05001233300020230001101 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., (3) tres de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro mecanismo idóneo y eficaz – medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la legalidad de los actos administrativos – no se acreditó perjuicio irremediable Procede la Sala a decidir las impugnaciones presentadas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en contra de la sentencia proferida el 24 de enero de 2023, por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se resolvió conceder el amparo solicitado por el accionante y se dispuso: <<(…)

SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, reconozca y pague al señor Jairo Alexander Luna Zapata, en forma proporcional, la bonificación por actividad judicial por ocupar el cargo de Juez Administrativo del Circuito de Medellín por el periodo el 1o de julio de 2022 hasta el 18 de octubre de 2022 y desde el 20 de octubre de 2022 hasta el 31 del mismo mes y año; igualmente la prima de productividad, de forma también proporcional, por ocupar el cargo de profesional universitario en propiedad el 18 de octubre de 2022 y desde el 1° de noviembre de 2022 hasta el 31 de diciembre del mismo año (…)>> (Negrilla propia del texto) I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Jairo Alexander Luna Zapata instauró demanda de tutela contra la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Grupo de Asuntos Laborales, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana, trabajo en condiciones dignas y mínimo vital.

Solicitó que como consecuencia de ese amparo, se ordene a tal entidad que: Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 <<RECONOZCA, LIQUIDE Y DISPONGA EL PAGO a mi favor, de la “PRIMA DE ACTIVIDAD JUDICIAL” por haberme desempeñado como Juez Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín, entre el 1 DE JULIO DE 2022 AL 18 DE OCTUBRE DE 2022 (ambas fechas inclusive) Y DEL 20 DE OCTUBRE AL 31 DE OCTUBRE DE 2022 (ambas fechas inclusive), o en su defecto, la PRIMA DE PRODUCTIVIDAD por haber continuado ininterrumpidamente vinculado como Empleado Judicial hasta el día de hoy, teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados durante el segundo semestre de 2022, o con el salario devengado para el día 30 de noviembre de 2022 como Profesional Universitario Grado 16.>>1 (Negrilla propia del texto) 2.- Como fundamento fáctico de su solicitud, indicó que durante su vinculación a la Rama Judicial, ha desempeñado diferentes cargos, entre ellos, ocupó el de Juez Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín por los periodos de tiempo comprendidos entre el 1º de enero hasta el 18 de octubre de 2022 y desde el 20 hasta el 31 de octubre siguiente.

En la actualidad, se desempeña como Profesional Grado 16 en el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 3.- Informó que el 15 de diciembre de 2022, a través de un mensaje remitido por correo electrónico, elevó petición ante el Grupo de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, en la que solicitó la revisión y corrección de la liquidación de su nómina correspondiente al mes de diciembre de ese año, a fin de que se incluyera la bonificación por actividad judicial por haber laborado la mayor parte del semestre como juez del circuito o, en su defecto, se le reconociera la prima de productividad por haber estado vinculado sin solución de continuidad como empleado. 4.- En esa misma fecha, el Grupo de Asuntos Laborales de la aludida seccional le contestó que no resultaba procedente acceder a lo peticionado, comoquiera que no cumplía con los requisitos legalmente establecidos para tal fin, de conformidad con lo previsto en la Circular DEAJC19-55 del 10 de julio de 20192, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5.- En el escrito de tutela, la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales por negarse a reconocer y pagar las prestaciones solicitadas, sin justificación alguna.

Señaló que, si en gracia de discusión se admitiera que no tiene derecho al reconocimiento de la bonificación por actividad judicial por haber laborado 119 días como Juez y no los 120 días exigidos por ley, lo cierto es que, a su juicio, la calidad de empleado no se pierde por la denominación del cargo que se tenga, bien sea funcionario o empleado, por lo que la entidad accionada debió haber procedido a reliquidar su nómina con la inclusión 1 Expediente digital, folio 3 del escrito de tutela. 2 La cual prevé unas disposiciones relacionadas con el reconocimiento de factores salariales y la liquidación de las prestaciones sociales.

B. Sentencia de primera instancia 6.- Mediante sentencia del 24 de enero de 2023, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas del señor Jairo Alexander Luna Zapata, los cuales estimó vulnerados ante la negativa del reconocimiento de las prestaciones deprecadas por el servidor en comento, pues, a su juicio, el acto administrativo que sirvió de sustento a dicha decisión no es claro, toda vez que no hace referencia de forma específica a la continuidad o interrupción en la prestación del servicio como requisito para acceder a la bonificación por actividad judicial. 7.- En ese sentido, señaló que la imposibilidad técnica de manipulación del sistema liquidador de nómina no resulta ser un argumento suficiente para justificar que la entidad accionada se sustraiga de la obligación de aplicar el principio de favorabilidad en material laboral al accionante, a fin de otorgarle una interpretación más favorable a sus intereses. 8.- Así las cosas, consideró que el accionante acreditó la continuidad en la prestación del servicio como funcionario y empleado judicial desde el 1º de julio al 31 de diciembre de 2022, por lo que le asiste el derecho a que se le reconozca la bonificación por actividad judicial al haber desempeñado el cargo de Juez Administrativo del Circuito de Medellín. Asimismo, la prima de productividad, por haber ocupado el cargo de Profesional Universitario en propiedad.

En consecuencia, impartió las órdenes ya referidas. C. La impugnación 9.- En desacuerdo con lo anterior, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpusieron impugnación. 10.- La primera entidad indicó que: (i). La decisión de negar el reconocimiento y pago de las prestaciones no obedeció algún capricho o arbitrariedad, por el contrario, se profirió en estricto acatamiento a la Circular DEAJC19-55 del 10 de julio de 2019, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

(ii). El juez de tutela de primera instancia realizó una interpretación errada de la decisión que es objeto de reproche, pues, contrario a lo expuesto por el A quo, Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 la misma no se sustentó en la pérdida de continuidad del servidor accionante, sino que obedeció a que éste, en diferentes oportunidades, cambió de un cargo en propiedad al de Juez, lo que ocasionó que se generaran nuevos contratos o vinculaciones en el sistema liquidador de nómina y, en consecuencia, que no cumpliera con los requisitos de tiempo previstos para el reconocimiento de los emolumentos solicitados.

(iii). La acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, y no se acredita la configuración de un perjuicio irremediable. 11.- Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que carece de competencia para atender lo pretendido por la parte accionante.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 12.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19913. E. Consideraciones generales 13.- En virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

Es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso implicaría desconocer abiertamente que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 14.- Lo anterior, de conformidad con el artículo 864 de la Constitución Política y el numeral 1° del artículo 65 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. 15.- Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos –idóneos y eficaces– que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 16.- Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.

De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa6. 17.- En esa línea, la jurisprudencia constitucional 7 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración;

(ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 18.- Sin perjuicio de lo anterior, también cabe reconocer que, aún en los casos en que concurran otros medios de defensa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela.

Tales son: (i) la falta de idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial ordinario; o (ii) en aquellas hipótesis en las que pese a existir un medio de defensa 4 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 5 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. 6 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 judicial que cumple con las mencionadas características, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable8, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio9.

F. Análisis del caso concreto 19.- De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo deviene improcedente por no cumplir el presupuesto de subsidiariedad ante la existencia de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para obtener la protección de los derechos invocados. 20.- En el caso objeto de estudio, la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la autoridad demandada ante la negativa de reconocer y pagar a su favor los emolumentos objeto de reclamo, acto administrativo de carácter particular que, además de ser pasible de recursos en sede administrativa, es susceptible de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 21.- De esta manera, es evidente que el asunto carece de subsidiariedad, toda vez que la parte actora tiene a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 10 y, con éste, la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Mecanismos que le permiten, no sólo debatir la presunción de legalidad del acto administrativo objeto de reproche y obtener el restablecimiento de sus derechos, sino también la de solicitar su suspensión provisional. 22.- En ese sentido, es claro que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz que tiene a su disposición la parte accionante, para obtener la protección de sus derechos.

Sin embargo, el demandante no ha hecho uso de dicho instrumento jurídico. 23.- Por lo tanto, no le corresponde al juez de tutela inmiscuirse en un asunto que es propio del juez natural y que carece de una connotación iusfundamental, máxime cuando no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que amerite su intervención, como mecanismo transitorio, pues la parte accionante ni siquiera 8 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. Sobre la condición anotada, a Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable; así ha indicado que “es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente;

(iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela 9 Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018. 10 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.” Radicación: 05001-23-33-000-2023-00011-01 Demandante: Jairo Alexander Luna Zapata Demandado: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Grupo de Asuntos Laborales Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 realizó una manifestación al respecto, por lo cual, no es posible flexibilizar el requisito de subsidiariedad y analizar el asunto de fondo. 24.- Así las cosas, al no cumplirse el presupuesto de subsidiariedad, habrá de revocarse la sentencia del 24 de enero de 2023, dictada por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Jairo Alexander Luna Zapata. 25.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 24 de enero de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Decisión. En su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador