Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01(0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, reconocimiento.

Subtema 1: elementos de la cosa juzgada. Subtema 2: identidad de partes, de objeto y de causa; acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 13 de julio de 2021, que declaró probada la excepción de cosa juzgada.

I. SÍNTESIS DEL CASO Gil Alberto Cortés Rodríguez, en condición de docente en el departamento de Boyacá, solicitó, en múltiples oportunidades, el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) entidad que negó la prestación al considerar que la vinculación fue de carácter nacional.

El demandante adujo que los actos demandados deben ser declarados nulos porque no valoraron adecuadamente las pruebas que dan cuenta de que la vinculación y el tiempo de servicio prestado fue como docente oficial de carácter nacionalizado. El tribunal declaró probada la excepción de cosa juzgada al encontrar demostrado que esa corporación judicial y el Consejo de Estado ya se habían pronunciado sobre la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia del actor.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Gil Alberto Cortés Rodríguez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, el 8 de febrero de 2019, con las siguientes pretensiones1: 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 29, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Declarar la nulidad de la Resolución RDP 039157 del 27 de septiembre de 2018, mediante la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante;

(ii) declarar la nulidad de las resoluciones RDP 041947 del 22 de octubre y RDP 047011 del 14 de diciembre de 2018, a través de las cuales la UGPP resolvió los recursos de reposición y apelación en el sentido de confirmar la decisión que negó el reconocimiento de la pensión gracia; (iii) condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia al demandante, a partir del 4 de febrero de 2002, en un monto equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho;

(iv) ordenar a la entidad demandada que actualice la condena con base en el índice de precios al consumidor (IPC) y a reconocer intereses comerciales y moratorios; (v) ordenar a la UGPP que cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Cumplió 50 años de edad el 4 de febrero de 2002;

(ii) prestó servicios como docente oficial por más de 20 años, mediante nombramientos de carácter nacionalizados realizados por el departamento de Boyacá; (iii) la vinculación como docente fue anterior al 31 de diciembre de 1980, específicamente, la que tuvo con el magisterio de Boyacá el 22 de marzo de 1974, en virtud del nombramiento realizado a través del Decreto 117 del 13 de marzo de 1974. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política de 1991, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336; Ley 114 de 1913, artículos 1, 3 y 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 91 de 1989, artículo 15; Decreto 081 de 1976 y Decreto 2277 de 1979, artículo 3. 4.

En el concepto de violación, manifestó que cumplió con todos los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia y, por tanto, los actos administrativos demandados desconocieron la efectividad del derecho constitucional a la seguridad social y generaron un trato discriminatorio frente a los docentes que han accedido al derecho en condiciones similares a las del actor.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. Refirió que la entidad demandada incurrió en violación al debido proceso al no valorar los certificados de historia laboral allegados al expediente administrativo, con los que pretendió demostrar 20 años de servicio con vinculación nacionalizada y departamental. 6.

Precisó que, si bien en el Tribunal Administrativo de Boyacá se adelantó un proceso con ocasión de la demanda interpuesta por él contra la UGPP, en la que se pretendió la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, los actos administrativos cuestionados en ese proceso son diferentes a los demandados en el presente asunto, razón por la que no concurre el elemento de identidad de objeto y, en consecuencia, no se configura el fenómeno de cosa juzgada. 2.2.

Contestación de la demanda 7. La apoderada de la UGPP refirió que Gil Alberto Cortés Rodríguez pretendió acreditar el cumplimiento de los requisitos legales de tiempo y de vinculación con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, en el que consta la vinculación en el año 1974 y se especifican los tiempos en los que se desempeñó como docente de orden nacional.

Advirtió que en sede administrativa no se allegaron los actos de nombramiento ni de posesión, por lo que no era procedente reconocer la pensión gracia en tanto que no se probaron los tiempos de servicio nacionalizados o territoriales2. 8. Precisó que los únicos tiempos que pueden computarse son los laborados antes del 31 de diciembre de 1989, porque con la unificación del régimen pensional de los docenes oficiales, que se surtió con la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, esto es, que tienen derecho a una sola pensión que sería la de jubilación. 9.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y cosa juzgada, en relación con la que argumentó que el demandante ya había acudido ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de las resoluciones proferidas por la UGPP que le negaron el reconocimiento a la pensión gracia, proceso que terminó con sentencia desfavorable proferida el 4 de febrero de 2010 por el Juzgado Once Administrativo de Tunja bajo el radicado 15001033310120070004900, la cual confirmó el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de noviembre de 2010.

Por tanto, la pretensión del demandante ya fue discutida en sede judicial y decidida mediante sentencia que cobró ejecutoria y constituye cosa juzgada3. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 00021, expediente digital,11_ED_009ContestacionDemanda, escrito de excepciones.pdf(.PDF) NroActua 21. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 00021, expediente digital,10_150012333000201900096008EXPEDIENTEDIGI20201127101243.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3. Sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la sentencia del 13 de julio de 2021 declaró probada la excepción de cosa juzgada.

Al motivar la decisión, puso de presente que existe un pronunciamiento judicial en firme a través del cual se resolvieron las pretensiones formuladas en la presente demanda. En efecto, mediante sentencia de primera instancia del 4 de febrero de 2010, proferida por el Juzgado Once Administrativo de Tunja dentro del radicado 2007-00049 y confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de sentencia del 10 de noviembre del mismo año, se negaron las pretensiones de reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante.

Asimismo, en sentencia del 26 de marzo de 2015, expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso radicado con el número 2013-00471, confirmada por el Consejo de Estado en fallo del 30 de noviembre de 2017, se declaró probada la excepción de cosa juzgada4. 11. Precisó que existió identidad de partes, por cuanto el demandante en los tres procesos es el señor Gil Alberto Cortés Rodríguez y la entidad demandada es la UGPP; identidad de objeto, porque pese a que en cada proceso se demandaron diferentes actos administrativos, la pretensión sustancial ha sido siempre la de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el 4 de febrero de 2002, fecha en la que el demandante afirma haber adquirido el estatus pensional, al cumplir los 50 años de edad; e identidad de causa, ya que los dos procesos anteriores y el presente comparten presupuestos fácticos y de derecho. 2.4.

Recurso de apelación 12. El actor presentó reparos frente al tiempo de servicio prestado como docente oficial en el departamento de Boyacá antes del 31 de diciembre de 1980, que consideró inadecuadamente valorado por la UGPP, al no tener en cuenta el certificado expedido por el departamento de Boyacá en el que consta la vinculación laboral del año 1974 como docente nacionalizado y la prestación de sus servicios en virtud de una vinculación departamental, todo lo cual se probó con los certificados de historia laboral en los que se evidencia que el tipo de vinculación del demandante es nacionalizada5. 13.

En cuanto a la declaración de cosa juzgada, expuso que los actos administrativos demandados en los procesos anteriores que tienen sentencia en firme son diferentes a los demandados en este proceso, razón por la que no se configura el elemento de identidad de causa, toda vez que las pretensiones son distintas, motivo por el cual no opera dicha figura. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 14. Esta corporación, mediante auto del 16 de junio de 20226, admitió el recurso de apelación. Como las partes no solicitaron el decreto y práctica de pruebas en esta instancia, no hubo lugar a dar traslado para la presentación de alegatos de conclusión, tal y como lo establece el artículo 247-5, modificado por la Ley 2080 de 2021. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 00033. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 00037. 6 Samai, índice 0004.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.6. Concepto de Ministerio Público 15. En primer lugar, la procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado, puntualizó que, conforme a la ley y la jurisprudencia, los únicos requisitos a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia son: (i) que el docente tenga vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980;

(i) que acredite 20 años de servicio; (iii) que tenga 50 años de edad; y (iv) que demuestre haber ejercido el cargo con buena conducta7. 16. En segundo lugar, precisó que la cosa juzgada hace referencia al carácter vinculante, definitivo e inmutable de las decisiones judiciales que impide reiniciar debates jurídicos entre las mismas partes, frente a asuntos con identidad de objeto y de causa, para garantizar el principio de seguridad jurídica. 17.

Expuso que en el asunto de la referencia se configuró la cosa juzgada respecto al proceso tramitado bajo el radicado número 15001-23-33-000-2007-00049-01, por cuanto los fundamentos fácticos y probatorios son los mismos. Sostuvo que, en este proceso, las certificaciones de tiempo y de factores salariales llevaron a la decisión de denegar las pretensiones de la demanda, por cuanto no se acreditó que la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 fuera del orden territorial y/o nacionalizada. 18.

Asimismo, precisó que la decisión denegatoria mencionada en precedencia constituyó cosa juzgada en el proceso número 15001-23-33-000-2013-00471-01, por existir identidad de partes, objeto y causa, tal y como lo señaló esta corporación en la sentencia del 30 de noviembre de 2017. 19. En conclusión, consideró que la cosa juzgada declarada en la sentencia apelada debe ser confirmada, porque el actor no aportó nuevos elementos probatorios que demuestren el cumplimiento para acceder al derecho a la pensión gracia. III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 21. De acuerdo con las consideraciones expuestas por el Tribunal de Boyacá frente a la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en el caso bajo estudio, la Sala analizará este aspecto que, vale decir, puede ser verificado por el juez en cualquier estado del proceso (art. 182 del CPACA) y, si es del caso, procederá a estudiar los reparos presentados por la parte actora en el recurso de apelación frente al 7 Samai, índice 0009.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reconocimiento de la pensión gracia. Con este propósito, se resolverán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El asunto debatido en este proceso presenta identidad de partes, de objeto y de causa con los resueltos por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia del 10 de noviembre de 2010, que confirmó la denegación de las pretensiones dirigidas a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, y por el Consejo de Estado en la providencia del 30 de noviembre de 2017, que ratificó la declaración de cosa juzgada configurada por la primera decisión mencionada? Si la respuesta a este interrogante es negativa, la Sala procederá al análisis de los siguientes problemas jurídicos: (ii) ¿La vinculación del demandante a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 le confirió la posibilidad de acceder a la pensión gracia al cumplir los requisitos exigidos en la ley, por ocupar una plaza de carácter territorial o nacionalizado? Si la respuesta es afirmativa, se procederá al análisis de los requisitos de edad, tiempo de servicio y buena conducta que permiten acceder al derecho. 3.3.

Cosa juzgada 22. La cosa juzgada es una institución jurídica procesal que otorga a las decisiones judiciales el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, con el objeto de terminar definitivamente la controversia y garantizar el principio de seguridad jurídica8, que busca dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de las controversias y evitar decisiones judiciales contradictorias frente a los mismos hechos y derechos reclamados9. 23.

En lo atinente a los elementos configurativos de la cosa juzgada, el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 30610 del CPACA, establece que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada «siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 24.

Existe identidad de objeto cuando la demanda versa sobre la misma pretensión material o inmaterial que el proceso decidido mediante sentencia ejecutoriada. Por otra parte, la identidad de causa se presenta cuando el caso en estudio y el que se encuentra decidido mediante una providencia ejecutoriada, comparten los mismos fundamentos de hecho y de derecho.

Por último, existe identidad de partes cuando en ambos procesos concurren los mismos sujetos procesales11. 25. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los efectos de la cosa juzgada, surgidos «por disposición expresa del ordenamiento jurídico», derivan dos consecuencias, a saber: (i) «prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio» [inmutabilidad].

De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa 8 Corte Constitucional, sentencia C-100 del 6 de marzo de 2019. 9 Corte Constitucional, sentencias C-191 de 2017, SU-072 de 2018, C-416 de 2019 y C-126 de 2019. La figura de la cosa juzgada «promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales». 10 «ASPECTOS NO REGULADOS.

En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 11 Corte Constitucional, sentencias C-774 del 25 de julio de 2001, C-220 de 2011 y T-249 de 2016. Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto».

(ii) Como «función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico»12. 26. Sobre el tema, esta corporación ha señalado que la providencia que hace tránsito a cosa juzgada tiene los siguientes efectos: «la presunción de veracidad de lo resuelto; la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA»13. 27.

Por otra parte, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que la cosa juzgada o «res iudicata, conforme con la cual se otorga a aquellas decisiones emanadas de la autoridad judicial el carácter de definitivas y vinculantes», está dirigida a evitar que los hechos y conductas definidas mediante una providencia ejecutoriada sean debatidos en un juicio posterior en el que concurran las mismas partes, con identidad de objeto y de causa. «Sin embargo, debe aclararse que, aunque la firmeza de la decisión sea el objeto de la cosa juzgada, no significa que no sea posible reabrir el debate jurídico, pues este puede plantearse nuevamente, siempre y cuando se trate de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida»14. 3.4.

Análisis del caso concreto 28. En el caso bajo estudio, el demandante sustentó la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia en la acreditación de los presupuestos de tiempo de servicio y cumplimiento de la edad previstos en la ley, al considerar que se vinculó como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, que completó 20 años de servicio como docente nacionalizado y territorial y cuenta con más de 50 años. 29.

En lo atinente al presupuesto de tiempo de servicio, obran en el expediente el certificado expedido por la Secretaría de Educación de la gobernación de Boyacá15 y las sentencias dictadas por el Juzgado Once Administrativo de Tunja el 4 de febrero de 2010, que negó las pretensiones de reconocimiento de la pensión gracia en el proceso radicado bajo el número 2007-00049-00, y por el Tribunal Administrativo de Tunja el 10 de noviembre de 2010, que confirmó la anterior16, en los que se relacionan los periodos de vinculación del señor Cortés Rodríguez como docente oficial, así: i) Decreto 117 de 13 de marzo de 1974, desde el 22 de marzo hasta el 2 de septiembre de 1974, en la Escuela Rafael Núñez de Tunungua; ii) Resolución 695 del 12 de agosto de 1974, del 3 de septiembre de 1974 al 12 Corte Constitucional, sentencias C-774 del 25 de julio de 2001, C-220 de 2011 y T-249 de 2018. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2022, exp. 1885-2021. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 15 SAMAI, gestión en otros despachos, índice 00021, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folio 22. 16 SAMAI, gestión en otros despachos, documentos del expediente, «cumplimiento de providencias», archivo 4327, pág. 34 y 42.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 12 de mayo de 1975 en la Institución Educativa José María Córdoba en Saboyá; iii) Decreto 310 de 14 de abril de 1982, desde el 14 de abril de 1982 hasta el 18 de abril de 1985 en el Instituto Nacionalizado Antonio Nariño de Moniquirá; iv) Resolución 439 del 13 de abril de 1985, desde el 19 de abril de 1985 hasta el 10 de febrero de 1993 en la Normal Superior de Saboyá; v) Decreto 13 del 20 de febrero de 1992, desde el 12 de febrero de 1993 hasta el 31 de enero de 1994 en el «Colegio Cooperativo San Pablo de Borbur»; vi) Decreto 21 del 15 de febrero de 1994, del 16 de febrero de 1994 al 24 de febrero de 2002 en la Normal Superior Antonio Nariño del municipio de Villa de Leyva; vii) Resolución 353 del 15 de febrero de 2002, a partir del 25 de febrero de 2002, en la Institución Nacional Agrícola de Santa Sofía, sin constancia de finalización al momento en que fue expedida la certificación (2 de agosto de 2003). 30.

La copia del acta suscrita por el alcalde municipal y el secretario general del municipio de San Pablo de Borbur (Boyacá), acredita que Gil Alberto Cortés Rodríguez se posesionó en el cargo «como docente nacional de secundaria en el programa de Planteles Cooperativos en el Colegio Cooperativo de San Pablo», en virtud del Decreto 013 del 20 de febrero de 1992, con efectos retroactivos al 1 de febrero de ese año17. 31.

El acta de posesión18 suscrita por el alcalde del municipio de Villa de Leyva demuestra que Gil Alberto Cortés Rodríguez se posesionó en el cargo en propiedad de docente de ciencias religiosas en la Normal Nacional Antonio Nariño, en virtud del nombramiento realizado mediante Decreto 021 del 15 de febrero de 199419. 32. Según consta en la Resolución demandada RDP 03915720, dictada por la UGPP el 27 de septiembre de 2018, esa entidad le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia, porque «el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo».

Esta decisión fue confirmada por la entidad mediante la Resolución RDP 047011 del 14 de diciembre de 201821, también demandada en este proceso. 33. En este contexto, la Sala procede a establecer si se cumplen los elementos configurativos de la cosa juzgada declarada en la sentencia apelada, a partir del análisis comparativo de las partes, el objeto y la causa debatida en los procesos 17 Samai, gestión en otros despachos, índice 00029, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folio 23. 18 Samai, gestión en otros despachos, índice 00029, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folio 24. 19 SAMAI, gestión en otros despachos, índice 00029, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folio 25. 20 Samai, gestión en otros despachos, índice 00029, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folios 30 a 35 21 Samai, gestión en otros despachos, índice 00029, expediente digital, 3_ED_001Demanda.pdf(.PDF) NroActua 21, folios 37 a 39.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 radicados bajo los números 15001-31-33-011-2007-00049-0122, 15001-23-33-000- 2013-00471-01(2153-15) 23, incorporados al expediente, y el que ahora es objeto de análisis, así: 3.4.1.

Identidad de partes 15001-31-33-011-2007- 00049-01 15001-23-33-000-2013- 00471-01 15001-23-33-000-2019- 00096-01 Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: CAJANAL Demandado: UGPP Demandado: UGPP 3.4.2. Identidad de objeto 15001-31-33-011-2007- 00049-01 15001-23-33-000-2013- 00471-01 15001-23-33-000-2019- 00096-01 Declarar la nulidad de la Resolución 40772 del 26 de julio de 2006, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Gil Alberto Cortés Rodríguez.

Declarar la nulidad de la Resolución RDP 010770 del 4 de octubre de 2012, a través de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Gil Alberto Cortés Rodríguez. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 015332 del 14 de noviembre de 2012 y RDP 003685 del 28 de enero de 2013, que resolvieron los recursos de reposición y apelación en contra del acto administrativo que negó la pensión gracia al señor Gil Alberto Cortés Rodríguez.

Declarar la nulidad de la Resolución RDP 039157 del 27 de septiembre de 2018, mediante la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Declarar la nulidad de la Resolución RDP 041947 del 22 de octubre de 2018, a través de la cual la UGPP resolvió un recurso de reposición y confirmó la decisión que negó el reconocimiento de la pensión gracia al señor Gil Alberto Cortés Rodríguez.

Declarar la nulidad de la Resolución RDP 047011 del 14 de diciembre de 2018, a través de la cual la UGPP resolvió un recurso de apelación y confirmó la decisión que negó el reconocimiento de la pensión gracia al señor Cortés Rodríguez. 3.4.3. Identidad de causa 15001-31-33-011-2007- 00049-01 15001-23-33-000-2013- 00471-01 15001-23-33-000-2019- 00096-01 Fundamento fáctico El señor Gil Alberto Cortés Rodríguez nació el 4 de febrero de 1952, por tanto, Fundamento fáctico El señor Gil Alberto Cortés Rodríguez nació el 4 de febrero de 1952, por tanto, cumplió el Fundamento fáctico El señor Gil Alberto Cortés Rodríguez nació el 4 de febrero de 1952, por tanto, cumplió el 22 SAMAI, gestión en otros despachos, documentos del expediente, «cumplimiento de providencias», archivo 4144, pág. 50. 23 SAMAI, gestión en otros despachos, documentos del expediente, «cumplimiento de providencias», archivo 4327, pág. 42.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cumplió el requisito de edad de 50 años el 4 de febrero de 1952. El demandante fue vinculado por el departamento de Boyacá en el año 1974 en una plaza nacionalizada.

El señor Cortés Rodríguez prestó sus servicios como docente en virtud de los nombramientos efectuados a través de los Decretos 117 de 1974, 310 de 1982, 021 de 1994 y Resolución 353 del 2002. El actor trabajó como docente nacionalizado desde 1974 a 1993 y desde 1993 en adelante como docente nacional. El 18 de julio de 2005 solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia. requisito de edad de 50 años el 4 de febrero de 1952.

Todos los nombramientos que tuvo el demandante en los que prestó sus servicios como docente oficial en los periodos entre el año 1974 al 2002 se realizaron por el departamento de Boyacá. El demandante se vinculó a la docencia nacionalizada a partir del 22 de marzo al 02 de septiembre de 1974, mediante Decreto 117 del 13 de marzo de 1974.

Luego, tuvo los siguientes nombramientos: - mediante Resolución 695 del 12 de agosto de 1974 desde el 03 de septiembre de 1974 al 11 de mayo de 1975; -a través del Decreto 310 del 14 de abril de 1982 a partir del 22 de febrero de 1982 al 18 de abril de 1985; -por medio de Resolución 439 del 13 de abril de 1985 desde el 19 de abril de 1985 al 09 de febrero de 1993; -mediante Decreto 13 del 20 de febrero de 1992 desde el 12 de febrero de 1993 al 31 de enero de 1994; -a través de Decreto 21 del 15 de febrero de 1994 a partir del 16 de febrero de 1994 al 24 de febrero de 2002.

El 8 de junio de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. requisito de edad de 50 años el 4 de febrero de 1952. El demandante se vinculó a la docencia nacionalizada a partir del 22 de marzo al 02 de septiembre de 1974, mediante Decreto 117 del 13 de marzo de 1974. Luego, tuvo los siguientes nombramientos: - mediante Resolución 695 del 12 de agosto de 1974 desde el 03 de septiembre de 1974 al 11 de mayo de 1975; -a través del Decreto 310 del 14 de abril de 1982 a partir del 22 de febrero de 1982 al 18 de abril de 1985; -por medio de Resolución 439 del 13 de abril de 1985 desde el 19 de abril de 1985 al 09 de febrero de 1993; -mediante Decreto 13 del 20 de febrero de 1992 desde el 12 de febrero de 1993 al 31 de enero de 1994; -a través de Decreto 21 del 15 de febrero de 1994 a partir del 16 de febrero de 1994 al 24 de febrero de 2002.

El 25 de julio de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Fundamento de derecho La parte demandante consideró que la entidad demandada erró en la valoración de los nombramientos del demandante, al calificar algunos como nacionales, desconociendo que todos fueron proferidos por el departamento de Boyacá y, en consecuencia, todos debieron ser tenidos en cuenta como nacionalizados.

Fundamento de derecho El actor, a través de su apoderado, alegó que los actos demandados fueron falsamente motivados, esto porque la entidad demandada, como argumento para negarle la pensión gracia, consideró que los tiempos de servicio prestados por el señor Cortés Rodríguez antes y después del 31 de diciembre de 1980 fueron con vinculación nacional.

Fundamento de derecho El actor, a través de su apoderado, alegó que los actos demandados fueron falsamente motivados, esto porque la entidad demandada como argumento para negarle la pensión gracia consideró que los tiempos de servicio prestados por el señor Cortés Rodríguez antes y después del 31 de diciembre de 1980 fueron con vinculación nacional.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Destacó el actor que, a su juicio, la ley no exige la acreditación de algún tipo de vinculación especial para acceder a la pensión gracia y que de conformidad con la Ley 43 de 1975, no existe ninguna distinción entre docentes nacionales y territoriales.

La UGPP desconoció los hechos probados, ya que de acuerdo con la documental aportada al proceso, el tiempo laborado entre 1974 y 1975 fue de carácter nacionalizado y el prestado entre 1982 a 1993 fue departamental; no nacional como lo definió. La UGPP desconoció los hechos probados, ya que de acuerdo con la documental aportada al proceso, el tiempo laborado entre 1974 y 1975 fue de carácter nacionalizado y el prestado entre 1982 a 1993 fue departamental; no nacional como lo definió. 34.

La comparación de los elementos descritos en los cuadros anteriores muestra, en primer lugar, que en el caso bajo estudio se presenta identidad de partes, ya que en los tres procesos participaron Gil Alberto Cortés Rodríguez, en calidad de demandante, y la UGPP, en calidad de demandada, como integrantes de los extremos del litigio. 35.

Así mismo, evidencia la coincidencia del objeto, dado que las pretensiones en todos los asuntos estuvieron dirigidas a obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia. 36. Ahora, si bien los actos administrativos demandados en los tres procesos son diferentes, pues en el primero el actor demandó la nulidad de la Resolución 40772 del 26 de julio de 2006; en el segundo las resoluciones RDP 010770 del 4 de octubre de 2012, 015332 del 14 de noviembre de 2012 y 003685 del 28 de enero de 2013 y en el presente solicitó la nulidad de las resoluciones 039157 del 27 de septiembre de 2018, 041947 del 22 de octubre de 2018 y 047011 del 14 de diciembre de 2018, el objeto resulta coincidente al centrarse en el análisis de cumplimiento de los requisitos de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y el tiempo de servicio en la docencia oficial en plazas de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, con la finalidad de obtener la nulidad de los actos y el consecuente reconocimiento y pago de la pensión gracia. 37.

En relación con la identidad de causa, entendida como la razón o los motivos que sustentan las pretensiones, la Sala observa que en los tres procesos se expusieron los mismos hechos, pues coinciden al describir los actos de vinculación y los extremos temporales de cada uno (desde 1974 hasta 2002, este último sin fecha de finalización), la fecha de nacimiento del actor y las fechas de radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión gracia, único hecho que difiere en los tres procesos, tal y como se evidenció al cotejar de las demandas incorporadas a este expediente24. 38.

De igual manera, la parte demandante puso de presente en los tres procesos la supuesta omisión en la que incurrió la UGPP al valorar los documentos que conforman el expediente administrativo porque, en su criterio, se encontraba plenamente acreditado el tiempo de servicio superior a 20 años, pero la entidad descartó la utilidad de varios periodos al considerar que no se prestaron en plazas territoriales o 24 SAMAI, gestión en otros despachos, documentos del expediente, «cumplimiento de providencias», archivos 4144 y 4327.

Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 nacionalizadas, sin tener en cuenta que las normas que regulan la pensión gracia no excluyen a los docentes nacionales del reconocimiento de la pensión. Consecuencia de lo anterior, la situación fáctica y el marco jurídico en los tres procesos es idéntica, al recaer el análisis en la procedencia del derecho a la pensión gracia en los mismos hechos, normas jurídicas y pruebas que sustentan el derecho reclamado. 39.

Por último, es preciso señalar que el actor en este proceso no expuso hechos nuevos ni citó un nuevo marco normativo. Lo que demuestra el cotejo de los tres expedientes es que las pretensiones se sustentaron en hechos semejantes, pues citan los mismos actos de vinculación al servicio, iguales extremos temporales o periodos de servicio e idéntico concepto de violación, además de presentar identidad de partes, de objeto y de causa, tal y como consta en los cuadros comparativos relacionados en precedencia. 3.5.

Conclusión 40. Por lo expuesto, la Sala concluye que este caso, en el que el actor pretendía la nulidad de los actos que le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia y el consecuente restablecimiento del derecho, se encuentran acreditados los elementos configurativos de la cosa juzgada, pues se está acreditada la identidad de partes, de objeto y de causa con los asuntos definidos mediante sentencias dictadas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de noviembre de 2010 y por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación el 30 de noviembre de 2017, en los procesos radicados bajos los números 15001-31-33-011-2007-00049 y 15001-23-33-000-2013-00471-01. 41.

Lo anterior debido a que en los tres procesos se narraron los mismos hechos, en específico, los relacionados con los actos de vinculación y el tiempo de servicio, así como igual concepto de violación; la única diferencia revelada del cotejo de las demandas es la fecha de presentación de las solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión gracia, radicadas el 18 de julio de 2005, el 8 de junio de 2012 y el 25 de julio de 2018, con sustentos jurídicos y fácticos idénticos. 42.

En este orden, la Sala confirmará la sentencia apelada expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 13 de julio de 2021, que declaró configurada la cosa juzgada. 4. Costas 43. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario25 de la Subsección, sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para 25 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Radicación: 15001-23-33-000-2019-00096-01 (0390-2022) Demandante: Gil Alberto Cortés Rodríguez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 13 de julio de 2021, que declaró probada la excepción de cosa juzgada.

SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente DMOR/YOD CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14).