CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Trece (13) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2019-01008-00 (6722-2019)1. Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Accionada: María del Pilar Rico Linares. Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E Sala de Descongestión. Causal regulada en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra la sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E - Sala de Descongestión; mediante la cual, se confirmó parcialmente el fallo del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012), dictado por el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, providencias judiciales que accedieron a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por la señora María del Pilar Rico Linares.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende que se infirme la sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de 1 Expediente hibrido. 2 Folio 1 a 10, expediente físico.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 2 Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E - Sala de Descongestión, mediante la cual, confirmó parcialmente el fallo del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012), dictado por el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, dentro del expediente identificado con radicado 11001-33-31-011-2012- 00049-01 y, en su lugar, se revoquen las mencionadas providencias y se declare que, la señora María del Pilar Rico Linares, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana.

Que como consecuencia de lo anterior, se ordene la reliquidación de la pensión de la demandada teniendo como ingreso base de liquidación (IBL) lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y como factores salariales los consagrados en el Decreto 1158 de 1994; así como, una tasa de reemplazo del 75%, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995;

C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016; SU- 210 de 2017; SU-395 de 2017 y SU -631 de 2017. Como sustento fáctico de sus pretensiones refiere que, la señora María del Pilar Rico Linares nació el Ocho (8) de Agosto de Mil Novecientos Sesenta y Tres (1963) y que prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, desde el Dieciséis (16) de Octubre de Mil Novecientos Ochenta y Cuatro (1984), hasta el Treinta (30) de Diciembre de Dos Mil Diez (2010), en el cargo de detective especializado.

Agregó que, la extinta Cajanal mediante Resolución 008773 del Once (11) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)3, reconoció una pensión de vejez a la señora María del Pilar Rico Linares, a partir del Primero (1º) de Julio de Dos Mil Nueve (2009), en cuantía de Un Millón Ochenta y Cuatro Mil Trescientos Setenta Pesos con Noventa y Cinco centavos ($1.084.370,95), condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio.

Posteriormente, mediante Resolución UGM 020950 del Diecinueve (19) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012)4, la extinta Cajanal, reliquidó la pensión de la demandada, en un monto de Un Millón Ciento Treinta y Un Mil Doscientos Ochenta y Ocho Pesos ($1.131.288), efectiva a partir del Primero (1º) de Enero de Dos Mil Once (2011). 3 Folios 101 a 104, expediente digital. 4 Folios 129 a 131, expediente digital.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 3 Señala que, el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, mediante sentencia del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012)5, declaró la nulidad de la Resolución UGM 020950, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de la demandada, teniendo en cuenta el 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de prestación de servicios, esto es, desde el Treinta y Uno (31) de Agosto de Dos Mil Diez (2010) hasta el Treinta y Uno (31) de agosto de (2011), incluyendo los factores salariales señalados en el Decreto 1933 de 1989, así: asignación básica, doceava parte de la bonificación por servicios prestados, doceava parte de la prima de servicios, doceava parte de la prima de navidad y doceava parte de la prima de vacaciones, previo el correspondiente descuento, por los factores sobre los cuales no se hubieren hecho aportes al sistema pensional.

Esta decisión fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, en providencia de Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014)6, la cual, simplemente adicionó como factor computable para la liquidación de la pensión, la prima de riesgo, que no había sido incluida en la orden de reajuste, dictada en primera instancia. Indicó que, el anterior fallo quedó ejecutoriado el Diez (10) de Diciembre de Dos Mil Catorce (2014)7.

Finalmente agregó que, dando cumplimiento al fallo precitado, la entidad demandante, mediante Resolución RDP 007530 del Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Quince (2015)8, reliquidó la pensión de vejez de la señora María del Pilar Rico Linares, elevando la cuantía a Un Millón Novecientos Cincuenta y Seis Mil Ochocientos Nueve Pesos ($1.956.809), a partir del Primero (1º) de Enero de Dos Mil Once (2011). 1.2.

Sentencias objeto de revisión. El Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, mediante sentencia del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012), accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la extinta Cajanal, reliquidar la pensión de la demandada, teniendo en cuenta el 75% de todo lo devengado durante el último año de 5 Folios 166 reverso a 176, expediente digital. 6 Folios 176 reverso a 184, expediente digital. 7 Folio 162, expediente digital. 8 Folios 152 a 156, expediente digital.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 4 prestación de servicios (del 31 de agosto de 2010 al 31 de agosto de 2011) 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión, mediante sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), modificó parcialmente la decisión de primera instancia, para incluir en la liquidación de la mesada pensional, la prima de riesgo10.

Precisó el Tribunal que, en el caso de la demandante, el régimen pensional que debía aplicarse, era el previsto para los dactiloscopistas y detectives del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS -, o mejor, el establecido en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, asimismo, explicó que, tales normas no fijaron una regla para determinar la cuantía de la pensión, con tal fin, debe acudirse al artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, junto con la inclusión de los factores salariales enlistados en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.

Por consiguiente, explicó que, a la luz de la postura reiterada de esta Corporación, respecto a la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 199311, la pensión de la demandante debía ser liquidada, teniendo en cuenta el 75% de todos los componentes de salario devengados durante el último año de servicios; previo el descuento correspondiente, por los factores sobre los cuales no se hubieran hecho aportes al sistema pensional.

Lo anterior, reiteró la postura del Juez de primera instancia, pero el debate en segunda instancia se centró en la inclusión en la liquidación de la prestación económica, denominada prima de riesgo, la cual, el Tribunal consideró debía ser incluida, con base en el artículo 73 del Decreto 1848 de 196912 y la sentencia del Diez (10) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), de esta Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del conejero Gustavo Gómez Aranguren, en el expediente 568-2008 y la sentencia de unificación del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), que reiteraron la noción de salario, como remuneración habitual y periódica, que sirve de contraprestación por los servicios que presta la trabajadora o el trabajador. 9 Folios 166 reverso a 176, expediente digital. 10 Folios 176 reverso a 184, expediente digital. 11 Consejo de estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de 2010. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente: 2500232500020060750901. 12 Artículo 73. Cuantía de la pensión. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 5 1.3. Causales de revisión invocadas. Si bien, en las pretensiones de la demanda se invocó únicamente la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para sustentar la pretensión de la acción especial de revisión, en el acápite denominado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN-», la UGPP invocó las causales de revisión establecidas en los literales: a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) del mismo precepto, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

En cuanto al citado literal a) adujo que, la sentencia cuya revisión solicita violó el debido proceso por cuanto; «[…] la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, inciso 2° y 124 de la Carta Política».

Y más adelante manifestó: «[…] en cuanto al IBL se debe aplicar la norma general que es el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, de allí que la pensión de vejez se debe liquidar con el promedio de lo establecido en los últimos 10 años de servicio incluyendo únicamente los factores taxativamente contemplados en el decreto reglamentario 1157 de 1994; pese a estar esto acreditado, los jueces de conocimiento se apartaron de lo establecido normativa y jurisprudencialmente accediendo a realizar la reliquidación en el trámite judicial, conllevando a la violación del debido proceso en el caso concreto, por lo que resulta necesario declarar probada la causal invocada y revocar la decisión recurrida».

Respecto a la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, adujo que, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hizo una diferenciación entre los conceptos «Ingreso Base de Liquidación» y «Monto», siendo el primero, el periodo sobre el cual debe liquidarse la prestación sujeta al régimen de transición, mientras que, el segundo, se refiere a la tasa de reemplazo que rige y que debe tomarse del régimen anterior.

Partiendo de lo expuesto, señaló que, las pensiones de los beneficiarios de régimen de transición deben liquidarse con las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior, pero con los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994.

Igualmente, aseguró que, las «[…] sentencias objeto de revisión, incurren en la causal antes referida Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 6 toda vez que al momento de aplicar una disposición normativa e interpretarla en contrariedad a las disposiciones normativas y al precedente constitucional, ordenado reliquidar la pensión de vejez por cumplir con los requisitos del régimen de transición establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de la señora (SIC) MARIA DEL PILARRICO LINARES, aplicando el ingreso base de liquidación el 75% del promedio devengado el último año de servicios, con la inclusión de los factores salariales en aplicación a lo dispuesto en Decreto 1047 de 1978, desconoce la normatividad y el precedente constitucional antes referido, constituyendo así en una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema toda vez que contribuye a aumentar para el caso concreto en un 42.19% la mesada pensional de la causante sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello».

(Negrillas del texto) 1.4. Trámite procesal. La acción especial de revisión fue presentada ante esta Corporación el Diez (10) de Diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019)13; posteriormente, admitida mediante auto del Seis (6) de Agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024)14 y notificada personalmente a la señora María del Pilar Rico Linares el Treinta y Uno (31) de Octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024)15. 1.5.

Contestación de la demanda de revisión16. Mediante escrito allegado el Dieciocho (18) de Noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), la señora María del Pilar Rico Linares, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de revisión. Como primer argumento de defensa, el apoderado expresó que, lo que pretende la UGPP con la acción extraordinaria, es reabrir el debate que se resolvió en primera y segunda instancia, sin respaldo jurídico, ni probatorio.

En ese entendido, señaló que, nunca existió duda frente al régimen pensional al que pertenecía la señora Rico Linares, tanto es así que, se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, luego de validar el cumplimiento del único requisito objetivo previsto por el Decreto 1047 de 1978, 1835 de 1994,1933 de 1989 y demás normas concordantes y complementarias.

Planteó que, la demandante no fue beneficiaria del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que, lo fue del régimen de transición 13 Sello de secretaría, visible a folio 10 del expediente físico. 14 Expediente digital – índice 00019 de Samai. 15 Expediente digital - Índice 00031 de Samai – archivo PDF 31RECIBEMEMORIAL_DespachoC_010ActaNotificacionP. 16 Expediente digital - Índice 00034 de Samai – archivo PDF 034_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONMPRL18.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 7 del Decreto 1835 de 1994, con el cumplimiento de las exigencias previstas por el Decreto 1047 de 1978, en concordancia por el Decreto 1933 de 1989 y el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, de tal suerte que, no tienen ningún ánimo de prosperidad los argumentos de la acción especial de revisión, por desatender las reglas de liquidación previstas para el régimen de transición pensional, cuando realmente, aquellas reglas no eran aplicables al caso de la demandada.

De otro lado, planteó que, la presente acción especial de revisión se soportó en una línea jurisprudencial sobreviniente a la decisión judicial que ordenó el reajuste pensional de la demandada, asimismo, planteó que tampoco se ha demostrado que, la expedición de las sentencias expuestas y reconocidas como fuente de derecho, tengan efectos retroactivos para anular o invalidar fallos debidamente ejecutoriados, mucho menos que, realmente fuera aplicables al caso de la demandante, pues, la primera de las sentencias que integra la línea jurisprudencial, la sentencia C-258 de 2013, estaba dirigida al régimen especial de pensión de los congresistas.

Finalmente, adujo que, la acción especial de revisión cuenta con unas finalidades especiales, por las cuales, no puede ser empleada como intento de revivir el debate probatorio que se dio en el proceso, ni para volver sobre aspectos de pura interpretación legal. 1.6 Ministerio Público. No emitió concepto alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 200317, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201918. 17 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 18 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 8 2.2. Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada fue proferida el Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, y quedó ejecutoria el Diez (10) de Diciembre de Dos Mil Catorce (2014)19; por su parte, la acción especial de revisión fue radicado el Diez (10) de Diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019)20, concluyéndose que no fue superado el término de cinco (5) años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala, establecer si la sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E Sala de Descongestión, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandante fue obtenido con violación del debido proceso y/o, si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.

Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 19 Folio 247 del expediente físico, cuaderno No. 2. 20 Sello de secretaría, visible a folio 10 del expediente físico. Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 9 a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Dicha acción, está orientada a restablecer la justicia material21 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»22.

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos, no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios23.

Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo 21 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 10 que el trámite24 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis25, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia26», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial27. 2.4.1.

Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.

Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado28: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; 24 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 25 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 26 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 11 ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»29 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»30. 2.4.2.

Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de actividades de alto riesgo del extinto DAS. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales, se advierte que, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que el citado régimen otorga.

No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen pensional especial de alto riesgo que cobijaba algunos servidores del extinguido DAS y el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso, que será desplegado a continuación. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 12 2.4.3. Régimen pensional especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS – Evolución normativa. Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, a través de la Ley 43 de 1988, el Congreso revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias, para que expidiera el «Estatuto del Funcionario del Departamento Administrativo de Seguridad», el cual debería comprender, entre otros, un régimen prestacional especial.

Dicha labor fue completada por el Ejecutivo, con la expedición del Decreto Ley 1933 de 1989, mediante el cual, determinó que, las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional, serían aplicables a los servidores del DAS, con excepción de quienes cumplían funciones de dactiloscopistas en los cargos denominados: detective agente, profesional o especializado, y del personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.

La anterior regla, determinó una suerte de escisión en las prerrogativas de jubilación de los servidores del DAS, pues, mientras la generalidad de empleados fueron beneficiarios del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, el personal de detectives de la entidad, fue destinatario del régimen especial establecido por el Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, caracterizado por los siguientes requisitos y prerrogativas: a. Requisitos de tiempo se servicio y edad31: 20 años de servicios continuos o discontinuos al DAS, sin requisito de edad. b. Monto32: 75%. c. Factores del ingreso base de liquidación33: asignación básica mensual, incrementos por antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de servicio, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, gastos de representación, los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio, y prima de vacaciones. d. Lapso para consolidar el ingreso base de liquidación34: último año de servicios. 31 Ver Decreto 1047 de 1978. 32 Ver artículo 73 del Decreto 1848 de 1969. 33 Previstos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989. 34 Conforme al artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 13 Ahora bien, aunque la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, supuso el establecimiento de unas nuevas reglas que, determinaron la forma de adquirir el derecho a la pensión, el artículo 140 de dicha norma, contempló la necesidad de erigir regímenes especiales de actividades de alto riesgo, con características más favorables en cuanto a los requisitos de edad y semanas cotizadas.

En ese escenario y según la autorización consignada en el artículo 273 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno nacional expidió el Decreto 691 de 1994, el cual incorporó al sistema general de pensiones a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, dentro de los que se encontraban los funcionarios del DAS, aunque señaló que «Los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo para su salud, se entienden incorporados al sistema general de pensiones, pero les aplicarán las condiciones especiales que para cada caso se determinen»35.

Dichas disposiciones especiales, fueron desarrolladas por el Decreto 1835 de 1994, norma mediante la cual, el Gobierno nacional determinó que, la actividad a cargo del personal de detectives del DAS, sería considerada como de alto riesgo; estableció requisitos especiales de edad y tiempo de servicios para adquirir el derecho a devengar una pensión de vejez; y consagró en su artículo 4, un régimen de transición en virtud del cual, los detectives del DAS, entre otros, que se encontraban vinculados con anterioridad a su entrada en vigor36 «no tendr[ían] condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas, y el monto de esta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993».

Esas reglas permanecieron así, hasta la expedición de la Ley 860 de 200337, a través de la cual, el legislador modificó el régimen pensional de los detectives del DAS; estableció el régimen de pensión de vejez por exposición a alto riesgo y señaló sus requisitos de edad y semanas de cotización; y determinó que, el ingreso base de liquidación de esas pensiones, estaría constituido por los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, con la única novedad de la inclusión en la base de cotización, de la prima de riesgo que trata el Decreto 2646 de 1994, aunque en un porcentaje del 40%, que aumentó al 50% a partir del 31 de diciembre de 2007. 35 Artículo 5 del Decreto 691 de 1994. 36 El Decreto 1835 de 1994 entró en vigencia a partir del 4 de agosto de 1994, día de su publicación en el Diario Oficial núm. 41.473, de esa fecha, pág. 25. 37 Teniendo en cuenta que el régimen especial de actividades de alto riesgo fue modificado por el Decreto 2090 de 2003, reglamentario del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, y en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "y DAS" contenida en el numeral tercero de ese artículo, provisto por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1056 de 2003.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 14 Finalmente, resulta importante destacar que, la Ley 860 de 2003, en el parágrafo 5 del artículo 2, también contempló un régimen de transición, según el cual, a «Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de [esa] ley hubieren cotizado 500 semanas les [será] reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994».

Así las cosas, el personal de detectives del extinto DAS, conforme a lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, inicialmente gozaron de condiciones más favorables, en cuanto a los requisitos de edad y número mínimo de semanas para acceder a la pensión de jubilación. Dichas prerrogativas fueron consignadas, en principio, en el Decreto 1835 de 1994, y posteriormente, en la Ley 860 de 2003; no obstante, con el fin de proteger las expectativas legítimas de los detectives del DAS, dichas normas consagraron regímenes de transición que, previo cumplimiento de ciertas condiciones, otorgaban el derecho a beneficiarse de requisitos de edad, semanas cotizadas y el monto pensional, establecidos en normas anteriores. 2.4.4.

Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en el régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS. El asunto relativo al ingreso base de liquidación aplicable al régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional y esta Corporación, en tales pronunciamientos se han prohijado tesis que van desde la satisfacción del principio de sostenibilidad financiera del sistema, la adopción del principio de inescindibilidad normativa, o el acatamiento de los términos estrictos de las normas.

Tal estado de cosas, fue abordado y descrito en sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 202238, de la siguiente manera: «80. Con todo, la interpretación del ingreso base de liquidación no ha sido un tema pacífico en la jurisprudencia del Consejo de Estado, como pasa a exponerse de manera sucinta: 81.

Previamente, la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que debía atenderse en su integridad la normativa precedente a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 38 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014).

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 15 1933 de 198939. En este contexto normativo, estimó que eran computables aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, a saber: la asignación básica mensual; los incrementos por antigüedad; la bonificación por servicios prestados; la prima de servicio; el subsidio de alimentación; el auxilio de transporte; la prima de navidad; los gastos de representación; los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio y la prima de vacaciones. 82.

Posteriormente, la Sección reiteró la tesis según la cual, tratándose del régimen de transición pensional, debían atenderse los principios de favorabilidad e inescindibilidad para entender que se regían por el régimen anterior que les era aplicable. Además, admitió la inclusión de la totalidad de factores devengados en el último año sin que el criterio de la taxatividad fuera parámetro para el entendimiento de las normas que identificaban los emolumentos que debían computarse.

Esta interpretación se consolidó con la sentencia del 4 de agosto de 201040 y en el caso particular del DAS, con la sentencia del 1 de agosto de 201341. 83. El anterior criterio se modificó con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201842, en el cual el Consejo de Estado se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen general de pensiones.

Este es el referente que ha llevado a esta corporación a replantear su posición en cuanto a la interpretación del ingreso base de liquidación en diferentes regímenes especiales que cobijan a los servidores públicos como el de la Rama Judicial y Ministerio Público43 y el de Contraloría General de la República44. 84. Tal planteamiento atiende la competencia legal y constitucional tanto del legislador como del ejecutivo para definir el régimen prestacional de los empleados públicos45.

Así, se reconoce que dichas autoridades tienen la posibilidad de definir el periodo a tener en cuenta para efecto de determinar el ingreso base de liquidación, así como los factores que lo integran y la generalidad que abarca la Ley 100 de 1993, la cual se extiende a los regímenes especiales. Ciertamente, su finalidad fue la de unificar los regímenes pensionales que antes de su promulgación, se encontraban difusos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes aplicables a todos los trabajadores del territorio colombiano, sin considerar la naturaleza de su relación laboral46».

Por las razones citadas, en esa ocasión, la Sección Segunda dispuso ajustar su posición a la adoptada por la Sala Plena de la Corporación, en la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201847, y dictar las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: 39 Se pueden consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09), demandante: Luis Mario Velandia. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 44001-23- 31-000-2008-00150-01(0070-11), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. 42 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017), demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 05001-23-33- 00-2012-00572-01 (1882-2014), demandante: Olga Lucía Bermúdez Parra. 45 En este sentido, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expuso: « La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.» 46 «[…] Con el fin de eliminar la multiplicidad existente de regímenes pensionales, lo cual reafirma la unidad del Sistema, se establece como regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, y sustituye los regímenes, tanto del sector público como del privado, que regulan esta materia, dejando a salvo de manera explícita, los derechos adquiridos.» Gaceta del Congreso, Año II, N.° 130, 14 de mayo de 1993, Pág. 7. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 16 1. Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, este es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 2.

Los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley, es decir: - En el 40%, desde el 26 de diciembre de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2007. - En el 50%, desde el 31 de diciembre de 2007 hasta la incorporación de los servidores del DAS a otras entidades, por disposición del Decreto 4057 de 2011. 3.

Si el empleador no cumplió la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empleado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia».

En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante de los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, también lo es que, con antelación a la emisión de los fallos de 28 de agosto de 201848 y 28 de julio de 202249, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.

Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de julio de 202250, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014). 50 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014).

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 17 «Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación son vinculantes en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Los casos decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica.

Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA». 2.4.5.

Conclusiones Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en aquellos casos en los que, en el marco del establecimiento pensional especial de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, se acusa una determinada providencia judicial, de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con las sentencias de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201851 y 28 de julio de 202252 no configura, por sí solo, infracción de las normas que fijan el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en el régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201853, en las que se hubiere 51 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 52 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014). 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 18 preferido dar aplicación a la posición de unificación fijada por esta Corporación, con fallos de 4 de agosto de 201054 y 1° de agosto de 201355, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese sólo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada, hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5.

Caso concreto. Debe primero indicarse que, en el acápite de la demanda denominado pretensiones, la UGPP no hizo mención a la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, en el acápite titulado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN» del libelo introductorio, sí la mencionó; no obstante, sus argumentos no son claros respecto a los motivos por los cuales se pregona que hubo la violación al debido proceso, la recurrente se enfoca en concluir que tal vulneración se presenta por cuanto se aplicó indebidamente una norma al litigio planteado.

La UGPP entonces, no formuló reparos constitutivos de una eventual trasgresión al derecho fundamental al debido proceso, en la que pudiera haber incurrido el Tribunal, habiendo tan solo realizado un recuento normativo y la interpretación de este, concluyendo con base en él, que hubo un yerro al momento de determinar por el operador judicial, el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la demandada.

En ese orden de ideas, considera la Sala que, la demanda de revisión no desarrolló en debida forma la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por tanto, no sale avante dicha pretensión. 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09), demandante: Luis Mario Velandia. 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 44001-23- 31-000-2008-00150-01(0070-11), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 19 La Subsección recuerda que, desde que se profirió la sentencia del 5 de febrero de 2019, por la Sala Especial de Decisión No. 2256, esta Corporación ha sostenido que, la configuración de esta causal se genera cuando se vulnera alguno de los núcleos que lo conforman, siendo estos: (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento o, (iii) las garantías de audiencia y defensa, lo cual incluye el derecho a presentar y contradecir pruebas, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

En la demanda no se argumentó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión, no tuviera competencia para proferir la sentencia censurada; o que se hubieran desatendido las reglas procesales que orientan el procedimiento contencioso administrativo, la pretermisión de algún término u otra falencia procedimental con trascendencia sustancial, como tampoco se alegó la violación a los derechos de audiencia, defensa o contradicción de la entidad, la ausencia de motivación de la decisión u otra circunstancia, que permitiera evidenciar una lesión al núcleo esencial del debido proceso.

Contrario a lo indicado en el párrafo anterior, se observa que, en el curso del proceso ordinario, la entidad aquí recurrente fue notificada en debida forma y se le otorgó el plazo para contestar la demanda57, estuvo representada por apoderado58, quien presentó alegatos de conclusión e interpuso los recursos pertinentes59, entre ellos, el recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia60.

Sobre el particular, esta Subsección61 en un caso de contornos fácticos similares al presente, sostuvo que, cuando se incumple con el deber procesal de motivar la solicitud y desarrollar en debida forma la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es procedente acceder a la causal de revisión. 56 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión. Sentencia de 5 de febrero de 2019. Consejo Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Expediente: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 57 Expediente digital – índice 00009 – enlace OneDrive compartido – Archivo PDF 04TRAMITENOTIFICACION. 58 Expediente digital – índice 00009 – enlace OneDrive compartido – ff. 4 a 9 archivo PDF 05CONTESTACIONDEMANDA. 59 Expediente digital – índice 00009 – enlace OneDrive compartido – Archivo PDF 08ALEGATOSDDA. 60 Expediente digital – índice 00009 – enlace OneDrive compartido – Archivo 14APELACIONDDA. 61 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 25 de octubre de 2025, radicado 11001-03-25-000- 2020-00043-00 (0044-2020),C.P Jorge Edison Portocarrero Banguera. Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 20 Así las cosas, se pasa a analizar la segunda causal de revisión, esto es, la establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En este sentido, está demostrado que, mediante sentencia del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012), el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, ordenó la reliquidación de la pensión de la señora María del Pilar Rico Linares, «[…] con el promedio del 75% de lo devengado en el último año de prestación de servicios, esto es, del 31 de agosto de 2010 hasta el 31 de agosto de 2011, incluyéndole los factores salariales señalados en el D 1933/89 (Art. 18), así: asignación básica, doceava parte de la bonificación por servicios, una doceava parte de la prima de servicios, una doceava parte de la prima de navidad, una doceava parte de la prima de vacaciones […]62».

El fallo del juzgado en mención, fue confirmado parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, a través de la sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), en la cual, solamente se modificó el reajuste pensional en cuanto a la inclusión de la prima de riesgo.

Sobre el particular, precisó el Tribunal que, la allí demandante era beneficiaria del régimen de transición establecido en los decretos 1835 de 1994 y 2090 de 2003; por tanto, su pensión debía ser reconocida conforme lo preceptuado en los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, esto es, teniendo en cuenta el 75% de los salarios devengados durante el último año de servicios; aclarando que, si alguno de los factores no habían sido objeto de deducción, la extinta Cajanal debía realizar los descuentos respectivos.

La decisión de segunda instancia revisó en detalle el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, el artículo 1 del Decreto 1137 de 1994, el Decreto 2646 de 1994 y la postura de esta Sección sobre la inclusión de la prima de riesgo en las liquidaciones de las pensiones de los detectives del DAS, concluyendo que, al tratarse tal emolumento de una prestación que percibió la señora Rico Linares, de manera habitual y periódica, como contraprestación de su trabajo, debía ser incluida en la liquidación de la mesada pensional, al amparo de lo expuesto por esta Sección, en varias decisiones que fijaron una línea jurisprudencial sobre la materia63. 62 Folios 166 reverso a 17, expediente físico. 63 Se citó la sentencia del 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, para el expediente 2500232500020060750901, luego las sentencias del 10 de noviembre de 2010, con ponencia del consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000232500020050005201 y la del 7 de octubre de 2010, con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 150012331000200301447-01.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 21 Por su parte, la entidad aquí demandante, solicita se infirme la aludida providencia del Tribunal afirmando que, aquella es contraria a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU 427 de 2016, SU-210 de 2017; ante lo cual, depreca se ordene la reliquidación pensional teniendo como ingreso base de liquidación (IBL) lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y como factores salariales los consagrados en el Decreto 1158 de 1994.

Frente al fundamento de la acción especial, debe la Sala precisar inicialmente que, conforme lo concluyó el Tribunal, con las pruebas allegadas al proceso ordinario se logró demostrar que: La señora María del Pilar Rico Linares nació el Ocho (8) de Agosto de Mil Novecientos Sesenta y Tres (1963)64, prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad – DAS - desde el Dieciséis (16) de Octubre de Mil Novecientos Ochenta y Cuatro (1984), hasta el Treinta (30) de Diciembre de Dos Mil Diez (2010)65, y su último cargo desempeñado fue el de detective especializado 206-13; habiendo adquirido el estatus jurídico de pensionada, el Quince (15) de Octubre de Dos Mil Cuatro (2004)66.

El retiro de servicios de la demandada, consta en la Resolución 1490 del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), del Departamento Administrativo de Seguridad67. De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador del grupo de tesorería del DAS68, la señora María del Pilar Rico Linares, durante su último año de servicios, devengó los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de riesgo.

En este contexto, mediante Resolución PAP 008773 del Once (11) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), la extinta Cajanal le reconoció la pensión de vejez con el 75% del promedio devengado durante los últimos 10 años de servicios, conforme lo establecido en el 64 Folio 67, expediente digital. 65 Folios 132 a 140 reverso, expediente digital. 66 Así se indicó en la resolución PAP 008773 del 11 de agosto de 2010, por la cual se le reconoció pensión de vejez, visible a folios 101 a 104 del expediente físico. 67 Folio 116 reverso, expediente físico. 68 Folio 97 expediente físico.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 22 artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales: asignación básica y bonificación por servicios, efectiva a partir del Quince (15) de Octubre de Dos Mil Cuatro (2004)69, pero sujeta a la comprobación del retiro definitivo del servicio.

El Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Diez (2010), la señora María del Pilar Rico Linares, presentó solicitud de reliquidación de su pensión, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios y con los factores salariales indicados en el Decreto 1933 de 1989, sumados a la prima especial de riesgo70.

La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- guardó silencio ante la petición de la señora Rico Linares, lo que motivó que interpusiera una acción de tutela, la cual, fue decidida en sentencia del Cinco (5) de Diciembre de Dos Mil Once (2011), por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá con Funciones de Conocimiento, en la cual se ordenó a la entidad, dar respuesta a la solicitud pensional de la actora, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo71.

A través de la Resolución UGM 020950 del Diecinueve (19) de Diciembre de Dos Mil Once (2011), Cajanal reliquidó la pensión de vejez de la hoy demandada, conforme al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando un 75% sobre el Ingreso Base de Liquidación, conformado por el promedio de los salarios y rentas sobre los cuales cotizó, entre el Primero (1º) de Enero de Dos Mil Uno (2001) y el Treinta (30) de Diciembre de Dos Mil Diez (2010), con su correspondiente actualización72.

Posteriormente, la entidad en cumplimiento del fallo sometido a revisión, mediante Resolución RDP 007530 del Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Quince (2015) 73, reliquidó la pensión de la demandada, a partir del Primero (1º) de Enero de Dos Mil Once (2011), teniendo en cuenta los factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de riesgo, devengados durante su último año de servicios (2010).

Analizado el sub examine, tenemos que, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la 69 Folios 101 a 14, expediente físico. 70 Folios 108 reverso a 109, expediente físico. 71 Folios 115 a 127, expediente físico. 72 Folios 129 a 131, expediente físico. 73 Folios 152 a 156 expediente físico.

Número Interno: 6722-2019. Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 23 mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley. La Sala resalta que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación, que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, esto es, la establecida en la sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010)74; asimismo, estuvo en línea con lo resuelto por esta Colegiatura mediante sentencia del Primero (1) de agosto de Dos Mil Trece (2013)75, donde justamente se analizó el caso de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que se les aplicaban los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, precisándose que, aquellos gozan de un régimen especial de pensiones y se concluyó que, estos tenían el derecho a que su pensión les fuera reliquidada, teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los ingresos laborales percibidos durante el último año de servicios, incluyendo la prima de riesgo; en ese orden de ideas, al haberse dado aplicación a dicho precedente, vigente para ese momento en la jurisdicción contencioso administrativa, no se configura una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.

Debe precisarse además que, tal como se dijo en precedencia, la forma de calcular el IBL varió en esta jurisdicción, a partir de la sentencia de unificación del Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)76; en cuyo texto se aclaró que, en las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de ese pronunciamiento de unificación jurisprudencial, en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en la sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese sólo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que, se basaran en la posición de unificación establecida por esta Corporación, entre ellas, en las sentencias del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010) y del Primero (1º) de agosto de Dos Mil Trece (2013).

La decisión del Tribunal en la sentencia objeto de reproche, está en línea con las disposiciones de los citados fallos; por lo tanto, su decisión se ajustó a un precedente jurisprudencial que resultaba aplicable. 74 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de 2010. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Andrade.

Expediente: 25000-23- 25-000-2006-07509-01 (0112-09). 75 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 1 de agosto de 2013. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11). 76 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 24 Adicionalmente, debe indicarse que, la reliquidación pensional que se otorgó a la demandada producto de la sentencia objeto de reproche, no atenta contra el interés general, ni constituye detrimento de los recursos estatales, como tampoco genera un desequilibrio a la sostenibilidad fiscal del sistema pensional; lo anterior dado que, no es una pensión excesiva ni desproporcionada, aquella se basó en lo devengado por su beneficiaria durante el último año de servicios y se dispuso que, en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley sobre los factores que se ordenó su inclusión, la entidad pagadora de la pensión debía realizar los descuentos correspondientes, en aras de garantizar justamente la sostenibilidad financiera del sistema, razón por la cual, no se advierte un abuso del derecho, como tampoco que se hubiera reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Vistas así las cosas, se concluye que no se configuraron en este asunto, las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por lo tanto, se declarará infundada la presente acción de revisión. 2.6 Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que, no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.

Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E - Sala de Descongestión; mediante la cual, se confirmó parcialmente el fallo del Treinta (30) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012), dictado por el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Bogotá en Descongestión, dentro Número Interno: 6722-2019.

Accionante: UGPP. Accionado: María del Pilar Rico Linares. 25 del expediente radicado 11001-33-31-011-2012-00049-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y