Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: defecto sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Emma Irene Ayala Arias en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Emma Irene Ayala Arias, a través de apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión del auto del 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15238-33-33-002-2022-00250-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela1 y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: Emma Irene Ayala Arias, el 6 de septiembre de 2018, presentó solicitud ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06339-00, índice 2, certificado 881F98B206061585 DB7D6BAFB663F451 93223D844229D96F E7C03A2FBCD91E00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La petición fue resuelta de manera favorable a través de la Resolución núm. 008857 del 23 de octubre de 2018, y el desembolso se hizo efectivo el 8 de febrero de 2018.
La tutelante, mediante escrito del 22 de diciembre de 2021, le solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías que, en su criterio, se tardó 52 días. No obstante, la Secretaría de Educación de Boyacá no dio respuesta, por lo que se configuró un acto administrativo ficto negativo. La señora Ayala Arias formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, para que se declarara la nulidad del acto ficto y, en consecuencia, se ordenara el pago de la sanción moratoria en los términos previstos en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006.
El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Duitama que, mediante auto del 18 de octubre de 2022, resolvió oficiar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Fiduciaria La Previsora S.A. y al Municipio de Duitama, Secretaría de Educación, para que informara y aportara los documentos que acreditaran la respuesta a la petición del 22 de diciembre de 2021, radicada bajo el núm. BOY2021ER058089, presentada por Emma Irene Ayala Arias.
La Fiduprevisora S.A., con oficio núm. 0220822563671 de 24 de octubre de 2022, le informó al juzgado que, mediante oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo 2022, se dio respuesta a la petición del 22 de diciembre de 2021. Por su parte, la Secretaría de Educación de Boyacá, a través de correo electrónico del 15 de noviembre de 2022, le comunicó al juzgado que, con oficio del 3 de febrero de 2022, se le indicó a la apoderada de Emma Irene Ayala Arias que su solicitud de sanción moratoria quedó radicada ante la Fiduprevisora S.A. Por lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, mediante auto del 3 de marzo de 2023, requirió a la apoderada de la parte demandante para que clarificara y ajustara las pretensiones de la demanda, en el sentido de individualizar el acto administrativo demandado, en atención a la existencia del oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo de 2022 expedido por la Fiduprevisora S.A. La abogada de la señora Ayala Arias, a través de correo electrónico del 10 de marzo de 2023, le informó al juzgado que la pretensión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho seguía «encaminada a la declaratoria de la nulidad de un acto ficto por la no respuesta de la reclamación administrativa elevada (el 22 de diciembre de 2021), al no existir acto administrativo expedido por la entidad territorial».
El Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, mediante auto del 3 de agosto de 2023, rechazó la demanda, al considerar que i) no se efectuó una debida individualización del acto administrativo porque el FOMAG, a través de oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo 2022, negó el requerimiento de la actora, y ii) se configuró la caducidad del medio de control judicial.
Contra esta decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 23 de julio de 2024, confirmó la providencia de primera instancia, bajo el argumento de que el Oficio núm. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20221070610851 de 14 de marzo de 2022, era un acto expreso, susceptible de demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, por lo que no existió el acto ficto negativo. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: «[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ-SALA DE DECISIÓN No. 3 en el AUTO DEL 23 DE JULIO DE 2024, dictado dentro del proceso bajo rad. No. 15238-33-33-002-2022-00250-01, transgredió los derechos fundamentales DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA de la señora EMMA IRENE AYALA ARIAS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionante. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ-SALA DE DECISIÓN No. 3 dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva admitiendo la demanda y continuando el trámite de ley»2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que el auto del 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, incurrió en defecto sustantivo porque omitió aplicar los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2 y siguientes del Decreto 1272 de 20183, de cuyo contenido se podía inferir que la competencia para conocer y decidir las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas a cargo del FOMAG y en favor de los docentes recae exclusivamente en las entidades territoriales certificadas en educación que hayan ejercido como autoridad nominadora del afiliado.
Asimismo, indicó que la decisión acusada desconoció que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 precisó los mecanismos de eficiencia en la administración de los recursos del FOMAG y eliminó la doble revisión de los proyectos de acto administrativo expedidos por las entidades territoriales. De igual manera, indicó que en la providencia cuestionada se configuró un defecto fáctico, por cuanto le dio el alcance de acto administrativo al oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo de 2022, expedido por la Fiduprevisora S.A., sin tener en cuenta que dicha entidad es la vocera y administradora de los recursos del FOMAG, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito con el Ministerio de Educación Nacional, por lo que su función se limita al pago de las prestaciones de los docentes, y por lo tanto carece de potestades para expedir actos administrativos o para asumir el papel de las autoridades territoriales en caso de incumplimiento de sus obligaciones. 2 Se transcribe incluso con errores. 3 «Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, la tutelante estimó que era procedente enjuiciar la legalidad del acto administrativo ficto demandado, que negó el pago de la sanción moratoria a favor de Emma Irene Ayala Arias, teniendo en cuenta que no existe acto administrativo expedido por autoridad territorial susceptible de ser cuestionado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, por lo que la actuación del tribunal resulta lesiva de sus derechos fundamentales y de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima. 2.3.
Trámite procesal El despacho ponente, mediante auto del 21 de noviembre de 20244, admitió la demanda, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, el Tribunal Administrativo de Boyacá, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Duitama, en su condición de tercero interesado. 2.4.
Intervenciones El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Duitama5 se opuso a las pretensiones de la tutela, con el argumento de que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante en razón a que, siguiendo la jurisprudencia aplicable a la materia, se determinó con claridad que la respuesta expedida por la Fiduprevisora S.A., a través del oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo de 2022, constituía un acto administrativo pasible de control judicial, por lo que el acto ficto que se planteó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no existió. Adicionalmente, mencionó que el ejercicio del medio de control judicial estaba dirigido en contra del FOMAG, sin incluir al ente territorial que, en criterio de la demandante, no expidió el acto administrativo, por lo que no era posible admitir la demanda contra un organismo que no fue demandado.
El Tribunal Administrativo de Boyacá6 pidió que se niegue el amparo de tutela porque no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva invocados por la accionante, toda vez que el auto del 23 de julio de 2024, proferido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, efectuó un análisis adecuado de los elementos probatorios obrantes en el expediente, lo que permitió concluir que el oficio 20221070610851 de 14 de marzo de 2022 constituía un acto expreso que negó la reclamación de la actora y, en consecuencia, la demanda debió estructurarse en contra de esta actuación y no contra un acto ficto.
Adicionalmente, refirió que los argumentos de la tutela guardan identidad con aquellos que se plantearon en el recurso de apelación interpuesto en contra del auto del 3 de agosto de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, que rechazó la demanda, los cuales fueron estudiados por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la providencia cuestionada, por lo que resulta evidente que la accionante 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06339-00, índice 5, certificado 262F8408F902C985 2E3CDE39E99B8126 B1EC4DF4A55B8F5C 2CBEA7806CEADA4B. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06339-00, índice 10, certificado 07C24C779F5B926C 2606140754F768FD 767FB3B425FFC56A 147C54E372494ACC. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06339-00, índice 12, certificado 1EDCB7A0D1D8A3B0 D84CE02BA8B006AF 6C4E6374309D4CBE 865B9C31C0FCB910.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretende utilizar esta acción constitucional como una tercera instancia dirigida a reabrir el debate jurídico que fue debidamente decidido por los jueces naturales.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Emma Irene Ayala Arias, en contra de la Sala de Decisión núm. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 3.2.
Legitimación en la causa En el presente asunto, Emma Irene Ayala Arias está legitimada por activa para acudir a esta acción de tutela en tanto ostenta la titularidad de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, toda vez que está demostrado que fue la demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se expidió la providencia del 23 de julio de 2024, objeto de tutela.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, porque fue la autoridad que profirió la providencia acusada de vulnerar los derechos fundamentales de la parte accionante. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado7 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que, dentro de los procesos judiciales, se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional8.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales9 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo.
En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución10.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional11 en su jurisprudencia ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.
Así pues, la Corte Constitucional12 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»13 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»14; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 10 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concurrió un desconocimiento del ordenamiento jurídico sustancial que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho.
Supera también la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotaron las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho toda vez que el auto proferido el 23 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, fue notificado el 29 de julio de 202415, y la demanda de tutela se presentó el 20 de noviembre de 202416, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional17 y el Consejo de Estado18 como razonable.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin al proceso.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos sustantivo y fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Sala de Decisión núm. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En particular, deberá establecer si incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al proferir el auto del 23 de julio de 2024 que confirmó la providencia del 3 de agosto de 2023, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la actora en contra del FOMAG.
Para el efecto, se estudiará: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. Generalidades de los defectos invocados La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada transgredió las garantías 15 Samai, exp. 15238-33-33-002-2022-00250-01, índice 8. 16 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06339-00, índice 1. 17 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos: i) sustantivo y ii) fáctico.
El defecto sustantivo La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado19.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]20.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente.
Es decir que dicha actividad debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).21 19 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 20 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El defecto fáctico De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»22.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»23 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»24.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»25.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso26.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial27, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»28.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 22 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 23 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 26 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 27 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 28 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]29. 3.5 Caso concreto La actora Emma Irene Ayala Arias acudió a la acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y en consecuencia, dejar sin efectos el auto del 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, por considerar que incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, por cuanto confirmó la decisión de primera instancia30, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Para la parte actora, la providencia cuestionada desconoció los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2 del Decreto 1272 de 2018, que establecen la competencia de las entidades territoriales para conocer y decidir sobre las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas a cargo del FOMAG y en favor de los docentes. Así como el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificada por la Ley 2294 de 2023, que plantea la responsabilidad eventual de dichas autoridades en el pago de la sanción moratoria.
Asimismo, indicó que se interpretó de manera equivocada la naturaleza jurídica del oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo de 2022, expedido por la Fiduprevisora S.A., al considerarlo como un acto administrativo, sin tener en cuenta que dicha entidad no tiene facultades para proferir decisiones administrativas ni está autorizada para asumir el papel de las autoridades territoriales en caso de incumplimiento de sus obligaciones.
Al respecto, la Sala abordará el estudio conjunto de los defectos propuestos por la parte actora, por cuanto los argumentos planteados en el escrito de tutela están relacionados con la valoración del oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo de 2022 y la aplicación de las normas que regulan las competencias de las entidades territoriales para la expedición de los actos administrativos que resuelven solicitudes de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías que, en criterio de la accionante, se dejaron de aplicar por la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 30 Auto del 3 de agosto de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, para resolver las inconformidades expuestas por la parte tutelante, es necesario examinar los argumentos desarrollados en la providencia objeto de tutela, en cuyo contenido, el Tribunal Administrativo de Boyacá se pronunció sobre la condición y el alcance del oficio núm. 20221070610851 del 14 de marzo 2022, en los siguientes términos: «[…] 35.
Vistos los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, no fueron cuestionados los elementos fácticos conforme con los cuales, la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías, - Ley 50 de 1990 - y, de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías - Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y Decreto 1176 de 1991 - el 22 de diciembre de 2021, bajo el radicado No. BOY2021ER058089 y que, la Fiduciaria La Previsora SA., dio respuesta a la solicitud a través de Oficio No. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022 que fue notificado en la misma fecha. 36.
El recurso de alzada fue dirigido a señalar que, debido a la falta de competencia del FOMAG., para resolver de fondo la reclamación, el Oficio No. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022 no era un acto administrativo demandable, por lo tanto, se había configurado el acto administrativo ficto demandado, dado el silencio administrativo negativo en el que había incurrido la entidad territorial. 37.
Al respecto, la Sala debe precisar que entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y las entidades territoriales existe una delegación impropia. 38. De esa forma, quién tiene la obligación de responder las correspondientes peticiones es la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en la medida en que se constituyó en un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria La Previsora SA., en el caso sub examine el Oficio No. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022 notificado en la misma fecha, que fue remitido por Fiduprevisora SA., contuvo la decisión que finiquitó en sede administrativa la controversia. 39.
Por consiguiente, ante la existencia de un acto administrativo expreso que atendió el fondo de la petición, la demanda debió ser objeto de rechazo ya que estaba demostrada la existencia de un acto administrativo pasible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y por lo mismo, que no había ocurrido el fenómeno del silencio administrativo negativo.»31 De acuerdo con lo anterior, se observa que la providencia cuestionada precisó que Emma Irene Ayala Arias, a través de apoderada, presentó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), escrito el 22 de diciembre de 2021, al que le correspondió el radicado núm. BOY2021ER058089, a través del cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación tardía de las cesantías de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006.
De igual manera, el tribunal destacó que la Fiduprevisora S.A., mediante Oficio núm. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022, resolvió de forma desfavorable el requerimiento de la actora, el cual se notificó en aquella fecha al correo electrónico de 31 Se transcribe incluso con errores. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la abogada de la accionante.
En este sentido, la autoridad judicial accionada refirió que, si bien la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Emma Irene Ayala Arias cuestionó la legalidad de un acto ficto negativo, que a su juicio, se configuraba por la falta de respuesta de la entidad territorial al escrito que presentó el 22 de diciembre de 2021, lo cierto es que existía un acto expreso a través del cual la Fiduprevisora S.A., en su condición de vocera del FOMAG resolvió de forma definitiva la petición suscrita por la señora Ayala Arias en sede administrativa, por lo que dicho oficio constituía un acto susceptible de control judicial.
Por lo anterior, el tribunal consideró que lo procedente era rechazar la demanda, comoquiera que la parte actora omitió su deber de individualizar el acto administrativo demandado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, pese a que el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, con auto del 3 de marzo de 2023, la requirió para que adecuara la pretensión, de acuerdo con lo previsto en el oficio núm. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022; sin embargo, la demandante solicitó continuar con el trámite judicial en la medida que a su parecer sí se configuró el acto ficto.
Dicho esto, es importante recordar que la inconformidad de la tutelante con lo decidido en el auto del 23 de julio de 2024, se centra en la naturaleza de acto administrativo que la autoridad judicial otorgó al oficio núm. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022, cuya consideración, a su juicio, desconoció la existencia del acto ficto negativo demandado y, en consecuencia, vulneró sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda.
Al respecto, resulta relevante referir que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado32 se ha pronunciado acerca de la naturaleza de los oficios expedidos por la Fiduprevisora S.A., que niegan el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada por los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), y su condición de actos susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los siguientes términos: «En vista de todo lo anterior, y de las consideraciones de esta providencia, la Sala concluye, que: Conforme al artículo 56 de la Ley 962 de 200533 y a los artículos 2°, 3°, 4° y 5° del Decreto 2831 de 16 de agosto de 200534, corresponde al FOMAG el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de sus afiliados, a través de la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administra, en este caso, la Fiduprevisora S.A., acto administrativo que es preparado por la respectiva secretaría de educación a la que se encuentre vinculado el docente, lo cual reafirma que dicha competencia se 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 21 de junio de 2018, radicado núm. 25000-23-42- 000-2017-04738-01 (0850-2018). 33 «Por el cual se reglamentan el inciso2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones.» 34 «Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra en el referido Fondo.35 No obstante lo anterior, tal como lo dispone el artículo 3º de la Ley 91 de 198936, el patrimonio autónomo sin personería jurídica cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria, es de la Nación; por consiguiente, habida cuenta que se encuentra en cabeza del FOMAG tanto el reconocimiento como el pago de las cesantías de la actora, es ostensible que la competencia en tratándose de prestaciones sociales de los docentes, y para el caso concreto de la solicitud de sanción moratoria por el incumplimiento del término legal, corresponde al Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin que para ello se requiera de intervención alguna del ente territorial – Secretaría de Educación Distrital-, razón por la cual, no le asiste razón a la apelante, cuando pretende establecer que la respuesta a su petición debía ser atendida por el ente territorial, llámese en este caso, la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. Así las cosas, no existió el acto ficto negativo que aduce la demandante, por cuanto es claro para la Sala, que la respuesta emitida por la Fiduprevisora S.A. como administradora del FOMAG respecto del pago de las prestaciones económicas del personal docente afiliado a este, es un acto administrativo válido, a pesar de que en el mismo se diga cosa diferente».
A partir de lo anterior, como bien lo indicó la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela, ante la existencia de un acto expreso que se pronuncia en forma concreta respecto a la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria que reclamó Emma Irene Ayala Arias, no era viable demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto ficto negativo que, a juicio de la actora, se configuró por la falta de respuesta de la entidad territorial (departamento de Boyacá) a la solicitud del 22 de diciembre de 2021, pues el oficio núm. 20221070610851 de 14 de marzo de 2022 fue el que resolvió de manera definitiva la reclamación de la hoy tutelante.
En este orden de ideas, la Sala considera que el auto del 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, estuvo soportado en un estudio razonable de los elementos probatorios allegados al proceso ordinario, así como en las normas aplicables, lo que le permitió concluir que Emma Irene Ayala Arias no individualizó en debida forma el acto administrativo demandado conforme al artículo 163 del CPACA, pese al requerimiento que efectuó en su momento procesal el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, para que subsanara dicha situación. Por lo tanto, procedía confirmar la decisión que rechazó la demanda, como lo dispuso el juez de primera instancia en atención a lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA. 35 En este mismo sentido pueden verse las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 1° de febrero de 2018, Rad. 2994-14 C.P. Dr. William Hernández Gómez; también las del 25 de mayo de 2017, Rad. 0645-14, y del 14 de marzo de 2016, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; así como las del 18 de agosto de 2011.
Rad. 1887-2008 y 14 de febrero de 2013, Rad. 1048-2012. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 36 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.» «[…] Artículo 3º.- Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.
La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional. El Fondo será dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó una interpretación razonable y coherente de los documentos obrantes en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho y las normas procesales que rigen el asunto, por lo que la providencia objeto de tutela, si bien no resultó favorable a los intereses de la tutelante, respetó las garantías constitucionales.
De esta manera, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus pretensiones.
IV. CONCLUSIONES Así las cosas, se concluye que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se infiere de su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos sustantivo y fáctico, que exija la intervención del juez de tutela.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por la accionante. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por Emma Irene Ayala, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 3, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2024-06339-00 Accionante: Emma Irene Ayala Arias Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. JLAS/SEJV