Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECIOCHO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: LICOANTIOQUIA S.A. EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Y OTROS Tesis: No hay lugar a infirmar la sentencia cuando no se advierte incongruencia entre la parte motiva y resolutiva.
SENTENCIA Corresponde a la Sala1 decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Licoantioquia S.A. en liquidación contra la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso que cursó con el radicado 2003-01891-012. 1 Por auto del 2 de febrero de 2021 la Sala Especial de Decisión declaró infundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Consejeros de Estado Oswaldo Giraldo López y Rocio Araújo Oñate para conocer de este recurso extraordinario de revisión, sustentadas en el caso del Consejero Oswaldo Giraldo López, en que profirió en el proceso ordinario, en sede de apelación, los autos de 12 de enero de 2018 y del 29 de mayo de 2018, por los cuales se negó la petición de la Sociedad Centro de Recuperación y Administración (CRA S.A.S) de actuar como cesionaria de la Sociedad Cóndor S.A. – Compañía de Seguros Generales, y el de la Consejera Rocio Araujo Oñate, porque hizo parte de la sala de decisión que profirió la sentencia del 6 de septiembre de 2018, cuyo estudio se pretende a través del presente recurso. 2 El asunto fue fallado por la Sección Quinta a raíz del Acuerdo nro. 357 del 5 de diciembre de 2017, suscritos por las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación con el propósito de contribuir a la descongestión en la Sección Primera.
Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- SÍNTESIS DEL CASO 1. La demanda 1.1. La parte actora, actuando por conducto de apoderado, formuló las siguientes pretensiones3: “PRIMERO. Proceder a revisar, declarándola nula con fundamento en la causal 5 del C. de P. A. y de lo CA (Ley 1437 de 2011), configurada conforme lo señalado en este escrito de demanda, la sentencia de segundo grado, ejecutoriada dictada el seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), por la SECCIÓN QUINTA, de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del Honorable CONSEJO DE ESTADO, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por LICOANTIOQUIA S.A. en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA (…).
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar la cesación de todos sus efectos legales, en especial, el de cosa juzgada material.
TERCERO. Como consecuencia de la anulación del fallo revisado, dictar el fallo correspondiente solicitado, confirmando la sentencia de primer grado dictada por al (sic) Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia”. (mayúsculas y negrillas originales) 1.2. Fundamento fáctico Como sustento de lo anterior se extraen los siguientes hechos4: La sociedad Licoantioquia S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de Antioquia solicitando la nulidad del fallo nro. 019 expedido el 3 de mayo de 2002 por el director y la profesional universitaria de la dirección de responsabilidad fiscal de dicho ente de control5, que declaró fiscalmente responsable a Licoantioquia S.A. en cuantía de $15.847´388.207, a favor del departamento de Antioquia, y en contra de los autos mediante los 3 Folio 29 del cuaderno 1. 4 Folios 1 a 28 cuaderno 1. 5 Acto que fue firmado conjuntamente por los citados funcionarios.
Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. Las razones por las cuales se declaró la responsabilidad fiscal se sustentaron en “(…) la conducta irregular derivada del contrato en este caso el Acta de acuerdo del 15 de noviembre de 2000 que absorbía los 8 contratos iniciales cedidos a la Sociedad Licoantioquia S.A. y la mencionada empresa, es sujeto de responsabilidad fiscal, por lo que dispuso de bienes que eran de propiedad del Estado”.
El fallo de responsabilidad fiscal explicó que “(…) se desprende de las pruebas obrantes en el proceso como lo es la carta dirigida por el señor gerente de LICOANTIOQUIA S.A. al señor Gobernador de Antioquia (…) donde se manifiesta la acción esto es conducta positiva de contraordenar el pago de los cheques por valor de $15.480.955, 293, así como la manifestación de no retirar licor que a la fecha no se le había entregado (…)”.
La sentencia de primera instancia proferida el 22 de septiembre de 2010 y aclarada el 24 de marzo de 2011, acogió las pretensiones; decisión que fue apelada por la parte demandada, y la Sección Quinta, en sentencia del 6 de septiembre de 2018, revocó lo resuelto por el a quo. 1.3. La causal de revisión La parte recurrente manifestó que se configuró la causal de nulidad originada en la sentencia prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA6, y que la providencia cuestionada está afectada de las siguientes nulidades que califica de insubsanables: 6 El artículo 250 del CPACA dispone: “Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Primera nulidad. “Contradicción evidente en la parte motiva de la sentencia que sirve de fundamento esencial o único para revocar el fallo de primera instancia”.
Alegó que la sentencia es contradictoria en la parte motiva porque no puede afirmar que el licor se le vendió y entregó a Licoantioquia S.A. y luego señalar que, como no se pagó de manera efectiva, sigue siendo de propiedad estatal. Indicó que la parte resolutiva dio por sentado que el departamento de Antioquia- Fábrica de Licores de Antioquia S.A. debía previamente vender y entregar el licor a Licoantioquia S.A. para que ésta lo pudiera comercializar enajenándolo a terceras personas, y a renglón seguido, contradiciéndose, señaló que, como el licor no fue pagado de manera efectiva, no abandonó el patrimonio público para pasar al patrimonio de Licoantioquia S.A. Concluyó que “entró el fallo en una contradicción insalvable, puesto que no puede afirmar simultáneamente que el licor fue vendido a Licoantioquia S.A. (título jurídico) y entregado materialmente (modo de tranferir el dominio), pero que sigue (sic) un bien fiscal porque no se pagó de manera efectiva.
O lo uno o lo otro, pero no se puede transferir y a la vez no hacerlo”. Añadió que “es una sentencia contradictoria en su parte motiva, lo cual contamina inmediatamente la parte resolutiva, porque vulneró principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico positivo, principios de la “Teoría del Negocio Jurídico”, principios modulares de las obligaciones, y, especialmente, de la lógica jurídica”.
Segunda nulidad. “inexistencia del silogismo jurídico en el fallo. Incumplimiento del deber de fallar en derecho”. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Se sustentó en que es axioma del derecho que al juez se le presentan los hechos para que él otorgue el derecho y que la labor sentenciadora se puede simplificar en que se deben subsumir los hechos alegados y probados por las partes en los supuestos fácticos de la norma de decisión que considera aplicable para el caso concreto y de esa confrontación “conceder o no los efectos normativos de la norma sustancial”.
Expuso que en este caso, la sentencia que se solicita revisar, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se duele por la falta de ese trabajo judicial. Dijo: “concretamente, si la sentencia que se revisa, se percató que el licor vendido y entregado a LICOANTIOQUIA S.A. no se había pagado de manera efectiva, razón por la cual seguía siendo de propiedad del ente territorial, debió seleccionar la norma jurídica sustancial o el convenio de parte que estableciera que bajo el supuesto fáctico de no pagarse de manera efectiva un bien, la consecuencia jurídica, sería que éste no pasa a integrar el patrimonio de otra persona, o dicho de otra manera, que no hay lugar a transferir la propiedad”.
Agregó que no lo hizo, porque esa norma sustancial no existe en nuestro ordenamiento positivo, las partes no convinieron al respecto, ni tiene cabida en la teoría general de las obligaciones, por lo que se trata de una sentencia que debe ser anulada y, consecuencialmente, dictar la sentencia de instancia, confirmando la proferida por el a quo.
