11001031500020250392901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena Tema: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sustitución pensional. Subtema 2: inmediatez. Acreditada. Subtema 3: defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza, contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I. SÍNTESIS DEL CASO Las señoras Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza, en nombre propio, el 20 de junio de 2025, presentaron escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y a la pensión de sobrevivientes, los cuales consideraron vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con ocasión de las sentencias proferidas, respectivamente, el 10 de junio de 2021 y el 31 de agosto de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al núm. 13-001-33-33-008-2019-00119-00/01.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. Las señoras Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza radicaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) con el objeto de reclamar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, derivada del fallecimiento del señor Edilberto Blanco Cortés. 3.

En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena dictó sentencia el 10 de junio de 2021 en la que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que pese a que está demostrada la condición de cónyuge no se probó la convivencia de dos años anteriores a la muerte del causante, de ahí que no se cumplía con lo previsto en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, se presentó un incumplimiento de la carga probatoria en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso (CGP). 4. En particular, la pretensión de reconocimiento a favor de María de Jesús Blanco Hinestroza, en su condición de hija del fallecido, no tenía vocación de prosperar, en la medida en que para cuando interpuso solicitud de reconocimiento pensional ya había adquirido la mayoría de edad y aunque adujo estar en invalidez, no allegó pruebas que lo demostraran. 5.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que la condición de haber procreado un hijo 10 meses antes del fallecimiento del causante sustituía el requisito de convivencia exigido por el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia. Además, destacó que sí se agotó la reclamación respecto de María de Jesús Blanco Hinestroza. 6.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia del 31 de agosto de 2023, en la que confirmó la providencia de primera instancia. Sustentó que era desacertado considerar que el requisito previsto por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, relativo a la convivencia, no se debía acreditar por el supuesto de haberse procreado hijos. 7.

Así, en estos términos, el artículo ibidem sin la modificación introducida por la Ley 797 de 2003, vigente para cuando falleció el señor Edilberto Blanco Cortés el 20 de marzo de 1998, le exigía al cónyuge que hubiere procreado hijos con el Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co causante que demostrara: i) que convivió con el pensionado hasta su fallecimiento; y ii) que hizo unión marital desde cuando el fallecido tuvo derecho a percibir la pensión. Por ende, el hecho de haber procreado hijos solo exoneraba al reclamante de acreditar la convivencia por no menos de dos años continuos anteriores a la muerte. 8.

Tampoco era acertado considerar que se erró al tomar la decisión respecto de María de Jesús Blanco Hinestroza, ya que para cuando radicó la petición el 28 de diciembre de 2015 ya había cumplido la mayoría de edad, y si bien se planteó una invalidez, esta no se demostró. Además, no se probó en el expediente que por su cuenta, o por conducto de su representante, radicó solicitudes tendientes a obtener la sustitución pensional, y que estas no fueron contestadas. 2.2.

Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, dejar sin efectos las sentencias proferidas en el proceso judicial y dictar una decisión de reemplazo. 10. En sustento, indicó que las sentencias judiciales incurrieron en defecto procedimental absoluto y fáctico porque inobservaron el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y valoraron de forma irrazonable las pruebas incorporadas al proceso, en particular, los registros civiles que desacreditaron la convivencia entre los cónyuges.

En este orden, las decisiones, aunque aplicaron la normativa ibidem, omitieron que esta previó una excepción para casos en que se hubiere procreado hijos con el fallecido. Por tanto, la convivencia se suple con la procreación como lo ha precisado la jurisprudencia. 11. En particular, de una verificación del registro civil de nacimiento de María de Jesús Blanco Hinestroza, era posible concluir que esta nació dentro de los dos años anteriores al fallecimiento de su padre, motivo por el cual existía legitimación para reclamar la sustitución pensional.

Adicionalmente, según la sentencia SU-453 de 2019 de la Corte Constitucional, el reconocimiento de este derecho a favor de la cónyuge únicamente exigía la demostración de la convivencia por 5 años o más en cualquier tiempo, sin que en el presente asunto se haya demostrado que existió separación entre los cónyuges. 2.3. Trámite procesal 12.

El despacho ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de junio de 20251, admitió la acción de tutela de la referencia, vinculó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, tuvo como pruebas las aportadas 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 4. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co con el escrito de demanda y decretó como tal el envío de la copia del expediente ordinario. 13.

El Tribunal Administrativo de Bolívar remitió copia del enlace del expediente ordinario2 y posteriormente rindió informe en el cual manifestó que la solicitud de amparo no superó el requisito de inmediatez porque se interpuso pasados 6 meses de notificada la decisión tutelada. Igualmente, adujo que la parte accionante planteó un debate meramente legal en el que cuestionó la interpretación de los jueces ordinarios sin especificar las razones de la vulneración de sus derechos.

Así, pidió declarar improcedente el amparo y, en su defecto, negarlo3. 14. En igual sentido, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena realizó lo pertinente e indicó que en el presente asunto la actora podía agotar el recurso de revisión. Adicionalmente, el amparo no satisfacía el requisito de inmediatez en la medida en que la posibilidad de reclamar la pensión expiró el 20 de marzo de 1998, al momento del fallecimiento del causante.

Bajo este entendido, la ausencia de un perjuicio irremediable permitía declarar improcedente esta acción constitucional4. 15. Por su parte, la Nación, Ministerio de Educación Nacional rindió informe de contestación en el que afirmó que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional ya que la controversia era meramente económica.

Adicionalmente, indicó que no es la entidad llamada a responder por la vulneración alegada. En ente orden, pidió declarar improcedente el amparo y disponer su desvinculación de este trámite constitucional5. 16. Finalmente, la FIDUPREVISORA alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la acción de tutela se dirigió contra las providencias judiciales, de ahí que no se podía establecer una relación con la entidad.

Por consiguiente, pidió que se declarara improcedente el amparo y se procediera a su desvinculación6. 2.4. Sentencia de primera instancia 17. La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia el 24 de julio de 2025 en la que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de inmediatez, en la medida en que la sentencia proferida por el Tribunal 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 9. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 18, 39264AFE05A7C887 09C5919FCCA0A079 3F10DBBCC142A62F 68881AE0DBAE4875. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 12, D085D1D5DF463AE5 7B227E7A09F967E1 7A18E5F7336D3106 1DF533B07BAD4533. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 10, D72A370917ACB9C7 4515812F281227B9 DF172E7213D4FF1E 6CB31CB569A5C37C. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 14, ACEFF99B331C27C0 16119EB7E0DB7CEA A805C56A339530A4 26CA805D67D429B1.

No obstante, la solicitud de amparo se promovió el 20 de junio de 2025, esto es, luego de seis mes y tres días (sic) desde que se notificó la sentencia de segunda instancia, lo que excede el término razonable que ha dispuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 18. Precisó que aunque pueden existir situaciones que justifiquen la tardanza en la interposición de la acción de tutela, la verificación de este presupuesto es más estricto cuando se trata de solicitudes presentadas contra providencias judiciales, de ahí que se deba estudiar cada caso para preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

En este contexto, manifestó que en el asunto particular no se presentaron circunstancias especiales, porque pese a que la parte actora indicó que la sentencia se le notificó el 12 de diciembre de 2024, resaltó que esta fue incompleta ya que solo hasta el 13 de enero de 2025 conoció el salvamento de voto presentado por uno de los magistrados integrantes de la Sala del Tribunal Administrativo de Bolívar. 19.

Al respecto, la corporación aclaró que un salvamento de voto no es un parámetro válido para la verificación del requisito de inmediatez, porque este se computa a partir de la fecha de notificación de la providencia judicial cuestionada, en este caso el 12 de diciembre de 2024. En consecuencia, no había lugar a flexibilizar este presupuesto general de procedibilidad. 20.

Finalmente, negó las solicitudes de desvinculación planteadas por la Nación, Ministerio de Educación Nacional y FIDUPREVISORA, en tanto no fueron demandadas en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho7. 2.5. Impugnación 21. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y refirió que el fallo del 31 de agosto de 2023 se notificó de forma incompleta, toda vez que solo se le remitió la providencia el 12 de diciembre de 2024, pero el salvamento de voto hasta el 13 de enero de 2025.

Así las cosas, en los términos del artículo 129 del CPACA las providencias debían ser firmadas por quienes hubieran intervenido con inclusión de los disientes. Adicionalmente, el salvamento de voto tenía que suscribirse por el autor y agregarse al expediente. 22. De este modo, el operador judicial lo colocó en una incertidumbre que justificaba el término en el que acudió a la administración de justicia, el cual debía contarse desde el 13 de enero de 2025.

En consecuencia, pidió la revocatoria de la sentencia 7 Samai, exp. 1001031500020250392900, índice 21. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co impugnada para, en su lugar, tutelar sus derechos fundamentales y dejar sin efectos todas las sentencias proferidas en el proceso judicial8.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la impugnación interpuesta por las señoras Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.2.

Cuestión previa 24. Aunque la parte actora alegó que se incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y por violación directa de la Constitución, sus cargos de subsumen en un defecto sustantivo y en uno fáctico, por lo que así se estudiarán. En igual sentido, pese a que se cuestionaron ambas decisiones judiciales, la solicitud de amparo se debe contraer al estudio de la sentencia de segunda instancia que definió el litigo. 3.3.

Legitimación en la causa 25. La legitimación en la causa por activa está acreditada, por cuanto las señoras Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza fueron demandantes en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. En igual sentido, está acreditada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y del Tribunal Administrativo de Bolívar, en tanto fueron las autoridades que profirieron las providencias tuteladas. 26.

La Nación, Ministerio de Educación Nacional y FIDUPREVISORA solicitaron su desvinculación de este trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, lo cual no es procedente en tanto fueron vinculadas como terceras con interés. Por ende, comoquiera que este aspecto fue resuelto en el fallo impugnado, se confirmará el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia que así lo dispuso. 3.4.

Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de julio de 2025 que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03929-00, índice 26. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co general de inmediatez.

En particular, deberá establecer si la solicitud de amparo satisfizo este presupuesto y los restantes requisitos de procedibilidad. En caso de que se encuentren demostrados deberá determinar si el Tribunal incurrió en los defectos sustantivo y fáctico y, en este orden, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. 3.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28.

La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 29.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 30.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 31.

De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 32. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 33.

Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y, iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 34.

En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente razones que se encuadran en los defectos sustantivo y fáctico, lo cual impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 35.

También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 36. Asimismo, en punto al requisito de inmediatez, la sentencia del 31 de agosto de 2023 se notificó el 12 de diciembre de 2024, no obstante, esta actuación se entiende surtida el 16 de diciembre siguiente en los términos del artículo 205 del CPACA, y, por tanto, la decisión quedó ejecutoriada pasados tres (3) días desde esta comunicación, al no admitir recursos.

En este orden, como la acción de tutela se interpuso el 20 de junio de 2025, se cumplió con el plazo que prevé la jurisprudencia. 37. Por consiguiente, a diferencia de lo considerado en la sentencia impugnada, en el caso particular sí se satisfizo el requisito de inmediatez sin que sea necesario entrar a analizar el ejercicio tardío de la acción. Con todo, se precisa que este cómputo se inicia a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia del 31 de agosto de 2023, porque es claro que el salvamento de voto emitido con posterioridad, y comunicado a las partes el 13 de enero del año en curso, no tiene incidencia en el conteo de este presupuesto. 38.

En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera planteado la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 39.

Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora.

Para ello, en primer lugar, realizará una exposición de las generalidades de los defectos específicos invocados; y, en segundo lugar, analizará el caso concreto. 3.6. Generalidades de los defectos 3.6.1. Defecto sustantivo 40. Conforme lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado17. 41.

De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación 17 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 42.

En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)18. 3.6.2.

El defecto fáctico 43. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»19. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión20» objeto de tutela.

Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»21. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»22. 44.

En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente 18 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 20 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso23. 45.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial24, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»25. 46.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.

El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.

El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]26. 3.7. Caso concreto 47. En el caso objeto de estudio, las accionantes afirmaron que la providencia judicial inaplicó como correspondía el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y valoró de forma irrazonable las pruebas aportadas al proceso, en particular, los registros civiles de nacimiento.

De este modo el Tribunal, aunque aplicó la normativa, omitió considerar que esta previó una excepción para casos en que se hubiere procreado uno o más hijos con el fallecido. Así, a juicio de las accionantes, el requisito de la 23 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 24 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 25 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.

Indicaron que, conforme al registro civil de nacimiento de María Jesús Blanco Hinestroza, esta nació dentro de los dos años anteriores al fallecimiento de su padre, motivo por el cual existía legitimación para reclamar la sustitución pensional. Además, alegaron que según la sentencia SU-453 de 2019 de la Corte Constitucional el reconocimiento de este derecho únicamente exigía demostrar convivencia por 5 años en cualquier tiempo, sin que en el presente asunto se hubiere acreditado que los cónyuges se separaron de hecho.

Por ende, acogieron lo dispuesto en el salvamento de voto suscrito por uno de los magistrados integrantes del Tribunal, para concluir que tenían el derecho, y alegaron que se violó la Constitución Política por no aplicarse las disposiciones procedimentales y legales. 49. Ahora bien, revisado el proceso ordinario, la Sala advierte que la indebida interpretación del literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 fue un aspecto cuestionado por la parte demandante en su recurso de apelación, lo que dio lugar a que el Tribunal, en sentencia del 31 de agosto de 2023, resolviera que el hecho de haber procreado hijos no exoneraba absolutamente de acreditar el requisito de convivencia, como lo plantean las tutelantes.

Así las cosas, lo que pretenden las tutelantes es volver sobre un asunto que plantearon y fue resuelto en sede del recurso de apelación, como sí la acción de tutela fuera una tercera instancia judicial para insistir en una interpretación que favorezca sus intereses. 50. En efecto, la autoridad judicial accionada dio aplicación al texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 e hizo énfasis en la expresión «salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido», que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-389 de 1996. 51.

Así, con fundamento en la interpretación que se efectuó en esa oportunidad, el Tribunal concluyó que en los escenarios en los que existan hijos con el causante, para tener derecho a la sustitución pensional, era necesario demostrar dos requisitos: i) la convivencia con el pensionado al momento de su muerte; y ii) haber hecho vida marital con el fallecido desde cuando este tuvo derecho a la pensión. Esto implicaba que «el hecho de haber procreado hijos con el causante solo relevaba del tercer presupuesto de haber convivido no menos de 2 años continuos anteriores a la muerte». 52.

De lo anterior se advierte que, a diferencia de lo planteado por el extremo activo, el Tribunal interpretó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 en los términos de la postura vigente al momento del fallecimiento del causante de la prestación, que tuvo lugar el 20 de marzo de 1998. En razón a ello, sustentó ampliamente que, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co aunque la procreación eximía de probar la convivencia dentro de los dos años anteriores, esta circunstancia no era extensiva a los otros dos requisitos. 53.

Puntualmente, cabe precisar que el Tribunal Administrativo de Bolívar consideró que la parte actora pretendió relevarse de su carga al sustentar que procreó un hijo que tenía 10 meses de nacido al momento del fallecimiento del causante. Sin embargo, este supuesto, de la manera en que lo planteó la autoridad judicial, no sustituyó el requisito de convivencia cuya acreditación era necesaria para acceder a la sustitución pensional, máxime en un escenario en el cual no existía interpretación distinta por parte de las altas cortes. 54.

En razón a lo anterior, se deja en evidencia que el Tribunal admitió la procreación de hijos en común, de suerte que no puede predicarse que no valoró los registros civiles aportados al proceso. No obstante, esta acreditación, a partir de una interpretación de la normativa, no eximía el deber de acreditar la convivencia sino únicamente respecto de los dos años anteriores al fallecimiento del causante.

Por consiguiente, la accionada negó las pretensiones ante la falta de pruebas que demostraran, no la convivencia por al menos dos años antes a la muerte, sino la convivencia al momento de la muerte, y la unión marital para cuando se tuvo el derecho pensional, de conformidad con lo avalado por la sentencia C-389 de 1996 de la Corte Constitucional. 55.

Así las cosas, los cargos de la parte actora fueron resueltos por el Tribunal, y más allá de insistir en la interpretación efectuada, no cuestionan las razones de índole probatoria que le hubieran permitido tener por demostrado el requisito de convivencia. De esta forma, se advierte que la intención del extremo activo es exonerarse de la carga probatoria que le asistía de demostrar un presupuesto legalmente establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, finalidad para la cual no está prevista la acción de tutela. 56.

Al respecto, cabe reforzar lo anterior con la sentencia SU-453 de 2019, ya que en esta la Corte Constitucional destacó la posibilidad de reconocer la sustitución pensional a quienes mantuvieran su sociedad conyugal vigente durante al menos 5 años en cualquier tiempo, no obstante, esto se dio en el marco de la modificación que introdujo la Ley 797 de 2003, frente al artículo 47 de la Ley 100 de 1993 que exigió cumplir con los siguientes requisitos: (i) acreditar vida marital con el causante hasta su muerte y (ii) una convivencia con el fallecido no menor a cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.

Es decir, se omitió el requisito […] declarado inconstitucional por la sentencia C-1176 de 2011 y se aumentó el tiempo de convivencia de dos a cinco años. De igual manera, se suprimió la posibilidad de reemplazar el requisito de convivencia en los últimos años por el hecho de haber tenido hijos con el causante27. 27 Corte Constitucional, SU-453 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 58. Lo anterior, toda vez que la redacción original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 exigía demostrar convivencia al momento de la muerte, acreditación de la vida marital para cuando se adquirió el derecho pensional y haber convivido con el fallecido por no menos de dos años anteriores a su muerte, salvo que hubiera procreado hijos.

Esto supuso que, en los términos de la alta corte «la condición de haber procreado hijos con el fallecido […] solo reemplazaba o suplía el último de los requisitos, esto es, la exigencia de haber convivido al menos dos años con el pensionado antes de su muerte»28 en los términos de la sentencia C-389 de 1996. 59. De lo visto, es posible concluir que el Tribunal dio aplicación al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, sin la modificación de la Ley 797 de 2003, de conformidad con la interpretación que en ese momento avaló la Corte Constitucional y que se replicó en sentencias de la Corte Suprema de Justicia. Por consiguiente, existe claridad en que la procreación de hijos únicamente suple el tercero de los requisitos exigidos, sin exonerar totalmente la prueba de la convivencia. 60.

Así pues, como la parte actora aceptó la aplicación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en su texto original, pero reparó en la interpretación que se hizo frente a la prueba de la convivencia por la existencia de hijos en común, no hay lugar a considerar que el Tribunal, al dictar la providencia del 31 de agosto de 2023, incurrió en los defectos alegados y vulneró los derechos fundamentales. 61.

Es más, en palabras de la Corte Constitucional, «la convivencia […] constituye el hecho que legitima la sustitución pensional»29. En razón a lo anterior, como en el asunto analizado el Tribunal no encontró demostrada la convivencia, ni al momento de la muerte, ni para cuando se tuvo derecho a la pensión, se trató de una carencia absoluta de prueba que la parte pretendió justificar a partir de una indebida interpretación de la tesis de la procreación de los hijos, que se abordó en líneas anteriores. 62.

Finalmente, el hecho de acoger como propio lo consignado en un salvamento de voto no es una razón legítima que justifique que la decisión judicial está incursa en un defecto, máxime porque aquí se advierte la intención de la parte tutelante de que se acceda al reconocimiento de la sustitución pensional, con una lectura distinta a la realizada por el Tribunal.

En consecuencia, la Sala modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta corporación el 24 de julio de 2025, que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar el amparo. 28 Ibidem. 29 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03929-01 Accionantes: Nancy Hinestroza Viola y María de Jesús Blanco Hinestroza Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confirmar el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de julio de 2025, que negó las solicitudes de desvinculación formuladas por la Nación, Ministerio de Educación Nacional y FIDUPREVISORA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de julio de 2025 que declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, negar el amparo con fundamento en los motivos consignados en la parte considerativa de esta decisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. VMP/SEJV