Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF Temas: Cobro coactivo.
Excepción de falta de título ejecutivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas2.
ANTECEDENTES El 19 de mayo de 2014, el Secretario de Educación Departamental de Risaralda expidió la Resolución nro. 732 «[p]or la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, de los años 1996 a 2010», por la suma total de $3.755.891.800, fijándose a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, ICBF) el monto de $324.547.6003.
Con fundamento en el anterior acto, el 12 de febrero de 2018 la Funcionaria Ejecutora del Grupo Jurídico Cobro Administrativo Coactivo del ICBF profirió la Resolución nro. 002, mediante la cual libró mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Risaralda, por la suma de $324.547.600 y por concepto del no pago del aporte parafiscal ICBF 3% correspondiente al proceso de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, de los años 1996 a 2010, más: (i) los intereses de mora que se causen desde la constancia de ejecutoria del título hasta la fecha de pago total de la obligación y (ii) los gastos y costas procesales4. 1 Índice 17 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda. 2 Índice 21 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda. 3 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 160 a 166. 4 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 169 a 171.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Contra el anterior acto, el departamento de Risaralda propuso las excepciones de: (i) falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió, (ii) prescripción de la acción de cobro y (iii) inexistencia de la obligación5.
El 22 de mayo de 2018, la citada funcionaria expidió la Resolución nro. 007, por medio de la cual se negaron las excepciones propuestas por la parte ejecutada y se ordenó continuar con la ejecución6. Decisión que fue objeto del recurso de reposición, desatado con la Resolución nro. 015 del 24 de julio de 2018, en el sentido de no reponer7.
El 30 de agosto de 2018, la Funcionaria Ejecutora del Grupo Jurídico Cobro Administrativo Coactivo del ICBF profirió la Resolución nro. 018, por medio de la cual ordenó seguir adelante la ejecución8. DEMANDA El departamento de Risaralda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones9: «PRIMERO: Declarar que no existe Título Ejecutivo para que el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - REGIONAL RISARALDA libre mandamiento de pago en contra de la GOBERNACIÓN DE RISARALDA por un valor de TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($324.547.600) por concepto del no pago de aportes parafiscales ICBF del 3%, correspondiente al proceso de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda de los años 1996 a 2010, dado que no cumple con las exigencias que por remisión normativa o analógica estipula el artículo 422 del Código General de Proceso, ya que nos encontramos frente a un acto administrativo de carácter general y no particular.
SEGUNDO: Declarar que los costos de la homologación de cargos y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, establecidos mediante el Decreto 0258 del año 2005 y en la Resolución número 732 expedida por el Departamento de Risaralda no son de cargo de la GOBERNACIÓN DE RISARALDA con sus recursos propios, sino que dichos costos son asumidos y cubiertos tanto por el Sistema General de Participación SGP como con los dineros de la Nación, toda vez que la asignación de los recursos obedeció a un proceso extraordinario y por fuera de la asignación corriente de cada vigencia fiscal, ya que al tratarse de un caso especial, se generaba un sobrecosto que las entidades territoriales no podían asumir, toda vez que las transferencias se encontraban con destinación específica.
TERCERO: En razón del anterior señalamiento, se declare que la GOBERNACIÓN DE RISARALDA no es la entidad encargada de sufragar los costos que se ocasionaron por los aportes parafiscales ICBF del 3%, correspondiente al proceso de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda de los años 1996 a 2010, tasados por un valor de TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($324.547.600). 5 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 172 a 186. 6 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 188 a 192. 7 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 193 a 197. 8 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 234 a 235. 9 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 8 a 10..
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CUARTO: Decretar la Nulidad de la Resolución número 007 emitida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - REGIONAL RISARALDA, por medio de la cual el ICBF resuelve negar las excepciones propuestas por la GOBERNACIÓN DE RISARALDA, ordenando por consiguiente continuar con la ejecución del proceso de cobro coactivo en contra de la parte ejecutada, por concepto del no pago de aportes parafiscales ICBF del 3%, correspondiente al proceso de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda de los años 1996 a 2010, por una cuantía de TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($324.547.600).
QUINTO: Decretar la Nulidad de la Resolución número 015 emitida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - REGIONAL RISARALDA, por medio de la cual se resuelve denegar el recurso de reposición interpuesto por la GOBERNACIÓN DE RISARALDA, y por ende no reponer la Resolución número 007 del 22 de mayo del año 2018.
SEXTO: Decretar la Nulidad de la Resolución número 018 emitida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - REGIONAL RISARALDA, por medio de la cual se dispuso seguir adelante con la orden de ejecución en contra de la GOBERNACIÓN DE RISARALDA, en los mismos términos por los cuales se libró mandamiento de pago.
SÉPTIMO: A título de restablecimiento de derecho se ordene al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - REGIONAL RISARALDA a reintegrar los TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($324.547.600) que debitaron de los dineros del Departamento de Risaralda, por concepto de daño emergente, toda vez que la GOBERNACIÓN DE RISARALDA no es la entidad encargada de cubrir los costos que se ocasionaron dentro del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del Departamento de Risaralda de los años 1996 a 2010.
OCTAVO: Condénese a los demandados al pago de las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo estipulado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en los términos del artículo 361 del Código General del Proceso». La parte actora invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 1, 2, 6, 90, 91, 92, 93, 116, 228 y 365 de la Constitución Política • Artículos 104, 137, 152 numeral 1, 156, 157, 159, 161, 162, 163, 164, 179, 188, 189 inc. 4, 192, 195 y 196 del CPACA • Artículos 164, 167, 168, 169, 170, 171, 173, 174, 176, 183, 185, 186, 187, 189, 206, 208, 226, 236, 240, 243, 275, 368 y 612 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) • Ley 640 de 2001 • Ley 1395 de 2010 Como concepto de la violación, expuso, en síntesis: Que la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014 «[p]or la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, de los años 1996 a 2010», fundamento del mandamiento de pago, no contiene una obligación clara, expresa y exigible, recalcando que el ICBF omitió presentar documento constitutivo de justo título que fundamentara el cobro.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que lo único que hizo el instituto fue tomar un acto de un tercero y sin soporte legal, librar orden de pago, con una inexacta, irregular, incongruente y precaria motivación. Indicó que la aludida resolución no es generadora de derechos para el ICBF, toda vez que tuvo conocimiento de la misma años después de que el proceso de homologación y nivelación salarial se había surtido, precisando que ese hecho no se entiende como notificación y, por ende, descartando la producción de efectos jurídicos.
Agregó que se trata de un acto de trámite, proyectado para revisar la dinámica de los ajustes de la homologación y nivelación salarial, cuyos recursos no fueron financiados por el departamento de Risaralda, sino por los ministerios de Educación Nacional y, de Hacienda y Crédito Público, quienes transfirieron los dineros con destinación específica a la fiduciaria.
Mencionó que la resolución por la que se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, de los años 1996 a 2010, se expidió con la finalidad de identificar la disponibilidad presupuestal del ente gubernamental. Destacando que no es claro el título, porque no se indica cada beneficiario, incumpliéndose con las exigencias legales para su ejecución. Señaló que el proceso de cobro coactivo presenta inconsistencias e irregularidades que conducen a su nulidad, porque la entidad ejecutora desconoce de dónde surge la suma cobrada ($324.547.600), en tanto no se cuenta con liquidación oficial o cobro persuasivo que permita advertir que el ICBF adelantó un procedimiento respecto a la presunta obligación de la entidad territorial, circunstancia que deriva en la violación al debido proceso y el derecho de defensa.
OPOSICIÓN El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente10: Expuso que la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, proferida por la Gobernación de Risaralda, determinó una obligación a favor del ICBF, consistente en el pago de $324.547.600, por concepto de aportes parafiscales del 3%, con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de ese ente territorial.
Acto que conforme al artículo 422 del CGP constituye un título ejecutivo porque contiene una obligación clara (no presenta confusión alguna de su contenido), expresa (consta de manera nítida la acreencia a favor del instituto y el valor de la deuda que tiene que pagar) y exigible (no está sujeta a plazo o condición). Aclaró que la citada resolución es de carácter particular, se profirió de manera unilateral expresando el compromiso de pagar una obligación allí contenida, como efectivamente se hizo, y se encuentra debidamente ejecutoriada, toda vez que la 10 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 243 a 256.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 certificación expedida el 12 de octubre de 2017 por el Secretario (E) del despacho de la Secretaría de Educación de la Gobernación, da cuenta de que dicho acto quedó ejecutoriado el 19 de mayo de 2014.
Puso de presente que la obtención de los recursos para el pago del mencionado compromiso depende del ente territorial y en nada afecta la legitimidad del acto administrativo, destacando que este gestionó y recibió los correspondientes rubros para el pago de la homologación, tal como se observa en el Oficio nro. E-2017- 459569-6600 suscrito por el Secretario (E) del despacho de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Risaralda.
Manifestó que para tener copia de la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, se presentaron derechos de petición, acciones de tutela e incidentes de desacato, lo que condujo a que mediante el Oficio nro. 00001-20164 del 11 de septiembre de 2017, el Secretario de Educación (E) informara que «[t]eniendo en cuenta su petición remito para los fines de su competencia fiel copia del acto administrativo en mención; así mismo le manifiesto que el acto administrativo si bien no fue comunicado al ICBF, funcionarios de dicha entidad eran conocedores del proceso que se adelantaba ya que entre los años 2013-2014 hicieron presencia en esta entidad a una reunión convocada por la entidad territorial, así mismo la ejecutoria del acto administrativo comenzó el 19 de mayo de 2014».
TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 6 de julio de 2020, el tribunal prescindió de la realización de la audiencia inicial, tuvo como pruebas las allegadas con la demanda y la contestación. Corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto11.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente12: Se refirió a los documentos que prestan mérito ejecutivo, para lo cual citó los artículos 828 del Estatuto Tributario (en adelante, ET), 422 del CGP y 99 del CPACA, jurisprudencia de esta Corporación13 y, relacionó las pruebas obrantes en el expediente (oficios, derechos de petición, avisos invitando al pago de la obligación y resoluciones).
Sostuvo que conforme con la normatividad y la jurisprudencia el título ejecutivo en el presente caso es simple, está constituido por la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, que contiene una obligación clara, expresa y exigible, sin que la falta de notificación enerve su validez. 11 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 4_AUTOPRESCINDEAIALEGATOSYSENT ANTICIPADA(.pdf) NroActua 16. 12 Índice 17 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda. 13 Sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, del 11 de junio de 2020, exp. 21306, del 12 de diciembre de 2018, exp. 23385, del 11 de mayo de 2017, exp. 20337 y del 5 de junio de 2014, exp. 19664.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Advirtió que la citada resolución es exigible toda vez que quedó ejecutoriada el 19 de mayo de 2014, como lo certificó el Secretario de Educación del Departamento de Risaralda, de manera que, si bien no existe una notificación formal al ICBF (beneficiario), lo cierto es que dicho acto quedó en firme, produciendo efectos jurídicos y permitiendo ejercer su cumplimiento.
Aclaró que contrario a las afirmaciones de la entidad demandante, no constituye un acto de trámite, porque se encuentra definida una situación jurídica y consta una obligación a favor del ICBF. Respecto a los argumentos de la parte demandante, en cuanto al desconocimiento de dónde proviene la suma cobrada de $324.547.600, echando de menos una liquidación oficial y el cobro persuasivo, manifestó que de acuerdo con el proceso iniciado por el ICBF este remitió al departamento de Risaralda diversas peticiones y dos avisos para lograr el cumplimiento de la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, pese a lo cual, el ente territorial no desconoció su reconocimiento, por el contrario, manifestó que la falta de pago se debía a situaciones de carácter presupuestal y administrativas, relacionadas con los ministerios de Educación y de Hacienda y Crédito Público, aseveración desvirtuada por la Subdirectora Técnica de la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación con el Oficio nro. 2018-ER-001855 del 2 de febrero de 2018.
Por lo expuesto, concluyó que sí existe título ejecutivo, que se adelantó un proceso de cobro persuasivo o preliminar en el que el departamento de Risaralda aceptó la obligación contraída con el ICBF, la que hoy se pretende desconocer. En cuanto a que el departamento de Risaralda no es el obligado para reconocer y girar los dineros por concepto de aportes parafiscales en favor del ICBF, se remitió a los Oficios nros.
E-2017-265527-6600 del 2 de junio de 2017 del Secretario de Educación de ese ente territorial y 2018-ER-001855 del 2 de febrero de 2018, suscrito por la Subdirectora Técnica de la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación, señalando que los valores por concepto de salud, pensión, ARP y parafiscales, fueron avalados y certificados por el Ministerio de Educación dentro del ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público giró dichos rubros al departamento a través de la fiduciaria que éste constituyó para el efecto.
Agregó que, a su vez, Alianza Fiduciaria SA procedió a la ejecución del correspondiente pago a cada beneficiario teniendo en cuenta las políticas administrativas determinadas por la entidad territorial, afectando los certificados de disponibilidad presupuestal. Expuso que comoquiera que el departamento de Risaralda no realizó el pago dentro del plazo de los 15 meses, definido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez agotado -2 de abril de 2014-, la fiduciaria en cumplimiento de los términos del contrato efectuó la devolución de $6.746.231.368.20, a favor de la Dirección del Tesoro Nacional Reintegros Vigencias Anteriores Deuda Interna, entre los cuales se encontraba el pago de los aportes parafiscales a favor del ICBF.
Por lo anterior y comoquiera que los recursos para el pago, entre otros, de los aportes Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 parafiscales, no fueron girados por el departamento dentro del término contemplado para ello, concluyó que en la entidad territorial recae la responsabilidad y obligación de realizarlo.
Agregó que en el proceso de cobro coactivo no se pueden discutir argumentos que debían ser controvertidos en la actuación administrativa, tales como la falta de legitimación del departamento de Risaralda. Finalmente, con fundamento en los artículos 365 del CGP y 188 del CPACA, se abstuvo de condenar en costas, por cuanto no se encuentran acreditadas, como tampoco se evidencia conducta que amerite su imposición. RECURSO DE APELACIÓN El departamento de Risaralda apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque por las siguientes razones14: Explicó que en la Resolución nro. 732 de 2014, que se considera como título ejecutivo, se indicó que los valores serían pagados con recursos no propios del departamento, además dispuso una condición que no fue considerada por el ICBF y el a quo, según la cual, el pago se realizaría a cada beneficiario (que aún no habían sido identificados en la resolución), una vez se recibieran los recursos por parte de Alianza Fiduciaria SA, los que provenían de la Nación, lo que implica que no se cumplió la condición para efectuar el pago.
Como respaldo de su afirmación transcribió apartes de la mencionada resolución y advirtió que se tenía que revisar el título que sirvió de base para el proceso ejecutivo, especialmente el negocio causal que dio lugar al mismo, porque de acuerdo con las pruebas documentales que obran en el plenario, fue la Nación quien debió asumir los costos por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo.
También se tenía que atender el Concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 de 2004, en el que se dejó establecido que los costos de la homologación son responsabilidad de la Nación. Afirmó que el tribunal se basó en la Resolución nro. 732 de 2014, para deducir que la carga la debía asumir el departamento, sin que de dicho acto surja en qué forma el ente territorial se extralimitó en las pautas establecidas por los ministerios en materia de homologación y nivelación salarial.
Prueba de ello es que el procedimiento se realizó conforme con los lineamientos del Ministerio de Educación Nacional, entidad que el 3 de enero de 2011 aprobó la liquidación de la deuda del pago correspondiente al retroactivo, producto del ajuste por la suma de $31.542.582.914, además los recursos para el pago fueron transferidos a la fiduciaria y, mediante la Resolución nro. 1853 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la Resolución nro. 1384 del 5 de septiembre de 2013, se reconoció y ordenó su pago.
Adujo que el a quo da mayor relevancia al concepto que tiene el ICBF de realizar cobros que considera exigibles a su favor, que al hecho de establecer si la Resolución 14 Índice 17 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nro. 732 de 2014, tiene la categoría de título ejecutivo, puesto que, insiste, no cumple con los requisitos de ser claro (no se hace una identificación sobre cada uno de los beneficiarios para la ejecución del pago), expreso y exigible, además que no fue notificado, por ser un acto de carácter general y, se expidió con el fin de identificar la disponibilidad presupuestal del ente gubernamental.
Manifestó que el proceso de cobro coactivo seguido por el ICBF presenta inconsistencias e irregularidades, porque la entidad ejecutora desconoce de dónde proviene la suma de $324.547.600, máxime que no hay liquidación oficial, ni cobro persuasivo que permita advertir que el instituto adelantó un proceso respecto a la presunta obligación. Indicó que el tribunal ignoró que el mandamiento de pago librado por el ICBF fue expedido de manera informal, incorrecta, sin sustento fáctico y jurídico, en tanto del mismo no se puede inferir que el departamento de Risaralda está constituido como un deudor.
Destacó que el instituto tomó un acto proveniente de un tercero y le dio la categoría de justo título, lo que resulta ilegal, no solo porque desconoce la génesis de los aportes solicitados, pues ni siquiera puede liquidarlos, sino porque se trata de una actuación de trámite en tanto se expidió para adelantar los pagos que el Ministerio de Educación ordenó, no generadora de derechos, lo que explica su falta de notificación. Por lo anterior, concluyó que el ICBF no cuenta con un título ejecutivo que fundamente el mandamiento de pago, en tanto la Resolución nro. 732 de 2014 no cumple los requisitos previstos en el artículo 422 del CGP.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto del 28 de julio de 202215 y dentro del término de su ejecutoria la parte demandada se pronunció, solicitando que se confirme la sentencia del tribunal16. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)17.
El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de: (i) la Resolución nro. 007 del 22 de mayo de 2018, por medio de la cual la Funcionaria Ejecutora del Grupo Jurídico Cobro Administrativo Coactivo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución nro. 002 del 12 de febrero de 2018, (ii) la Resolución nro. 015 del 24 de julio de 2018, por la que la citada funcionaria resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión recurrida y (iii) la Resolución nro. 018 del 30 de agosto de 2018, que ordenó seguir adelante con la ejecución. 15 Índice 4 de SAMAI.
AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACIO N(.pdf) NroActua 4. 16 Índice 12 de SAMAI. ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENC IONES_ICBF_ICBF26754(.pdf) Nro Actua 12. 17 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En los términos del recurso de apelación, se debe examinar si la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, por la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, de los años 1996 a 2010, no constituye título ejecutivo en contra de la parte demandante.
Del proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto del 9 de diciembre de 2004, núm. 160718, se refirió al proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos y precisó las etapas que surgieron en el manejo del servicio educativo en Colombia por parte de los entes territoriales, en virtud de la expedición de las Leyes 43 de 197519, 60 de 199320 y 715 de 200121.
Explicó que el traspaso o entrega de tales servidores, conforme con el régimen de administración de personal, debía producirse a través de un proceso de incorporación, «que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial».
Resaltó que «como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos». Destacando que «sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19 y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal».
Frente a los costos de la homologación, señaló que «en cumplimiento de la ley el proceso de incorporación realizado conforme a derecho genera mayores costos que no alcancen a ser cubiertos con recursos del SGP [Sistema General de Participaciones] y que no son de cargo de los departamentos, en atención a que la municipalización es la culminación de la descentralización del servicio educativo en acatamiento del principio previsto en el inciso 6º del artículo 356 de la Carta, conforme al cual la descentralización de competencias lleva pareja la asignación de recursos fiscales suficientes, tal obligación debe asumirla la 18 M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 19 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 20 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 21 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Nación22» y, concluyó que «si existe disponibilidad para sufragar los mayores costos de la homologación, cuando se ha efectuado conforme a derecho, debe asumirlos el SGP y si así no ocurre serán de cargo de la Nación. Si la entidad territorial homologó e incorporó contrariando el orden jurídico superior, o los compromisos contenidos en actas, deben responder por las obligaciones derivadas de ellos con sus recursos propios y en cumplimiento de la concurrencia en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, sin perjuicio de las acciones disciplinarias o de lesividad que resultaren pertinentes».
De conformidad con lo anterior, se advierte que: (i) las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas del personal nacional y departamentales, debían incorporar en iguales o equivalentes condiciones, el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal, (ii) los costos deben ser cubiertos con recursos de la SGP, (iii) en el evento de existir mayores costos, serán a cargo de la Nación y (iv) si la entidad territorial realizó la homologación e incorporación, contrariando el orden jurídico o los compromisos contenidos en actas, responderá con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas del departamento de Risaralda El proceso de homologación implica dos etapas independientes en su trámite y ejecución, a saber: (i) homologación y nivelación salarial y (ii) liquidación por los costos retroactivos del proceso o deuda.
En relación con la primera etapa de dicho proceso, se advierte que el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, mediante la Resolución nro. 2480 del 12 de julio de 1995, certificó al departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo, las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento, específicamente los funcionarios administrativos de las oficinas de escalafón, el Fondo Educativo Regional (FER), Centro Experimental Piloto, Centro Auxiliar de Servicios Docentes y los administrativos de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas23.
El Gobernador del Departamento de Risaralda mediante el Decreto 0258 del 2 de marzo de 200524, homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Risaralda pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, cargos similares a la planta del nivel central de dicho ente territorial, ocupados por los funcionarios que se enlistan en los artículos primero y segundo de dicho acto25, identificados por número de cédula, nombre, cargo (SGP) - código/ grado, cargo departamento - código/ grado y valor. 22 La Corte en sentencia C-466/97 reitera que resulta inconstitucional que la Nación asuma gastos para sufragar actividades que según la Ley 60 de 1993 – parág. Art. 21 – son de competencia de las entidades territoriales y deben ser cumplidas con recursos provenientes de transferencias, situación no predicable del caso en estudio, pues tanto en vigencia de la ley en cita como en la de la Ley 715 los costos adicionales son productos de los procesos de incorporación y descentralización de la educación, que constituyen un deber legal para los entes mencionados. 23 Así consta en la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014.
Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, pág. 160. 24 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 53 a 93. 25 En el primero se enlistan las peticiones presentadas mediante apoderado y en el segundo las realizadas de forma personal por los interesados.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En el artículo tercero de dicho decreto consta que la homologación y nivelación ordenada en los artículos primero y segundo se «hará con la estricta conservación de los derechos adquiridos, y su reconocimiento, liquidación y pago retroactivo de la diferencia salarial y demás emolumentos devengados, causados desde la fecha de vinculación a la planta departamental, se hará con base en las disponibilidades presupuestales No. 259 y 260 del 28 de febrero de 2005, a través de la Tesorería del Fondo Educativo Departamental de Risaralda y en nómina donde se especifican los derechos individuales de cada beneficiario, la cual hace parte integral del presente Decreto».
Los servidores públicos de la Secretaría de Educación Departamental y de las instituciones educativas oficiales solicitaron la revisión y ajuste a la homologación y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales, lo que condujo a que se adelantara el estudio técnico ordenado por el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva Ministerial nro. 10 del 30 de junio de 2005, en consonancia con el Concepto del Consejo de Estado 1607 de 2004.
Estudio que se encontró debidamente soportado y ajustado a las normas de carrera administrativa por parte del citado ministerio. Teniendo en cuenta lo anterior, el Gobernador del Departamento de Risaralda expidió el Decreto 0886 del 31 de agosto de 201026, por el que se modificó el Decreto 0258 de 2 de marzo de 2005, estableciendo cómo quedan los empleos de las instituciones educativas oficiales y la planta central de la Secretaría de Educación de Risaralda, fruto de la homologación orientada y aprobada por el Ministerio de Educación Nacional.
En el artículo primero se observa cuadro comparativo de la situación actual (con el Decreto 0258 de 2005) y la homologación conforme al nuevo estudio técnico, indicando el número de cargos, el cargo código, grado y asignación salarial. Por su parte, en el artículo segundo se fija la planta de cargos administrativos para la prestación del servicio del sector educativo en el citado ente territorial, con cargo al SGP, indicándose como total cargos 327.
Mediante el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignó la correspondiente denominación, código, grado y asignación mensual determinada en la planta de cargos homologada al personal administrativo del sector educativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones en el departamento de Risaralda27. El Ministerio de Educación Nacional mediante el Oficio nro. 2011EE187 del 3 de enero de 201128, indicó lo siguiente: «Después de revisar varias versiones de la liquidación del costo retroactivo, finalmente la recibida por correo electrónico el 29 de diciembre del año en curso (sic) por valor total de $37.358.901.914, se ha encontrado consistente.
Esta liquidación incluye todos los conceptos de nómina, parafiscales y patronales que comprende los periodos 1996 - 2009. Valga la pena aclarar que de éste valor ya la Entidad territorial ha pagado $5.816.319.000 millones correspondientes al primer proceso inicialmente aprobado, por lo cual el valor de la nueva liquidación descontando los valores ya pagados es de $31.542.582.914. 26 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 97 a 101. 27 Así consta en la parte motiva del Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011.
Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, pág. 103. 28 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, pág. 107. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Es necesario advertir que la responsabilidad en la elaboración del proceso técnico y liquidación de homologación es exclusiva de la entidad territorial, conforme se establece expresamente en la Directiva Ministerial N° 10 del 30 de junio de 2005, expedida por este Ministerio: “Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general”. […]» [Se destaca].
Para adelantar el proceso de ejecución del pago de la deuda presentada por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial, el departamento observó el trámite fijado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, que dispone: «SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.
Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación» [Se subraya]. Atendiendo la norma transcrita, el departamento de Risaralda, mediante la Resolución nro. 016 del 11 de julio de 2012, adjudicó a Alianza Fiduciaria SA el contrato de «encargo fiduciario para la administración y pagos de los excedentes de los recursos del balance del Sistema General de Participaciones del Departamento de Risaralda y de los Recursos asignados y transferidos por la Nación a través del Ministerio de Hacienda, para el pago de los costos de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que labora en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda»29, celebrado el 13 de julio de 2012, en el que se fijó el plazo máximo de quince (15) meses para dar cumplimiento al trámite del pago.
El Secretario de Educación Departamental de Risaralda expidió la Resolución nro. 1853 del 31 de diciembre de 201230, por la cual se reconoce y ordena «el pago de deuda Total por concepto de Retroactivo, Contribuciones Inherentes a la Nómina, e Indexación sobre el Ajuste del proceso de Homologación y Nivelación salarial correspondiente al periodo comprendido entre el año 1997 al 2009 por el Departamento de Risaralda, al siguiente Personal Administrativo, debidamente relacionado e interpretado en su Documento de Identificación y Valor a reconocer.
Proceso de ejecución de pago que llevará a cabo la entidad ALIANZA FIDUCIARIA SA […]». Se advierten tres cuadros en los que consta la 29 Así consta en la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014. Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 162 a 163. 30 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 110 a 144.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 siguiente información: número de cédula (total trabajadores 418, 39731 y 2132) y valores correspondientes a servicios personales, contribuciones inherentes a la nómina, indexación, total deuda ($29.082.563.492, $23.538.826.698 y $225.607.530, respectivamente)33.
Acto modificado con la Resolución nro. 384 del 5 de septiembre de 201334, en atención a las novedades presentadas frente a 52 funcionarios. El Secretario de Educación Departamental de Risaralda expidió la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014 «[p]or la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de Nivelación Salarial del Personal Administrativo del Departamento de Risaralda de los años 1996 a 2010», que corresponde al título ejecutivo objeto de cobro.
En ese acto se aludió a la Ley 60 de 1993, a la Resolución nro. 2480 del 12 de julio de 1995 del Ministerio de Educación Nacional, al Concepto nro. 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a los Decretos 0258 del 2 de marzo de 2005, 0986 del 31 de agosto de 2010 y 1062 del 29 de septiembre de 2010, expedidos por el Gobernador del Departamento de Risaralda, al Oficio nro. 2011EE187 del 3 de enero de 2011 del Ministerio de Educación Nacional, al artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 (saneamiento de deudas) y a la Resolución nro. 016 del 11 de julio de 2012 del departamento de Risaralda.
Además, se expuso lo siguiente: «Que posteriormente y siguiendo las instrucciones de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se elaboró Documento OTROSI al Encargo Fiduciario antes descrito, celebrado el día 17 de Diciembre de 2012 entre el Departamento de Risaralda y la Entidad Fiduciaria Alianza S.A. donde se legalizaron diferentes situaciones administrativas dentro del proceso contractual, entre ellas el plazo para cumplimiento del trámite de pago, el cual corresponde a Quince (15) meses.
De igual manera este Documento según Oficio No. 6.5.2. del 17 de Diciembre de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Aprobó los términos y condiciones exclusivamente del OTROSI al Encargo Fiduciario. Una vez suscrito el OTROSI al Encargo Fiduciario, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el correspondiente Acuerdo de Pago celebrado entre el Departamento de Risaralda y la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debidamente legalizado por los Representantes Legales competentes, y por valor de TREINTA MIL SESENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL CIENTO OCHENTA PESOS MCTE ($30.069.895.180.oo), por concepto de Homologación del periodo 1996 al 2009.
Que la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró las pautas de procedimiento para ejecución del respectivo pago de la deuda por concepto de Ajuste de homologación y Nivelación Salarial, en el sentido de que la entidad territorial departamental girará la suma de MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MCTE $1.472.687.734.oo, recursos del balance, valor que fue trasladado a la cuenta No. 033876707 del Banco de Occidente, abierta en la entidad Bancaria por parte de Alianza Fiduciaria S.A. previas las Certificaciones de Apertura de la Cuenta y destinación exclusiva de los recursos.
Que la entidad Alianza Fiduciaria S.A. abrió la cuenta de ahorros No. 033876699 del Banco de Occidente con el objetivo de que la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público gire el valor de TREINTA MIL SESENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL CIENTO OCHENTA PESOS MCTE ($30.069.895.180.oo), una vez consolidado el proceso de la entidad territorial, debidamente certificado.
Procedimiento legalizado en forma efectiva, en 31 Peticiones presentadas mediante apoderado. 32 Peticiones presentadas en forma personal. 33 Cfr. los artículos primero, segundo y tercero del acto. 34 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda,1_CUADERNO1(.pdf) NroActua 16, págs. 145 a 159. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 cumplimiento del respectivo Acuerdo de Pago celebrado entre el Departamento de Risaralda y la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Que los anteriores valores interpretados por concepto del Ajuste del Proceso de Homologación y Nivelación, se encuentran legalizados presupuestalmente según certificados de disponibilidad presupuestal Nos. 499 de fecha 16 de marzo de 2012, Presupuesto de Gastos Sector Central No. 10-2-32641121118-421, por valor de $1.472.687.734.oo y 500 de fecha 16 de marzo de 2012, Presupuestos de Gastos Sector Central No. 10-232641121119-22, por valor de $30.069.895.180.oo, certificados por la Dirección de Presupuesto Departamental.
Que una vez recibidos por parte de la entidad Alianza Fiduciaria S.A. los valores descrito en los considerandos previos, esta procederá a la Ejecución del correspondiente pago a cada beneficiario y/o apoderado, teniendo en cuenta las políticas administrativas determinadas por la entidad territorial, y sobre los trámites que se deberán agotar en lo relacionado con los registros de pago, y compromisos – responsabilidades con las demás entidades beneficiarias y terceros beneficiarios, afectando los certificados de disponibilidad presupuestal previamente enunciados.
Que mediante la Resolución número 1853 del 31 de diciembre de 2012, la cual fue modificada y adicionada mediante la Resolución No 1384 del 05 de septiembre de los corrientes, se ordenó y reconoció el pago de deuda retroactiva por concepto del Ajuste al Proceso de Homologación y Nivelación Salarial. Que de acuerdo con la nómina actual, los Pagos a terceros los cuales deben girarse por un valor de TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS PESOS ($3.755.891.800), son generados durante la vigencia 1996 a 2010, tal y como se relaciona en la parte motiva de este acto, por concepto de ajuste de homologación y nivelación salarial».
Luego de lo cual, se resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y Ordenar el pago a Terceros por la suma TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS PESOS ($3.755.891.800) generado durante la vigencia 1996 a 2010, por concepto del ajuste de Homologación y Nivelación Salarial llevado a cabo por esta entidad territorial a los siguientes fondos: ENTIDADES DE PENSIÓN […].
ENTIDADES DE SALUD […] ARP Nit Dv Código Total I.C.B.F. 3% 899.999.239 2 PAICBF 324.547.600 […]
PARÁGRAFO: Los valores descritos en este artículo se cancelarán a los fondos respectivos, mediante el trámite especial de aporte en línea debidamente autorizado por la ley.
ARTÍCULO SEGUNDO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su expedición». De lo anterior se concluye que el departamento de Risaralda, mediante acto administrativo, que goza de presunción de legalidad, pues no se informa que haya sido anulado o suspendido por esta jurisdicción, reconoció y ordenó el pago, entre Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 otros, a favor del ICBF, por concepto del ajuste de homologación y nivelación salarial llevado a cabo por ese ente territorial, trámite al que se hizo alusión con antelación. Si bien es cierto, en la demanda se indicó que «dicho acto administrativo fue un acto de trámite, para adelantar los pagos que el Ministerio de Educación Nacional ordenó otrora, es por ello que dicho acto administrativo jamás fue notificado, ni mucho menos es generador de derechos para el ICBF, máxime cuando el instituto lo conoció años después de que el proceso de homologación y nivelación salarial ya se había surtido», al respecto se precisa que la notificación del acto no es la que determina su naturaleza, pues es necesario tener en cuenta su contenido y los efectos que produce, de ahí que la alegada falta de notificación del acto al ICBF no conduce a que se desconozca la existencia y validez de la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, expedida por el departamento de Risaralda, aunado a que en las comunicaciones de la Secretaría de Educación de ese departamento, relacionadas más adelante, se alude a la citada resolución y a la obligación en ella contenida.
En todo caso, se pone de presente que como lo afirmó el ICBF, la notificación de dicho acto administrativo se surtió por conducta concluyente el 12 de septiembre de 2017, cuando obtuvo copia del mismo35. Por todo lo anterior, no se advierte razón para que esta Sala desconozca la existencia y contenido de la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, que constituye el título ejecutivo objeto de cobro coactivo.
Proceso de cobro coactivo adelantado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a). Cobro persuasivo Con el fin de obtener el pago de los valores reconocidos en la Resolución nro. 732 de 2014, el ICBF realizó la siguiente actuación: • Derecho de petición de la Directora ICBF Regional Risaralda al Gobernador de ese departamento, radicado el 16 de mayo de 2017, mediante el cual le solicitó el «[p]ago del Aporte parafiscal ICBF 3% - “Resolución No. 732 del 19/05/2014 por la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo departamento de Risaralda de los años 1996 a 2010»36. • La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, por medio del Oficio nro.
E-2017-265527-6600 del 2 de junio de 2017, dirigido a la Directora del ICBF Regional Risaralda37, respondió el anterior derecho de petición, en los siguientes términos: «La administración dentro de la liquidación presentada al MEN reportó todos los APORTES DE SALUD, PENSIÓN, ARP, Y PARAFISCALES, DE TODO EL PERSONAL BENEFICIARIO DEL AJUSTE, pero debido a la complejidad que se presenta al momento de subir la información a 35 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroA ctua 16, págs. 85 a 88. 36 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 11 a 13. 37 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 21 a 24.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 aportes en línea, pues esta se debe hacer mes a mes, la Secretaría de Educación terminó este proceso el 18 de mayo de los corrientes, por lo cual la Secretaría de Educación elevó este reconocimiento mediante el acto administrativo No. 732 DE 19 DE MAYO DE 2011 (sic).
Mediante Oficio nro. 000401-7242 del 11 de abril de los corrientes, previo requerimiento por parte de esa entidad territorial (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) se le informó que la Secretaría de Educación, venía efectuando el proceso de consolidar la información correspondiente a los APORTES DE SALUD, PENSIÓN, ARP, Y PARAFISCALES, DE TODO EL PERSONAL BENEFICIARIO DEL AJUSTE, para lo cual le solicitábamos al ente nacional un lapso de tiempo con el fin de efectuar dicho pago.
La Fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A. el 02 de abril de los corrientes en atención al comunicado número B930694 remitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, efectuó la devolución de la suma de ($6.746.231.368.20) a favor de la Dirección del Tesoro Nacional Reintegros Vigencia Anteriores Deuda Interna, sin tener en cuenta que a la fecha del reintegro no se había efectuado el pago de APORTES DE SALUD, PENSIÓN, ARP, Y PARAFISCALES, DE TODO EL PERSONAL BENEFICIARIO DEL AJUSTE, los cuales asciende a la suma de ($3.755.891.800), en los cuales se encuentra la suma correspondiente a su entidad.
Es de anotar que dentro de los dineros reintegrados en fecha 02 de Abril de 2014 por parte de la entidad Fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A, a la Nación, se encuentran los recursos para el pago correspondiente a los APORTES DE SALUD, PENSIÓN, ARP, Y PARAFISCALES, DE TODO EL PERSONAL BENEFICIARIO DEL AJUSTE, los cuales ascienden a la suma de TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS PESOS MCTE ($3.755.891.800), donde se requiere de la apropiación correspondiente de estos recursos por parte de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional) -Entidad Territorial Departamental, para dar así cumplimento al proceso de Ajuste de Homologación y Nivelación adelantado por esta entidad, proceso debidamente avalado y aprobado en todo su orden administrativo y Financiero por el Ministerio de Educación Nacional.
Es importante tener en cuenta que durante lo que va corrido del año 2014 – 2015 – 2016 - 2017 la entidad territorial ha solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional, la apropiación correspondiente a la deuda que tiene la entidad con los APORTES DE SALUD, PENSIÓN, ARP, Y PARAFISCALES, DE TODO EL PERSONAL BENEFICIARIO DEL AJUSTE, la última información requerida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante los oficios 2015-ER-056559 y 2015-EE-120262 fue enviada por parte de esta entidad territorial, mediante el oficio No. 000401-23861, encontrándonos a la espera de la aprobación por parte del ente nacional de la suma de TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS PESOS MCTE ($3.755.891.800), con el fin de dar cumplimiento al pago de las obligaciones surgidas de la resolución No. 732 del 19 de mayo de 2014.
Ahora bien, es de anotar que la entidad territorial HA REALIZADO TODAS LAS GESTIONES ADMINISTRATIVAS, ANTE LOS MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, CON EL FIN DE QUE AUTORICEN Y GIREN LOS RECURSOS PARA EL PAGO DE ESTAS OBLIGACIONES; PUES LA ENTIDAD TERRITORIAL NO PUEDE ENTRAR A EFECTUAR NINGÚN PAGO CON CARGO A LA VIGENCIA DE UNA DEUDA, por ende, una vez se tenga respuesta de parte del ente nacional, dicha información le será comunicada, por último, quiere establecer que esta entidad en ningún momento ha negado la obligación» [se destaca]. • Derecho de petición del ICBF a la Secretaría de Educación de la Gobernación de Risaralda, radicado el 9 de junio de 201738, mediante el cual le solicitó información respecto al ajuste a la homologación y nivelación salarial personal administrativo, Secretaría de Educación Departamental Risaralda años 1996 a 2010. 38 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 25 a 27.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 • El Despacho de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda respondió el anterior derecho de petición mediante el Oficio nro.
E-2017-313647-6600 del 29 de junio de 201739, reiterando los argumentos antes transcritos y, agregando que: «Es de anotar que esta entidad en ningún momento se encuentra en mora en el pago correspondiente al aporte del 3% (ICBF) por concepto de parafiscales, única y exclusivamente estamos a la espera de efectuar un ajuste, producto de un proceso de Nivelación y homologación adelantado por la entidad territorial, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; por ende, no se puede hablar de mora en una obligación la cual se encuentra al día por parte de esta entidad territorial […].
Es de anotar que en ningún momento la entidad ha negado el ajuste producto del proceso de Nivelación y homologación estando así que existe acto administrativo reconociendo dicha situación, simplemente y como lo hemos manifestado en reiteradas ocasiones; los recursos para el pago del acto administrativo No. 732 DE 19 DE MAYO DE 2014, son de resorte del ente nacional, no departamental; pues como usted mismo lo manifiesta en su escrito la liquidación fue aprobada por el ente nacional; por ende, son ellos los llamados a enviar los recursos para el pago del ajuste.
Por último es importante manifestarle que la demora en el pago del ajuste solicitado por usted no se genera por culpa o mala fe de la administración departamental; simplemente no han sido girados los recursos para el pago correspondiente al acto administrativo No. 732 DE 19 DE MAYO DE 2014; por ende, una vez se tenga respuesta de parte del ente nacional, dicha información le será comunicada, para los fines de su competencia en ningún momento ha negado la obligación» [Se destaca]. • Oficio S-2017-646724-6600 del 24 de noviembre de 2017 suscrito por el Coordinador Grupo Financiero del ICBF, dirigido al Representante Legal de la Gobernación de Risaralda40.
Asunto: primer aviso – cobro de cartera por aportes parafiscales 3%, mediante el cual lo invita a realizar el pago de $324.547.600 por aportes parafiscales 3%, por ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, según lo dispuesto en la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014. • Oficio S-2017-685647-6600 del 12 de diciembre de 2017 por medio del cual el Coordinador Grupo Financiero del ICBF le remite segundo aviso al Representante Legal de la Gobernación de Risaralda41, respecto del cobro de cartera por aportes parafiscales 3%, en los mismos términos de la anterior comunicación. • Respuesta a los mencionados avisos42, por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, insistiendo en los argumentos expuestos con ocasión de los derechos de petición antes citados.
Teniendo en cuenta lo probado, la Sala concluye que contrario a lo afirmado por la parte actora, el ICBF adelantó actuaciones tendientes a obtener el pago voluntario de 39 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, pág. 35 a 39. 40 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 138 a 139. 41 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 140 a 141. 42 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 146 a 149 y 150 a 153.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 las obligaciones que interesan en este proceso, oportunidad en la que el departamento afirmó que no se negaba la obligación. En todo caso, se pone de presente que dicho cobro persuasivo no es requisito para que se inicie el proceso de cobro coactivo43. b).
Cobro coactivo Luego de surtido el cobro persuasivo sin obtenerse el pago objeto de reclamación, está probado que el ICBF adelantó las siguientes actuaciones: • El 12 de febrero de 2018 y con fundamento en la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, la Funcionaria Ejecutora del Grupo Jurídico Cobro Administrativo Coactivo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar profirió la Resolución nro. 002, mediante la cual libró mandamiento de pago en contra de la Gobernación de Risaralda, por la suma de $324.547.600 y por concepto del no pago de aporte parafiscal ICBF 3%, correspondiente al proceso de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, de los años 1996 a 2010, más: (i) los intereses de mora que se causen desde la constancia de ejecutoria del título hasta la fecha de pago total de la obligación y (ii) los gastos y costas procesales44. • Contra el anterior acto, el departamento de Risaralda propuso las excepciones de: (i) falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que profirió, (ii) prescripción de la acción de cobro y (iii) inexistencia de la obligación45. • El 22 de mayo de 2018, la Funcionaria Ejecutora del Grupo Jurídico Cobro Administrativo Coactivo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar expidió la Resolución nro. 007, mediante la cual negó las excepciones propuestas por la parte ejecutada y ordenó continuar con la orden de ejecución46. • Contra la anterior resolución el departamento de Risaralda interpuso recurso de reposición, el que fue resuelto por la citada funcionaria mediante la Resolución nro. 015 del 24 de julio de 2018, en sentido adverso a las pretensiones del recurrente47. • El 30 de agosto de 2018, la misma funcionaria profirió la Resolución nro. 018, por medio de la cual ordenó seguir adelante la ejecución48.
Como se observa, el mandamiento de pago librado por el ICBF en contra de la Gobernación de Risaralda se fundamentó en un acto administrativo -Resolución nro. 43 En este sentido, cfr. la sentencia del 18 de marzo de 2021, exp. 23881, C.P. Milton Chaves García. 44 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 165 a 167. 45 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 177 a 191. 46 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 208 a 212. 47 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 233 a 238. 48 Índice 16 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Risaralda, 2_CUADERNO11LOSCDRDELOSFOLIOS3 60Y428ESTANEMBLANCO(.pdf) NroActua 16, págs. 260 a 261.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 732 del 19 de mayo de 2014-, expedido por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, de cuyo contenido se desprende el reconocimiento y la orden de pago a favor de terceros, entre otros, al ICBF, por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del citado departamento, de los años 1996 a 2010, concretándose la discusión en sede judicial en relación al cumplimiento de los requisitos legales para que se le considere como título ejecutivo, cuestión que se pasa a analizar.
Excepción de falta de título ejecutivo La Resolución nro. 384 del 11 de febrero de 2008 «[p]or la cual se subroga la Resolución número 2385 del 25 de septiembre de 2007 y se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el ICBF», citada en el mandamiento de pago, en su artículo 19 dispuso que para el cobro coactivo de las deudas por concepto del aporte parafiscal sobre el valor de nómina mensual que deben pagar los empleadores y de los demás recursos públicos a favor del ICBF que se originen en obligaciones legales y contractuales, así como de los intereses y sanciones que estos generen, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo regulado en el Estatuto Tributario, de conformidad con lo indicado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 4473 de 2006, exceptuando de este procedimiento las deudas generadas en contratos de mutuo.
El numeral 7 del artículo 831 del ET señala que contra el mandamiento de pago procede la excepción de falta de título ejecutivo, la que impide adelantar el cobro coactivo cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de título ejecutivo49.
Por su parte, el artículo 828 del citado ordenamiento indica los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la Administración inicie el proceso mediante la expedición del mandamiento de pago, en el que se ordena al deudor solucionar las obligaciones pendientes a favor de la correspondiente entidad.
Conforme con dicha norma, entre otros documentos, prestan mérito ejecutivo los actos debidamente ejecutoriados en los que se fijen sumas líquidas de dinero a favor del «fisco nacional» (numeral 3), lo que, aplicado para este caso, debe entenderse a favor de la entidad que pretende obtener el pago de la obligación objeto de cobro coactivo.
El numeral 7 del artículo 831 ibídem dispone que contra el mandamiento de pago procede la excepción de falta de título ejecutivo, en iguales términos se refiere el numeral 7 del artículo 25 de la Resolución nro. 384 de 2008 del ICBF. Así las cosas, corresponde establecer si en este caso la Resolución nro. 732 del 19 de mayo de 2014, por la cual se reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda de los años 1996 a 2010, presta mérito ejecutivo, esto es, si contiene una obligación expresa, clara y actualmente exigible. 49 Sentencia del 21 de mayo del 2020, Exp. 24228, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 La Sala ha precisado que una obligación será expresa si se encuentra delimitada de manera específica en el título ejecutivo en cuanto impone el cumplimiento de una prestación a favor del acreedor, será clara cuando los elementos de la obligación estén definidos en el título ejecutivo y será exigible en tanto la obligación no esté sujeta al cumplimiento de un plazo o condición, o no esté prescrita50.
En el caso concreto, se advierte que la obligación objeto de cobro coactivo es expresa toda vez que el departamento de Risaralda, mediante acto administrativo, que goza de presunción de legalidad, reconoce y ordena el pago a terceros por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de ese ente territorial, en relación con los años 1996 a 2010, por la suma total de $3.755.891.800, de la cual $324.547.600 le corresponden al ICBF, que coincide con la indicada en el mandamiento de pago.
Es decir, consta de manera inequívoca el reconocimiento de una obligación dineraria a cargo del citado ente territorial y a favor del ICBF, por lo que no es de recibo que la demandante afirme que no se identificó el beneficiario del pago, pues en dicho acto se indicaron las entidades beneficiarias (de pensión51, entidades de salud52, ARP53, ICBF, Cajas, Esap, Ley 21 y SENA54), sin que se evidencie la necesidad de la expedición de una liquidación oficial, como lo pretende el departamento, destacándose que, como se analizó con anterioridad, el ICBF adelantó actuaciones tendientes a obtener el pago voluntario de los dineros exigidos en este proceso.
También es clara la obligación, porque están definidos sus elementos constitutivos, en tanto se identifican los sujetos (deudor y acreedor), el objeto de la prestación (pago de una suma de dinero) y la razón que justifica que el ente territorial sea deudor del ICBF. De ahí que, en el caso concreto, no se requiere realizar esfuerzo de interpretación para establecer la conducta que puede exigir el deudor a su acreedor.
Destacándose que como se indicó en los Oficios nros. E-2017-265527-6600 del 2 de junio de 2017 y E-2017-313647-6600 del 29 de junio de 2017 de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, citados con anterioridad, la entidad no desconoce la obligación a favor del ICBF. De igual forma, se trata de una obligación exigible porque no está sujeta a plazo o condición, sin que sea necesario requerir al ICBF para que presente documento que justifique el cobro.
En lo que tiene que ver con el argumento de la parte apelante, según el cual, el pago estaba sujeto a condición, porque este «se realizaría a cada beneficiario (que aún no habían sido identificados en la resolución) una vez se recibieran los recursos por parte de la entidad Alianza Fiduciaria S.A. que proveía de la Nación», advierte la Sala que el tribunal, previo análisis de las pruebas aportadas al expediente, incluida la Resolución nro. 732 de 2014, concluyó que: (i) los valores por concepto de salud, pensión, ARP y parafiscales fueron avalados y certificados por el Ministerio de Educación Nacional, dentro del ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial del personal 50 Ibídem. 51 Caja Nacional de Previsión, Colpensiones, Porvenir, Protección, Colfondos, Horizonte e ING.
Total $1.496.327.400. 52 Nueva EPS, AlianSalud, Cafesalud, Salud Total, S.O.S. Servicio de Occid. De Salud, SaludCoop, EPS Sanitas, Coomeva, EPS Sura, Fosyga, Humana Vivir, Golden Cross SA EPS y Susalud. Total $1.232.922.900. 53 Total $53.105.350. 54 Total $973.536.150. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, (ii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público giró dichos rubros al departamento, (iii) que esos valores fueron legalizados presupuestalmente, (iv) que una vez recibidos por Alianza Fiduciaria esta procedió a la ejecución del correspondiente pago a cada beneficiario y/o apoderado según las políticas de la entidad territorial, (v) que el ente territorial no surtió el pago dentro de los 15 meses definidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (vi) que en vista de lo anterior la fiduciaria efectuó la devolución a la Dirección del Tesoro Nacional Reintegros Vigencias Anteriores Deuda Interna, entre los cuales se encontraba el pago de aportes parafiscales y (vii) que ante la omisión del pago en el término previsto, la responsabilidad del mismo recae en el citado departamento, frente a lo cual, no se propuso reparo concreto en el recurso de apelación. En cuanto a la solicitud de revisión del negocio causal que dio lugar al título y la carga que debía asumir el departamento, basta con decir que ello resulta ajeno a este proceso de cobro coactivo, en tanto que, el mandamiento de pago se libró con fundamento en un acto administrativo que no es objeto de control de legalidad en esta oportunidad, expedido por el departamento de Risaralda, sin que la alegada falta de notificación al ICBF impida su cobro, toda vez que, como lo expuso el tribunal, la Resolución nro. 732 de 2014 quedó ejecutoriada el 19 de mayo de 2014, según lo certificó el Secretario de Educación del Departamento de Risaralda, de manera que, si bien no existe una notificación formal al ICBF (beneficiario), no se puede desconocer dicha constancia de ejecutoria, que es anterior a la expedición del mandamiento de pago (12 de febrero de 2018).
Respecto a la naturaleza de la Resolución nro. 732 de 2014, se evidencia que el tribunal concluyó que se trata de un acto en el que se definió una situación jurídica y que contiene una obligación a favor del ICBF, descartando que se trate de un acto de trámite, frente a lo cual, no se evidencia argumento de la parte apelante que conduzca a concluir lo contrario, pues se insiste, la notificación del acto no determina su naturaleza.
En relación con que el proceso de cobro coactivo seguido por el ICBF presenta inconsistencias e irregularidades, porque: (i) se tomó como título el acto de un tercero dándole la categoría de justo título, (ii) el mandamiento de pago se expidió de manera informal, incorrecta, sin sustento fáctico y jurídico, en tanto del mismo no se puede inferir que el departamento de Risaralda está constituido como un deudor y (iii) la entidad ejecutora desconoce de dónde emana la suma objeto de cobro, no se cuenta con una liquidación oficial y se omitió el proceso de cobro persuasivo, es preciso destacar que el título ejecutivo objeto de cobro coactivo lo constituye un acto administrativo proferido por el departamento de Risaralda, es decir, proviene del deudor, que dada su naturaleza, se presume legal, sin que se advierta que haya sido anulado o suspendido por esta jurisdicción, que como se analizó dicho título es claro, expreso y exigible, por lo que el cobro de la obligación en él contenida no debe estar soportada con otro acto y, además, está probado el cobro persuasivo por parte de la entidad beneficiaria del cobro, con lo cual, se descartan los planteamientos de la parte apelante.
Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00112-01 [26754] Demandante: Departamento de Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON ORLANDO RAMOS GIRÓN