Tercera nulidad. “Falsa motivación de la sentencia” Arguyó que “consecuencialmente con las dos nulidades anteriores, la parte motiva, que revoca el fallo, es producto de una falsa motivación. Si el fallador plural no acertó en primer lugar en determinar jurídicamente que en razón de un título (compraventa) y de un modo (entrega material) el licor vendido por el ente territorial departamental, más concretamente por la FLA, pasó inmediatamente a ser propiedad privada de LICOANTIOQUIA S.A., lo cual excluía cualquier gestión fiscal que legitimara la intervención de la Contraloría General de Antioquia, y Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tampoco atinó que en que el pago efectivo del precio del licor en ningún momento impide la transferencia de la propiedad pública a la privada, necesariamente la sentencia está mal o falsamente motivada, razón para que adolezca de nulidad y no sea posible sostener en derecho su parte resolutiva, porque en esencia, en el único pilar que sustenta el fallo revocatorio, si LICOANTIOQUIA S.A. pasó a ser propietario legítimo del licor comprado, no quedaba otro camino al fallador colegiado de segundo grado que confirmar la sentencia de primer grado, sin que tuviera espacio legal alguno para revocarlo como lo hizo alegando una gestión fiscal inexistente”. 2.
Oposición al recurso extraordinario 2.1. La Contraloría General de Antioquia, actuando por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y para ello expuso7: Consideró que la decisión de segunda instancia aquí cuestionada cumplió los parámetros legales y constitucionales. Expuso que “la Contraloría General de Antioquia reitera su posición frente a las consideraciones jurídicas esbozadas en los escritos de contestación de la demanda, alegatos de conclusión de primera y segunda instancia y en la sentencia de segunda instancia, además, con base en la nutrida jurisprudencia y material probatorio obrante en el expediente. // (…) Conforme a lo anterior, nuevamente me opongo a las pretensiones del Recurso Extraordinario de Revisión, al considerar lo que expresa el contratista LICOANTIOQUIA S.A, que no ejerció gestión fiscal por no ser sujeto del proceso de Responsabilidad Fiscal”. 7 Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2019 04038 00.
Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Señaló que “el contrato firmado entre el Ente Departamental y la empresa Licontioquia S. A. no es igual al contrato firmado entre el IDEA y Baan Colombia Ltda y que es citado en el fallo como sustento para la decisión adoptada”, y que el departamento de Antioquia, al ceder parcialmente la distribución de los licores a un particular, le transfirió la calidad de gestor fiscal, para manejar y disponer de los bienes estatales, en este caso, el licor que produce el departamento de Antioquia.
Concluyó que “en consecuencia, de todo lo anterior, la Contraloría General de Antioquia considera que en el proceso de la referencia se reunieron los presupuestos suficientes para poder declarar la responsabilidad fiscal de la firma LICOANTIOQUIA S.A y así fue confirmado en fallo de segunda instancia”. 2.2. El departamento de Antioquia, actuando también por conducto de apoderado8, manifestó que se oponía a las pretensiones del recurso y que la decisión cuestionada no incurrió en ninguna de las causales de nulidad alegadas por Licoantioquia S.A. Alegó que la sentencia analizó de manera clara y amplia las características y particularidades de la relación contractual atípica que ataba a Licoantioquia S.A. con el ente territorial, concluyendo que el contratista ejecutaba actos propios de gestor fiscal, razón por la cual las acciones ejercidas en el marco de la relación contractual estaban sujetas al control fiscal que ejerce la Contraloría de Antioquia, encontrando que la actuación administrativa que declaró la responsabilidad fiscal estaba ajustada a derecho. 3.
Concepto del Ministerio Público 8 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2019 04038 00. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El señor agente del Ministerio Público en el concepto emitido consideró que el recurso debía declararse infundado, comoquiera que en este caso no se configuró la causal quinta del artículo 250 del CPACA9.
Para ello hizo referencia al objeto del recurso extraordinario de revisión, a las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, a la situación fáctica del caso concreto y que el recurso no constituía una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni se trata de un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias.
Luego de citar apartes de la sentencia proferida en segunda instancia por la Sección Quinta de esta Corporación, concluyó que no existía nulidad originada en la sentencia, “sino que se ventilan dos cargos ya resueltos por la Sección Quinta al proferir la providencia que se cuestiona ahora”, por lo que la inconformidad del demandante estaba dirigida al juicio de valor emitido por el juzgador.
Expuso que, “conforme a lo señalado en el fallo arriba citado, se pudo determinar que en efecto LICOANTIOQUIA S.A. sí era susceptible de ser objeto del control fiscal, dado que es evidente que se encargaba de la distribución de bienes de naturaleza pública, como lo son los licores que produce la FLA, configurándose el detrimento patrimonial del Estado en el hecho probado de que la sociedad aquí recurrente recibió botellas de licor en cuantía superior a los quince mil millones de pesos, las cuales no pagó, pues es un hecho cierto y además admitido por la misma LICOANTIOQUIA S.A. que esta última dio orden de no pago a los cheques que giró en favor de la FLA para cubrir el importe de tales licores, sumado al hecho de que no hizo devolución alguna de los productos que fueron entregados -o por lo menos no se encuentra prueba de ello en el expediente”. 9 Visto en el índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2019 04038 00.
Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Especial de Decisión es competente para conocer del presente recurso extraordinario de revisión, acorde con lo previsto por el artículo 107 del CPACA y por el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201910. 2.
Oportunidad En el caso concreto, la sentencia cuestionada fue proferida el 6 de septiembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 201811 y la presente demanda se radicó el 5 de septiembre de 201912; por lo tanto, atendiendo lo señalado por el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que el recurso debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, se desprende que se interpuso en tiempo. 3.
Análisis de la Sala Para determinar si es procedente infirmar la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala Especial de Decisión examinará: i) las generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) la causal de revisión señalada en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA, y iii) el análisis de la causal de revisión en el caso concreto. 10 Reglamento interno del Consejo de Estado. 11 Folio 182 expediente original de nulidad y restablecimiento con radicado nro. 05001 23 31 000 2003 01891 01, remitido en préstamo por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 12 Folio 31 cuaderno 1.
Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.1. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, ya que permite controvertir una providencia ejecutoriada cuando se configure alguna de las causales expresamente previstas por el ordenamiento jurídico.
Como lo ha señalado la Corporación, el legislador estableció las causales que habilitan la procedencia de dicho recurso y ha precisado que13 “(…) tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso.
Por el contrario, los errores de apreciación probatoria o sustantiva en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio”. Adicionalmente, este mecanismo extraordinario de revisión tampoco tiene como propósito corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente o mejorar el acervo probatorio o los argumentos desarrollados en el trámite del proceso ordinario, sino que pretende garantizar de manera plena el derecho al debido proceso14. 3.2.
La causal de revisión prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA Acorde con lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado, para la configuración de esta causal deben estar reunidos los siguientes presupuestos15: 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 2 de diciembre de 2021.
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Expediente radicación nro. 11001 03 25 000 2018 00020 00 (0063-18). 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de mayo de 2018. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Expediente radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (i) Que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación;
(ii) Que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso; (iii) Debe corresponder a alguno de los vicios señalados por el artículo 133 ibidem o alguna de las siguientes situaciones: cuando se le haga más gravosa la situación al demandante sin que exista demanda de reconvención; en los eventos en que la providencia carezca de motivación; cuando se profiera un nuevo fallo en un proceso concluido con sentencia en firme; si se procede a dictar sentencia cuando previamente se ha aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención; si se profiere fallo como única actuación; cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso; cuando se dicta sentencia después de ocurrida alguna de las causales de interrupción o suspensión; cuando existe un mayor o menor número de magistrados o de votos a los previstos, u otras situaciones que comporten una violación del derecho fundamental al debido proceso. 3.2.1.
La nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso por falta de motivación Frente a la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, esta Corporación ha precisado que16: “se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho sirvieron de fundamento a la decisión17, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 22 de noviembre de 2021. C.P. María Adriana Marín. Expediente radicación nro. 11001 03 26 000 2019 00143 00 (64827). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 dolosas18.
No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador19. La providencia antes citada explicó igualmente que20 “en cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, al punto que, de no haberse presentado aquella, esta hubiera sido distinta21.
En efecto, “no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”22. 3.2.2.
La nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso por falta de congruencia El artículo 281 del Código General del Proceso prevé que “la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 19 Ver, entre otras, sentencia de 16 de agosto de 2018, Sección Tercera, Subsección C, exp. 2007-00107-01(47300), M.P. Guillermo Sánchez Luque y sentencia de 11 de octubre de 2005, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2003-0794-01 (Rev). 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 22 de noviembre de 2021. C.P. María Adriana Marín. Expediente radicación nro. 11001 03 26 000 2019 00143 00 (64827). 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009. Rad. 2003-00133 y Sección Tercera Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev.), entre otras. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de septiembre de 2013, exp. 2006-00568-01(33059).
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La jurisprudencia ha explicado que23 “(…) se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión (…) se presente directamente en el fallo, por ejemplo, cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, o se decide por fuera de los términos que originaron la controversia”.
Así mismo ha indicado que24 “(…) el CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del CPC y 281 del nuevo Código General del Proceso” y que, en términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita.
Frente a la congruencia ha dicho25 que puede ser externa o interna. La primera se refiere a las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. Mientras que la congruencia interna es la coherencia que ha de existir ente lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. Finalmente, como lo ha precisado esta Corporación, la nulidad originada en la sentencia se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna o la externa, caso en el cual “(…) el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio”26. 23 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de abril de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2013 00358 00. 24 Ibidem. 25 Ibídem. 26 Ibidem. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.3.
Análisis de la causal de revisión invocada en el caso concreto En el presente evento, el recurrente invocó la causal de revisión prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA. Para fundamentar la configuración, alegó que la sentencia habría incurrido en tres motivos de nulidad; uno de ellos, relacionado con el que denominó “inexistencia del silogismo jurídico en el fallo”; otro, la “falsa motivación”, y, por último, la contradicción entre la parte motiva y resolutiva. 3.3.1.
En cuanto a la “inexistencia del silogismo jurídico en el fallo”, lo fundamentó en que no existía norma jurídica en la que se subsumieran los hechos alegados y probados por las partes, en el sentido que “debió seleccionarse la norma jurídica sustancial o el convenio de parte que estableciera que bajo el supuesto fáctico de no pagarse de manera efectiva un bien, la consecuencia jurídica, sería que éste no pasa a integrar el patrimonio de otra persona, o dicho de otra manera, que no hay lugar a transferir la propiedad”.
De este modo, lo que se advierte es que la parte recurrente pretende controvertir la valoración de los hechos que dieron lugar a que no se accediera a la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal y, de contera, a la aplicación de las normas que llevaron a la Sección Quinta a adoptar dicha decisión. Por lo tanto, dicha argumentación no encuadra dentro de los eventos que la jurisprudencia ha señalado como constitutivos de la causal de nulidad originada en la sentencia y, por el contrario, es un debate propio de los jueces de instancia que no es procedente ventilarlo a través del recurso extraordinario de revisión. 3.3.2.
Igual situación ocurre con la alegada “falsa motivación”, dado que tampoco encuadra en los casos que la jurisprudencia ha identificado dan lugar a la causal de nulidad originada en la sentencia. En este punto, valga destacar que la falta de motivación sí se trata de un hecho que configura la precitada causal, que implica que la sentencia carezca absolutamente Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de un pronunciamiento sobre las razones de la decisión o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas, no siendo en este caso lo argumentado.
En efecto, la parte recurrente sustentó la “falsa motivación” en que la sentencia objeto de revisión está mal o falsamente motivada debido a que Licoantioquia S.A. no era gestor fiscal, análisis que es propio del debate de los jueces de instancia; a lo que se suma que el recurso extraordinario de revisión no está instituido para controvertir las razones en las que se sustentó la sentencia. 3.3.3.
Por último, el recurrente alegó que en la sentencia existe una contradicción en la parte motiva que sirvió de fundamento para revocar el fallo de primera instancia y para ello adujo que “(…) no puede afirmar simultáneamente que el licor fue vendido a Licoantioquia S.A. (título jurídico) y entregado materialmente (modo de tranferir el dominio), pero que sigue (sic) un bien fiscal porque no se pagó de manera efectiva.
O lo uno o lo otro, pero no se puede transferir y a la vez no hacerlo”. Al respecto, la Sala Especial observa que el recurrente no cuestiona incongruencia alguna entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, pues deja en evidencia que su desacuerdo con ella está en el razonamiento que utiliza para llegar a concluir, congruentemente en la decisión, que el demandante ejercía gestión fiscal.
Es decir, lo que se evidencia del cargo que formula el demandante, es que no está de acuerdo con el análisis que hizo la sentencia para afirmar que el demandante era gestor fiscal, pues tal afirmación constituye el fundamento lógico y congruente de la decisión final. Entonces, si la sentencia afirma en su parte motiva que el demandante era gestor fiscal, y como consecuencia de ello revoca la decisión de primera instancia y niega las pretensiones, bien puede observarse que no hay incongruencia interna, como tampoco la hay externa, pues la decisión que Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 finalmente se toma surge claramente del razonamiento hecho en la parte motiva.
Asunto distinto es que el demandante insista en que no era gestor fiscal y argumente supuestas contradicciones en el razonamiento que la sentencia utiliza para llegar a la afirmación contraria; pero es claro que ello no puede ser objeto de recurso de revisión, pues tales argumentaciones simplemente pretenden reabrir el debate ya surtido en el proceso ordinario.
Al efecto, en la sentencia objeto de revisión se explicó lo siguiente: “[…] Se rescata que la gestión fiscal debe valorarse con base en las especiales circunstancias que rodean cada caso. Conforme las reglas contractuales que rigieron el acuerdo celebrado entre la FLA y LICOANTIOQUIA S.A. como fuente primera de obligaciones ejercicio que para esta Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no realizó, comoquiera que a lo largo del presente pronunciamiento se ha hecho hincapié en la gestión fiscal como presupuesto determinante de la responsabilidad fiscal.
En efecto, salta a la vista que se trató de un contrato cuyo objeto consistió en la distribución de botellas de licor, del cual se desprende que la obligación del fabricante fue garantizar una cantidad de productos determinada; por su parte, el distribuidor se comprometió a comprarlos, y a su vez, venderlos, por lo que con fundamento en las pruebas arrimadas al proceso como de las particulares condiciones que envuelven dicho negocio jurídico se evidencia que las bebidas alcohólicas no pudieron entrar al patrimonio privado de la distribuidora demandante, pues no se pagaron.
Puede inferirse entonces que estas nunca perdieron su connotación de bienes públicos, lo cual a su vez da cuenta de su disposición y manejo, como ingredientes normativos conformantes de la gestión fiscal. Dicho de otro modo, LICOANTIOQUIA S.A. sí se comportó como un gestor fiscal, en la medida que se abstuvo de cancelar las botellas de licor – con carácter público- entregadas para su distribución, actividad que entraña una obligación que según se desprende del clausulado contractual no había terminado, al tiempo que, consecuencialmente, puso en entredicho los recursos departamentales, en tanto la FLA desarrolla una actividad que se corresponde con el monopolio rentístico establecido en la Constitución Política (…).
Es que, contrario a las afirmaciones esgrimidas por el a quo en sede de instancia, el manejo o administración de recursos o fondos públicos se concretó en la entrega del licor que FLA le hizo a LICOANTIOQUIA S.A. donde, en consideración de esta Sala, no es suficiente que se limite a guardarlo en bodegas sin que dichos productos sea objeto de distribución, sino que el solo hecho de haberlos retirado, sin tener que pagar por ellos, da cuenta evidentemente no solo de su manejo y disposición, sino que dichos licores nunca perdieron la connotación de Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 públicos pues la naturaleza del contrato de distribución supone que los productos salgan del patrimonio público para que sean revendidos, lo que reafirma la teoría según la cual ejecutó actos propios de un gestor fiscal en consecuencia sometido a la competencia que por disposición constitucional le fue asignada a las Contralorías.
Precisado lo anterior, claro es también, y según se desprende de las valoraciones realizadas en los actos acusados, que la Contraloría verificó cada uno de los elementos que deben concurrir para la declaratoria de responsabilidad, en cuanto al desmedro patrimonial sufrido como consecuencia de la negativa de LICOANTIOQUIA S.A. de cancelar el licor retirado, materializado en el menoscabo de las rentas del departamento, por lo que esta Sala no evidencia que los actos aquí atacados merezcan ser declarados nulos […]”.
Conforme con lo anterior, esta Sala Especial de Decisión concluye que la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por la Sección Quinta no incurrió en incongruencia entre la parte motiva y la considerativa, puesto que en las consideraciones se explicaron las razones por las que era posible catalogar a Licoantioquia S.A. como gestor fiscal, esto es, a raíz del contrato de compraventa y de distribución que celebró con la fábrica de Licores de Antioquia y el hecho de que los licores recibidos no hubieran sido pagados, y, con fundamento en ello, revocó la decisión del a quo, para en su lugar, denegar las pretensiones anulatorias de los actos cuestionados que habían declarado fiscalmente responsable a Licoantioquia S.A. Por el contrario, la Sala estima que, cuando la parte recurrente alega que en la sentencia objeto de revisión existe una incongruencia porque (…) no puede afirmar simultáneamente que el licor fue vendido a Licoantioquia S.A. (título jurídico) y entregado materialmente (modo de tranferir el dominio), pero que sigue (sic) un bien fiscal porque no se pagó de manera efectiva (…)”, lo pretendido en realidad es controvertir los razonamientos expuestos por la Sección Quinta para no declarar la nulidad de los actos demandados.
Por lo anotado, esta Sala Especial de Decisión declarará infundado el presente recurso, habida cuenta que la sentencia objeto de revisión sustentó con suficiencia los motivos por lo que consideró que Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Licoantioquia S.A. tenía la calidad de gestor fiscal y ahora a través de este mecanismo extraordinario lo pretendido es insistir en que no fungía en esa condición. 4.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 estableció que, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. El mencionado artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que previó que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
A su turno, el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que de declararse infundado el recurso extraordinario de revisión se condenará en costas y perjuicios al recurrente. Finalmente, el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso, las cuales proceden cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Teniendo en cuenta las disposiciones aludidas y pese a que el recurso será resuelto de manera desfavorable a quien lo propuso, comoquiera que no está acreditada la causación de gastos procesales, esta Sala no condenará en costas por dicho concepto.
En cuanto a las agencias en derecho, se evidencia que la Contraloría General de Antioquia y el departamento de Antioquia comparecieron a este Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 proceso por conducto de apoderado debidamente constituido; por lo tanto, se dará aplicación al Acuerdo nro.
PSAA 16- 10554 del 5 de agosto de 201627 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y se impondrá a favor de cada ente y a cargo de Licoantioquia S.A. en liquidación, la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. En mérito de lo expuesto, la Sala Dieciocho Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Licoantioquia S.A. en liquidación contra la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: Ordenar a Licoantioquia S.A., pagar por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, tanto a favor de la Contraloría General de Antioquia como del departamento de Antioquia, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Devolver el expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 23 31 000 2003 01891 01, remitido en calidad de préstamo al despacho de origen del Tribunal Administrativo de Antioquia. 27 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. Radicado: 11001 03 15 000 2019 04038 00 Demandante: Licoantioquia S.A. en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Sala Especial Consejero de Estado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Consejera de Estado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado Salva voto MILTON CHAVES GARCÍA Consejero de Estado ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Especial de Decisión en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.