Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: LUISA MARÍA ZAPATA BERNAL Y OTRA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – pérdida de investidura de Concejales por violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto de intereses.
Requisitos generales de procedibilidad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado judicial, por las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 3 de febrero de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Antioquia por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, la dignidad humana y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «Con el debido respeto del despacho, y previo el decreto de la medida provisional solicitada en el presente escrito, solicito al Honorable Juez Constitucional que se TUTELEN los derecho fundamentales a la igualdad, debido proceso, derecho de defensa, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, y otros que se identifiquen vulnerados por parte del Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sus providencias de pérdida de investidura.
Que como consecuencia lo anterior, se ordene a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación profiera sentencia de reemplazo en el proceso de pérdida de investidura promovido por el señor WALTER ESNEIDER BETANCUR MONTOYA en contra de las Concejalas de Itagüí LUISA MARIA ZAPATA BERNAL y GLORIA CECILIA HERRERA OSPINA dentro del radicado 05001233300020240023701 teniendo en cuenta la providencia del Juez Constitucional de Tutela, específicamente en relación con el análisis de los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por las demandadas y el Ministerio Público dejados de analizar y con el análisis del elemento subjetivo con base a lo establecido por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia SU 424 de 2016.» 2.
Hechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del expediente de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las ciudadanas Luisa María Zapata Bernal, Gloria Cecilia Herrera Ospina y Gustavo Adolfo Betancur Castaño se inscribieron como candidatas al concejo municipal de Itagüí, para el periodo 2024-2027, por el movimiento significativo de ciudadanos «Itagüí Somos Todos» y el 29 de octubre de 2023, las señoras Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal fueron elegidas concejales del municipio de Itagüí (Antioquia) y tomaron posesión del cargo el 2 de enero de 2024.
El Concejo Municipal de Itagüí suscribió un contrato de prestación de servicios con la Universidad del Atlántico, con el objeto de que esa institución acompañara la convocatoria pública para proveer el cargo de secretario general de dicha Corporación. Según documento publicado el día 26 de diciembre de 2023 en la página web del Concejo Municipal de Itagüí, solo dos candidatos obtuvieron el puntaje mínimo exigido en la prueba de núcleo básico, lo que les mereció el posterior estudio de sus antecedentes académicos y profesionales para integrar la respectiva lista de elegibles, entre los cuales encabezó la lista Gustavo Adolfo Betancur Castaño. El 2 de enero de 2024, el Concejo Municipal de Itagüí eligió al señor Betancur Castaño como secretario general para el periodo constitucional 2024.
El señor Walter Esneider Betancur Montoya promovió demanda de pérdida de investidura contra las concejalas Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, al considerar que se encontraban incursas en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, sobre conflicto de intereses, al haber participado en la elección del secretario general del Concejo Municipal de Itagüí para el periodo constitucional 2024, teniendo en cuenta que hicieron parte de la lista de candidatos al Concejo Municipal de Itagüí en la que también se encontraba inscrito el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño, lo cual tuvo lugar en el mismo periodo electoral.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 10 de abril de 2024, declaró la pérdida de investidura de las concejalas Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, en razón a que las concejales no manifestaron el impedimento que les asistía, a pesar de que conocían que el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño participó en la convocatoria pública para cargo de Secretario General del Concejo de Itagüí y que hizo parte de la misma lista de candidatos al Concejo, inscrita por el grupo significativo de ciudadanos, «(…) y que además participaron en su elección, plasmando en ellas un interés directo y particular de índole política o ideológica, que no debió prevalecer sobre el interés general (…)».
El Ministerio Público y las concejalas Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. El Procurador designado argumentó que: (i) el a quo no aplicó enfoque de género; (ii) inexistencia de circunstancias típicas o nominadas de conflicto de intereses; (iii) la sentencia apelada vulneró los principios pro homine y de legalidad;
(iv) la providencia hizo una mera descripción de un interés particular y directo en cabeza de las concejalas, que no tuvo desarrollo alguno en la demanda y, (v) omitió aplicar argumentos analógicos a pari frente a una laguna axiológica. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el apoderado de las concejalas indicó que: «1.
El numeral 14 del artículo 11 del CPACA que se aplica al proceso, es causal de impedimento pero no de conflicto de intereses ya que de la misma y aplicada al caso concreto no se evidencia un interés particular, directo, actual y real. 2. En el caso concreto no se cumple con el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por el demandante y acogida por el Tribunal. 3.
En el caso concreto no se cumple el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura ya que se probó que las Concejalas actuaron con diligencia, prudencia y responsabilidad. 4. Como se dieron las circunstancias objeto de la litis, lo mínimo que pudieron generar las demandadas en el proceso fue duda, la cual debe resolverse a favor de ellas en aplicación del principio de indubio pro reo o in dubio pro investido. 5.
En el presente caso se debe aplicar el principio de favorabilidad y derivado de éste aplicar la analogía in bonam partem.» En sentencia del 26 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera confirmó el fallo de primera instancia que declaró la pérdida de investidura de las concejales, al considerar que, se acreditó el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por violación del régimen del conflicto de intereses previsto en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la ley 1437. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, la sentencia cuestionada desconoció el precedente desarrollado por la Corte Constitucional en sentencia SU-424 de 2016, donde el proceso de pérdida de investidura pasó a ser más garantista de los derechos de los miembros de las Corporaciones públicas, para exigir al juez contencioso, no solo un análisis juicioso de la culpabilidad del demandado para determinar si actuó con dolo o culpa grave, sino además, un análisis de las circunstancias que rodearon el hecho y las condiciones personales de quien estaría llamado a responder en este proceso.
Que no desarrolló todos los puntos o argumentos expuestos en el recurso de apelación del Ministerio Público y de las accionantes, en los términos del artículo 328 del Código General del Proceso, que, ordena al juez de segunda instancia pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Señaló que, «Los hechos adversos, violatorios de derechos fundamentales atribuibles a la autoridad judicial accionada, en resumen son: i) el no análisis de los argumentos expuestos por los apelantes en sus recursos de alzada, ii) no aplicación de principios como el de favorabilidad, legalidad, tipicidad, culpabilidad - responsabilidad subjetiva, buena fe, Principio pro homine, In dubio pro reo, Principio de objetividad, Principio de razonabilidad, y Principio de proporcionalidad y como consecuencia de estos, sobre todo el relación con el principio de responsabilidad subjetiva, la no aplicación del precedente jurisprudencia de la Corte Constitucional a través de la sentencia SU 424 de 2016 de la Corte Constitucional y el análisis de las pruebas arrimadas al proceso en el contexto en que se dieron los hechos objeto de la pérdida de investidura.».
Agregó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico porque no valoraron de manera adecuada ni en contexto los hechos que dieron origen a la decisión de pérdida de investidura, el elemento subjetivo y los medios de convicción que se arrimaron al proceso, que demostraron que las demandadas de manera previa se asesoraron en relación con lo que debían hacer frente a la elección del Secretario General del Concejo de Itagüí para el año 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, el apoderado de las concejalas, cuatro profesionales del derecho que consultaron las accionantes, el agente del Ministerio Público, siete magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia que fueron disidentes de la sentencia de primera instancia, coinciden en señalar que en el presente caso no se configuraron los presupuestos para declarar la pérdida de investidura de las Concejales, Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, por lo siguiente: «1.
El numeral 14 del artículo 11 del CPACA es una causal de impedimento y recusación, más no una causal de conflicto de intereses. 2. En el proceso no se logró probar un interés directo, personal, actual y vigente en cabeza de las Concejalas al participar en las elección del Secretario General del Concejo para el año 2024; el interés político o ideológico del que habla la Sección Primera no existe en la ley, y no es aplicable al caso concreto ya que las Concejalas y el Secretario General participaron en las elecciones a través de un Grupo Significativo de Ciudadanos el cual desapareció el día de las elecciones, no tiene vocación de permanencia, no tiene militantes, no tiene misión, visión, no tiene estatutos, por lo que se desvanece el interés político o ideológico que sustentó la Sección Primera en su sentencia. 3.
Las concejalas no tenían conciencia de la antijuridicidad del acto, tampoco que con su actuación incurrían en causal de conflicto de intereses, es por eso que, al surgir duda, preguntaron, se asesoraron y consultaron en aras de salir de algún error, lo que elimina el elemento subjetivo de la pérdida de investidura, analizando además las circunstancias particulares del momento. 4.
En caso de no aceptarse las anteriores tesis, por lo menos duda genera la responsabilidad de las Concejalas, por lo que debieron ser absueltas del reproche realizado en aplicación del principio del in dubio pro investido, principio de favorabilidad, pro homine, y en garantía de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, dignidad humana, entre otros. 5.
Finalmente y frente a la normatividad que exculpa a los Congresistas y Diputados de la pérdida de investidura por incurrir en causal de conflicto de intereses en un acto de elección de funcionario público por votación secreta, prerrogativa que no tienen los concejales, deviene una discriminación injustificada en perjuicio de los Concejales, inadmisible en un Estado de Derecho; por lo que en aplicación de principios como el de favorabilidad e interpretación pro homine, se debió aplicar la figura de la analogía in bonam partem en los términos de los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio Público y las Concejalas demandadas, los cuales no fueron atendidos por la Sección Primera bajo la tesis, no jurídica, que los argumentos se aducen por primera vez por lo que no se debían analizar, estudiar y resolver estos argumentos del recurso de apelación, surgiendo con ello la vulneración de los derechos fundamentales de mi poderdantes.».
Por otra parte, indicó que se configuró el defecto material o sustantivo, porque los jueces de instancia desconocieron lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, según el cual, el ad quem debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Que, en ese entendido la sentencia de segunda instancia no debió abstenerse de analizar los argumentos expuestos por las demandadas y el Ministerio Público en su recurso de apelación. Que, además, las providencias acusadas incurrieron en los defectos por decisión sin motivación y por violación directa a la Constitución, pues considera que no se hizo análisis objetivo y garantista, ni se aplicaron los principios que rigen este proceso, el elemento subjetivo de la pérdida de investidura, en los términos del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 y de la Sentencia SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional.
Que, adicionalmente, dejaron de interpretar las pruebas aportadas por las demandadas que demostraban la ausencia de dolo o culpa grave por parte de las concejalas en el contexto en que se dieron los hechos el día 02 de enero de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, en el marco de su posesión y la única posibilidad de realizar consultas verbales en el momento. 4.
Trámite previo El 5 de febrero de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, negó la medida cautelar y ordenó notificar a la demandante, a los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de demandados y, a los señores Walter Esneider Betancur Montoya, Gustavo Adolfo Betancur Castaño y al Concejo municipal de Itagüí, como terceros interesados en las resultas del proceso. 5.
Oposiciones El Consejo de Estado, Sección Primera pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, o en su defecto, se nieguen las pretensiones, porque no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados. Adujo que el objeto de las actoras al promover la presente acción de tutela es constituir una tercera instancia del proceso de pérdida de investidura, pues los argumentos del recurso de amparo son los mismos que se expusieron dentro del proceso ordinario, los cuales además fueron resueltos en la sentencia cuestionada.
Que, no incurrió en el defecto fáctico alegado, pues, apreció y valoró en su conjunto todas las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en aplicación de la lógica y la certeza para resolver el caso concreto, resultado de lo cual fue posible concluir que las concejalas se encontraban incursas en una situación que les impedía participar del proceso de elección del Secretario de la Corporación Pública, según lo previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 y, acorde con la jurisprudencia de la Corporación, al haber participado del proceso de elección y haberlo votado, violaron el régimen del conflicto de interés. Afirmó que no se configuró el defecto sustantivo, pues la decisión estuvo sustentada en el marco normativo procesal que regula los procesos de pérdida de investidura que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, especialmente, la garantía del principio de congruencia. Que, en el escrito de tutela, las actoras proponen una interpretación aislada del artículo 328 del CGP, ya que dicha disposición no autoriza la introducción de nuevos argumentos, esto es, de aquellos que no se plantearon o hicieron parte del debate procesal en la primera instancia, y que, por tal motivo, no fueron considerados en la sentencia objeto de apelación. Que tampoco existe una decisión sin motivación, pues en la providencia fueron expuestas las razones fácticas, jurídicas y probatorias por la cuales consideró que dicho asunto se trataba de un nuevo argumento, no ventilado en el curso del proceso, y que, por ende, no podía ser objeto de pronunciamiento en la sentencia de segunda instancia, so pena de vulnerar el debido proceso constitucional.
Entonces, lo que se evidencia es la discrepancia de las actoras con los razonamientos expuestos por la Sección Primera, mediante las cuales consideró que no era procedente estudiar los nuevos argumentos. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al desconocimiento del precedente, adujo que la sentencia SU-424 de 2016, no constituyen precedente judicial para el caso concreto, pues los hechos de los procesos que se resolvieron en dicha sentencia no guardan similitud con el que fue objeto de pronunciamiento en la sentencia proferida en el proceso de pérdida de investidura, objeto de la presente acción de tutela; y, en consecuencia, no hay lugar a su aplicación. Además, precisó que, en la sentencia acusada se tuvo en cuenta el contexto en el que ocurrieron los hechos y las condiciones personales de las concejalas; todo lo cual fue estudiado conforme con el acervo probatorio que obra en el expediente, el cual fue valorado en aplicación de las reglas de la sana crítica, en el marco del ejercicio de la autonomía judicial. 6.
Intervención de los terceros con interés El señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos alegados en el escrito de tutela, por lo siguiente: Que, no existe algún tipo de relación, que pueda torpedear las actuaciones de las corporadas, con las de él como secretario del concejo de Itagüí, pues con ellas no tiene interés directo, cierto o personal que pudiese influir en las obligaciones como funcionario público o en las de ellas como concejales.
Señaló que el voto de las concejalas en la elección como secretario del Concejo Municipal de Itagüí no constituye un conflicto de intereses y mucho menos un riesgo de corrupción que configure el impedimento descrito en el numeral 14 del artículo 11 de la ley 1437 del año 2011, cuyo propósito es promover la transparencia y evitar la corrupción. Que, una vez culminó el proceso electoral desapareció el Grupo Significativo Itagui Somos Todos conformado para participar de las elecciones populares al Concejo Municipal de Itagüí en el año 2023, pues a diferencia de los partidos políticos, no tiene estatutos, militantes ni tiene vocación de permanencia. Además, en el momento en el que se publicó la convocatoria para proveer el cargo, ya había pasado las elecciones populares del 29 de octubre de 2023 para el concejo.
Añadió que, los votos de las concejalas no fueron decisivos para su elección, pues de los 17 posibles, obtuvo 16 votos favorables; además, de haber obtenido el primer lugar en el concurso y que, el segundo candidato ni siquiera se presentó el 2 de enero al recinto del concejo municipal. Aseguró que, no tiene vínculos consanguíneos, de afinidad, ni civil y tampoco, un interés particular, directo y actual en ningún asunto con las concejalas.
Los ciudadanos Alba Esneda Restrepo Aguirre, Ana Felisa Guerra Gaviria, Berenice Carvajal Bernal, Carla Cristina Castaño Cano, Carlos Enrique Uribe Restrepo, Carolina Rodas Álvarez, Claudia Luz Giraldo Gómez, Daniel Mesa Giraldo, Diana López Montoya, Diana Patricia Parra Ramírez, Edwin Stiven Muñoz Quiceno, Emilsen Muñoz Rivera, Estefanía Dávila Guerra, Geany Rendón Osorio, Isabel Cristina Álvarez Mesa, Angela María Mesa Madrid, Wilson de Jesús Álvarez Gaviria, Ana María Álvarez Mesa, Milliam Lorenzo Mesa, Juliana Andrea Tobón Arango, Elkin Oswaldo Cano Naranjo, Juan José Álvarez Mesa, Yerika Daniela Jaramillo Pérez, María Camila Mejía Muñoz, Janeth Eliana Uribe Restrepo, Jhonny Alejandro Marín Restrepo, Johnny Esneider García Muñoz, Jorge Ignacio Mesa Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Franco, José Rolando Aristizábal Henao, Juan Sebastián Álvarez Zuleta, Juliana Andrea Bolívar M, Kelly Alexandra López, Leidy Joana Franco Parra, Luisa Fernanda Mesa Castrillón, María Natalia Tatis Montoya, Merielen Williams Montoya, Natali Mejía Saldarriaga, Onaldo Dávila Guerra, Ramón Elías Holguín Ruíz, Merlenny Muñoz Rivera, Rodrigo León Bernal Castañeda, Ruby Amparo Holguine, Alberto Ortíz Holguín, Beatriz Cano Sánchez, Mariela Rodríguez López, Luisa María Holguín, Valeria San Juan Duque, Jonny Mejía T, Luis Norberto Álvarez, Rodrigo Andrés Arango, Sara Herrera Urrego, Valentina Franco Parra, William Henry Dávila Ramos y Wilmar Holguín Muñoz presentaron escritos de coadyuvancia de la acción de tutela, para el efecto indicaron que participaron en las elecciones del 29 de octubre de 2023.
Que, votaron por la señora Luisa María Zapata Bernal para el concejo municipal de Itagüí, que, se trató de una elección libre y voluntaria, además, destacaron sus cualidades personales y profesionales y afirmaron que, hasta el momento, ha ejercido su cargo con el mejor desempeño. Consideran que la decisión de declarar la pérdida de investidura de la señora Zapata Bernal es desproporcionada, pues conocen sus capacidades como líder y el hecho de declarar su muerte política transgrede sus derechos como electores.
Las señoras Lucy Arias Villamil y Lucía Gnisogs Hernández, como integrantes del comité directivo de la Red de Mujeres Pública de Itagüí coadyuvaron la acción de tutela de la referencia. Al respecto, manifestaron que, «(…) tenemos como bandera el propender por la defensa de los nuestros derechos como mujeres, que se hace mucha veces muy complejo, por nuestra condición, ya que pese al avance y evolución de la sociedad, aún a la mujer se le relega y desconoce en muchos ámbitos, teniendo que estar continuamente en una lucha constante para poder lograr surgir y sostenerse; somos solidarias con las mujeres - ciudadanas que en el ejercicio de sus derechos civiles han alcanzado a ocupar algún cargo por elección popular y nos sentimos reconocidas en esos logros; valoramos enormemente la posición e importancia de las mujeres en la sociedad y resaltamos su tenacidad en el desempeño de funciones al interior del ejercicio de cargos por elección popular, lo cual exige de calidades muy especiales, además tiene muy en cuenta la ley de cuotas de las mujeres, quienes son una minoría en estos espacios».
Lamentaron la declaratoria de pérdida de investidura de las concejalas, a quienes definieron como «líderes trabajadoras de la comunidad Itagüiseña». Que, con dicha decisión, las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina no pueden volver a aspirar a cargos políticos de elección popular, a menos que se trate del Congreso de la República.
En esa medida, solicitaron que se aplicara el principio de favorabilidad a las investigadas y por derecho a la igualdad no se declarara su muerte política. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Cuestión previa – coadyuvancia De manera previa al planteamiento del problema jurídico, la Sala advierte que un grupo de ciudadanos4 y señoras Lucy Arias Villamil y Lucía Gnisogs Hernández, como integrantes del comité directivo de la Red de Mujeres Pública de Itagüí coadyuvaron la acción de tutela de la referencia. Los primeros, con fundamento en que fungieron como electores de la señora Luisa María Zapata Bernal para el concejo municipal de Itagüí y, las segundas para manifestar su desacuerdo con que la decisión implique la muerte política de las concejales.
Al respecto, es necesario aclarar que la coadyuvancia en la acción de tutela se encuentra prevista en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, que la define como 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Esto son, los señores Alba Esneda Restrepo Aguirre, Ana Felisa Guerra Gaviria, Berenice Carvajal Bernal, Carla Cristina Castaño Cano, Carlos Enrique Uribe Restrepo, Carolina Rodas Álvarez, Claudia Luz Giraldo Gómez, Daniel Mesa Giraldo, Diana López Montoya, Diana Patricia Parra Ramírez, Edwin Stiven Muñoz Quiceno, Emilsen Muñoz Rivera, Estefanía Dávila Guerra, Geany Rendón Osorio, Isabel Cristina Álvarez Mesa, Angela María Mesa Madrid, Wilson de Jesús Álvarez Gaviria, Ana María Álvarez Mesa, Milliam Lorenzo Mesa, Juliana Andrea Tobón Arango, Elkin Oswaldo Cano Naranjo, Juan José Álvarez Mesa, Yerika Daniela Jaramillo Pérez, María Camila Mejía Muñoz, Janeth Eliana Uribe Restrepo, Jhonny Alejandro Marín Restrepo, Johnny Esneider García Muñoz, Jorge Ignacio Mesa Franco, José Rolando Aristizábal Henao, Juan Sebastián Álvarez Zuleta, Juliana Andrea Bolívar M, Kelly Alexandra López, Leidy Joana Franco Parra, Luisa Fernanda Mesa Castrillón, María Natalia Tatis Montoya, Merielen Williams Montoya, Natali Mejía Saldarriaga, Onaldo Dávila Guerra, Ramón Elías Holguín Ruíz, Merlenny Muñoz Rivera, Rodrigo León Bernal Castañeda, Ruby Amparo Holguine, Alberto Ortíz Holguín, Beatriz Cano Sánchez, Mariela Rodríguez López, Luisa María Holguín, Valeria San Juan Duque, Jonny Mejía T, Luis Norberto Álvarez, Rodrigo Andrés Arango, Sara Herrera Urrego, Valentina Franco Parra, William Henry Dávila Ramos y Wilmar Holguín Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un mecanismo procesal que permite la intervención de terceros que tengan un interés legítimo en el resultado del proceso. De modo que, cualquier persona que considere que sus derechos fundamentales pueden verse afectados por la decisión judicial puede intervenir como coadyuvante del actor o de la parte demandada.
La Sala precisa que las solicitudes de coadyuvancia no está llamada a prosperar, porque, los coadyuvantes no expresan de qué manera la decisión cuestionada les genera la afectación de derechos o garantías fundamentales propias que les conceda interés legítimo en intervenir en el presente trámite. Lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que, aunque no resulta aplicable la regla de unificación prevista por la Corte Constitucional en la sentencia SU-329 de 2024, porque el presente asunto comporta un asunto de pérdida de investidura, lo cierto es que la Corporación al definir sobre la legitimación en la causa por activa para ejercer acción de tutela contra sentencias proferidas en un proceso de nulidad electoral, rectificó su jurisprudencia para precisar los eventos en que se entiende acreditado el presupuesto de legitimación para ejercer acción de tutela contra decisiones y procesos de naturaleza electoral y señaló que «las acciones de tutela contra providencias judiciales proferidas en el marco de un proceso de nulidad electoral en las que se alegue la protección de los derechos a la representación política y a elegir y ser elegido, en adelante, quienes no hayan sido partes o terceros en el proceso ordinario en el que se profirió la decisión cuestionada, no tienen legitimación por activa para presentar la acción de tutela».
A lo anterior se suma que, los argumentos en que sustentan su intervención no solo son ajenos a los propuestos en el escrito de tutela, sino que, se limitan a señalar su desacuerdo con la decisión y los efectos de la misma, sin exponer verdaderos reproches a la sentencia cuestionada, como apoyo a los cargos propuestos en la acción de tutela.
De manera que, en el presente asunto, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 no se advierte acreditado el interés legítimo que les asiste a los coadyuvantes y, en consecuencia, será negada la solicitud. Problema jurídico La parte actora considera que, al emitir las sentencias del 10 de abril de 2024 y 26 de septiembre del mismo año, en el cual se les declaró la pérdida de investidura, porque como concejales del municipio de Itagüí violaron el régimen del conflicto de intereses, previsto en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, las autoridades judiciales demandadas transgredieron sus derechos fundamentales, pues, a su juicio, la omisión en manifestar el impedimento en la elección del Secretario de la Corporación, no puede constituir una causal de pérdida de investidura.
Agregó que desconocieron la sentencia SU-424 de 2016, en la que la Corte Constitucional previó que en esta clase de procesos el análisis de culpabilidad debe hacerse de manera integral con las circunstancias que rodearon el hecho. En el anterior contexto, la Sala analizará sí la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En caso de ser afirmativa la respuesta, se analizará si la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en los defectos por Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento del precedente, fáctico, material o sustantivo, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional al proceso ordinario, tal como se pasa a explicar.
En primer lugar, se encuentra que la parte actora alega que se configuraron los defectos por desconocimiento del precedente, fáctico, material o sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, con la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado de declarar la pérdida de investidura de las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, por violación del régimen del conflicto de intereses previsto en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, al haber participado en la elección del secretario general del Concejo Municipal de Itagüí para el periodo constitucional 2024.
Sobre el particular, la Sala advierte que esos argumentos fueron expuestos en el recurso de apelación y resueltos por la Sección Primera del Consejo de Estado y, ahora, son alegados como fundamento de la presente acción de tutela. Al respecto, la Sala encuentra que, al decidir en primera instancia el proceso de pérdida de investidura contra las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 10 de abril de 2024, encontró que se configuró: (i) el elemento objetivo por violación al régimen del conflicto de intereses, al estar probado que participaron de la elección del Secretario del Concejo Municipal de Itagüí, Gustavo Adolfo Betancur Castaño, que hizo parte, con las concejalas, de la misma lista de candidatos al Concejo, inscrita por el grupo significativo de ciudadanos, habiéndose probado en el proceso los elementos que configuran la causal de pérdida de la investidura; y, (ii) el elemento subjetivo, pues la conducta de las concejalas fue gravemente culposa, dada la claridad de la norma que les imponía el deber de declararse impedidas de participar de la elección de quien había sido su compañero de lista en las contiendas electorales, cuyo entendimiento no requiere mayores conocimientos o asesoramiento.
El Ministerio Público y las actoras interpusieron recurso de apelación contra la referida decisión con fundamento en que: (i) la conducta descrita en el artículo 11 de la Ley 1437 constituye una causal de impedimento, pero no de pérdida de investidura; (ii) no se acreditó el interés directo, particular y actual en cabeza de las Concejales, o de sus parientes cercanos, o de sus socios, conforme a los previsto en el artículo 70 de la Ley 136 de 2000;
(iii) la conducta de las concejales no fue culpable, en la medida en que no tenían un interés directo, personal y actual que las obligara a declararse impedidas, que en todo caso buscaron asesoría, conceptos e indagaciones para determinar si su actuar era contrario a derecho, luego no se probó que la conducta fuera dolosa o gravemente culposa;
(iv) que en la sentencia de primera instancia no se tuvieron en cuenta los principios, pro homine, legalidad, y de la aplicación de argumentos a pari; esto último, frente a la omisión de legislador en regular de la misma forma que para los congresistas y diputados, lo relativo al régimen del conflicto de intereses de los Concejales, así como la aplicación de la perspectiva de género para resolver el asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, la Sala advierte que las actoras proponen la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de pérdida de investidura, lo cual evidencia que lo que pretende la parte actora es hacer uso de la presente solicitud de amparo, como una instancia adicional.
En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada por la actora ya fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 26 de septiembre de 2024, que, en lo que interesa, consideró: Respecto a la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, señaló: «95.
En consecuencia, conforme con todo lo anterior, la Sala considera que la convocatoria pública para elegir al Secretario del Concejo Municipal de Itagüí es un procedimiento especial, al que le son aplicables las normas sobre impedimentos y recusaciones previstas en los artículos 11 y 12 de la Ley 1437, en la medida en que: i) la reglamentación especial nada señala al respecto; ii) en dicho procedimiento los Concejales toman una decisión definitiva, en tanto conforman la voluntad colectiva del cabildo, mediante la cual se elige la persona que ocupará dicho cargo; iii) ese procedimiento debe adelantarse, entre otros, bajo los principios de imparcialidad y transparencia a los que se somete el ejercicio de funciones administrativas, y en general, el ejercicio de las funciones públicas; iv) según el artículo 123 de la Constitución Política, los Concejales son servidores públicos, y, “[…] están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]. 96.
Así las cosas, bajo las claridades realizadas, la Sala considera que las Concejales si tenían interés directo, particular y actual en la elección del Secretario del Cabildo Municipal, el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño; quien había hecho parte, en conjunto con ellas, de la misma lista de candidatos inscrita por el grupo significativos de ciudadanos al que pertenecen, para las elecciones al Concejo Municipal de Itagüí, periodo 2024-2027, y quien, tenía interés en hacerse elegir Secretario de mismo Cabildo para el periodo 2024; mismo que es coincidente con el periodo para el que resultaron electas las Concejales. 97.
En efecto, la jurisprudencia de la Sección Primera ha sido consistente al considerar que una de las formas en que se transgrede el régimen del conflicto de interés, consiste en que el Concejal, estando incurso en alguna de las hipótesis previstas por la ley como causal de impedimento, de aquellas aplicables al asunto del que conoce y decide, pese a no haber sido recusado, omite manifestarse impedido; esto, toda vez que, los impedimentos con su correspondiente deber de manifestación, constituyen garantía irrestricta de la prevalencia del interés general sobre el particular o privado del Concejal, o de su círculo cercano, familiar o de negocios.
(…) 102. Según el Acta núm. 001 de 2 de enero de 2024, se corrobora que, en dicha sesión: i) se instaló el Concejo Municipal, periodo 2024-2027; ii) tomaron posesión del cargo los Concejales elegidos, dentro de los cuales se encontraban Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal; iii) quienes contestaron el llamado a lista realizado por el Secretario de esa corporación pública, periodo 2024; y iv) que en la citada sesión se realizó la “[…] presentación-entrevista […]” y la elección del Secretario del Concejo Municipal, con la votación de todos los 17 Concejales que integran el Cabildo Municipal, sin que se hubieran presentado manifestaciones de impedimento, tampoco recusaciones. 103.
En consecuencia, se encuentra probado que las concejales estuvieron presentes en dicha sesión, integraron el quorum, escucharon la entrevista y presentación, y votaron para elegir al señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño; así como, que no manifestaron impedimento alguno para participar en esta sesión y votar la elección del Secretario del Concejo, ni fueron recusadas. 104.
De igual manera, se probó que las señoras Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, así como el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño, hicieron parte de la misma lista de candidatos al Concejo Municipal, periodo 2024-2027, inscrita por el grupo significativo de ciudadanos ITAGÜÍ SOMOS TODOS; como consta en: i) Formulario E-26 CON (Acta de Escrutinio Municipal de 29 de octubre de 2024); ii) Formulario E-8 CON (Lista definitiva de candidatos inscritos por dicho grupo significativo de ciudadanos); iii) Formulario E-6 CON (Solicitud de inscripción de candidatos y constancia de aceptación de candidaturas de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos).
(…) 110. Así las cosas, acreditado que las concejales se encontraban incursas en el supuesto fáctico previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, y que debiendo haber manifestado su impedimento, no lo hicieron; la Sala considera que violaron el régimen del conflicto de interés, por Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto participaron de la elección del Secretario del Concejo Municipal, muy a pesar de que la imparcialidad de sus votos se encuentra censurada de antemano, por el legislador.
Que el concejal participe efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusado para los efectos 111. La Sala considera que este elemento de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen del conflicto de interés previsto en el artículo 70 de la Ley 136, también se encuentra probado, pues, se reitera, en el Acta núm. 001 de 2 de enero de 2024, del Concejo Municipal de Itagüí, consta que las Concejales asistieron a la respectiva sesión inaugural, tomaron posesión del cargo, y participaron de la plenaria en la que escucharon la entrevista del señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño, aspirante al cargo de Secretario del Concejo Municipal, y votaron su elección como Secretario de la corporación pública, sin manifestar sus impedimentos, ni haber sido recusadas por ese hecho.
Que la materia conforme al ordenamiento sea de competencia del Concejo Municipal 112. En el caso sub examine este elemento se cumple, pues le compete a los Concejos Municipales y Distritales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 136, “[…] El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo […]”. 113.
En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de la pérdida de investidura alegada, esta Sala procederá a realizar el estudio del elemento subjetivo.» Respecto al elemento subjetivo, encontró que: «142. La Sala considera, conforme con los hechos probados supra, que la conducta de las Concejales fue gravemente culposa, en cuanto integraron el quorum, participaron y votaron la elección del Secretario del Concejo Municipal de Itagüí realizada el 2 de enero de 2024, conociendo que estaban incursas en la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, sin manifestarse impedidas, y sin mediar serias circunstancias que justificaran la conducta transgresora del ordenamiento. 143.
La Sala arriba a dicha conclusión atendiendo las condiciones personales de las concejales, las circunstancias que rodearon sus conductas, y los actos que realizaron para conocer el ordenamiento que las rige como Concejales del Municipio de Itagüí. 144. En efecto, para la Sala, las calidades personales y profesionales de la concejales dan cuenta de que tenían la capacidad de discernir y entender la circunstancia fáctica y jurídica en la que se encontraban respecto del aspirante a ser elegido Secretario del Concejo, y de que tal situación tenía la virtualidad de impedirles participar del proceso de elección de ese cargo, en los términos de la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437; tanto así, que las inquietudes que tuvieron en ese sentido, surgieron de ellas mismas, y las condujeron a realizar indagaciones al respecto, como lo indicaron los testigos Cristian David Osorio Agudelo, Carlos Adriano González Puerta y Luis Ángel Hincapié Betancur.
(…) 150. En el caso concreto, la Sala considera que del acervo probatorio surge que las concejales tenían claro que habían sido integrantes de la misma lista de la que fue parte el señor Betancur Castaño y de que intuían que su situación podía conllevar a un conflicto de interés; sin embargo, no está acreditado que conocieran que estaban incursas en la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, que taxativamente les exigía apartarse de la elección a cargo del Concejo Municipal; no obstante, atendiendo el artículo 9.° del Código Civil, tenían el deber de conocer que esa situación las impedía, y que de no manifestar sus impedimentos, vulnerarían el régimen del conflicto de interés, que trae como consecuencia la pérdida de la investidura. 151.
Conforme con lo anterior, se tiene que para exonerarse de la culpabilidad que da lugar a la pérdida de investidura, resulta preciso estudiar los actos que realizaron las Concejales para conocer del respectivo marco normativo, con el propósito de establecer si por virtud de ellos, actuaron de buena fe calificada, y, por ende, sus conductas pueden exculparse.
(…) 153. En el caso sub examine, la Concejales alegan que no se configura el elemento subjetivo, referido a la culpa grave que les fuera atribuida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque tomaron la precaución de consultar y asesorarse de profesionales del derecho sobre su posible conflicto de interés, y conforme a lo conceptos que les brindaron, en el sentido de que no incurrían en uno, decidieron que podían participar de la elección del Secretario del Concejo Municipal, como Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en efecto lo hicieron: escuchando la entrevista y presentación del señor Betancur Castaño y votando su elección. 154.
Al respecto, atendiendo la jurisprudencia de la Sección Primera, transcrita previamente, y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia con fundamento en ella, para que pueda reputarse que la solicitud de conceptos o asesorías jurídicas puedan llegar a constituir buena fe calificada, que exime de culpabilidad, es presupuesto necesario que “[…] no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que, si esta es clara, no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto […]”. 155.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la causal de impedimento en que estaban incursas las Concejales no presenta ninguna dificultad, complejidad u oscuridad para su entendimiento, que impida realizar un juicio de comparación entre las situaciones fácticas en que se encontraban las concejales y la prevista como impeditiva; en consecuencia, los conceptos, asesorías u opiniones solicitadas por las concejales y brindados por los abogados, no pueden servir de fundamento para justificar la conducta. 156.
En efecto, el hecho de haber obtenido respuestas a sus inquietudes en un sentido contrario a lo dispuesto con claridad en la norma aplicable y a la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado en esa materia, no puede enervar la negligencia con la que actuaron, toda vez que, teniendo el deber de manifestarse impedidas, simplemente omitieron hacerlo.
(…) 161. En consecuencia, la Sala considera que las concejales violaron el régimen del conflicto de interés, y que sus conductas fueron gravemente culposas, puesto que, ante la claridad del supuesto fáctico en el que se encontraban y su perfecta correspondencia con el supuesto normativo que les exigía manifestar sus impedimentos so pena de violar el régimen del conflicto de interés, omitieron dirigir su conducta en dicho sentido. 162.
La culpa grave con la que actuaron no se justifica por el hecho de haber pedido concepto, asesoría u opinión de profesionales del derecho; las solicitudes que realizaron no fueron adecuadas, muy a pesar de que con anterioridad a la sesión de instalación del Concejo tenían conocimiento de que la elección del Secretario se surtiría, y de que el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño, aspirante a dicho cargo, compartió con ellas la lista de elecciones al Concejo Municipal de Itagüí, periodo 2024-2027, perteneciente al mismo grupo significativo de ciudadanos, la conducta de las concejales no estuvo dirigida a tomar el debido conocimiento del régimen que regula sus ejercicio como concejales, ni a recibir asesoría adecuada e idónea; en esa medida, actuaron con de manera negligente, sin previsión alguna, y dejando al azar las posibles consecuencias que tendría su omisión de manifestarse impedidas.» En cuanto a la perspectiva de género invocada por el Ministerio público, señaló que: «170.
En todo caso, para la Sala lo anterior no significa que el juez de la pérdida de investidura no pueda o no esté compelido a la protección de los derechos de la mujer, concretamente, a la aplicación del enfoque de género para resolver los casos concretos en los que se ventila la posible restricción de los derechos políticos; sin embargo, esto no supone, en términos de la igualdad material, que el juez pueda deducir, sin evidencias de ninguna clase, que el uso del medio de control de pérdida de la investidura se utiliza, precisamente, por quien lo interpone, con fines de discriminación, abuso o violencia. 171.
Sobre este aspecto, la Sala considera relevante reiterar que la pérdida de la investidura tiene raigambre constitucional y constituye uno de los instrumentos del derecho a la participación ciudadana y al control político de los elegidos por voto popular; instituido por el Constituyente de 1991 como un instrumento de depuración de las Corporaciones Públicas, cuando sus integrantes incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o la dignidad que ostentan. 172.
De esta manera, para la Sala es claro que la garantía de protección de los derechos políticos de la mujer elegida popularmente y la posible restricción de sus derechos políticos mediante sentencia judicial que decrete la pérdida de la investidura, bajo las circunstancias señaladas supra, eventualmente podrían encontrarse en tensión por cuenta de su uso temerario e ilegitimo, con fines de discriminación, abuso o violencia, contra las mujeres que alcanzan posiciones de poder; con lo cual, será conforme a los indicios y evidencias y en el marco del ejercicio de sus competencias, que el juez de la pérdida de la investidura intervendrá y aplicará los correctivos a que haya lugar.» Siendo así, como se expuso, aunque la parte actora alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados porque presuntamente incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico, Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co material o sustantivo, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación, al declararse la pérdida de investidura de las concejalas, Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, ya fueron resueltos por el juez natural.
Lo anterior, en el entendido que el Consejo de Estado, Sección Primera, encontró acreditados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de la investidura por conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136, ratificada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437.
Así, queda demostrado que los cargos por los defectos por desconocimiento del precedente, fáctico, material o sustantivo, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación, no cumplen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora insiste en exactamente los mismos aspectos que fueron expuestos ante el juez de la pérdida de investidura, lo que evidencia su inconformidad con la forma como se hizo el análisis del caso por el juez de cierre en segunda instancia. Ahora, la parte actora alegó la vulneración de sus derechos fundamentales, porque en la sentencia de segunda instancia, la autoridad judicial accionada no resolvió el cargo propuesto en el recurso de apelación por el Ministerio Público y las accionantes, referente a la existencia de «una laguna axiológica que impone la aplicación de los principios de favorabilidad y pro homine al caso de las concejales, consistente en que el artículo 1.° de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019 y en el artículo 56 de la Ley 2200 de 8 de febrero de 2022, prevén, en el caso de los congresistas y los diputados, respectivamente, que no se presenta un conflicto de interés “[…] Cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto.
Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos […]». Sin embargo, advierte la Sala que en la providencia acusada la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció sobre los argumentos nuevos propuestos en los recursos de apelación y señaló que en aras de garantizar el debido proceso, no podía hacer un pronunciamiento al respecto, con los siguientes argumentos: «83.
En el caso sub examine, se observa que las concejales presentaron su escrito de oposición, sin haber realizado los argumentos que ahora pretenden introducir en el debate; en dicha oportunidad se refirieron a la ausencia de configuración del conflicto de interés endilgado por el solicitante, en esencia, porque la elección del Secretario del Concejo se produjo como resultado de un convocatoria pública por mérito, en el que, su compañero de lista a las elecciones del Concejo, ocupó el primer lugar, de manera que no tenían interés directo, particular y actual en que dicho señor fuera el elegido; por su parte, la Agente del Ministerio Público rindió concepto en sentido similar al expuesto por las Concejales. 84.
El Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la pérdida de investidura de las concejales, en consideración a los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el Solicitante, debatidos en el proceso, respecto de los cuales concluyó que las concejales participaron y votaron la elección de ese servidor público, sin manifestar impedimento, pese a encontrarse incursas en el previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437; y, en consecuencia, incurrieron en la violación del régimen del conflicto de interés, prevista en el artículo 2.° del artículo 55 de la Ley 136, como causal de pérdida de la investidura de los Concejales, conforme lo desarrolla la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. 85.
Ahora, la Sala advierte que los argumentos planteados por las concejales, en los recursos de apelación, indicado supra, se aducen por primera vez en el proceso; es decir, en sede del recurso de apelación. Se trata de unos planteamiento jurídicos y fácticos que, como se dijo, debieron ser expuestos por las concejales en el escrito de contestación a la solicitud de pérdida de investidura, o en el Concepto rendido por la Agente del Ministerio Público, con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso del Solicitante.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-00 Demandante: Luisa María Zapata Bernal y otra 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con los nuevos argumentos planteados por las concejales y por la Agente del Ministerio Público, indicados supra.» Como se ve, la providencia consideró dicho asunto y concluyó que se trató de un nuevo argumento, no ventilado en el curso del proceso, y que, por ende, no podía ser objeto de pronunciamiento en la sentencia de segunda instancia, so pena de vulnerar el debido proceso constitucional.
Lo anterior es suficiente para que la Sala declare improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, porque no cumple el requisito de relevancia constitucional que habilite el estudio de los cargos por parte del juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las solicitudes de coadyuvancia. 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina contra el Consejo de Estado, Sección Primera, acorde con lo expuesto en la parte considerativa. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador