parte del INVIAS. 58.

Por lo anterior, la Sala procederá a realizar el análisis del elemento subjetivo de la responsabilidad del Director General del Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Elemento subjetivo 59. En virtud de este elemento, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial. En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 60.

La Sala destaca que el funcionario sancionado se posesionó en el cargo de Director General del INVIAS hace 5 meses29, tiempo durante el cual demostró que ha realizado acciones para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia proferida el 12 de julio de 2019 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 61.

Al respecto, se demostró que el INVIAS celebró con el Consorcio Fabrica EYD el contrato de consultoría núm. 3958 de 2024, el cual inició su ejecución el 16 de octubre de 2024, con el objeto de realizar los “[…] estudios y diseños para el apoyo especializado en programas, planes y proyectos del INVIAS mediante modelo de fábrica […]”. Asimismo, suscribió la orden de servicio núm. 02 que consiste en la realización de “[…] estudios y diseños para la construcción del puente para el cruce peatonal en la vía 2509 a la altura del paso urbano por el Municipio de La Estrella, Departamento de Antioquia […]”. 29 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 11ED_INVIASDescorreTra(.pdf) NroActua 2 […]”. Decreto núm. 0722 del 05 de junio de 2024 “Por el cual se hace un nombramiento y se da por terminado un encargo”. Acta de posesión del 7 de junio del 2024. 23 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.

Adicionalmente, el INVIAS presentó al Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, dos propuestas de cronogramas para la realización de la obra, las cuales coinciden en la proyección de ejecución de la construcción del puente peatonal que fue ordenado por el Tribunal para el segundo semestre del año 2025, de conformidad con lo informado por la entidad en el escrito de 18 de septiembre de 2024 dirigido a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI. 63.

La Sala precisa que aún cuando no se demostró el cumplimiento total de la orden impartida por el Tribunal, se destaca que la entidad ha realizado acciones necesarias previas al inicio de la construcción del puente para el cruce peatonal en la variante de Caldas a la altura de la carrera 48 con calle 98 Sur del Municipio de La Estrella, como lo es, la celebración del contrato de consultoría núm. 3958 de 2024, dentro del cual se suscribió la orden de servicio núm. 02 con el objeto de realizar los “[…] estudios y diseños para la construcción del puente para el cruce peatonal en la vía 2509 a la altura del paso urbano por el Municipio de La Estrella, Departamento de Antioquia […]”. 64.

En este punto, la Sala reitera que el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma, por lo que la Sala considera que, atendiendo a lo probado en el expediente, no puede concluirse que el señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías - INVIAS, haya mostrado una conducta culposa o dolosa, que demuestre desinterés, renuencia, negligencia o desidia para el cumplimiento de la orden judicial por parte del precitado funcionario, razón por la cual no se encuentra probado el elemento subjetivo de la responsabilidad, por lo que la Sala revocará la sanción impuesta al señor Montenegro Arjona, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 65.

Lo anterior, sin perjuicio de que, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario establecer medidas adicionales a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Número único de radicación: 050012333000201602749-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 66.

La Sala revocará el auto de 11 de octubre de 2024 proferido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar al señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de Director General del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, toda vez que no se acreditó el elemento subjetivo para la imposición de la sanción, como consecuencia del incumplimiento de las órdenes impartidas a la entidad en la sentencia proferida el 12 de julio de 2019 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 11 de octubre de 2024 proferido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando las anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.