Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Tope salarial del Decreto 610 de 1998 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Gabriel Echeverri González presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio SG 3506 del 30 de julio de 2014, proferido por la Procuraduría General de la Nación en el que negó el reconocimiento de la prima especial en cuantía del 30% del salario básico, «su carácter salarial» y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como procuradora judicial II. 1 Presentada el 11 de marzo de 2015.
Acta de reparto en folio 39. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y «su naturaleza salarial» en cuantía del 30% de la asignación básica mensual percibida entre el 1 de octubre de 2002 y el 8 de enero de 2014; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas en ese periodo; iii) el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con lo previsto en el CPACA; y iv) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3.1. Gabriel Echeverri González se desempeñó como procurador judicial II de Armenia, Quindío, desde el 1 de octubre de 2002 hasta el 8 de enero de 20144. 3.2. El 9 de julio de 2014 solicitó ante la Procuraduría General de la Nación el pago del 30% del salario que le ha sido pagado a título de prima especial de servicios, «su naturaleza salarial» y la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario. 3.3.
La Procuraduría General de la Nación profirió el Oficio SG 3506 del 30 de julio de 2014 en el que negó la anterior solicitud. Contra esa decisión solo se dispuso la procedencia del recurso de reposición. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 23, 53, 93, 122, 123 y 150, ordinal 19, literal e), de la Constitución Política; 5, ordinal 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 127, 128 y 132 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992;
Ley 938 de 2004; Decreto 3135 de 1968; artículo 12 del Decreto 717 de 1978; Decreto 174 de 1975; Decreto 230 de 1975; Decreto 1042 de 1978; y el Decreto 1045 de 1978. 5. En cuanto al concepto de la violación, expuso lo siguiente: 5.1. Por medio de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 20145 se dejaron sin efectos los decretos salariales anuales en los que se dispuso que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 «carecía 3 Folios 30 al 34. 4 10 de abril de 2015. 5 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 3 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González de naturaleza salarial», lo que impidió que fuera tenida en cuenta para el cálculo de las prestaciones sociales. 5.2.
Durante el tiempo que Gabriel Echeverri González se desempeñó como procurador judicial II sus prestaciones sociales fueron liquidadas sin tener en cuenta la prima especial de servicios, por lo que tiene derecho a que se reliquiden todos sus derechos laborales con inclusión, en la base de liquidación, del 30% equivalente a la aludida prima. 5.3.
De acuerdo con la citada sentencia, el término de prescripción debe ser computado desde la fecha de ejecutoria de esa decisión y, por lo tanto, dicho fenómeno no se ha configurado en esta oportunidad. 1.2. Contestación de la demanda 6. La Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos6: 6.1.
A pesar de que algunos decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional fueron declarados nulos en relación con el carácter salarial de la prima especial de servicios, lo cierto es que dichas disposiciones «no fueron anuladas» [sic] y permanece vigentes, particularmente los decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012 y 1016 de 2013.
La remuneración de los procuradores judiciales II está conformada por la asignación básica, los gastos de representación y la prima especial de servicios en un monto fijo establecido por el ejecutivo. 6.2. La Procuraduría General de la Nación es un órgano de control con autonomía financiera, presupuestal y administrativa y que tiene un régimen salarial propio que difiere del establecido para los servidores de la Rama Judicial.
En virtud de lo anterior es incorrecto aplicar antecedentes judiciales emitidos en virtud del estudio de situaciones particulares de empleados o funcionarios judiciales. 6.3. Son procedentes las excepciones de prescripción, la innominada y la denominada «procuraduría no fija régimen salarial». 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 4 de septiembre de 20187, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En tal sentido, ordenó lo siguiente: 6 Folios 92 al 110. 7 Folios 253 al 263 reverso. 4 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González «PRIMERO: DECLÁRESE la Nulidad del acto administrativo N° SG 003506 del 30 de julio de 2014, por medio del cual se denegó el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Consecuencialmente, CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación, a la reliquidación y pago de las prestaciones laborales con la inclusión de la Prima de Especial del 30% devengada por la demandante, la cual debe reconocerse a partir del 01 de octubre del año 2002 hasta el 08 de enero de 2014; con la aclaración que su reconocimiento no podrá superar el 70% u 80% de la totalidad de los ingresos que haya percibido un alto Magistrado al año.
TERCERO: CONDÉNASE a la entidad demandada a actualizar los valores debidos en los términos del 187 de C.P.A.C.A, debiendo dar aplicación a la fórmula, reseñada en la parte motiva de esta providencia y con las precisiones efectuadas sobre dicha fórmula.
CUARTO: La entidad condenada, dará cumplimiento a la sentencia en los términos [del artículo 192] del CPACA.
QUINTO: Condenar en costas a la entidad demandada, para lo cual se fija como agencias en derecho el equivalente al 1% de las pretensiones reconocidas en la sentencia. Por secretaría proceder a la liquidación de las costas, de conformidad con el artículo 393 del C.P.C.». [sic] 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos8: 8.1.
De acuerdo con la posición del Consejo de Estado9 en materia de prima especial de servicio, Gabriel Echeverri González tiene derecho al reajuste de sus prestaciones sociales «con inclusión de dicho porcentaje» que debe pagarse como un emolumento adicional a la asignación básica mensual y no como parte integrante del salario. 8.2. De ese modo, la entidad demandada debe reconocer las sumas de dinero dejadas de pagar y cada una de las prestaciones laborales «contabilizando como factor salarial y prestacional la prima especial del 30% que devengó desde el 01 de octubre del año 2002 hasta el 08 de enero de 2014, con la aclaración que su reconocimiento no podrá superar el 70% y 80% de la totalidad de los ingresos que haya percibido un alto magistrado al año». 8.3.
De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP hay lugar a condenar en costas a la parte vencida razón por la que la demandada debe pagar el equivalente al 1% de las pretensiones reconocidas, a título de agencias en derecho. 8 Folios 253 al 263 reverso. 9 Sentencias proferidas en los procesos con radicados 11001-03-25-000-2007-00087-00 y 73001- 23-31-000-2011-00622-02. 5 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González 1.4.
El recurso de apelación 9. Gabriel Echeverri González solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia en el sentido de no aplicar el tope salarial previsto en el Decreto 610 de 1998. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos10: 9.1. A pesar de que la sentencia emitida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío es respetuosa del principio de progresividad laboral y reconoció que la prima especial de servicios debe ser pagada como un emolumento adicional al salario y no como parte integrante de él, limitar su reconocimiento al tope establecido en el Decreto 610 de 1998 desmejoraría los derechos de Gabriel Echeverri González. 9.2.
El tope establecido por el a quo obedece a una mala interpretación de las sentencias de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 29 de abril de 201411 y del 22 de febrero de 201612. En las citadas providencias se indicó que existe un tope para el reconocimiento de la prima especial de servicio; sin embargo, de la Ley 4ª de 1992 no se extrae dicha conclusión. 9.3.
La prima especial de servicios no está sujeta a ningún tope y en los antecedentes judiciales citados no se estableció «techo sino piso» en tanto se señaló que los ingresos mensuales de los servidores públicos beneficiarios de esa prestación no podrían ser inferiores al 80% de lo que por todo concepto devengara un magistrado de alta corte.
En todo caso, lo relativo a los mencionados topes no fue objeto de debate. 9.4. El Tribunal Administrativo del Quindío decidió dos casos similares identificados con los radicados 63001-23-31-000-2010-00157-00 y 63001-23-31-000-2010- 00161-00 en cuya sentencia se ordenó a la Procuraduría General de la Nación pagar al demandante las diferencias entre lo pagado por concepto de bonificación por compensación y el monto establecido en el Decreto 610 de 1998 «que en ningún caso podrá ser inferior al 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes».
En la misma línea se decidió el caso fallado por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería identificado con el consecutivo «2013-00143». 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. La parte demandante alegó de conclusión e insistió en los argumentos expuestos 10 Folios 267 al 271. 11 11001-03-25-000-2007-00087-00. 12 73001-23-31-000-2011-00622-02. 6 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González en el recurso de apelación13.
La parte demandada guardó silencio14. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia15. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia16, se circunscribe a establecer ¿si el pago de la prima especial prevista en al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 está o no sujeto al tope salarial dispuesto en el Decreto 610 de 1998? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República 13 Folios 292 al 303. 14 Constancia en folio 304. 15 Constancia en el índice 304. 16 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González expidió la Ley 4ª de 1992 mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial17 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 15. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar, por una sola vez, por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 16.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 17.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados 17 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 18.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200718, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar19». 19.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 20.
A partir de lo cual surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado 18 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 19 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 9 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201920, fijó, entre otras, las siguientes pautas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201921. 23. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 10 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González 201422 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que23 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 25. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25.1. Gabriel Echeverri González ostentó el cargo de procurador judicial II de 22 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 23 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González Armenia, Quindío, desde el 1 de octubre de 2002 hasta el 8 de enero de 201424. 25.2.
El 9 de julio 201425, solicitó a la Procuraduría General de la Nación la reliquidación de todas las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial, causadas entre el 1 de octubre de 2002 y el 9 de julio de 2014, sin prescripción trienal. 25.3. La Procuraduría General de la Nación emitió el Oficio SG 3506 del 30 de julio de 201426 mediante el cual negó lo pretendido por la demandante con fundamento en que: la prima especial de servicios en realidad no corresponde al 30% de la asignación básica, sino al «54.86%» tal como se dispuso, por ejemplo, en el Decreto 186 de 2014, en el que se indicó que los empleados de esa entidad no están sujetos al régimen de la Rama Judicial por lo que no es posible inaplicar los decretos salariales vigentes por vía administrativa pues habría lugar a aplicar la compensación de que trata el artículo 1714 del Código Civil lo que desmejoraría la situación salarial de la peticionaria; y operó la prescripción de los dineros reclamados. 25.4.
En los decretos salariales anuales 682 de 2002, 3541 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 661 de 2008, 729 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014 se dispuso que el 30% de la asignación básica mensual de los procuradores judiciales II correspondería a la prima especial de servicios sin carácter salarial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.4.
Análisis sustancial 26. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, declaró la nulidad del Oficio SG 3506 del 30 de julio de 2014 y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Procuraduría General de la Nación a reliquidar todas las prestaciones sociales percibidas por el demandante entre el 1 de octubre de 2002 y el 8 de enero de 2014 con inclusión de la prima especial de servicio en cuantía del 30% de la asignación básica mensual, sin que dicha reliquidación implique superar el tope del 70% u 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte. 27.
Gabriel Echeverri González presentó recurso de apelación y cuestionó únicamente lo relacionado con el tope establecido por el a quo de acuerdo con lo previsto en el Decreto 610 de 1998 en relación con el pago de la prima especial de 24 Certificado del 23 de julio de 2014 en el folio 37. 25 Folios 123 al 127. 26 Folios 4 al 10. 12 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González servicios.
En tal sentido, no hay lugar a emitir estudio o pronunciamiento sobre ningún otro asunto que no haya sido propuesto en la alzada. 28. Por lo anterior, a pesar de que la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia en relación con la prescripción trienal y el carácter salarial de la prima especial de servicios no se acompasa con la actual posición del Consejo de Estado, la Sala considera improcedente efectuar valoraciones o adoptar decisiones en torno a esos aspectos en atención a que no fueron objeto de apelación razón por la que escapan de la órbita de competencia del juez de segunda instancia. 29.
La anterior limitación obedece a lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del juez de segunda instancia está condicionada al objeto de la apelación. Adicionalmente, en desarrollo del principio de non reformatio in pejus, el inciso 4 del artículo citado prohíbe «hacer más desfavorable la situación del apelante único». 30.
Así las cosas, si en esta oportunidad se adoptaran medidas correctivas sobre lo decidido en la primera instancia en relación con esos aspectos, la sentencia de segundo nivel se tornaría desfavorable a los intereses de Gabriel Echeverri González quien funge como apelante único en esta oportunidad. 31. De acuerdo con lo explicado, no se abordará lo relacionado con el carácter salarial de la prima especial de servicios discutida ni la prescripción trienal de los emolumentos salariales reclamados, en tanto no se propuso disentimiento alguno en relación con tales asuntos y no hay lugar a efectuar estudio de oficio en aras de no desmejorar el restablecimiento del derecho ordenado por el a quo. 32.
Pues bien, en relación con la aplicación o no de topes en relación con el pago de la prima especial de servicios debe decirse que el Decreto 610 de 1998 que creó la bonificación por compensación para algunos servidores, entre ellos, los magistrados de tribunal, señaló que esta bonificación, sumada a la prima especial y otros ingresos, debía ser igual al 80% [para el año 2001] de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes. 33.
Vale la pena recordar la sentencia del 2 de septiembre de 201927 que fue ampliamente abordada en el acápite del marco normativo y que en relación con el pago de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el tope del Decreto 610 de 1998, estableció lo siguiente: «[…] 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE- SUJ-016-S2-19 13 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. […]» (sic). [Se resalta]. 34.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala precisa que el reconocimiento de la prima especial de servicio como un emolumento adicional al salario básico mensual debe tener en cuenta que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 35.
De acuerdo con lo anterior, contrario a lo manifestado por el apelante, la prima especial de servicio es una prestación que debe ser pagada de manera adicional al salario básico mensual fijado anualmente por el gobierno nacional, pero el total de los ingresos percibidos durante el periodo en que tuvo derecho a percibir la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no deben superar el tope establecido en relación con lo devengado por los magistrados de las altas cortes. 36.
Ahora, es cierto, como sostiene el demandante que de la Ley 4ª de 1992 no puede concluirse que el reconocimiento de la prima especial de servicio se encuentre sujeta al tope salarial mencionado, toda vez que allí solo se consagró un rango comprendido entre el 30% y el 60% de la asignación básica mensual. Sin embargo, como se ha indicado en precedencia, ello se encuentra dispuesto en el Decreto 610 de 1998 cuya expedición obedeció al ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del gobierno nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992. 37.
En virtud de lo explicado, no es correcto afirmar, como sostiene el demandante, que la aplicación del tope salarial fijado por el gobierno nacional por medio del Decreto 610 de 1998 desmejore sus derechos laborales toda vez que es un límite creado por el ejecutivo en el marco de la citada Ley 4ª. 38. En esa misma línea, tampoco es cierto que la norma no estableció «techo sino piso» ni que dicha prestación no pueda ser «inferior al 80% de lo que por todo concepto devengara un magistrado de alta corte». 39.
En primer lugar, tal como se indicó en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 el 80% a que se refiere el Decreto 610 de 1998 «es un piso y un techo», es decir que la suma de la totalidad de haberes salariales no puede ser inferior ni superior a dicho porcentaje y, en segundo lugar, tampoco se refiere a que la prima deba corresponder a ese monto, sino que, se reitera, el tope se refiere al resultado de todo lo devengado por el servidor en relación con lo percibido por los magistrados 14 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González de alta corte. 40.
Finalmente, el hecho de que en otros asuntos judiciales, según el apelante, el restablecimiento del derecho no se sujetó al tope del Decreto 610 de 1998 no impide que en esta oportunidad se adopte una decisión consonante con las normas aplicables y con los antecedentes jurisprudenciales citados. Aun así, es importante aclarar que cuando en la parte resolutiva de las sentencias citadas por el demandante se indicó que «en ningún caso podrá ser inferior al 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes» no se refiere a que a ese porcentaje deba corresponder la bonificación por compensación, sino, precisamente al tope al que debe sujetarse dicha prestación. 41.
En todo caso, en esos asuntos se debatió la reliquidación de la bonificación por compensación y no la prima especial por servicios que se discute en esta oportunidad. En tal sentido, dichas decisiones no guardan estricta relación fáctica y jurídica como para constituir un antecedente para resolver la presente demanda. 42. Por las anteriores razones, y en atención a que no hay lugar a modificar ningún otro aspecto de la sentencia de primera instancia en virtud del principio de non reformatio in pejus, la Sala confirmará el fallo apelado en relación con las órdenes de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte en cuanto a la condena en costas impuesta sí hay lugar a efectuar las siguientes consideraciones de oficio: 2.5.
Costas 43. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 45.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 15 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.28 46.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 47. En el caso concreto, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal de la primera o la segunda instancia razón por la que la Sala revocará la condena impuesta por el a quo y se abstendrá de imponerla en esta oportunidad. 3.
Conclusión 48. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra, por un lado, que la reliquidación de salarios y prestaciones sociales a la que Gabriel Echeverri González tiene derecho por haberse desempeñado como procurador judicial II sí está sujeta al tope establecido por el gobierno nacional a través del Decreto 610 de 1998. 49.
Por otro lado, hay lugar a revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, por no advertirse temeridad, mala fe o conducta irregular atribuible a la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal quinto de la sentencia del 4 de septiembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, que condenó en costas de primera instancia a la Procuraduría General de la Nación. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada del 4 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 28 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 63001-23-33-000-2016-00224-02 (6471-2018) Demandante: Gabriel Echeverri González Tercero. Reconocer personería a Sandra Patricia Duarte Hernández portadora de la tarjeta profesional de abogada 190.461 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en los términos y para los efectos del poder conferido y visible en el índice 55 de Samai.
Cuarto Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC