1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06168-01 Accionante: FREDY JOSÉ PADILLA DE LEÓN Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial — revoca decisión que negó el amparo solicitado — declara improcedencia por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 27 de octubre de 2025 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 3 de octubre de 20252, el a quo admitió la acción constitucional, y mediante la providencia del 19 de diciembre del mismo año se concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Actuando por medio de apoderado judicial, el señor Fredy José Padilla de León presentó acción de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 30 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 del expediente de primera instancia en Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionadas a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado 30 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, se dispuso la vinculación del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las siguientes providencias dictadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-030-2023-00433-00/01: (i) sentencia del 16 de septiembre de 2024, proferida por el juzgado demandado, que negó las pretensiones de la demanda; y (ii) fallo del 26 de marzo de 2026, mediante el cual el tribunal accionado confirmó la decisión de primera instancia. 3.

En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social.

SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dictar una sentencia de reemplazo en donde se acceda a las pretensiones de la demanda de Nulidad y restablecimiento del derecho, desestimadas por dicho órgano judicial. O en su defecto, que el mismo órgano encargado de resolver esta acción, dicte la aludida sentencia en los términos solicitados3. 1.2.

Hechos 4. El 17 de noviembre de 2023, el señor Fredy José Padilla de León interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional – Ejército nacional, con el fin de que se declarara nulo el Oficio 2023317001406421 MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF- COPERDIPER 1.10 del 27 de junio de 20234, expedido por la autoridad demandada, y se le pagasen las diferencias salariales y prestacionales correspondientes. 5.

Al medio de control se le asignó el radicado 11001-33-35-030-2023-00433- 00 y le correspondió al Juzgado 30 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que, mediante la sentencia del 16 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 6. En concreto, señaló que no existe norma expresa o jurisprudencia alguna que disponga la obligación, en cabeza del Ministerio de Defensa Nacional, de aumentar periódicamente los salarios y prestaciones sociales de los empleados de las Fuerzas Militares acorde con el índice de precios al consumidor (en adelante, el IPC). 7.

Inconforme, el demandante interpuso recurso de apelación contra la 3 Transcripción literal del escrito de tutela. 4 Mediante el cual el Ministerio de Defensa Nacional negó el pago, solicitado por el actor, de las diferencias salariales y prestacionales causadas ante la fijación de su salario en porcentaje inferior al IPC (índice de precios al consumidor) en los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.

Lo anterior, pues, a juicio del demandante, los decretos 122 de 1997, 62 de 1999, 1463 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 eran inconstitucionales e ilegales por haber fijado el salario del personal de las Fuerzas Militares por debajo del IPC. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión del juzgado5, el cual fue resuelto a través del fallo del 26 de marzo de 2025, dictado por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión de primera instancia. 8.

Concluyó que los pagos de salario que se le hicieron al señor Padilla de León están cobijados por el principio de presunción de legalidad, pues se efectuaron con fundamento en los decretos anuales que fijaron los sueldos básicos para el personal de las Fuerzas Militares, mientras él estuvo en activo. Igualmente, estimó que el IPC no es el único parámetro viable para mantener la capacidad adquisitiva del salario de los servidores públicos. 1.3.

Sustento de la vulneración 9. La parte actora afirmó que, al proferirse las sentencias controvertidas, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, como pasa a exponerse. 10. Respecto al defecto factico, se limitó a manifestar que «se configura cuando el fundamento probatorio de la actuación es inadecuado porque se ignora la prueba, el acceso a la misma, se omite su valoración, o porque se fundamenta la decisión en prueba ilícita». 11.

Con relación al defecto sustantivo, indicó que las autoridades demandadas lo privaron de conocer cuáles fueron las razones objetivas que tuvo en cuenta el Gobierno nacional para fijar el sueldo de los miembros de las Fuerzas Militares por debajo del porcentaje de inflación. En ese orden, consideró que no se efectuó una debida interpretación de los artículos 334 y 373 de la Constitución Política, los cuales garantizan el derecho de los trabajadores de mantener el poder adquisitivo del salario. 12.

De otro lado, sostuvo que se desconoció el bloque de constitucionalidad6 y la jurisprudencia constitucional7 que ha desarrollado el principio de progresividad y no regresividad. 1.4. Intervenciones 13. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se niegue el amparo solicitado, puesto que no hubo vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, sino que se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional. 14.

El Juzgado 30 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá pidió que 5 En síntesis, sostuvo que el a quo desconoció que el Gobierno Nacional no explicó las razones por las cuales fijaría el aumento salarial de los miembros de las Fuerzas Militares por debajo del IPC. 6 Particularmente, hizo alusión a que se ignoró el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los artículos 6 del Protocolo de San Salvador. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 1999.

Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se tenga en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho que se expusieron en las providencias censuradas, con el fin de que se tome la decisión que corresponda. 15.

El Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional guardó silencio, a pesar de haber sido notificado en debida forma. 1.5. Sentencia de primera instancia 16. Mediante el fallo del 27 de octubre de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado. Después de encontrar superados todos los requisitos generales de procedibilidad, concluyó que el tribunal accionado no incurrió en ninguno de los defectos invocados. 17.

Para llegar a esa conclusión, indicó que, con base en la situación fáctica expuesta por el actor, no se probó que se hubiera afectado el derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario entre los años 1997 y 2004. De igual forma, estimó que el tribunal accionado explicó claramente que el sueldo de los miembros de la Fuerza Pública se rige bajo la escala gradual porcentual que define el Gobierno Nacional cada año, sin que existiese el deber de aumentar el salario de acuerdo con el IPC, pues no es el único parámetro para calcular el incremento anual para el incremento salarial de los servidores públicos. 18.

Asimismo, sostuvo que el Consejo de Estado8 se ha decantado por la improcedencia del reajuste salarial a favor de las personas que se encontraban al servicio activo de las Fuerzas Militares entre los años 1997 y 2004. En ese orden, concluyó que la la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca «efectuó una interpretación coherente y razonable de las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto». 1.6.

Impugnación 19. El señor Fredy José Padilla de León impugnó la decisión del a quo y solicitó que sea revocada, para, en su lugar, se acceda al amparo solicitado. 20. En síntesis, manifestó que ni al interior del proceso ordinario ni el fallo de tutela se realizó el control de convencionalidad con relación al principio de progresividad que protege a los trabajadores.

En ese sentido, adujo que los decretos mencionados, al transgredir derechos protegidos convencionalmente, se debían presumir inconstitucionales. 21. Por ello, el Estado debió exponer las razones validas que justifiquen por 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de enero de 2021, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 25000-23-42-000 2013-04741-01; y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de septiembre de 2018, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 25000 23-42-000-2012-00845-01.

Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co qué se fijó el salario de los miembros de las Fuerzas Militares por debajo del índice de inflación. II.

CONSIDERACIONES 22. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de la relevancia constitucional. 2.1. Cuestión previa 23. Si bien el accionante cuestionó las sentencias tanto de primera como de segunda instancia, la Sala se limitará a estudiar la presunta transgresión de sus derechos fundamentales respecto del fallo del tribunal por haber sido la decisión que zanjó la controversia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-030-2023-00433-00/01. 2.2.

Caso concreto La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 24. El Consejo de Estado9 y la Corte Constitucional10, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales11 y a la configuración de algún defecto especial12 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 25. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025;

SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 11 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 12 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 27. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 28.

La Sala advierte que el señor Fredy José Padilla de León está legitimado en la causa por activa, porque integra la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión de segunda instancia cuestionada a través del presente trámite. 29.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional13, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 30. En este caso, la parte tutelante afirmó que, al proferir la sentencia del 26 de marzo de 2025, el tribunal accionado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.

En concreto, cuestionó que no se hayan expuesto las razones que habilitaron al Gobierno Nacional para fijar el sueldo de los miembros de la Fuerza Pública por debajo del IPC, lo cual desconoció, a su juicio, el principio de progresividad y no regresividad. 31. Asimismo, en el escrito de impugnación, el accionante sostuvo que no se realizó el control de convencionalidad con relación al principio de progresividad que protege a los trabajadores, a fin de exponer las razones validas que justifiquen por qué el Estado fijó el salario de los miembros de las Fuerzas Militares por debajo del índice de inflación. 32.

La Sala considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, debido a que la parte actora pretende reabrir un 13 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debate ya zanjado por los jueces naturales de la causa, sin que medie una justificación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales. 33.

En primer lugar, respecto al defecto fáctico, el actor no cumplió con la mínima carga argumentativa para la procedencia del mismo, dado que no especificó que pruebas estimó desconocidas o indebidamente valoradas por el tribunal demandado. 34. En segundo lugar, con relación al cargo por desconocimiento del principio de progresividad, se tiene que el tribunal accionado sostuvo lo siguiente: […] la Corte Constitucional14 ha reiterado que el derecho a la conservación del poder adquisitivo de los salarios no puede entenderse como un derecho a fijar un porcentaje de incremento igual para todos los salarios, sin excepción. La correcta interpretación de este derecho, a juicio de esa Corporación, implica que la remuneración de los trabajadores y personas servidoras públicas debe ser justamente “móvil”, virtualmente variable, mas no se traduce en que el porcentaje de ajuste que refleje dicha movilidad deba aplicarse por igual.

Con fundamento en esa orientación jurisprudencial, que acoge el Tribunal, es posible concluir que la variación del índice de precios al consumidor, no es el único parámetro aplicable para lograr el aumento anual de los salarios de los servidores públicos y, por esa razón, es jurídicamente posible optar por otras variables que aseguren el núcleo esencial del derecho al mantenimiento de su poder adquisitivo, sin que por ello se contraríe el ordenamiento jurídico o se trasgreda los principios mínimos fundamentales de carácter laboral que contempla la Carta Política. […] Ahora, el artículo 53 de la Carta Política, no puede leerse en forma aislada, para derivar de allí un incremento con base en el IPC no previsto legalmente para el personal activo para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, en los decretos anuales del Gobierno que surtieron plenos efectos.

En ese sentido, tampoco está probado que al demandante no se le garantizó el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, sino que la controversia gira en torno al parámetro escogido para ello. Sin embargo, es cierto que la Constitución protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario, pero ello no quiere decir que exista una fórmula única para el reajuste salarial de los servidores públicos, como ya lo advirtió la Corte Constitucional, de manera que era viable acudir a otras variables diferentes al IPC para esos efectos, sin mayor motivación, contrario a como lo expone la parte actora, y sin que ello implicara un desconocimiento del principio de progresividad. 35.

Igualmente, la autoridad judicial especificó que, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, el Decreto 107 de 1996 el Gobierno Nacional fijó la escala salarial de graduación porcentual para el personal de las Fuerzas Militares, «de manera que estableció que los sueldos básicos mensuales para ese personal corresponderían al porcentaje allí indicado para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General».

Lo anterior, aunado a que los decretos 14 Sentencia C-911 de 2012. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que reajustaron el salario ya no están vigentes y gozan de la presunción de legalidad. 36.

Finalmente, si bien el actor sostuvo que en la providencia cuestionada se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, de la revisión del escrito inicial, se tiene que el señor Padilla de León no expuso las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia C-815 de 1999 de la Corte Constitucional como tampoco las situaciones fácticas y jurídicas que permitiesen aplicar lo estipulado en dicha providencia a su caso concreto. 37.

Así las cosas, la colegiatura evidencia que los reproches planteados por la parte actora reflejan una mera inconformidad con los criterios adoptados por el tribunal demandado, debido a que concluyó que el Gobierno Nacional tiene la facultad de incrementar el salario de los servidores públicos con base en parámetros diferentes al IPC, sin que ello implicase un desconocimiento al principio de progresividad y no regresividad.

En ese orden, se observa que el actor pretende convertir la acción de tutela en una especie de instancia adicional, para que se interprete la presunta vulneración al principio constitucional referido, pero desde la óptica que él propone. 38. En este punto, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio.

En estos casos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de una garantía ius fundamental. 2.3. Conclusión 39. Así las cosas, la Sala revocará el fallo del 27 de octubre de 2025 dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de octubre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Fredy José Padilla de León.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Accionante: Fredy José Padilla de León Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06168-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx