Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Demandantes: María Elsa Díaz Márquez y Liliana Patricia Parra Muñoz Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de Policía Nacional y Ana Silvia Umaña de Sierra Temas: Causal quinta del artículo 250 del CPACA.
Improcedencia para discutir errores por aplicación normativa. Causal octava de revisión. Sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada. Presupuestos para su configuración. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpusieron1 las señoras María Elsa Díaz Márquez y Liliana Patricia Parra Muñoz – en calidad de coadyuvante – contra la sentencia del trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá2.
Para ello, invocaron las causales contenidas en los numerales 5.° y 8.°, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas por «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» y al «[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que con la muerte del señor Danilo Sierra Cortés, tres personas acudieron a reclamar el 50% de la sustitución pensional correspondiente a la prestación que él devengaba. 1 Remitido a esta corporación por la Corte Suprema de Justicia el día 2 de marzo de 2021, como consta en índices 00001 y 00002 de SAMAI. 2 Decisión que modificó la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2016, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Ana Silvia Umaña de Sierra, quien figuraba legalmente como su cónyuge, pese a llevar cerca de 30 años separados de hecho; (ii) María Elsa Díaz Márquez, quien asegura haber convivido de forma permanente e ininterrumpida con el causante desde 1983 hasta su muerte y haber procreado a un hijo, Bladimir Sierra Díaz; y (iii) Lilia Patricia Parra Muñoz, también compañera permanente del causante durante 5 años, con quien tuvo un hijo, hoy menor de edad, Julián David Sierra Parra.
Que la disputa mencionada dio paso a la radicación de dos procesos judiciales en los que las tres presuntas beneficiarias acudieron en defensa de sus intereses. Que, por un lado, la señora María Elsa Díaz Márquez instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), con la pretensión de dejar sin efectos la Resolución 003486 de 6 de agosto de 2009, por la que «se resolvió de forma negativa el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 002007 del 18 de mayo de 2009, en la que se le suspendió el trámite y pago de la sustitución pensional con ocasión de la muerte de su compañero Danilo Sierra Cortés».
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se le reconociera la sustitución pensional equivalente al 25% de la prestación devengada por el causante. Que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, quien, como primera medida, admitió la intervención de las señoras Ana Silvia Umaña de Sierra y Lilia Patricia Parra Muñoz como terceras con interés. Que mediante fallo proferido el 23 de octubre de 2015, el Juzgado negó las pretensiones, al concluir que no se logró demostrar la convivencia entre el causante y las reclamantes durante los últimos cinco años de vida, ni tampoco desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados.
Que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la señora Díaz Márquez, en sentencia de 13 de febrero de 2019, revocó el fallo y, en su lugar, condenó a CASUR a reconocer y pagar el 42% de la sustitución pensional a la señora Ana Silvia Umaña (cónyuge) y el 8% restante a la señora Lilia Patricia Parra Muñoz (compañera permanente).
Que, por otro lado, la señora Ana Silvia Umaña instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías COLFONDOS, a la que fueron vinculados como litisconsortes necesarios la compañía de seguros MAPFRE y las señoras Lilia Patricia Parra Muñoz y María Elsa Díaz Márquez. Que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, mediante sentencia de 11 de abril de 2018, declaró a la señora Ana Silvia Umaña como única beneficiaria de la pensión del causante, y, en consecuencia, ordenó a COLFONDOS reconocer y Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pagar dicha prestación; decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Tunja, en sentencia de 21 de agosto de 2019, al desatar los recursos de apelación interpuestos por las señoras Lilia Patricia Parra Muñoz y María Elsa Díaz Márquez.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 14 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, condenó a CASUR a reconocer y pagar el 42% de la sustitución pensional correspondiente al 50% de la pensión del señor Danilo Sierra, y el 8% restante a la señora Lilia Patricia Parra Muñoz.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que el señor Danilo Sierra Cortés recibió una asignación de retiro efectiva desde el 28 de julio de 1988 y falleció el 14 de febrero de 2009, mientras gozaba de dicha prestación. Por lo tanto, la sustitución de la asignación de retiro debía analizarse conforme al Decreto 4433 de 2004, vigente al momento de su fallecimiento.
Que, en cuanto a la situación de la señora María Elsa Díaz Márquez, los testimonios recaudados indican que sostuvo una relación con el señor Danilo Sierra Cortés, de la cual nació su hijo, Bladimir Sierra Díaz. Sin embargo, las pruebas aportadas no acreditan una convivencia permanente y estable entre ellos. Aunque algunos testigos afirmaron que vivieron juntos desde 1982 hasta la enfermedad del señor Sierra Cortés, la propia demandante declaró en un interrogatorio el 3 de julio de 2014 que residía en Los Muiscas y que él solo acudía a almorzar y compartir festividades.
Además, su hijo Bladimir señaló que lo visitaba diariamente, lo que refuerza la conclusión de que la relación no cumplía con los requisitos de convivencia permanente. Que se encuentra probado que el señor Sierra Cortés nunca se separó de cuerpo de su cónyuge, Ana Silvia Umaña, con quien contrajo matrimonio el 22 de marzo de 1972 y con quien compartió una relación estable durante 30 años.
Sin embargo, desde 2002 hasta su fallecimiento, mantuvo una convivencia con la señora Lilia Patricia Parra, con quien tuvo un hijo, Julián David Sierra, nacido el 28 de febrero de 2008. Que las pruebas documentales y testimoniales confirman que la relación con la señora Lilia Patricia Parra fue estable y permanente. Entre ellas se encuentran contratos de arrendamiento firmados conjuntamente en 2006 y 2007, así como un contrato de prenda abierta del 30 de octubre de 2007, en el que la señora Lilia Patricia figura como deudora y el señor Danilo Sierra como codeudor.
Además, diversos testigos, como los señores Deyanira Rubiano Rivera y José Alberto Jiménez Supleano, afirmaron que la convivencia entre ambos se mantuvo constante hasta el momento de la muerte. Que, a pesar de esta relación, su matrimonio con la señora Ana Silvia Umaña nunca fue disuelto, lo que le otorga a ella el derecho a la sustitución pensional conforme al Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 artículo 11 del Decreto 4433 de 2004.
Simultáneamente, la convivencia de más de cinco años con la señora Lilia Patricia Parra también le confiere derechos según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre ellas, la Sentencia T-578 de 2012. Que, dado que se ha probado que el señor Danilo Sierra convivió 30 años con su cónyuge y 6 años con su compañera permanente, el porcentaje suspendido por CASUR debe distribuirse proporcionalmente según el tiempo de convivencia, así: el 42% correspondería a la señora Ana Silvia Umaña en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 y el 8% a la señora Lilia Patricia Parra, según lo dispuesto en el último inciso del mismo párrafo Que no procede la declaratoria de la prescripción sobre las mesadas pensionales, ya que el derecho a la sustitución pensional nació el 14 de febrero de 2009, las solicitudes de reconocimiento se radicaron el 19 y 24 de febrero de ese mismo año, y la demanda se presentó el 26 de enero de 2010, dentro del plazo de tres años establecido en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Las señoras María Elsa Díaz Márquez y Lilia Patricia Parra Muñoz, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpusieron recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales 5.°3 y 8.° de la citada legislación, con el fin de que se infirme la misma.
Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que, «pese a que las sentencias fueron falladas contra las mismas personas, por los mismos hechos […] y contra dos patronos diferentes», los jueces administrativos concedieron a la señora Ana Silvia Umaña «un 42% del derecho pensional solicitado», y a la señora Lilia Patricia Parra Muñoz el «8 % restante»; mientras que los jueces laborales «favorecieron única [y] exclusivamente a la esposa del causante y excluyendo y negándole todas y cada una de las pretensiones a las otras dos compañeras permanentes solicitantes de la sustitución pensional de sobrevivientes a sabiendas de que las dos compañeras permanentes concibieron hijos con el causante Danilo Sierra Cortés, como fueron el joven Bladimir Sierra Díaz de 34 años de edad hijo de la compañera permanente MARÍA ELSA DÍAZ MÁRQUEZ y el otro hijo, el menor JDSP con 12 años de edad respectivamente, hijo de la otra compañera permanente de nombre LILIA PATRICIA PARRA MUÑOZ (sic)».
Que las providencias demandadas son «contradictorias, injustas e ilegales», pues «en una de ellas se otorgan beneficios a una persona que no los merece ni llenó los requisitos para merecerlos y en la otra se privo (sic) de los derechos y beneficios a otras dos compañeras permanentes del causante que si (sic) llenaban los requisitos 3 Se pone de presente que, al momento de admitirse el recurso, el magistrado ponente señaló que dicha era la causal que se desprendía de lo pretendido en el escrito inicial.
Véase auto del 29 de octubre de 2021, visible en el índice 00011 de SAMAI. Cfr. Índices 00008 y 00009 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 para merecer dicho derecho al beneficio del derecho a la sustitución pensional del causante (sic)».
Que el reconocimiento efectuado a la señora Lilia Patricia Parra se dio sin haberse llenado los requisitos exigidos por el artículo 47 de la Ley 797 de 2003, en el sentido que no se comprobó que hubiera convivido con el fallecido por al menos cinco años continuos con anterioridad a la muerte del causante, pues según los actuaciones aportadas que fueron surtidas ante la Fiscalía Local 20 y la Fiscalía Local 11 de Tunja, en las que se describe la relación de la señora Lilia Patricia Parra Muñoz con el señor Rogelio Enrique Tocua.
Que con la decisión recurrida se vulneraron los derechos al debido proceso y a la defensa, dado que «[…] las dos acciones de nulidad y restablecimiento del derecho (sic) instauradas una ante el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y la otra ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, las sentencias de cada uno de esos Juzgados arrojaron fallos contradictorios al proceder a darle aplicación a la ley 797 reformatorio de la ley 100 sobre los beneficiarios a la sustitución pensional».
Que el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja aplicó el artículo 47 de la Ley 797 en su numeral b, literal a, reconociendo el 42% de la pensión a la esposa y el 8% a una de las compañeras, excluyendo de manera definitiva a la señora María Elsa Díaz del derecho. Por su parte, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, al aplicar el mismo artículo 47, excluyó del derecho pensional a ambas compañeras reclamantes.
Contestación al recurso extraordinario de revisión4 Ni CASUR,5 ni la señora Ana Silvia Umaña de Sierra6 contestaron el recurso extraordinario de revisión. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 13 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, considerando las causales invocadas por las recurrentes. 4 La entidad se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda mediante mensaje de datos enviado el 8 de julio de 2022 (véase índice 00012 de SAMAI). 5 La entidad fue notificada personalmente del auto admisorio de la demanda mediante correo electrónico del 21 de enero de 2022 (índice 0019 de SAMAI). 6 Se notificó personalmente del auto admisorio el 15 de marzo de 2022 (índice 00027 del SAMAI).
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) las generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) las causales de revisión invocadas, y iii) el caso concreto.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada. En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos» El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriada7.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada8. Si bien la revisión constituye una vía impugnativa que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 8 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley9.
Causal octava de revisión: Sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada La causal del numeral 8 del artículo 250 del CPACA, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión, veamos: «Artículo 250. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». En reiterada jurisprudencia10 se ha sostenido que, para invocar esta causal, es necesario identificar la sentencia ejecutoriada anterior al fallo recurrido que constituye cosa juzgada y que fue desconocida por la providencia que se pretende revisar.
Así, en sentencia del 5 de abril de 201611, esta Corporación no solo reafirmó este requisito, sino que también consideró otros aspectos relevantes. Veamos: «La consagración de esta circunstancia -desconocimiento de la cosa juzgada- como causal de revisión, busca garantizar la unidad de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma controversia.
Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, “ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico no puede conducir razonablemente a resultados distintos […] Para que se configure esta causal, es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias;
(ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 21 de octubre de 1993. Exp. 040. 10 Véanse entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, 4 de marzo de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2013-01223-00 (3095-13).
C.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 30 de diciembre de 2014. Exp. 11001- 03-15-000-2012-00228-00. C.P. Gustavo Gómez Aranguren; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 2 de abril de 2013. Exp. 11001-03- 15-000-2001-00118-01. C.P. Gerardo Arenas Monsalve;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Subsección A, 20 de febrero de 2020, Rad. Núm. 11001-03- 25-000-2013-00997-00 (2212-13). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril de 2016. Exp. 11001-03-15- 000-2007-01433-00.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. […]» (Negrillas fuera de cita).
Causal quinta de revisión: Nulidad en la sentencia El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». En ese sentido, la norma se limitó a establecer como requisito de esta causal que se configure una nulidad en la sentencia, pero no definió las causales, por tanto, le correspondió a la jurisprudencia llenar dicha causal de contenido, en atención a las múltiples interpretaciones que se generaban alrededor de la misma.
Según la posición actual del Consejo de Estado, la nulidad predicable de una sentencia de instancia se estructura por: (i) la ocurrencia de alguna de las hipótesis taxativamente reguladas por el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP); o (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso, al punto que, de no haber ocurrido, la decisión habría sido diferente.
Fuera de los supuestos del artículo 133 del CGP, no toda anomalía en una sentencia puede desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus;
(iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»12.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en providencias como la del 31 de mayo de 201113 ha identificado otros eventos en los que se configura la nulidad en la sentencia, tales como: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de mayo de 2011. Exp. 11001-03-15-000-2008-00294-00. C.P. Mauricio Torres Cuervo.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».
Igualmente, se ha aceptado también que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado, al indicar que: «(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento14».
La concreción y extensión de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales obedece, como lo ha establecido este máximo órgano, a la finalidad misma del recurso extraordinario de revisión: permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y garantizar el principio de seguridad jurídica limitando la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido15.
Finalmente, es preciso resaltar que la nulidad se desprenda directamente de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio se estructure en el momento procesal en que se dicta la decisión judicial. Si la nulidad proviene de una situación anterior no oportunamente alegada, la regla general será su saneamiento. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque se presenta antes de la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia16.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto En primer lugar, se evaluará la causal de revisión basada en la presunta vulneración del debido proceso y la afectación del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución, reproche que, como se expuso, fue admitido bajo la causal quinta de revisión establecida en el artículo 250 del CPACA17.
Según su criterio, dicha vulneración se configura debido a la contradicción existente 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E). 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018.
Exp. 11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452-14). C.P. César Palomino Cortés. 16 En este mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez. 17 Véase auto del 29 de octubre de 2021, visible en el índice 00011 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 entre los fallos proferidos en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y en el proceso ordinario laboral, específicamente en la aplicación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
No obstante, en relación con el primer supuesto fáctico presentado como fundamento de la causal, se advierte que este no corresponde a ninguno de los motivos de nulidad taxativamente señalados en el artículo 133 del Código General del Proceso ni a aquellos que han sido reconocidos jurisprudencialmente para efectos de revisión. En efecto, las recurrentes basan su recurso en la existencia de decisiones contradictorias sobre la aplicación del artículo 47 de la Ley 797 de 2003 respecto de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo que habría generado fallos excluyentes entre sí. Sin embargo, para la Sala, este tipo de argumentos no son admisibles como fundamento del recurso extraordinario de revisión, porque dentro de sus causales específicas no se contempla la indebida interpretación o aplicación de normas sustanciales, como la que se plantea en este caso.
En consecuencia, se evidencia que lo que se pretende es reabrir el debate sobre los aspectos fácticos y jurídicos del proceso original con el propósito de obtener un fallo favorable, cuestionando la aplicación normativa realizada por el Tribunal, lo cual resulta contrario a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión. Esta Corporación en diferentes decisiones ha señalado que este medio extraordinario busca revertir decisiones que atentan contra la justicia material, pero no está instituido para discutir la labor interpretativa del juez o corregir errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea.
En ese sentido, esta Subsección en sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado núm. 1638-16 señaló que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio – como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta y eran determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta pierda su razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»18.
(Negrillas para enfatizar) Lo anterior determina que no prospere el analizado motivo de revisión. Por otro lado, la Sala encuentra que las recurrentes, para sustentar la causal octava de revisión, precisaron que mientras el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 13 de febrero de 2019 reconoció en favor de las señoras Ana Silvia Umaña de Sierra y Lilia Patricia Parra Muñoz la sustitución pensional del señor Danilo Sierra Cortés; en la sentencia de fecha 21 de agosto de 2019, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja se reconoció únicamente a la señora Ana Silvia Umaña. No obstante, la Sala considera que el hecho de que la sentencia cuya revisión se solicita haya sido proferida el 13 de febrero de 2019, mientras que la supuestamente contradictoria fue emitida el 21 de agosto de 2019, impide configurar la causal de revisión invocada.
La lógica de la norma que establece la causal de revisión exige que sea la segunda decisión la que se aparte de lo resuelto en la primera, generando así una contradicción entre ambas. En este caso, la sentencia del 21 de agosto de 2019 es posterior a la del 13 de febrero de 2019, lo que implica que, en términos procesales, no es posible sostener que esta última desconoció una decisión previa, pues cronológicamente fue la primera en ser proferida.
En todo caso, se advierte que las sentencias en cuestión no son contradictorias y, mucho menos, puede afirmarse que la primera decisión, hoy recurrida, haya desconocido el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. En efecto, de la comparación entre la sentencia de segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del 13 de febrero de 2019 y la sentencia ordinaria laboral del 21 de agosto de 2019, se observa que si bien ambas se refieren a la sustitución pensional derivada del fallecimiento del señor Danilo Sierra Cortés, existen diferencias sustanciales en cuanto a los sujetos procesales, la causa petendi y el objeto del litigio, razones que impiden la configuración de la causal alegada.
Según los supuestos fácticos acreditados en el presente proceso, se realiza el siguiente paralelo para fines ilustrativos: 18 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03- 25-000-2016-00288-00 (1638-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Identificación del proceso Radicación 15001-33-31-008- 2010-00007 Radicación 15001-3105-003-2017-00014 Extremos procesales Demandante Demandado Demandante Demandados María Elsa Díaz Márquez CASUR Ana Silvia Umaña de Sierra Lilia Patricia Parra Muñoz, María Elsa Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 19 Min 0:02:32. 20 Min 0:01:17.
Identificación del proceso Radicación 15001-33-31-008- 2010-00007 Radicación 15001-3105-003-2017-00014 Díaz Márquez, COLFONDOS y MAFRE seguros Vinculados Ana Silvia Umaña de Sierra (ad excludendum). Lilia Patricia Parra Muñoz (tercera interesada) Fueron vinculados como litisconsortes necesarios la compañía de seguros Mapfre y las señoras Lilia Patricia Parra Muñoz y María Elsa Díaz Márquez.
Pretensiones «[…] La nulidad de la Resolución No 003486 del 6 de agosto de 2009 la cual resolvió en forma negativa el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No 002007 de fecha 18 de mayo de 2009 en la que se le suspendió a mi mandante el trámite y pago de la sustitución pensional con ocasión a la muerte de su compañero DANILO SIERRA […] […] Como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho reconocer a mi mandante la sustitución pensional del señor DANILO SIERRA CORTES (q.e.p.d) en un porcentaje equivalente al 25% de la misma […]» Según el audio de la audiencia de trámite y juzgamiento en la que se profirió la sentencia de primera instancia19, se decidió: sobre la siguiente pretensión «DECLARAR a Ana Silvia Umaña de Sierra como titular del 50% de la pensión de sobrevivientes que se encuentra suspendida por COLFONDOS y Cesantías y se ordena el reconocimiento y pago a partir del 14 de febrero de 2009, fecha del fallecimiento del afiliado y ordenando además la indexación si no se cancela en forma oportuna».
Hechos y omisiones relevantes Que se presentó solicitud de sustitución pensional al Ministerio de Defensa- CASUR el 14 de abril de 2009, en calidad de compañera permanente del señor Danilo Sierra Cortés, quien fuera pensionado de la Policía Nacional. Que con la Resolución 00207 de 18 de mayo de 2009. Se decidió suspender el trámite y pago de la sustitución de la asignación mensual de retiro, que pueda corresponder a la señora Ana Silvia Umaña, Lida Patricia Parra y María Elsa Diaz en cuantía del 50% de la prestación que devengaba el extinto agente.
Que comenzó a vivir con el De acuerdo se logra desprender del audio del audio de la audiencia de instrucción y juzgamiento20: «Que el señor Danilo Sierra Cortés y la señora Ana Silvia Umaña de Sierra entre estos existió un vínculo matrimonial. Que convivieron de forma ininterrumpida hasta su muerte que lo fue el 14 de febrero de 2009, época para la cual el causante ostento la calidad trabajo de la FGN y en dicha condición estuvo afiliado al fondo administrador de pensiones COLFONDOS, y que al solicitar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente COLFONDOS suspendió el 50% de la mesada pensional hasta tanto se decía por la justicia ordinaria a quien le corresponde el derecho y en que proporción, toda vez que también Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Así, se tiene que no hay identidad de partes, teniendo en cuenta que, la demanda presentada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa se interpuso inicialmente contra CASUR, se tuvo como interviniente ad excludemdum a la señora Ana Silvia Umaña de Sierra21 y a la señora Lilia Patricia Para Muñoz como tercera interesada22.
Por otro lado, en el proceso ordinario laboral, la demanda se interpuso en contra de COLFONDOS y se vinculó como litisconsortes necesarios a MAFRE seguros, así como a las señoras Lilia Patricia Parra Muñoz y María Elsa Díaz Márquez23. En cuanto a la identidad de causa y objeto, es preciso señalar que ambos procesos versan sobre prestaciones distintas y, como lo manifestaron las recurrentes, derivan de patronos diferentes.
En este sentido, el señor Danilo Sierra Cortés, en virtud de 21 Véase folio 241 del expediente ordinario. 22 Véase folio 1865, ibid. 23 Véase folio 7 del cuaderno principal. Identificación del proceso Radicación 15001-33-31-008- 2010-00007 Radicación 15001-3105-003-2017-00014 causante desde el 1 de febrero de 1983 y fruto de esa unión nación el joven Bladimir Sierra el 18 de noviembre de 1985, compartiéndose lecho, techo y meses hasta el mes de agosto de 2008, cuando enfermó y falleció como consecuencia de los problemas de salud. «que el señor Danilo Sierra Cortes fuera de ser pensionado de la POLICIA NACIONAL laboraba para el CTI […] en el cargo de investigador criminalístico IV» Que era beneficiaria de su plan de salud a la EPS Unimec y dependía económicamente del causante.
Que a pesar de que hacía comunidad de vida con la señora María Elsa Diaz se encontraba casado con la señora Ana Silvia Umaña, razón por la cual no se inició proceso para declarar la unión marital de hecho. peticionaron pensión de sobrevivientes Lilia Patricia Parra Muñoz y María Elsa Diaz Márquez. Que la demandante nunca abandonó la investidura de esposa ni existió separación de cuerpos, por el hecho de que con otra persona tuviera descendencia, no se ostenta calidad de compañera permanente al no cumplir con los requisitos de Ley 54 de 1990 y, Que es imposible que el fallecido hubiera convivido simultáneamente con tres mujeres».
Juez de conocimiento en primera instancia Juzgado Octavo Administrativo de Tunja Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja Juez de conocimiento en segunda instancia Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja- Sala Laboral Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 su tiempo de servicio como agente activo de la Policía Nacional, obtuvo el reconocimiento de una asignación de retiro, la cual fue objeto de controversia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y posteriormente como empleado del CTI de la Fiscalía General de la Nación, adquirió el derecho a una mesada pensional a cargo de COLFONDOS, producto de los aportes realizados a dicha entidad, siendo esta última la materia del proceso ordinario laboral.
En consecuencia, al versar la demanda sobre pretensiones diferentes, no se puede predicar la configuración de la cosa juzgada, por lo que al no satisfacerse los requisitos para la prosperidad de la causal de revisión objeto de estudio, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), vigente para el momento en que se interpuso el recurso de revisión, se prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente».
Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencie su causación y en la medida en que sean probadas. En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio del recurso, guardó silencio, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por las señoras María Elsa Díaz Márquez y Liliana Patricia Parra Muñoz contra la sentencia del trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó la sentencia del veintitrés (23) de octubre de dos mil quince (2015) del Juzgado Octavo Administrativo de Tunja que negó las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00104-00 (0522-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente