Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante GLADYZ EMPERATRIZ SILVA VIVIESCAS Y OTROS Demandado ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Temas Contribución de valorización. Área Metropolitana de Bucaramanga.

Pleito pendiente. Cosa juzgada. Aprobación de los estudios de prefactibilidad. Delimitación de la zona de citación. Corrección del método de cálculo de la contribución por valorización. Adecuación de la acción. Caducidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió1: Primero. DECLARAR probada de oficio la excepción de PLEITO PENDIENTE del Acuerdo Metropolitano 0020 del 7 de julio de 2000, Acuerdo 008 del 13 de julio de 2006, Acuerdo 006 del 5 de junio de 2007, Acuerdo 003 del 5 de febrero de 2008, expedidos por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, y de la Resolución 381 del 20 de octubre de 2008 expedida por el Área Metropolitana de Bucaramanga.

Por las razones expuestas en la parte motiva. Segundo. Sin condena en costas. […]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Junta Metropolitana de Bucaramanga, órgano del Área Metropolitana de Bucaramanga, expidió los siguientes acuerdos: El 020 del 7 de julio de 2000 «por medio del cual se dicta el Estatuto General de Valorización Metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir la contribución de valorización generadas por obras de carácter metropolitano y se definen las autoridades encargadas de su aplicación».

En los artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78, dispone:

ARTÍCULO 1. - SISTEMA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: Es el conjunto de normas y procedimientos que permiten la ejecución de proyectos de interés público utilizando la contribución de valorización como mecanismo de financiación total o parcial del mismo.

ARTÍCULO 2. - CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: La contribución de valorización es un gravamen real, destinado a la recuperación total o parcial de la inversión en proyectos de interés público, que se cobra a los propietarios y poseedores de aquellos inmuebles que reciben o han de recibir un beneficio económico con la ejecución de un proyecto. […] 1 Samai, índice 2, archivo 14ED_SENTENCIA_1312Sep24Sentenciade(.pdf), página 17.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ARTÍCULO 7°: ACUERDO DECRETADOR: Es el acto administrativo expedido por la Junta Metropolitana, mediante el cual se ordena la realización de los estudios definitivos de un proyecto para ser ejecutado a través del sistema de la contribución de valorización.

PARÁGRAFO: Ordenados los estudios definitivos mediante esta Decretación, los costos de los mismos serán incluidos en el presupuesto de distribución. En caso de no ejecutarse el proyecto por este Sistema, los costos serán asumidos por el Área Metropolitana de Bucaramanga. […]

ARTÍCULO 45: BENEFICIO: — Para determinar los beneficios que se generan con la construcción de un Proyecto, se podrá utilizar cualquiera de los siguientes métodos: a. Del doble avalúo comercial para toda la zona: consiste en avaluar cada uno de los inmuebles antes y después de ejecutado el Proyecto. b. Del doble avalúo comercial para parte de la zona: por el cual se avalúan algunos inmuebles características (sic) situados a diferente distancia del Proyecto, antes y después de ejecutado el Proyecto. c. Por analogía: según el cual se selecciona un Proyecto semejante ya ejecutado, en una zona similar a aquella en donde se va a construir el nuevo Proyecto. d. Del doble avalúo simple para parte de la zona: Consiste en la escogencia aleatoria de inmuebles representativos, sobre los cuales los expertos en precios de la tierra estiman su valor comercial presente sin el Proyecto, y luego la estimación del valor presente, si el Proyecto estuviera ejecutado. e. Método de Frentes: Cuando los frentes de los inmuebles a una vía determinen el grado de absorción del beneficio de un Proyecto, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, sin descartar las características específicas del inmueble. f. Método simple de áreas: Cuando el beneficio que produce el proyecto sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los inmuebles beneficiados. g. Método de las Zonas: Mediante el cual, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje del Proyecto, determinadas por líneas de igual beneficio.

Las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje del Proyecto. h. Método de avalúos: Cuando la distribución de los contribuyentes, se efectúe en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los inmuebles, antes y después de la ejecución del Proyecto. i. Método de factores de beneficio: Según el cual los beneficios se miden empleando un coeficiente numérico sin unidades de medida, obtenido con base en todos los factores que pueden influir en el mayor valor de los inmuebles a saber: topografía del terreno, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, destinación del inmueble, cambios de uso del suelo densidad y vocación de ocupación según normas de Planeación, condiciones de accesibilidad tanto de vehículos como de peatones, servicios, características socioeconómicas de los propietarios y poseedores y otros aspectos que se consideren importantes.

PARÁGRAFO 1 °: El Área Metropolitana de Bucaramanga para calcular el beneficio, de acuerdo con alguno de los métodos anteriores, consultará avalúos con el IGAC, con la Lonja de Propiedad Raíz de Bucaramanga, o con expertos en el mercado inmobiliario.

PARÁGRAFO 2 °: Para obtener mayor exactitud en la distribución del beneficio económico que reciben los inmuebles, los anteriores métodos podrán combinarse. Igualmente se podrán considerar como correcciones de factor de beneficio, las características específicas de cada inmueble. […] ARTÍCULO 49°: PRESUPUESTO DE DISTRIBUCIÓN: Es la estimación económica anticipada del costo total de las obras que habrá de tener el Proyecto al final de su ejecución. Será el valor provisional a repartir entre los contribuyentes, sin exceder el beneficio.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ARTÍCULO 50°: LÍMITES PARA LA DISTRIBUCIÓN: Para la distribución del Proyecto por el sistema de la contribución de valorización, se realizará una evaluación comparativa de los valores globales estimados de PRESUPUESTO y BENEFICIO, teniendo en cuenta la capacidad de pago.

Si el presupuesto es mayor que el beneficio, se podrá distribuir hasta el beneficio, siempre y cuando se cuente con otros recursos para la ejecución del Proyecto.

PARÁGRAFO: El estudio socioeconómico, determinará los plazos y las cuotas mensuales de aporte de los contribuyentes. […] ARTÍCULO 71° NOTIFICACIÓN: La Resolución Distribuidora de una contribución, se notificará a más tardar dentro de los VEINTE (20) DÍAS HÁBILES siguientes a su aprobación, por medio de edicto que se fijará por el término de quince (15) días hábiles en lugar público de las oficinas del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Vencido dicho término se entenderá surtida la notificación. EL EDICTO deberá contener la siguiente información: a) Texto de la parte resolutiva del acto administrativo. b) Nombre de los propietarios y poseedores beneficiados con las obras. c) Dirección del inmueble indicando su área o frente, según el caso. d) Factor o coeficiente del beneficio. e) Identificación del inmueble en el plano de reparto. f) Monto de la contribución. 9) Plazo para el pago de la contribución. h) Valor y vencimiento de la cuota inicial, si la hubiere. i) Número y valor de las cuotas mensuales de amortización. j) Recursos procedentes y la forma de interponerlos. k) Se expresará además, que cuando recaigan gravámenes sobre inmuebles pertenecientes a una sucesión, se entenderán notificados los herederos, el cónyuge supérstite, el curador de los bienes, el administrador de la comunidad o el albacea.

PARÁGRAFO: Simultáneamente con la fijación de edicto, se anunciará por medio de un AVISO, que ha sido expedida la resolución distribuidora del correspondiente proyecto y se ha fijado el edicto en el lugar determinado. El aviso se debe publicar en por lo menos dos de los periódicos de amplia circulación y por medio de dos radiodifusoras de amplia sintonía en el Área Metropolitana.

En el mismo aviso y con ilustraciones gráficas, se describirá la zona dentro de la cual quedan comprendidos todos los inmuebles gravados y se indicará cual es el recurso legalmente procedente contra la resolución que se está notificando, y la forma como debe ser interpuesto por el interesado. ARTÍCULO 72°. NOTIFICACIÓN PERSONAL: El Área Metropolitana, con el único fin de garantizar mayor información a los interesados, entregará una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario o poseedor y en la misma se le señalará la fecha en que deben comenzar a cancelar la obligación. ARTÍCULO 73°.

RECURSOS: Contra la resolución que distribuye la contribución de valorización y la asigna particularmente a cada inmueble, se establece el recurso de reposición con el fin de que el Representante Legal del Área Metropolitana que dictó la providencia la aclare, modifique o reponga. Igualmente, podrá interponerse contra las resoluciones modificadoras.

ARTÍCULO 74 °. TÉRMINOS DEL RECURSO: Del recurso de reposición podrá hacer uso por escrito el contribuyente, acompañando las pruebas que estime convenientes, dentro de los siguientes términos: a) Si la contribución se asignó mediante resolución distribuidora, podrá interponerse el recurso dentro del término de fijación del edicto y en los diez (10) días hábiles siguientes a su desfijación. b) Si la contribución se asignó mediante resolución modificadora, lo deberá hacer dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o por edicto.

ARTÍCULO 75 °. REQUISITOS DEL RECURSO: Para que el recurso de reposición sea procedente, el interesado acreditará previamente a su interposición, que ha consignado la suma que se haya determinado en la resolución distribuidora o en las modificadoras. La consignación no podrá exceder el veinte por ciento (20%) del valor de la contribución que le hubiere correspondido al recurrente.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 PARÁGRAFO: En caso de acogerse en todo o en parte la pretensión del recurrente, se reconocerán intereses legales a las sumas que se devuelvan.

ARTÍCULO 76 °. RESOLUCIÓN DEL RECURSO: El Representante legal del Área Metropolitana, resolverá los recursos de reposición, en un término de dos (2) meses, contados desde la fecha de su interposición en forma legal. ARTÍCULO 77°. NOTIFICACIÓN DEL RECURSO: La providencia que resuelve el recurso de reposición y declara agotada la vía gubernativa se notificará personalmente al interesado o a su apoderado, entregándole una copia auténtica de ella, si se presenta a recibirla dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su expedición; transcurrido éste plazo sin que se hubiere notificado, se hará por medio de edicto que se fijará en un lugar público de la sede administrativa del Área Metropolitana, por el término de diez (10) días hábiles vencidos, los cuales se entenderá notificada la providencia. ARTÍCULO 78°.

VÍA GUBERNATIVA: En los aspectos de vía gubernativa no reglamentados en el presente capítulo, se aplicará lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo”. El acuerdo 008 del 13 de julio de 2006, «por medio del cual se Decreta la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio el Molino en el Municipio de Piedecuesta, por el sistema de contribución por valorización, se reglamenta su cobro y se dictan otras disposiciones».

En el artículo 6 dispuso «Determinar como método para el cálculo de la contribución individual el MÉTODO DE FACTORES MÚLTIPLES DE BENEFICIO», y definió como sujetos pasivos del tributo a «los propietarios, poseedores de predios ubicados dentro de la Zona de influencia del Proyecto determinada por los Estudios de factibilidad que para tal fin adelantará el Área Metropolitana de Bucaramanga».

El acuerdo 006 del 5 de junio de 2007, que en el artículo 1 modificó la anterior disposición «en el sentido de aclarar que en la zona de citación del Proyecto de la Ampliación de los Terceros Carriles entre el Sitio Conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio el Molino en el Municipio de Piedecuesta, se incluye el Sector en donde se localizan los actuales y futuros conjuntos residenciales de Ruitoque Condominio».

El acuerdo 003 del 5 de febrero de 2008 que, en el artículo 1, dispuso «Aclarar el Acuerdo Metropolitano No. 008 de julio 13 de 2006, en su artículo sexto, en el sentido de entenderse que el método allí señalado es ‘MÉTODO DE FACTORES DE BENEFICIO». El acuerdo 013 del 15 de octubre 2008, cuyo artículo 1 resolvió «Dar CONCEPTO FAVORABLE para la Distribución del Gravamen de la Contribución por Valorización sobre el proyecto señalado en el Acuerdo Metropolitano No. 008 de Julio 13 de 2006, en atención a los costos señalados en el Presupuesto Final de Distribución, aprobado por la Junta de Propietarios, así como al Estudio de Factibilidad Definitivo, que es parte integral del presente Acuerdo».

Además, la directora del área metropolitana de Bucaramanga profirió la resolución 381 de 2008. El artículo 1 distribuyó la contribución por valorización para la adquisición de predios requeridos para la construcción del proyecto, el artículo 2 determinó la zona de influencia definitiva, el artículo 3 estableció el plazo para la adquisición de dichos predios, y el artículo 4 asignó la contribución a los poseedores y propietarios definidos en el Anexo 1 y del mapa de influencia del Anexo 3.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la parte demandante2 formuló las siguientes pretensiones3:

PRIMERO: Que se declare la nulidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78 del Acuerdo Metropolitano número 00 [error, el correcto es 020] del 7 de Julio de 2000, emanado de la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga – Estatuto General de Valorización Metropolitana.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad de la integridad del Acuerdo número 008 del 13 de julio de 2006, expedido por la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga, por el cual se decreta la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como ‘Papi Quiero Piña’ en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio ‘El Molino’ en el Municipio de Piedecuesta, por el sistema de contribución por valorización, se reglamenta su cobro y se dictan otras disposiciones’, esta como pretensión principal, en virtud de la ‘acumulación alternativa de pretensiones’ y acorde con lo establecido en el artículo 82 del C.P.C. Adicionalmente y en el evento de no prosperar la pretensión principal, por encontrarse reunidos los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 82 del C.P.C., les solicitamos de manera subsidiaria se sirvan declarar la nulidad del artículo 6 del Acuerdo Metropolitano número 008 de 2006, en aras de preservar el imperio de la ley, por ser violatorio de la C.N., así como de normas de carácter orgánico como lo es el Estatuto Tributario.

TERCERO: Como pretensión principal, por encontrarse reunidos los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 82 del C.P.C., la declaratoria de nulidad, de la integridad del Acuerdo Metropolitano número 006 de junio 5 de 2007, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por el cual se modifica el acuerdo Metropolitano 008 del 13 de julio de 2006, incluyendo una zona de citación al proyecto de la ampliación de los terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio El Molino en el Municipio de Piedecuesta.

Adicionalmente en aras de lo dispuesto en el artículo 82 del C.P.C., y en el evento de no prosperar la pretensión principal, de manera subsidiaria se solicita declarar la nulidad, del artículo 1 del Acuerdo Metropolitano número 006 de 2007.

CUARTO: Como pretensión principal, acorde con el artículo 82 del C.P.C., la declaratoria de nulidad, de la integridad del Acuerdo Metropolitano número 003 de Febrero 5 de 2008, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por medio del cual ‘se aclara el acuerdo Metropolitano 008 del 13 de julio de 2006, el cual decreto la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio El Molina en el Municipio de Piedecuesta.

En el evento de no prosperar la pretensión principal, como pretensión subsidiaria se solicita y por efecto de lo dispuesto en el artículo 82 del C.P.C., se sirvan declarar la nulidad del artículo 1 del Acuerdo Metropolitano número 003 de 2008.

QUINTO: Como pretensión principal, la nulidad de la integridad del acuerdo Metropolitano número 013 de Octubre 15 de 2008, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por el cual ‘se otorga concepto favorable, para que el representante legal del Área Metropolitana de Bucaramanga proceda nuevamente a expedir la resolución para la distribución de los gravámenes de la contribución de valorización para el proyecto determinado en el acuerdo metropolitano decretador número 008 de julio 13 de 2006, acuerdo metropolitano número 006 de junio 5 de 2007, por el cual se amplía la zona de citación y acuerdo metropolitano número 003 de febrero 5 de 2008, por el cual se aclara el método para la distribución’. 2 Integrada por Gladys Emperatriz Silva Viviescas, Raquel Silva Viviescas, María Estella Silva Viviescas, Orlando Alonso Silva Viviescas, Jorge Silva Viviescas, José María Silva Viviescas, Gonzalo Silva Viviescas, Antonio María Silva Viviescas, Daniel Silva Viviescas, Julio César Silva Viviescas, Armando Silva Viviescas y Javier Silva Viviescas. 3 Samai, índice 2, archivo 3ED_EXPEDIENTE_01680012331000200900(.pdf), páginas 5 a 7.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adicionalmente y siempre que no se considere la prosperidad de la pretensión principal, les solicitamos de manera subsidiaria y conforme lo estipulado en el artículo 82 del C.P.C., se sirvan declarar la nulidad del artículo 1 del Acuerdo Metropolitano número 013 de 2008.

SEXTO: Como pretensión principal, acorde con el artículo 82 del C.P.C., se solicita que se declare la nulidad, de la integridad de la resolución número 381 del 20 de octubre de 2008, expedida el área Metropolitana de Bucaramanga, por medio de la cual se distribuyen y asignan las contribuciones pro el sistema de cobro de la contribución pro valorización, para la compra de los predios para la compra de los predios afectados por los estudios y diseños definitivos que entrego el instituto nacional de concesiones INCO, por intermedio de la concesión los comuneros al Área Metropolitana, para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio El Molina en el Municipio de Piedecuesta, obras correspondientes al compromiso del gobierno nacional con cargo a la concesión los comuneros’.

Adicionalmente y en el evento de no prosperar la pretensión principal, les solicitamos de manera subsidiaria se sirvan declarar la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y el anexo 3 de la resolución 0381 del 20 de octubre de 2008, emanada de la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga.

SÉPTIMO: La integridad de los actos administrativos de carácter general y particular que surjan con fundamento y por ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados y que se encuentren directa e indirectamente relacionados con el cobro de valorización, por la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio El Molina en el Municipio de Piedecuesta4.

OCTAVO: QUE SE CONDENE A LA [sic] ÁREA METROPOLITANA A REINTEGRAR A LOS SEÑORES SILVA LA SUMA DE UN MILLÓN CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL ($1.439.624) CON LOS INTERESES COMERCIALES DESDE LA FECHA DE PAGO ESTO ES, DESDE FECHA 27 DE JUNIO DE 2008 HASTA QUE SE EFECTÚE EL REINTEGRO.

NOVENO: QUE SE CONDENE AL ÁREA METROPOLITANA A PAGAR POR CONCEPTO DE DAÑOS Y PERJUICIOS LA SUMA DE DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000). [Negrilla del original]. La Sección afirma que el Tribunal Administrativo de Santander, en auto del 30 de septiembre de 2009, inadmitió la demanda para que se precisara la acción ejercida y las pretensiones formuladas5.

Debido a lo anterior, los demandantes presentaron la subsanación del 9 de octubre de 2009, en el que manifestaban que desistían de las pretensiones octava y novena que fueron transcritas6. Pese a lo anterior, fue admitida la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en auto del 13 de diciembre de 2011.

Posteriormente, la demandada presentó un incidente de nulidad procesal, indicando que no procedía la admisión del medio de control referido. En consecuencia, el a quo expidió el auto del 12 de agosto de 2015 que corrigió la anterior providencia, en el sentido de admitir la demanda como ejercicio de la acción de simple nulidad7. Los demandantes, para sustentar sus pretensiones, invocaron como normas violadas los artículos 4, 13, 29, 121, 150, 285, 288, 338 y 363 de la Constitución Política; literal e) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994; 5 de la Ley 1066 de 2006; 45 de la Ley 1111 de 2006; 19, 20, 21, 23 y 30 de la Ley 105 de 1993; artículo 10 de la Ley 489 de 1998; artículo 3 de la Ley 25 de 1921; artículo 68 (numeral 3) del Código Contencioso Administrativo; 2 del Decreto 1604 de 1966; y 234 y 237 del Decreto Ley 1333 de 1986. 4 Si bien en la demanda existen pretensiones octava y novena, que versan sobre la solicitud de condenas a la parte demandada, se advierte que en escrito del 9 de octubre de 2009 la sociedad desistió de ambas.

Samai, índice 2, archivo 3ED_EXPEDIENTE_01680012331000200900(.pdf), página 81. 5 Samai, índice 2, archivo 3ED_EXPEDIENTE_01680012331000200900(.pdf), página 79. 6 Ibidem, página 81. 7 Ibidem, página 204. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La parte demandante formuló 12 cargos de nulidad, los cuales serán resumidos agrupándolos frente a cada uno de los actos acusados, como se observa a continuación: Sostuvo que el acuerdo metropolitano 020 del 2000 desconoció el principio de legalidad porque el Área Metropolitana de Bucaramanga es una entidad administrativa sin facultad para establecer tributos.

De esta forma, dicho acto no podía regular aspectos estructurales de la contribución de valorización sin una ley, acuerdo u ordenanza que fijara el sistema y método para ello, conforme los artículos 338 de la Constitución y 14 de la Ley 128 de 1994. Agregó, que el acto acusado referido contiene una definición de valorización que desconoce lo previsto en el artículo 234 del Decreto Ley 1333 de 1986, pues modificó el hecho generador, que consiste en la ejecución de una obra, al prever que se trataría de inversiones en proyectos de interés público.

Manifestó que los artículos 71 a 78, que regulan la notificación para el cobro de la contribución de valorización, desconocen las normas superiores sobre la materia al considerar que la resolución distribuidora 381 de 2008 es un acto de liquidación oficial. Adujo que el acuerdo metropolitano 008 de 2006 supuso una extralimitación de las funciones, una falta de competencia y un desconocimiento de los artículos 121 y 288 de la Constitución, la Ley 105 de 1993, la Ley 128 de 1994, la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1604 de 1966, porque el tributo se impuso con relación a obras públicas ejecutadas sobre una vía nacional fundamentándose en acuerdos interadministrativos, pero no se contó para esto con un acto de delegación expreso.

Sumado a lo anterior, se desconoció que, previo a la expedición del estatuto de valorización por una área metropolitana, se debe regular el sistema y método por una ley, ordenanza o acuerdo8. Finalmente, adujo que este acuerdo aprobó los estudios de prefactibilidad que determinaron la zona de citación, la cual abarca el lugar de la obra, a partir del cual se determina un polígono de 200 metros de ancho.

Indicó que en el estudio de prefactibilidad se identificaron los predios beneficiados, de los cuales solo el 7,14% son de estrato 4, el 0,96% son de estrato 5 y el 4,29% son de estrato 6. Así, sostuvo que lo anterior se explica porque no fueron incluidos barrios y predios que están muy cerca de la zona de influencia y que, por tanto, son beneficiarios, como son Cañaveral, Provenza y Santillana.

Adujo que lo anterior viola el principio de igualdad porque soporta el valor de la obra en unos pocos y excluyendo a los demás beneficiarios, sin autorización legal para hacerlo. Explicó que el acuerdo metropolitano 006 de 2007 hace parte integral del acuerdo 008 de 2006, el cual adolece de falta de competencia y, además, vulnera las normas en que debía fundarse, al exceder las facultades de las áreas metropolitanas.

Afirmó que el acuerdo metropolitano 003 de 2008 modificó el método infringiendo los principios de celeridad, eficacia y publicidad administrativa porque la demandada solo se percató del error en el método después de que transcurrieron dos años. Además, indicó que también debe seguir la suerte del acuerdo metropolitano 008 de 2006. 8 Citó las sentencias C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Linett;

C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sostuvo que el acuerdo metropolitano 013 de 2008 debe ser declarado nulo por la falta de competencia que fue explicada previamente frente a los demás acuerdos acusados.

Resaltó que la resolución 221 de 2008, la cual revocó la resolución 091 de 2008 sin cumplir con el requisito de publicación en diario oficial o en periódico, gaceta departamental o radiodifusoras, por lo que es inoponible a terceros. Manifestó que la resolución 381 de 2008 también es nula, reiterando que se incurrió en falta de competencia por usurpar una función de la Nación y porque se estableció la contribución sin que previamente se fijara el sistema y el método aplicable.

Además, insistió en que, aunque la demandada se sustenta en unos convenios interadministrativos, estos no suponen una autorización expresa de la Nación para recaudar el tributo en un proyecto ejecutado por esta. Oposición de la demanda El Área Metropolitana de Bucaramanga controvirtió las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes argumentos: Aseguró que el acuerdo metropolitano 020 del 2000 no vulneró la Ley 25 de 1921 ni el Decreto 1604 de 1966 porque el hecho generador fijado sigue siendo el mayor valor que adquieren los inmuebles del sector beneficiado por el proyecto.

Indicó que el acuerdo metropolitano 008 de 2006 se limitó a corregir un error en la denominación del método, en especial cuando los estudios de prefactibilidad realizados corresponden al método de factores múltiples de beneficio. Sostuvo que la zona de citación puede ser modificada para ajustarse a lo efectivamente aprobado por una junta de propietarios y conforme los estudios de prefactibilidad.

Manifestó que la junta de propietarios aprueba el presupuesto de distribución y la contribución de cada inmueble, mientras que la junta metropolitana solo da concepto favorable y autoriza al representante legal a expedir el acto de distribución del tributo, siempre basado en los estudios previos y la determinación de la zona de influencia. Adujo que el proyecto es adelantado en coordinación con diversas entidades, del orden nacional y local, con las que se acordó que el Área Metropolitana de Bucaramanga se encargaría de la adquisición de predios.

Así, aunque el proyecto se adelantará en una vía nacional, se considera de carácter metropolitano por afectar municipios en que se presenta una conurbanización. Propuso las excepciones de caducidad, de indebida acumulación de pretensiones y de ineptitud sustantiva de la demanda porque, a su juicio, el propósito de los actores es dejar sin efectos los actos generales que sustentan la determinación del tributo en cada predio, destacando que la resolución 381 de 2008 debió ser controvertida mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ser un acto de carácter particular, para lo cual contaban con un término de 4 meses.

Por último, agregó que la jurisprudencia9 ha analizado la competencia de las áreas metropolitanas, de conformidad con la Ley Orgánica 128 de 1994, para expedir el 9 En las que citó sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de los expedientes: 2011-00402- 00; 2009,00095-01; 2009-00219-01. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 estatuto de valorización y señalar el sistema y método de la contribución, así como las facultades al representante legal, por lo que se refirió al principio de conservación del derecho.

Sentencia apelada El Tribunal declaró probada de oficio la excepción de pleito pendiente respecto de los acuerdos metropolitanos 0020 de 2000, 008 de 2006, 006 de 2007 y 003 de 2008, así como de la resolución 381 de 2008, y no condenó en costas. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: El a quo sostuvo que, como lo puso de presente la demandada, el Tribunal Administrativo de Santander se pronunció sobre los mismos hechos y pretensiones dentro del expediente 68001-23-31-000-2009-00293-00.

Puso de presente que el Consejo de Estado10 señaló que la excepción de pleito pendiente se configura cuando se cumplen los siguientes requisitos: discutir el mismo derecho litigioso, guardar identidad en los sujetos procesales, exponer la misma situación fáctica y existir prueba en el proceso que acredite lo anterior. Explicó que esta figura tiene como fin impedir que exista duplicidad de litigios judiciales, que puedan causar sentencias contradictorias sobre el mismo asunto.

Advirtió que la parte demandante solicitó la acumulación al proceso mencionado, el cual fue resuelto negativamente, porque el presente caso se perseguía también un restablecimiento del derecho. Sin embargo, posteriormente, la demanda de la referencia fue admitida como de simple nulidad, por lo que se presenta identidad en la acción presentada.

Por lo anterior, realizó el estudio entre ambos casos y determinó la existencia de dos procesos en curso, que pretenden la nulidad de los mismos actos (identidad de objeto) con base en los mismos cargos (identidad de causa). Con lo anterior, concluyó que se cumplieron los supuestos para declarar probada la excepción de pleito pendiente, al encontrarse el proceso 2009-00293 en discusión de segunda instancia ante el Consejo de Estado, teniendo la capacidad de producir efectos de cosa juzgada en el presente asunto.

Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de pleito pendiente. Explicó que la excepción planteada se origina cuando simultáneamente se tramitan procesos idénticos en cuanto a sujetos procesales, objeto y causa, con el fin que cuando se profiera sentencia sobre una, se constituya cosa juzgada para la otra11.

Sostuvo que la Corte Constitucional12 definió los elementos concurrentes y simultáneos que deben configurarse para la excepción previa de pleito pendiente. Luego sostuvo que «NO ES DABLE PREDICAR EN ESTE PROCESO PLEITO PENDIENTE; por ser de bulto la falta de identidad de las Partes en el proceso; pero aún más, no existe tampoco COSA JUZGADA, en la medida que el proceso adelantado en el 2009- 10 Citó las sentencias del 2 de abril de 2018, exp. 60835, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; del 7 de diciembre de 2016, exp. 26812) M.P. Hernán Andrade Rincón. 11 Citó a Hernando Devís Echandía, Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. 12 Citó la Sentencia T-936 de 2013.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 00293 está EN APELACIÓN en EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO […] SIN HABERSE AÚN DECIDIDO»13 [transcripción fiel al original]14.

Por último, manifestó que se vulneró la jurisprudencia reiterada sobre la confianza legitima, para lo que citó la sentencia 00110 del 2018 del Consejo de Estado, y las sentencias C-910 de 2004, SU-055 del 2018, T-453 y T-472 de 2009 de la Corte Constitucional. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante reiteró lo anunciado en el recurso de apelación. La parte demandada indicó que no fueron practicadas pruebas en segunda instancia, por lo que no era necesario reiterar lo dicho en primera instancia; y agregó que procedía la excepción de pleito pendiente15, por lo que solicita se confirme la sentencia de primera instancia. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico De forma preliminar, se evidencia que la demanda no pretendió la nulidad de la resolución 221 de 2008, aunque si propuso un cargo de nulidad en su contra. Debido a lo anterior, el tribunal no se pronunció sobre este punto, sino que se limitó a declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a los demás actos acusados.

Pese a ello, en la apelación, no se planteó motivo de inconformidad por el silencio del a quo. Además, la sala destaca que en las pretensiones formuladas en la demanda (transcritas en los antecedentes de esta providencia) no figura una petición de nulidad de la referida resolución. Por lo expuesto, en aplicación del principio de congruencia, la sala no se pronunciará sobre la legalidad de la resolución 221, aún en caso de que prosperara la apelación. además, se advierte que el tribunal analizó la excepción de pleito pendiente frente al acuerdo metropolitano 013 de 2008, pese a lo cual no lo mencionó en la parte resolutiva del fallo de primera instancia. Empero, como el apelante cuestionó este aspecto e insistió en la nulidad de dicho acto procede su análisis en esta instancia. Precisado lo anterior, corresponde a la Sección establecer si está probada la excepción de pleito pendiente frente a los acuerdos 020 del 2000, 008 del 2006, 006 del 2007, 003 del 2008 y 013 del 2008 proferidos por la por la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga, así como de la resolución 381 de 2008.

Análisis del caso en concreto 1. Sobre la excepción de pleito pendiente El a quo declaró probada de oficio esta excepción, por considerar que la decisión que se adoptara dentro del proceso 68001-23-31-000-2009-00293-01 tenía la 13 Samai, índice 2, PDF de la sentencia, página 7. 14 Sentencia SU-817 de 2010. 15 Citó la sentencia del 2 de marzo de 2020, exp. 37075, M.P. Martín Bermúdez Muñoz.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 capacidad de producir efectos de cosa juzgada frente al presente asunto, por cuestionarse los mismos hechos y pretensiones, siendo equivalentes las declaraciones y condenas.

Por su parte, los demandantes indicaron que dicha excepción no está llamada a prosperar porque no existe identidad de sujetos procesales. Para decidir, se observa que el numeral 10 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil [hoy del artículo 100 del Código General del Proceso] establece la excepción previa de pleito pendiente, que requiere para su configuración la existencia de dos procesos «entre las mismas partes y sobre el mismo asunto»16.

Esta sección, en providencia del 24 de septiembre de 202017, resaltó que la finalidad de la excepción de pleito pendiente es evitar que existan dos procesos en curso que compartan identidad de partes, pretensiones y causa, que sean resueltos de manera distinta. Así, en el referido auto, se identificaron los siguientes requisitos para su configuración: a) Que simultáneamente existan 2 procesos con plena identidad fáctica y jurídica.

En todo caso, vale precisar que no existirá pleito pendiente, sino cosa juzgada, cuando uno de los 2 procesos hubiera terminado y existiera sentencia definitiva. b) Que sean comunes las partes en los dos procesos. c) Que en ambos procesos las pretensiones sean idénticas (identidad de objeto). d) Que exista identidad de causa (el porqué del litigio), es decir, que sea idéntico el motivo, razón o sustento fáctico de la pretensión. Conforme con lo señalado, se advierte que actualmente no ocurre una discusión en simultáneo de los casos en cuestión, porque el proceso 68001-23-31-000-2009- 00293-02 finalizó con la sentencia de segunda instancia del 24 de julio de 202518.

De esta forma, independientemente de la configuración de los demás requisitos, entre los cuales se encuentra la identidad de partes discutida por los apelantes, lo cierto es que en este momento no está configurada la excepción. Por lo anterior, la Sección revocará la sentencia de primera instancia. No obstante, lo anterior no es suficiente para que sean estudiados los cargos de nulidad de la demanda, pues para ello es necesario verificar si existe una cosa juzgada.

Esto es así porque, tal como lo advirtió el auto del 24 de septiembre de 2020 antes referido, cuando uno de los procesos con identidad de objeto y de causa ha finalizado (aspectos que el a quo consideró probado), se puede configurar esta figura. 2. Generalidades sobre la excepción de cosa juzgada El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo establece que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que el fallo que la niegue solo surtirá estos efectos «en relación con la “causa petendi” juzgada».

Esta sección precisó que los efectos de cosa juzgada erga omnes implica que «no puede reabrirse el debate propuesto y resuelto mediante sentencia ejecutoriada por ningún usuario de la administración de justicia, aunque no haya sido parte del 16 Dicho por esta corporación en sentencia del 2 de marzo de 2020, exp. 37075, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 17 Exp. 24528, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 Exp. 29588, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 proceso, ni puede ser objeto de un nuevo estudio de fondo por alguna autoridad judicial»19. De esta forma, en los procesos de simple nulidad, esta figura se presenta cuando existe identidad de objeto [acto demandado] y de causa [cargos de nulidad estudiados de fondo].

Precisado lo anterior, el tribunal indicó que existía identidad de objeto y de causa entre el proceso de la referencia y el 68001-23-31-000-2009-00293-02 (exp.29588). Ahora, en dicho trámite judicial, fue proferida la sentencia del 24 de julio de 2025 por esta sección, donde consta que los demandantes pretendieron la simple nulidad de los mismos actos acusados en este caso.

Empero, en dicha providencia, la Sección adecuó la demanda parcialmente, porque la controversia sobre los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008 corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a los cuales declaró probada de oficio la excepción de caducidad. De otro lado, declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a los artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50 del acuerdo metropolitano 020 del 2000 (no estudió los artículos 71 a 78); así como de la totalidad de los acuerdos metropolitanos 008 del 2006, 006 del 2007, 003 del 2008 y 013 del 2008.

Y, finalmente, negó la nulidad de los demás artículos de la resolución 381 de 2008. Debido a lo anterior, con el fin de aclarar el estudio que se realizará en esta providencia, la sala verificará si está probada la excepción de cosa juzgada frente a cada una de estas normas acusadas, atendiendo lo expuesto en la sentencia del 24 de julio de 2025 y las providencias en que ella sustentó su estudio.

Además, se verificará si también procede adecuar la demanda frente a los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008 y si, en consecuencia, operó la caducidad frente a estas últimas disposiciones, lo cual fue solicitado en la oposición a la demanda. Finalmente, los cargos y las normas frente a las cuales no prospere ninguna excepción, serán estudiados por la Sección. 3.

Sobre la configuración de la cosa juzgada frente al acuerdo metropolitano 020 del 2000 Como se expuso en la providencia del 24 de julio de 202520, este acto fue objeto de demanda de simple nulidad, resuelta en el proceso 68001-23-31-000-2011-00402- 00. En él fue proferida la sentencia de segunda instancia del 2 de marzo de 2017 de esta sección21, que confirmó la decisión de negar la pretensión de nulidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000.

Empero, en esta providencia no se realizó un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto, pues se puso de presente que «las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no controvierten las consideraciones del a quo en que se sustenta la decisión desfavorable a sus pretensiones, en relación con el Acuerdo Metropolitano 020 de 2000 o Estatuto General de Valorización del Área Metropolitana de Bucaramanga».

En todo caso, la sentencia de primera instancia del 15 de diciembre de 2014, que quedó en firme con el fallo proferido por esta sección, sí estudió de fondo los cargos propuestos. Dicha providencia señaló que el literal e) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994 habilitó a las áreas metropolitanas para dictar el estatuto general de valorización. Esto dio lugar a que la Junta Metropolitana de Bucaramanga expidiera el acuerdo 020 de 2000, que definió el sistema de la contribución de valorización, 19 Sentencia del 8 de septiembre de 2022, exp. 25634, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 Exp. 29588, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 21 Exp. 22034, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 su aplicación, distribución, beneficio con la construcción de un proyecto, recaudo, entre otros aspectos. Además, indicó que las áreas metropolitanas «tienen competencia para proceder a fijar los sistemas, métodos y todos los aspectos relacionados con la valorización, teniendo en cuenta la facultad otorgada por el legislador en la Ley orgánica (sic) No. 128 de 1994, relativa a dictar el Estatuto General de Valorización; conllevando a que el cargo propuesto no prospere»22.

De igual modo, precisó que la habilitación expresa tiene como consecuencia que «la intervención de la Asamblea Departamental de Bucaramanga (sic), no es un presupuesto de procedibilidad para que la Junta Metropolitana de Bucaramanga profiriera el referido Estatuto»23. Lo expuesto demuestra que existe identidad de objeto y de causa con relación al primer cargo que sustenta la pretensión de nulidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50 del acuerdo metropolitano 020 de 2000, que también se sustenta en una supuesta falta de competencia y en la ausencia de una norma que fijara el sistema y el método.

El segundo cargo de nulidad propuesto contra este acto en la demanda consiste en que el acuerdo referido modificó el hecho generador del artículo 234 del Decreto Ley 1333 de 1986. Al respecto, se destaca que este aspecto no fue objeto de estudio en la sentencia del 24 de julio de 2025 porque, aunque fue planteado en esa demanda, «fue negado por el tribunal.

Pese a lo anterior, los actores no formularon reparo en la apelación, motivo por el cual no procede su estudio en virtud del principio de congruencia». En consecuencia, se evidencia que la sentencia de primera instancia de ese proceso, proferida el 26 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, produce efectos de cosa juzgada para este punto.

En cuanto al cargo de nulidad frente a los artículos 71 a 78, al igual que ocurrió con el anterior, se evidencia que la sentencia del 24 de julio de 2025 explicó que «se observa que la demanda formuló cargos de nulidad relacionados con la regulación de notificaciones contenida en el acuerdo metropolitano 020 de 2000. Estos fueron negados por el tribunal, pese a lo cual no fue propuesto ningún motivo de reparo en la apelación. Por lo anterior, se reitera, este aspecto tampoco será estudiado en virtud del principio de congruencia».

De esta forma, la sentencia del 26 de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de Santander también produce efectos de cosa juzgada frente a este punto. En consecuencia, será declarada de oficio la excepción de cosa juzgada frente a todos los artículos acusados del acuerdo metropolitano 020 de 2000. 4. Sobre la configuración de la cosa juzgada frente a los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, 006 de 2007, 003 de 2008 y 013 del mismo año El fallo del 24 de julio de 2025 confirmó la decisión de primera instancia de declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a estos acuerdos.

Para estos efectos, expuso que fueron objeto de una demanda de simple nulidad, resuelta en la sentencia de segunda instancia del 25 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso 68001-33-31-013-2009-00219-01, que confirmó la decisión de negar las pretensiones de primera instancia. 22 Samai, índice 24, PDF «38_EXPEDIENTEDIGI_SENTENCIAS_201100402SENTENCIADE_2_20250805121334054», página 40. 23 Ibidem, página 41.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese fallo, consta que la demanda fue presentada «en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho»24. No obstante, el tribunal interpretó que la demanda acumuló pretensiones de simple nulidad contra los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, 006 de 2007, 003 de 2008 y 013 del mismo año y con nulidad y restablecimiento del derecho frente a la resolución 381 de 2008, en virtud del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Debido a lo anterior, la decisión de negar las pretensiones de nulidad de los acuerdos referidos surte efectos de cosa juzgada erga omnes, siempre que exista identidad de objeto y de causa. De esta forma, la identidad de objeto está acreditada, pues la demanda resuelta por el tribunal en sentencia de 2013 y la formulada en el proceso de la referencia pretenden la simple nulidad de los mismos actos administrativos.

En cuanto a la identidad de causa, es oportuno precisar que este aspecto no fue objeto de estudio en la sentencia del 24 de julio de 2025, dado que «el reparo formulado en la apelación se limitó a indicar que el tribunal no estudió la identidad de causa. En consecuencia, para resolver este punto, es suficiente la constatación de que el a quo efectuó el estudio correspondiente, relevándose esta sección de analizar algún punto adicional al respecto».

De esta forma, para este caso, la sala efectuará el estudio correspondiente para determinar si está probada la excepción de cosa juzgada. Para lo anterior, se advierte que la sentencia del 25 de octubre de 2013 del Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de simple nulidad, en primer lugar, porque el Área Metropolitana de Bucaramanga era competente para imponer la contribución por valorización, sin necesidad de que otra entidad fijara un sistema o método.

Así, explicó lo siguiente25: […] si bien, se trata de una obra a realizar en una vía nacional por parte del INCO, esta situación no indica que se trate de una obra nacional; por el contrario, se trata de una obra de carácter metropolitano, tal como se verá, pues conforme al material probatoria debidamente allegado, fue suscrito el 20 de septiembre de 2025 un convenio interadministrativo entre el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, el Instituto Nacional de Concesiones -INCO-, el Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB- y Metrolínea S.A., cuyo objeto fue establecer el marco de cooperación entre las partes para la adecuación y construcción de la infraestructura para la operación del SITM para el Área Metropolitana de Bucaramanga, así como para establecer las responsabilidades sobre el mantenimiento del corredor. […] En el caso de las [á]reas [m]etropolitanas el órgano colegiado legitimado para establecer el sistema y el método de la contribución es la Junta Metropolitana quien conforme al artículo 14 de la ley 128 de 1994 tiene dentro de sus atribuciones dictar el Estatuto General de Valorización Metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo con la ley.

Conforme lo expuesto, la Sección evidencia que existe identidad de causa con relación a los primeros dos cargos de nulidad del acuerdo metropolitano 008 de 2006, que versan sobre la falta de competencia y la ausencia de método y sistema determinado por una corporación pública de elección popular; el acuerdo metropolitano 006 de 2007, que reitera lo expuesto frente a la norma antes referida; y el acuerdo metropolitano 013 de 2008, que también se refiere a la falta de competencia. 24 Samai, índice 24, PDF 37_EXPEDIENTEDIGI_SENTENCIAS_200900219SENTENCIADE_1_20250805121333741, página 11. 25 Ibidem, páginas 29 a 32.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Empero, no ocurre así con relación al tercer cargo de nulidad del acuerdo metropolitano 008 de 2006, que consiste en la violación del principio de igualdad porque no se cobró el tributo frente a predios que fueron beneficiados por la obra; ni del acuerdo metropolitano 006 de 2007, pues indicaron que debe seguir la misma suerte del anterior acto, frente al cual aún hay un cargo pendiente de estudiar; ni el acuerdo metropolitano 003 de 2008, para el cual afirman que fueron violados principios administrativos porque transcurrieron más de dos años sin que la administración se percatara y corrigiera un error en la determinación del método para el cálculo del tributo.

Por lo anterior, la sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, frente a los cargos formulados antes referidos en contra de los acuerdos metropolitanos 008 de 2006 y 006 de 2007, y total, con relación al acuerdo metropolitano 013 de 2008. En consecuencia, serán estudiados los cargos enunciados, frente a los cuales no hubo identidad de causa. 5.

Sobre la legalidad de los acuerdos metropolitano 008 de 2006 y 006 de 2007 Los demandantes sostuvieron que este acto es ilegal porque aprobó los estudios de prefactibilidad que determinaron la zona de citación sin incluir barrios y predios que fueron beneficiados con la obra, lo que violó el principio de igualdad. Para decidir sobre este punto, se observa que el artículo 6 del acuerdo metropolitano 020 de 2000 dispuso que, para que proceda el cobro de la contribución por valorización, se requiere de un estudio de prefactibilidad, el cual debe contener la «[d]elimitación de la posible zona de citación»26.

Luego, el parágrafo primero precisó que se entiende «por zona de citación el área territorial que se estima será beneficiada por el proyecto de acuerdo con los estudios de prefactibilidad, en concordancia con el artículo 45 del presente Estatuto»27. El artículo 45 referido establece que, para determinar los beneficios que genera el proyecto, se podrá acudir a cualquier de los métodos allí previstos.

En cumplimiento de lo anterior, la consideración d) del acuerdo metropolitano 008 de 2006 puso de presente que, para decretar el proyecto, «se presentaron los estudios de prefactibilidad realizados por el Área Metropolitana de Bucaramanga, de acuerdo con lo señalado en el artículo 6° del Acuerdo Metropolitano No. 020 de [j]ulio 7 de 2000, de Junta Metropolitana […]»28.

En la consideración e) indicó que la obra «genera una plusvalía a los propietarios de los predios de la zona de citación, debidamente demostrada mediante el estudio de prefactibilidad, dando lugar a su recuperación por el SISTEMA DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN»29. Y la consideración f) aseguró que los estudios de prefactibilidad realizados encontraron «una buena capacidad de pago en el sector de influencia del proyecto, compuesta por desarrollos urbanos de estrato 4 en adelante»30.

Con base en lo anterior, dispuso lo siguiente en su parte resolutiva: ARTÍCULO 1°: Aprobar los estudios de prefactibilidad, presentados por el consultor en desarrollo del contrato No 028 de 2005, en Junta Metropolitana del [d]ía [j]ueves trece (13) de [j]ulio de 2006». 26 Samai, índice 2, documento PDF del cuaderno principal, página 83. 27 Ibidem, página 84. 28 Ibidem, página 97. 29 Ibidem. 30 Ibidem.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Conforme lo expuesto, el acuerdo metropolitano 008 de 2006 aprobó el estudio de prefactibilidad que determinó la zona de citación. Empero, según se observa de sus consideraciones, dicha zona se determinó con base en los predios que serían beneficiados, en aplicación los métodos previstos en el artículo 45 del acuerdo metropolitano 020 de 2000.

Pese a lo anterior, los demandantes no allegaron prueba tendiente a desvirtuar que el método fue implementado de forma errónea o que se omitió algún aspecto a considerar. De esta forma, en la medida que el estudio de prefactibilidad no fue desvirtuado, tampoco se probó la ilegalidad de la determinación de la zona de citación y la supuesta vulneración al derecho a la igualdad, de tal modo que este cargo no prospera. 6.

Sobre la legalidad del acuerdo metropolitano 003 de 2008 Los demandantes aseguran que este acto modificó el método infringiendo los principios de celeridad, eficacia y publicidad administrativa porque la demandada solo se percató del error en el método de cálculo del tributo después de que transcurrieron dos años. Además, sostuvieron que también debe seguir la suerte del acuerdo metropolitano 008 de 2006.

Frente a este último punto, basta con reiterar que el cargo de nulidad propuesto contra el acuerdo metropolitano 008 de 2006, y frente al cual no está configurada la excepción de cosa juzgada, fue negado. En cuanto a la infracción de principios de la función administrativa, se evidencia que artículo 45 del acuerdo metropolitano 020 de 2000 establece que, para determinar los beneficios que genera el proyecto, se podrá acudir a cualquier de los métodos allí previstos.

Estos son los siguientes: método del doble avalúo comercial para toda la zona, método del doble avalúo comercial para parte de la zona, método por analogía, método del doble avalúo simple para parte de la zona, método de frentes, método simple de áreas, método de las zonas, método de avalúos y método de factores de beneficio. Ahora, el artículo 6 del acuerdo metropolitano 008 de 2006 determinó que se aplicaría el «MÉTODO DE FACTORES MÚLTIPLES DE BENEFICIO», pero esta denominación no hace referencia a los métodos expuestos en el artículo 45 del acuerdo metropolitano 020 de 2000.

Por lo anterior, la consideración c) del acuerdo metropolitano 003 de 2008 explicó que se observa un error de transcripción al determinar el método aplicable31, pues «su denominación correcta a la luz del Estatuto de Valorización [es] “MÉTODO DE FACTORES DE BENEFICIO”»32. Lo expuesto no permite evidenciar infracción a los principios de celeridad, eficacia y publicidad administrativa porque, por un lado, el error fue meramente de transcripción, por lo que no interfirió en las gestiones propias del proyecto objeto de la contribución por valorización; y, por el otro, los demandantes no indicaron cómo, durante los dos años en que persistió el error, se perjudicó el ejercicio de las funciones atribuidas al Área Metropolitana de Bucaramanga.

En consecuencia, este cargo tampoco prospera. 31 Ibidem, página 104. 32 Ibidem. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 7. Sobre la configuración de la cosa juzgada frente a la resolución 381 de 2008 Como fue expuesto, la sentencia del 24 de julio de 202533 adecuó la demanda con relación a los artículos 4 y 5 del acto referido a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas, frente a ellos, no habrá lugar a analizar si está probada la excepción de cosa juzgada. En todo caso, esto no impide que sea verificada esta adecuación para el caso bajo examen y, así, determinar si se cumplieron los requisitos de procedibilidad propios de dicha acción. Precisado lo anterior, con relación a los demás artículos de la resolución 381 de 2008, la sentencia del 24 de julio de 2025 negó la pretensión de nulidad porque el artículo 2 del acuerdo metropolitano 008 de 2006 decretó el sistema de cobro por valorización para financiar la adquisición de predios con el fin de adelantar la obra.

De esta forma, concluyó que «dicho acto fue el que facultó a la demandada para cobrar la contribución de valorización. Ahora, como fue expuesto previamente, en sentencia de simple nulidad, el Tribunal Administrativo de Santander negó la nulidad del acuerdo metropolitano referido porque consideró que el Área Metropolitana de Bucaramanga era competente para recaudar el tributo.

En consecuencia, este cargo de la demanda no está llamado a prosperar, pues la norma que sustenta el cobro (acuerdo metropolitano 008 de 2006) conserva su presunción de legalidad». Sumado a lo anterior, en este caso, no prosperó el cargo nuevo propuesto contra el acuerdo metropolitano 008 de 2006. En consecuencia, será declarada probada la excepción de cosa juzgada con relación a los artículos 1 a 3 y 6 a 15 de la resolución 381 de 2008. 8.

Sobre la adecuación de la acción frente a la pretensión de nulidad de los artículos 4 y 5 de la Resolución 381 de 2008 y sobre la verificación de la caducidad Tal como ocurrió en la sentencia del 24 de julio de 202534, en este caso, la demandada formuló la excepción de caducidad contra la resolución 381 de 2008 porque consideró que debió ser objeto de controversia mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para decidir, se reiteran las consideraciones expuestas en el fallo del 24 de julio de 2025. Así, se observa que en él se puso de presente que la sentencia del 2 de marzo de 201735 señaló que los actos que «distribuyen el monto del gravamen [contribución de valorización] a cargo de los sujetos pasivos, individualmente considerados, tienen carácter particular».

Más recientemente, en auto del 15 de noviembre de 201836, la Sección precisó que «la resolución que liquida y distribuye la contribución de valorización es un acto de carácter general en lo que se refiera a la distribución, y de carácter particular en lo que tiene que ver con la asignación directa e individual que se realiza respecto de cada predio»37.

Luego, la providencia de 2025 sostuvo que el artículo 60 del acuerdo metropolitano 020 de 2000 establece que la «RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA. Es el acto administrativo 33 Exp. 29588, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 34 Exp. 29588, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 35 Exp. 22034, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 36 Exp. 24034, M.P. Milton Chaves García. 37 En esta oportunidad fueron citadas las sentencias del 1 de noviembre de 2012 y del 10 de abril de 2014, exps. 17683 y 19598, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 expedido por el Representante legal (sic) del Área Metropolitana, previo concepto favorable de la Junta Metropolitana, mediante el cual se asigna la contribución que cada propietario o poseedor de pagar (sic), de acuerdo con el beneficio obtenido en sus inmuebles por razón del Proyecto (…)».

Así, determinó que, en cumplimiento de lo anterior, fue expedida la resolución 381 de 2008. Por lo tanto, explicó que el artículo 1 de dicha resolución ordenó distribuir la contribución por valorización, el artículo 2 determinó la zona de influencia, el artículo 3 señaló el plazo para la adquisición de predios, el artículo 4 asignó la contribución a cargo de los propietarios y los poseedores, y el artículo 5 estableció el plazo para el pago.

De otro lado, los artículos siguientes regularon demás aspectos relacionados con los intereses por financiación (artículo 6), notificación de la decisión (artículo 8), la inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados (artículo 14), la procedencia del recurso de reposición (artículo 15), y etc. Conforme lo anterior, determinó que los demandantes de ese proceso controvirtieron aspectos que conciernen a la distribución de la contribución de valorización, como son la distribución en sí misma, los plazos de adquisición de predios y la zona de influencia (artículos 1, 2, 3 y 6 a 15), y que conforme el auto del 15 de noviembre de 2018 corresponde a un acto general.

Pero, también puntos relacionados con el aspecto particular y concreto de la resolución, como es la asignación, y el plazo para el pago (artículos 4 y 5). En el caso bajo examen, estas consideraciones son plenamente aplicables a este caso. En consecuencia, también se adecuará la demanda en el sentido de que la pretensión de nulidad de los artículos 4 y 5 debió tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

De esta forma, procede verificar si operó el fenómeno de la caducidad, que fue propuesta en la oposición a la demanda. Para decidir este punto, es necesario tener presente que esta sección indicó que la caducidad de la acción es un presupuesto procesal que limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos38.Para estos efectos, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo indicó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará en el plazo de 4 meses, contados a partir del día siguiente a su publicación, notificación, comunicación o ejecución, según el caso.

En este proceso, se advierte que la resolución objeto de controversia fue notificada mediante el edicto 003 desfijado el 11 de noviembre de 200839. Además, no existe prueba de que alguno de los demandantes haya interpuesto el recurso de reposición contra este acto administrativo, por lo que el plazo para demandar inició el 12 de noviembre de 2008 y finalizó el mismo día de marzo de 2009.

Sin embargo, la demanda fue interpuesta el 26 de agosto de 200940, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad. En consecuencia, la sala declarará probada de oficio la excepción de caducidad respecto de los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008. 38 Sentencia del 25 de febrero de 2016, exp. 19980, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Samai, índice 2, archivo 3ED_EXPEDIENTE_01680012331000200900(.pdf), páginas 415 a 420. 40 Ibidem, página 51.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00471-01 (29555) Demandante: Gladys Emperatriz Silva Viviescas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Costas Conforme el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, no procede la condena por este concepto debido a que la demanda se presentó en ejercicio de una acción pública.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 2. Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada con relación a los acuerdos metropolitanos 020 de 2000 (artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78), los acuerdos metropolitanos 008 de 2006 y 006 de 2007 (frente a los cargos identificados en la parte considerativa de esta providencia), el acuerdo metropolitano 013 de 2008 y la resolución 381 de 2008 (artículos 1 a 3 y 6 a 15). 3.

Declarar probada de oficio la excepción de caducidad con relación a los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008. 4. Negar las demás pretensiones de la demanda. 5. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador