Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Accionantes: Alexis Antonio Pérez Arrieta Accionados: Sección Quinta del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad electoral. Trashumancia. Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES El señor Alexis Antonio Pérez Arrieta pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con la expedición de la sentencia del 5 de diciembre de 2024, en el medio de control de nulidad electoral, al que se le asignó el radicado 13001-23-33-000-2023-00500-00/01.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que instauró, junto con el señor Samuel Castro Cárdenas, demanda de nulidad electoral en contra del señor Emmanuel Cañas Barrozo como alcalde de Río Viejo (Bolívar) para el período 2024-2027, en la que solicitó la nulidad del Formulario E- 26 ALC del 31 de octubre de 2023 que contenía dicha elección, la realización de un nuevo escrutinio y la expedición de la credencial de quien resultara elegido, con fundamento en la causal de nulidad contenida en el numeral 7 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por irregularidades en la votación por trashumancia electoral.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que la sumatoria de los votos con los que presuntamente se incurrió en trashumancia electoral son más de 500 mientras la diferencia entre quien ocupo el primer lugar y el segundo son de 98, lo que evidenciaba que los votos irregulares incidieron en el resultado final de las elecciones y desconocieron la voluntad popular de los ciudadanos residentes en el municipio.

Que el 21 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Cuarta de Decisión, negó las pretensiones porque después de realizado el cruce de base de datos determinó que no existió un porcentaje de personas significativo que alterara el resultado de la votación, pues este correspondía a 8 personas. Que interpuso recurso de apelación porque estimó que no debió aplicarse la ponderación de votos irregulares, sino la exclusión de las mesas de votación, y no se valoraron todos los votos depositados por los trashumantes, pero el 5 de diciembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la sentencia recurrida.

Que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, debido a que no tuvieron en cuenta ni analizaron en conjunto el cruce de la base de datos del censo electoral del municipio de Río viejo del año 2019 efectuado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que 103 personas votaron incurriendo en presunta trashumancia. Que, si bien esas personas hacían parte del censo electoral de los años 2019 y 2023, lo cierto es que el análisis del cruce de datos evidenciaba que no tenían algún vínculo con el municipio y, en cambio, tenían relación con otras entidades territoriales, por lo que era una prueba indiciaria de gran relevancia para el asunto.

PRETENSIONES Solicitó que se declare la nulidad de la sentencia del 5 de diciembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su lugar, se le ordene expedir una nueva decisión. Igualmente, pidió que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral realizar el procedimiento de depuración del censo electoral.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 26 de mayo de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral, a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar y al señor Emmanuel Cañas Barrozo, como terceros con interés; y se corrió el respectivo traslado. POSICIÓN DEL ACCIONADO La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción por carecer del requisito de relevancia constitucional o, su defecto, se nieguen las Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pretensiones, pues el accionante pretende convertir la tutela en un escenario de debate para confrontar un asunto de mera legalidad que fue decidido por el juez natural, lo que comporta un reproche directo a la autonomía judicial, si se tiene en cuenta que la providencia discutida se adoptó con fundamento en la ley y en el criterio jurisprudencial vigente, y que este mecanismo no constituye una nueva oportunidad para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios en ejercicio de sus competencias.

Que en la sentencia se estableció que para concluir que un ciudadano es trashumante debía demostrarse con grado de certeza que no era morador del municipio respectivo, no tenía asiento regular en este y no ejercía su profesión, oficio, negocios o empleo en el lugar, aspectos que no fueron desvirtuados en el proceso, por lo que no podía impedirse la participación de los ciudadanos en la elección. Expresó que realizó un estudio integral del material probatorio y, con fundamento en el criterio definido por la Sección, determinó que la información proveniente de las certificaciones del ADRES, del SISBÉN y de las bases de datos suministradas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social era insuficiente para desacreditar la presunción de residencia electoral de los ciudadanos señalados como trashumantes.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Tribunal Administrativo de Bolívar indicó que la tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, cuya observancia ni siquiera fue justificada por la parte actora, ni se demostró una acción u omisión por su parte vulneradora de algún derecho fundamental. Que el propósito del accionante es que se vuelva a estudiar el caso para que se tenga en cuenta a 103 presuntos trashumantes, con base en el cambio jurisprudencial realizado por el Consejo de Estado en la sentencia del 10 de octubre de 2024, en el que se fijó una nueva forma de ponderar la votación de dichas personas.

Que la discusión es eminentemente legal, ya que lo pretendido es discutir la decisión desfavorable a los intereses del solicitante del amparo, sin que se evidencie el carácter ius fundamental de las pretensiones, y, adicionalmente, cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, por lo que tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad.

Que, en todo caso, se adoptó la decisión con base en la información aportada por distintas entidades o autoridades estatales requeridas para ese efecto y a la luz de los cargos planteados, pero se concluyó que no estaba demostrada la trashumancia alegada. El Consejo Nacional Electoral señaló que en el proceso de nulidad electoral se cumplieron las etapas procesales, garantizando los derechos de defensa y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contradicción, y las sentencias proferidas se fundamentaron debidamente y se ajustaron a derecho.

Que en el proceso reprochado el actor no logró demostrar lo pretendido en la demanda, esto es, la incidencia de votos de personas presuntamente trashumantes en el resultado electoral, lo que refuerza la decisión adoptada, máxime cuando en esta sede no identificó claramente el supuesto yerro cometido por la autoridad judicial. Adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no intervino en la expedición de la sentencia, por lo que solicitó negar las pretensiones.

La Registraduría Nacional del Estado Civil expresó que no es responsable de proteger los derechos reclamados por el actor, pues no fungió como juez natural en el proceso administrativo en el que se profirieron las providencias cuestionadas, por lo cual no tiene legitimación en la causa por pasiva. En ese entendido, pidió su desvinculación. Que no están demostradas las causales de procedencia, pues el solicitante del amparo busca abrir un debate propio de una tercera instancia, lo cual resulta inadmisible a través de esta acción. El señor Emmanuel Cañas Barrozo guardó silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA El 26 de junio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado denegó la solicitud de desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y declaró improcedente la acción porque consideró que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, ya que el debate planteado por el accionante es de índole estrictamente legal y probatorio que ya fue expuesto en el proceso de nulidad electoral y decidido por el juez natural de la causa, por lo que al juez constitucional no le corresponde hacer un pronunciamiento adicional, pues ello implicaría desconocer los principios de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría esta acción, convirtiéndola en una tercera instancia. IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia, limitándose a manifestar que no está de acuerdo con su contenido.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y iii) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por el accionante. Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la sentencia discutida, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, el solicitante del amparo procura demostrar la incursión en una de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, la cual sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la providencia controvertida en esta sede.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el proveído del 5 de diciembre de 2024 fue notificado al día siguiente y esta acción fue instaurada el 22 de mayo de 2025; ii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar a la exigencia relacionada con ese supuesto; iii) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

En relación con el defecto fáctico invocado, se advierte que la Sección Quinta del Consejo de Estado analizó si estaba demostrado que los 103 votantes eran presuntos trashumantes, conforme al material probatorio allegado. Al respecto, advirtió que las cédulas de dichas personas fueron verificadas por la autoridad electoral, la cual concluyó que estas no correspondían a trashumantes, con fundamento en el censo del 2019 del municipio y el cruce de información de las bases de datos con la de los nuevos inscritos para participar en las elecciones de congreso y Presidencia de dicha jornada electoral.

Además, precisó que, si bien de los 103 ciudadanos se registraba información que daba cuenta que tenían relación con otras entidades territoriales diferentes al municipio de Río Viejo, acorde con los informes de la Registraduría Nacional del Estado Civil requeridos por el Tribunal, lo cierto es que esa información no era Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 suficiente para desvirtuar la residencia electoral de esas personas, ya que no permitía tener certeza de que no eran moradores del municipio ni tenían asiento regular en este y tampoco ejercían su profesión, oficio, negocios o empleo en el lugar.

Textualmente la autoridad judicial aquí accionada, sostuvo: «(…) cuando una persona regularmente permanezca o habite en un lugar, no necesariamente implica que no tenga relación con otro sitio, circunstancia que también se puede predicar de los vínculos relacionados con el ejercicio de una profesión u oficio o de poseer algún negocio o empleo. 96.

En efecto, dichas relaciones también pueden presentarse de una persona respecto de varios lugares, por lo que, se insiste, que se pruebe frente un ciudadano y un territorio la existencia de un vínculo para la constitución de una residencia electoral, no conlleva necesariamente a la inexistencia del mismo tipo de vínculo con otro espacio (…) 113.

Ahora bien, a pesar de que, en el caso concreto, de los 103 ciudadanos, relacionados por el actor y referidos en el fallo de primer grado, los informes de la RNEC que requirió el tribunal de primera instancia, se registra información que da cuenta de la relación de estos ciudadanos con otras entidades territoriales diferentes a Río Viejo (Bolívar), resulta pertinente para la Sala acotar que dicha información no resulta suficiente para controvertir la residencia electoral de aquellos, por las razones que pasan a explicarse. 114.

Para esta Sala, las certificaciones del ADRES (Información de afiliación en la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA en el Sistema General de Seguridad Social en Salud) de los mencionados 103 ciudadanos, es insuficiente para acreditar su trashumancia porque, como se ha indicado en casos de similares contornos, «dichos documentos solo dan cuenta de, entre otras cosas, la EPS a la que se encuentran afiliados, el tipo de afiliación, nombres, fecha y lugar de nacimiento, sin que este último dato signifique que aquellas personas solo podrían residir o ejercer sus negocios o profesión en el municipio donde nacieron». 115.

Por su parte, las certificaciones del Sistema de identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBÉN), eventualmente podrían servir para demostrar el lugar de habitación de los ciudadanos beneficiarios, toda vez que esta obedece a una base de datos que se fundamenta en los resultados de las encuestas efectuadas directamente en los hogares, en las que, dentro de otros aspectos, se presume la comprobación de que los ciudadanos habiten en el municipio para poder hacerlos beneficiarios de programas sociales que el Estado ofrece en la respectiva entidad territorial, sin que dicho elemento sea suficiente para destruir la presunción de residencia electoral, según se explicó de forma precedente. 116.

En igual sentido, se puede señalar que la información proveniente de la base de datos suministrada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) obedece a un registro de ciudadanos inscritos en los programas que en el marco del objeto de dicha entidad se ofrecen a la ciudadanía y que pueden obrar como prueba para establecer un vínculo con la residencia de los ciudadanos, pero que, por sí mismo, no permite destruir la presunción que establece el artículo 4.° de la Ley 163 de 1994. 118.

Por lo tanto, para concluir que un ciudadano es trashumante se debe demostrar con la mayor certeza, dado a que se encuentra en tela de juicio el derecho fundamental de elegir, que no es morador del municipio correspondiente, no tiene asiento regular en el mismo, así como tampoco ejerce su profesión, oficio, negocios o empleo en aquel lugar, aspectos que, en el presente trámite, no lograron desvirtuarse con las bases de datos allegadas al expediente y tampoco se aportó otra probanza que permita concluir lo contrario (…)» Radicado: 11001-03-15-000-2025-03126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En este punto, debe resaltarse que el fundamento principal de la decisión aquí cuestionada no radicó en que los 103 ciudadanos que votaron en las elecciones hacían parte del censo electoral del año 2019, aspecto discutido por el accionante y que fue analizado como hipótesis por el Tribunal que conoció la primera instancia, sino en el examen en conjunto del cruce de las bases de datos, con las cuales no se demostró la ausencia de vínculo de los votantes con el municipio en los términos exigidos en la jurisprudencia vigente.

En ese orden de ideas, esta Subsección evidencia que no se configuró el defecto invocado, pues la decisión adoptada estuvo soportada en lo demostrado en el proceso, en el que no logró desvirtuarse la presunción de residencia electoral, pese a que era una carga que correspondía a la parte demandante. En consecuencia, al haberse satisfecho los requisitos generales, pero no encontrarse demostrada la causal específica de procedibilidad alegada, se revocará la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción y, en su lugar, se negará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente