11001031500020220415601 — Consejo de Estado

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04156-01 Demandante: MAGNOLIA GARCÍA MURILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defectos fáctico, desconocimiento del precedente y sustantivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Magnolia García Murillo contra la sentencia de 26 de agosto de 2022, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte actora. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Magnolia García Murillo, a través de apoderado, presentó acción de tutela1 con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales «al Debido Proceso, Derecho a la Igualdad, Confianza legítima, Derecho a la reparación integral». Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que en providencia de 10 de junio de 2022, confirmó la sentencia de 22 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, que accedió parcialmente2 a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la accionante contra el municipio de Pereira (Risaralda).3 1 Mediante escrito radicado el 1º de agosto de 2022, a través del correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado secgeneral@consejodeestado.gov.co. 2 Comoquiera que, pese a declarar la nulidad del acto acusado, encontró probada la excepción de caducidad, excepto lo relacionado con las pretensiones relacionadas con la declaratoria de existencia de la relación laboral y el consecuente pago de los aportes pensionales adeudados, conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. 3 Proceso que se identificó con el radicado 66001-33-33-005-2017-00198-00/01.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: 1. Que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales al Debido Proceso, Derecho a la igualdad, de confianza legítima, de favorabilidad, cosa juzgada, prevalencia del derecho sustancial, desconocimiento de precedentes jurisprudenciales entre otros, vulnerados con la actuación y/o decisión de la Sala de Decisión Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, que mediante providencia judicial confirmo la declaratoria de caducidad de la acción respecto de las prestaciones y/o acreencias laborales de la demandante en el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho tramitado, desconociendo los precedentes jurisprudenciales proferidos por la Sección Segunda -Subsección A del Honorable Consejo de Estado, violando el debido proceso, la confianza legitima y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.

Que como consecuencia de la anterior, y con el objeto de proteger y salvaguardar los derechos vulnerados, se revoque la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Decisión Primera del Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, que confirma la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, y/o se ordene a dicho Tribunal, proceda a emitir dentro de las 48 horas siguientes al fallo de tutela, una nueva decisión debidamente motivada en la cual se accedan a las pretensiones de la demanda instaurada, toda vez que no se ha configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción declarada en la sentencia proferida.4 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela, se destacan los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: Indicó que promovió una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Pereira (Risaralda), con el fin que se declarara el reconocimiento de una relación laboral con la demandada y, en consecuencia, se ordenara el pago de las prestaciones y acreencias laborales derivadas de dicha relación, la cual fue ejecutada entre el 21 de mayo de 2002 y el 13 de febrero de 2016.

Explicó que el proceso le correspondió al Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que, mediante auto de 10 de noviembre de 2017, inicialmente rechazó por la caducidad la demanda; no obstante, precisó que esta decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante auto de 11 de abril de 2018.

Manifestó que, en sentencia de 22 de octubre de 2021, el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira resolvió nuevamente declarar probada la excepción de caducidad respecto de las prestaciones sociales reclamadas en la demanda, excepto lo referente con los aportes pensionales adeudados. 4 Transcripción de conformidad con el texto original, con posibles errores.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, en el citado fallo se declaró (i) no probadas las demás excepciones formuladas por la entidad territorial demandada;

(ii) la nulidad del acto administrativo enjuiciado; (iii) la relación laboral durante el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 2002 y el 12 de febrero de 2016; y (iv) que el tiempo laborado por la demandante bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios se debía computar para efectos pensionales. Por último, a título de restablecimiento del derecho, condenó al municipio a consignar al fondo de pensiones el valor de la diferencia que exista entre lo cotizado por la actora como contratista y la suma que se debió cotizar por este concepto, mes a mes.

Alegó que las partes apelaron tal decisión, por lo que el proceso fue asignado al Tribunal Administrativo de Risaralda que, en sentencia de 10 de junio de 2022, confirmó el proveído de primer grado, al considerar que, en efecto, se encontraba configurada la caducidad del medio de control, por lo que de conformidad con la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, dictada por el Consejo de Estado en el expediente con radicado 23001-23-33-000-2013-00260- 01 (0088-15), solo era procedente estudiar los elementos del contrato realidad, en relación con las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones. 1.4.

Fundamentos de la solicitud La parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales «al Debido Proceso, Derecho a la Igualdad, Confianza legítima, Derecho a la reparación integral», toda vez que en la sentencia de 10 de junio de 2022, incurrió en los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y sustantivo.

Al respecto, precisó que dicho proveído es contrario a los precedentes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, incluso en providencias dictadas con anterioridad a la sentencia reprochada. En ese sentido, citó: • Sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 66001-23-33-000-2014- 00384-01 (2728-2021), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Providencia de 10 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2013- 00439-01 (5187-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Explicó que, de conformidad con el precedente jurisprudencial citado, no es válida la decisión de la autoridad judicial accionada al confirmar el fallo de primer grado que declaró probada la excepción de caducidad respecto de las prestaciones y acreencias laborales que se reclaman en el medio de control, pues ello vulneró sus derechos fundamentales.

Igualmente, sobre lo probado en el expediente ordinario, expuso que: Se encuentra debidamente acreditado en el proceso, que la señora MAGNOLIA GARCIA MURILLO, prestó sus servicios personales, bajo una continuada dependencia y subordinación en favor del municipio de Pereira, desde el 21 de mayo de 2002 hasta el 27 de noviembre de 2015, incluso se afirma que fue hasta el 13 de febrero de 2016, se efectuó reclamación mediante petición el 9 de junio de 2016, obtenido (sic) respuesta el 01 de julio de 2016, independientemente de que Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se incurriera en error por parte de quien apoderaba a la hoy accionante, agotando nuevamente vía gubernativa en el 2017, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentó el día 16 de junio de 2017, es evidente que no había operado el termino de tres (3) años que ten[í]a la demandante para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo disponen los precedentes jurisprudenciales.

Además, indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante auto de 11 de abril de 2018 ya había resuelto durante el trámite del proceso lo relacionado con la caducidad del medio de control, pero que nuevamente declaró probada esta excepción en la providencia enjuiciada. Señaló que con un análisis y valoración detallados y rigurosos de los elementos probatorios del proceso es procedente tutelar sus garantías constitucionales para que se acceda a las súplicas elevadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 3 de julio de 2022, la magistrada ponente de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, admitió la tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo del Risaralda, en calidad de autoridades demandadas, así como del juez quinto (5º) administrativo del circuito judicial de Pereira y el municipio de Pereira, como terceros con interés. 1.6.

Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Risaralda Por conducto de la magistrada ponente5 solicitó que se deniegue por improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional al no concurrir las causales genéricas de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales, ni tampoco las especificas invocadas por la actora.

Advirtió que en la providencia objeto de estudio se confrontaron las posiciones asumidas por el Consejo de Estado referentes al fenómeno de caducidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a la existencia de un contrato realidad y a la reclamación de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social en pensiones derivados de la relación laboral declarada.

Explicó que en la sentencia enjuiciada se advirtió que no le asistía razón a la parte actora en cuanto a que la decisión de primer grado era adversa a lo dispuesto por el superior, sino que por el contrario cuando se conoció el auto de rechazo se dispuso que lo correspondiente al reconocimiento de los aportes pensionales tiene 5 Dra. Dufay Carvajal Castañeda.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter de imprescriptible y por ello no puede ser afectado por el fenómeno jurídico de la caducidad, motivo por el cual debía examinarse de manera completa la demanda al momento de proferirse la sentencia. Alegó que es claro y no admite discusión alguna, que los actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la administración de negar el reconocimiento de una verdadera relación laboral entre ésta y el peticionario, están sujetos a la regla general del término de caducidad de los cuatro (4) meses consagrados en el artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA.

Precisó que no hay lugar a inobservar la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, proferida en el expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-15), debido a que constituye precedente y, por tanto, adquiere fuerza vinculante. Finalmente, consideró que la corporación que representa «ha actuado conforme a derecho, ha efectuado la valoración probatoria debida, con observancia de las disposiciones normativas y pautas y precedentes jurisprudenciales; ha quedado dilucidado que la decisión cuestionada fue razonada y fundada en el marco normativo y jurisprudencial aplicable, respaldada en los medios probatorios allegados de forma legal al expediente; y en modo alguno con la misma se incurrió en las causales de procedencia y de prosperidad de la acción de tutela». 1.6.3.

Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira El mencionado juzgado remitió el enlace para consultar el proceso 66001-33-33- 005-2017-00198-00. 1.7. Sentencia de primera instancia En providencia de 26 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Magnolia García Murillo, al no cumplirse con los requisitos de la relevancia constitucional y de identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración alegada.

Como fundamento de la decisión, indicó que la actora no esbozó algún argumento que determine la relación causa-efecto en que hace consistir la violación de sus derechos, pues únicamente reiteró los fundamentos de orden fáctico y jurídico expuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el recurso de apelación, los cuales ya fueron objeto de pronunciamiento y se encuentran acorde con el criterio del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por último, puso de presente que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación para que resulte viable un estudio de fondo y no solo la mera manifestación de estar en desacuerdo con la providencia reprochada. Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.

Impugnación 1.8.1. A través de correo electrónico enviado el 15 de septiembre de 20226, al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la tutelante impugnó el fallo de 26 de agosto de 2022 y solicitó que se revoque para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de tutela, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en su escrito de tutela.

Iteró que la decisión de 10 de julio del de 2022, es contraria a los precedentes7 proferidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Alegó que en la mencionada providencia existe una inadecuada valoración del acervo probatorio (defecto fáctico), así como el desconocimiento del precedente judicial en el que se manifiesta que no opera el fenómeno jurídico de la caducidad.

Explicó que su reclamación administrativa fue realizada el 9 de junio de 2016, respecto de la cual obtuvo una respuesta el 1º de julio de 2016, por lo que, si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 16 de junio de 2017, es evidente que no había operado el término de los 3 años con los que contaba para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Consideró que no se puede declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada, dado que esto se encuentra expuesto en el escrito de tutela que da cuenta de la violación de sus derechos fundamentales. Particularmente, insistió en lo siguiente: Que más evidencia o argumentación se puede exigir de la existencia palmaria de una violación a unos derechos fundamentales al debido proceso y el derecho de igualdad, cuando el despacho accionado est[á] manifestando que una providencia que en el contrato realidad opera la caducidad de la acción y la Sección Segunda – Subsección A del Honorable Consejo de Estado, en varios precedentes jurisprudenciales dice no opera dicho fenómeno, sino el de la prescripción, que las personas vinculadas mediante contrato realidad tienen tres (3) años para acudir ante la jurisdicción para acreditar la existencia de los elementos propios del contrato realidad.

Citó el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que establece que las acciones prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo escrito del trabajador sobre un derecho o prestación que haya sido recibido por el empleador, interrumpe la prescripción. En ese sentido, explicó que si en contrato realidad se exige acreditar los elementos propios del contrato de trabajo es lógico y coherente que el término para la reclamación sea de tres años. 6 La impugnación se presentó dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, comoquiera que la sentencia de primera instancia se notificó el 13 de septiembre de 2022, y el recurso se interpuso el 15 de septiembre de 2022. 7 Sentencias de 28 de abril de 2022, expediente 66001-23-33-000-2014-00384-01 (2728-2021) y de 10 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2013-00439-01 (5187-2016).

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.2. Mediante auto de 2 de marzo de 2023, el magistrado (E) concedió la impugnación presentada por la parte actora.

Esta providencia fue notificada el 7 de marzo del mismo año y el expediente fue remitido al despacho del magistrado sustanciador de segunda instancia el 16 de marzo de 2023.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 26 de agosto de 2022, proferido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 26 de agosto de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Magnolia García Murillo. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de superarse; (iii) las generalidades de los defectos invocados; y (iv) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 8 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) 2.4.1.1. Precisado lo anterior, en el caso concreto, respecto de los argumentos sobre el defecto por desconocimiento del precedente, la Sala destaca que cumple con el requisito de relevancia constitucional. Ello porque, de una parte, involucra la presunta lesión de los derechos fundamentales «al Debido Proceso, Derecho a la Igualdad, Confianza legítima, Derecho a la reparación integral» ante la posible configuración del mencionado yerro; y, por otra, se cimentó en sentencias dictadas por el órgano de cierre sobre la figura de la caducidad, fenómeno procesal que de ser computado de manera errónea, indefectiblemente conlleva a la abierta vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En resumen, ante la alegada vulneración la Sala advierte que lo narrado, en efecto, podría constituir una limitación de la posibilidad de acceder a la justicia en la medida que al ser declarado el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad se cercena una resolución de fondo sobre el asunto por el cual la persona acudió a la jurisdicción. De acuerdo con lo expuesto, en lo que concierne al defecto por desconocimiento del precedente, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte actora, en tanto que se interpreta que la autoridad judicial presuntamente incurrió en este yerro, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal.

Así las cosas, respecto de este reproche se insiste que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la tutelante, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden de contenido legal o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche, por lo que la Sala superará esta causal referente al yerro en mención. 2.4.1.2.

No obstante, la Sala advierte que, como quedó reseñado en líneas previas, la actora también invocó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, sin embargo, la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa comoquiera que, respecto del primero, no precisó las pruebas que dejaron de ser valoradas por la autoridad judicial demandada y, en cuanto al segundo, no indicó la norma que presuntamente se aplicó indebidamente o se dejó de emplear en el asunto objeto de estudio.

Estos elementos son de vital importancia toda vez que un sencillo desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribaron los jueces de instancia no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la competencia del juez natural.

En ese sentido, la Sala considera que en lo relacionado con los defectos fáctico y sustantivo lo que pretende la parte actora es convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia, ya que sus argumentos no trascienden de una «mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales», sino que se limitan a reabrir un debate probatorio ya zanjado por la autoridad judicial demandada.

Por lo tanto, al no cumplirse con la carga argumentativa mínima respecto de los defectos fáctico y sustantivo, esta Sección confirmará la declaratoria de la improcedencia por falta de relevancia constitucional, comoquiera que lo que existe es un simple desacuerdo del actor con las conclusiones a las que arribo el juez de instancia. 2.4.1.3.

En síntesis, en cuanto al defecto por desconocimiento del precedente, la Sala reitera que encuentra acreditado el requisito de la relevancia constitucional, motivo por el cual, de hallarse superados los demás presupuestos de procedibilidad adjetiva, se procederá a su estudio de fondo. 2.4.2. De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001-33-33-005-2017-00198-00/01.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la decisión de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 10 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 1º de agosto de 2022, de manera que, sin que se revise la fecha de ejecutoria de la sentencia enjuiciada, se observa que su interposición se hizo en un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto fue antes de transcurridos seis (6) meses desde que se dictó. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200513 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.4.4.

Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, la sentencia que se cuestiona es la proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 10 de junio de 2022, mediante la cual se confirmó la decisión del Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la actora, por lo que contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario, y los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión, ni de unificación de jurisprudencia. Ahora, la actora en sus escritos de impugnación y de tutela indicó lo siguiente: Se encuentra debidamente acreditado en el proceso, que la señora MAGNOLIA GARCIA MURILLO, prestó sus servicios personales, bajo una continuada dependencia y subordinación en favor del municipio de Pereira, desde el 21 de mayo de 2002 hasta el 27 de noviembre de 2015, incluso se afirma que fue hasta el 13 de febrero de 2016, se efectuó reclamación mediante petición el 9 de junio de 2016, obtenido respuesta el 01 de julio de 2016, independientemente de que se incurriera en error por parte de quien apoderaba a la hoy accionante, agotando nuevamente vía gubernativa en el 2017, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentó el día 16 de junio de 2017, es evidente que no había operado el termino de tres (3) años que ten[í]a la demandante para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo disponen los precedentes jurisprudenciales.

Es importante precisar que este argumento no fue esbozado en el recurso de apelación14 interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de octubre de 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 13 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 14 Como quedará precisado más adelante, la accionante fundó su escrito de impugnación en dos aspectos, a saber: (i) que en relación con el fenómeno de la caducidad de la acción, el Tribunal Administrativo de Risaralda ya se había pronunciado en auto de 11 de abril de 2018, con el cual revocó la decisión de rechazar la demanda, y (ii) que no era procedente aplicar el precedente jurisprudencial previsto en la sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado No. 23001-23-33-000- Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, proferida por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, razón por la cual esta Sala considera que, respecto de este reproche no se acredita el cumplimiento del requisito de agotamiento de los mecanismos judiciales.

Esto, comoquiera que la accionante contaba con la posibilidad de invocar esta inconformidad en el recurso de apelación; sin embargo, no lo hizo y ahora pretende ponerla de presente a través de la acción de tutela, cuando esta no es la instancia para ello. Por lo tanto, no se pronunciará respecto de tal fundamento, pues resulta improcedente.

Precisado lo anterior, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.

Generalidades del defecto por desconocimiento del precedente Sobre este defecto resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: […] es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido […]15 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos16 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.6.

Caso concreto 2.6.1. La tutelante consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la decisión adoptada el 10 de junio de 2022, consistente en confirmar la providencia de 22 de octubre de 2021, dictada por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la actora contra el municipio de Pereira (Risaralda). 2013-00260- 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, dado que no se encontraba vigente al momento de radicación del medio de control. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 16 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sentencia de primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la tutelante, al considerar que no se cumplió con los requisitos de la relevancia constitucional y de identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración alegada, pues a su juicio únicamente se reiteraron los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el recurso de apelación. Inconforme con esta decisión, la tutelante la impugnó, al considerar que no se puede declarar la improcedencia dado que claramente la relevancia constitucional y la identificación razonable de los hechos que generan la vulneración se encuentran expuestos en el escrito de tutela, los cuales dan cuenta de la violación de sus derechos constitucionales fundamentales.

Ahora, descendiendo al defecto objeto de estudio, desconocimiento del precedente, reiteró que con la sentencia de 10 de julio del de 2022, se contradicen los precedentes proferidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, particularmente las sentencias de 28 de abril de 2022, expediente 66001-23-33-000-2014-00384-01 (2728-2021) y de 10 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2013-00439-01 (5187- 2016).

Asimismo, citó el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que establece que las acciones prescriben dentro de los tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.6.2. Pues bien, para resolver el cargo, es necesario revisar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, para determinar si, en efecto, incurrió en el defecto invocado por la señora Magnolia García Murillo.

Al respecto, se observa que la accionante presentó una demanda con el fin que se declarara el reconocimiento de una relación laboral entre ella y el municipio de Pereira (Risaralda), así como para que se ordenara el pago de las prestaciones derivadas de tal relación. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, autoridad judicial que, en sentencia de 22 de octubre de 2021, accedió parcialmente las pretensiones invocadas por la parte demandante y dispuso lo siguiente: Primero. DECLARAR probada la excepción de caducidad, excepto lo relacionado con las pretensiones relacionadas con la declaratoria de existencia de la relación laboral y el consecuente pago de los aportes pensionales adeudados, conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

Segundo. DECLARAR no probadas las excepciones de “prescripción”, “legalidad del acto administrativo demandado” y “cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación”, formuladas por la entidad territorial demandada. Tercero. DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 25922 calendado julio 01 de 2016, suscrito por el Secretario de Educación Municipal y la Directora Administrativa de Prestación del Servicio y Administración de Plazas Docentes del municipio de Pereira, por medio del cual dan respuesta negativa a la petición elevada por la señora Magnolia García Murillo, en cuanto al reconocimiento Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, así como de la resolución 3410 de julio 27 de 2016, suscrita por el Secretario de Educación y la Directora Administrativa de Prestación del Servicio y Administración de Plazas Docentes del municipio de Pereira, por medio del cual se dispone confirmar oficio 25922 de julio 01 de 2016.

Cuarto. DECLARAR que entre la señora Magnolia García Murillo y el municipio de Pereira existió una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 2002 y el 12 de febrero de 2016, únicamente en los plazos en que se ejecutaron los contratos de prestación de servicios y el tiempo durante el cual la demandante estuvo vinculada con la empresa Servitemporales.

Quinto. DECLARAR que el tiempo laborado por la demandante bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, por los períodos en que estuvo vinculada con el municipio de Pereira bajo contratos de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales. Sexto. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al municipio de Pereira a consignar al fondo de pensiones como aportes pensionales en favor de la demandante, el valor de la diferencia que exista entre lo cotizado por la señora Magnolia García Murillo como contratista y la suma que se debió cotizar por este concepto, mes a mes, tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, por los periodos que más adelante se relacionan, pero sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para tal efecto, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación por contratos de prestación de servicios, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá la demandante cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.

(…) Séptimo. NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Esta decisión fue apelada por las partes. Sobre el particular, la demandante comentó que, en relación con el fenómeno de la caducidad de la acción, el Tribunal Administrativo de Risaralda ya se había pronunciado en auto de 11 de abril de 2018, con el cual revocó la decisión de rechazar la demanda.

Además, alegó que no era procedente aplicar el precedente jurisprudencial previsto en la sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260- 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, dado que no se encontraba vigente al momento de radicación del medio de control. El trámite de la segunda instancia le correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda que, en providencia de 22 de julio de 2022, confirmó el fallo proferido en primer grado.

Para fundamentar su decisión, indicó que abordaría el estudio de (i) la caducidad del medio de control ejercido y sus efectos; y en caso de mantenerse tal declaratoria, (ii) la regulación del contrato realidad; (iii) la configuración de la relación laboral en el sub examine, y (iv) el pago de aportes por cotizaciones en pensión ordenados directamente al demandante.

Destacó que de acuerdo con lo previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está sujeto a un término de caducidad de 4 meses para su interposición, con excepción de los actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas, los cuales pueden demandarse en cualquier tiempo.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Citó la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado que, en tratándose del contrato realidad, exceptúa del alcance de la caducidad lo concerniente a los aportes para pensión. Ahora, para resolver los reproches puntuales del escrito de apelación, indicó lo siguiente: En virtud de lo anterior, no le asiste razón a la parte actora en cuanto a que la decisión de primer grado sea adversa a una decisión del superior, por el contrario, la línea argumentativa de esta corporación judicial al momento de conocer sobre el rechazo parcial de la demanda, no fue nada distinto a determinar que por haberse elevado dentro de las pretensiones de la demanda, lo correspondiente al reconocimiento de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social, dado su carácter de imprescriptibles y que adquieren por tanto la calidad de una prestación periódica, es una cuestión que no puede ser afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad y por tanto debía examinarse de manera completa la demanda al momento de proferirse la sentencia, mas no que se hubieredeterminado que en el presente caso hubiese operado o no el mismo en estricto sentido, ni mucho menos que no aplicara para casos en que se discute la existencia de un contrato realidad, esa figura de la caducidad del medio de control y solo sea viable predicar el fenómeno prescriptivo de derechos como pretende hacerlo entender el demandante en su alzada.

También se cae por su propio peso la teoría en la que funda su argumento y que atañe a que no resulta lógico ni razonable que se dé aplicación en forma prospectiva a un precedente jurisprudencial que data del 24 de enero de 2019 - citado en el fallo de primer grado para comprender configurada la caducidad-, por no ser el vigente al momento de la presentación de la demanda y presuntamente partiendo también del contenido de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, C.P., Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER, que indica, solo refiere al tema de prescripción mas no de caducidad en asuntos como el que ocupa la atención de la Sala, pues ha quedado demostrado a través de ese mismo pronunciamiento jurisprudencial en cita, que contrario a lo afirmado por la parte demandante, la interpretación correcta es que aquella si hace referencia de modo preciso al tema de la caducidad en esta clase de procesos, pues expresamente deja a salvo únicamente lo que atañe a las cotizaciones en pensión, cuando señala, se itera, que “Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)” (Subraya la Sala); esto es, para este cuerpo colegiado es claro y no admite discusión alguna, que los actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la administración, que nieguen el reconocimiento de una verdadera relación laboral entre ésta y el peticionario, están sujetos a la regla general del término de caducidad de los cuatro (4) meses ya explicado en líneas anteriores, exceptuando de dicho lapso de tiempo lo que se invoque en el petitum únicamente con carácter de imprescriptible y/o prestación periódica como lo es en efecto, el asunto de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, sobre lo cual recaerá el análisis que corresponda más adelante dentro de estas consideraciones.

En ese sentido, el tribunal concluyó que no había lugar a inobservar la sentencia de unificación indicada por el actor debido a que esta constituye precedente y por ello adquiere fuerza vinculante. Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en ese punto, precisó que comoquiera que el reparo frente a la declaratoria de caducidad del medio de control no se dirigía sobre la configuración de este fenómeno, es decir, que este no hubiera ocurrido o que se hubiere efectuado en forma errónea el cómputo del término, no haría ningún análisis de fondo al respecto, pese a que compartía las consideraciones plasmadas sobre el tema en particular por el a quo.

Esto, en virtud del principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso y el artículo 328 ibídem, según los cuales el límite de competencia al cual está sujeto el superior se encuentra determinado por el recurso de apelación y el principio de la non reformatio in pejus. Seguidamente, la autoridad judicial procedió a examinar si en el asunto se configuraban los elementos de la relación laboral, frente a lo cual encontró que estos estaban acreditados, por lo cual concluyó que no le asistía razón al ente accionado en sus argumentos de apelación y que, en consecuencia, se debía confirmar la sentencia recurrida. 2.6.3.

Pues bien, como se mencionó en líneas previas, la tutelante alegó la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente al considerar que la decisión de 10 de julio del de 2022, es contraria a las providencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, esto es, las sentencias de 28 de abril de 2022, expediente 66001-23-33-000-2014-00384-01 (2728-2021) y de 10 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2013-00439-01 (5187-2016).

Sin embargo, revisado el contenido de estos proveídos, la Sala no advierte alguna regla diferente a las establecidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. En este punto es importante transcribir las reglas unificadas por esta corporación en la referida sentencia, relacionadas con la prescripción y la caducidad en las controversias referentes al contrato realidad: 3.5 Síntesis de la Sala.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las (sic) controversia relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin· embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.

De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a. los honorarios pactados.

(Resalta la Sala) Particularmente, el alto tribunal de lo contencioso administrativo determinó que: […] las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

(Se resalta). Se destaca de los apartes trascritos que en los eventos en los cuales se determine que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerció por fuera del término de caducidad, se debe realizar el estudio de la existencia de la relación laboral pero únicamente en lo referente con los aportes a la seguridad social.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, se determinó que quien pretenda el reconocimiento de una relación laboral con el Estado, debe reclamar a la administración dentro del término de 3 años contados a partir de la terminación del vínculo, so pena de aplicarse la figura de la prescripción del derecho.

En el caso concreto, la accionante señaló que en la providencia enjuiciada existe un desconocimiento del precedente judicial, pues contaba con 3 años para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para demandar los actos administrativos, para lo cual citó el artículo 15117 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

En este punto, para la Sala es acertado resaltar que la actora está confundiendo los conceptos de caducidad y prescripción. La caducidad es una institución consagrada en la ley procesal, que determina el tiempo dentro del cual es ejercitable el derecho de acción, como derecho público subjetivo que tienen los individuos de acudir a los órganos jurisdiccionales del Estado para que le tutelen un interés o derecho reconocido en la Constitución y la ley o la preservación del orden jurídico.

Por su parte, la prescripción es un fenómeno jurídico a través del cual, el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo con las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten en materia adquisitiva o extintiva. En efecto, en la sentencia de unificación se determinó que quien pretenda el reconocimiento de una relación laboral con el Estado, debe reclamar a la administración dentro del término de 3 años contados a partir de la terminación del vínculo, so pena de aplicarse la figura de la prescripción del derecho.

Así mismo, en ella se estableció que las reclamaciones sobre los aportes pensionales derivados del contrato realidad están exceptuadas tanto del fenómeno prescriptivo como el de la caducidad del medio de control. Por lo tanto, contrario a lo considerado por la tutelante, para la Sala el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó una debida aplicación del precedente judicial, particularmente de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, como pasa a explicarse.

En primer lugar, al encontrarse que la actora no tenía un vínculo laboral vigente con el municipio demandado, lo correcto era estudiar la caducidad del medio de control, para determinar si se hizo uso de este dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral y de los derechos derivados, emitido por el municipio de Pereira (Risaralda), como lo dispone el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. 17 ARTICULO 151.

PRESCRIPCIÓN. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.

Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, como la demandante excedió dicho término, era acertado declarar la caducidad del medio de control, salvo en lo relacionado con los aportes pensionales que presuntamente se adeuden al Sistema de Seguridad Social, tal como se estableció en la mencionada jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016.

Ahora bien, no es posible, como lo solicitó la tutelante, que se le aplique el término de 3 años para determinar la caducidad del medio de control, dado que aquel está previsto para efectos de contabilizar la prescripción del derecho, lo cual debe ser estudiado una vez se establezca si la actora tiene o no derecho al reconocimiento pretendido.

Por consiguiente, al obtener el pronunciamiento del municipio, la demandante contaba con 4 meses para demandar el acto, circunstancia que fue expuesta por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la providencia enjuiciada. Además de todo lo expuesto en relación con la caducidad y la prescripción, es pertinente precisar que no le asiste razón a la actora al solicitar que se aplique la legislación ordinaria laboral (artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) teniendo en cuenta que la vinculación que pretende le sea reconocida deviene de una relación con el Estado, por lo que la normativa y jurisprudencia aplicable a su caso es la contenciosa administrativa.

Finalmente, contrario a lo manifestado por la señora Magnolia García Murillo, era procedente que el Tribunal Administrativo de Risaralda aplicara la pluricitada sentencia de unificación, dado que estas reglas eran las vigentes para el momento en que se profirió la providencia que ahora se cuestiona (10 de junio de 2022). Así, para la Sala no se encuentra configurado el defecto por desconocimiento del precedente sobre el cual versa la presunta vulneración invocada, comoquiera que en la providencia de 10 de junio 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda aplicó de manera correcta las reglas sentadas en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, según las cuales en las reclamaciones relacionadas con los aportes a la seguridad social que se deriven de un contrato realidad, no se deben usar las figuras de la caducidad ni la prescripción. De igual manera, no le asiste razón a la señora Magnolia García Murillo cuando afirma que tenía 3 años para demandar ante la jurisdicción contencioso- administrativa, pues se reitera, tal plazo obedece al término de prescripción de su derecho a reclamar al municipio de Pereira (Risaralda) que reconociera la presunta relación laboral que existió entre ellos, por lo que no le era dable al operador judicial aplicar un término diferente al establecido en la norma procesal para efectos de contabilizar la caducidad del medio de control.

En conclusión, la Sala considera razonable y conforme a la norma procesal de orden público que consagra la oportunidad para presentar las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y a la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, que en la providencia de 10 de junio de 2022 el tribunal accionado haya confirmado la declaratoria de caducidad del medio de control, dictada por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, salvo en lo referente con los aportes a pensiones, pues así lo dispone la sentencia de unificación citada en precedencia. Demandante: Magnolia García Murillo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-04156-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, esta Sala de Decisión modificará el numeral primero de la sentencia de 26 de agosto de 2022, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela frente a los defectos fáctico y sustantivo, por no acreditarse el requisito de la relevancia constitucional, y respecto de los argumentos sobre el cómputo del término de caducidad, por no superar el requisito de agotamiento de los medios judiciales.

Así mismo, se negará el amparo de los derechos fundamentales invocados, en lo relacionado con el defecto de desconocimiento del precedente. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia de 26 de agosto de 2022, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte actora, el cual quedará así: DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a los defectos fáctico y sustantivo, por no acreditarse los requisitos de la relevancia constitucional y de agotamiento de los medios judiciales; y NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Magnolia García Murillo, en lo relacionado con el defecto por desconocimiento del precedente.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Aclara voto (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.