CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00247-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

Asunto: Ausencia de los requisitos legales, por cuanto las autoridades involucradas no han negado su competencia y por existencia de un fallo judicial. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Mediante Resolución núm. 000850 del 17 de agosto de 1999, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en adelante Fonprecon, le reconoció pensión de jubilación al señor Héctor José Moreno Reyes, al haber considerado que cumplía con los requisitos legales para ello, teniendo en cuenta, para el cómputo de los años de servicios, la publicación de dos libros. 2.

En el año 2014, Fonprecon promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 000850 del 17 de agosto de 1999, con fundamento en que «los libros aportados y validados como tiempo de servicios “Hombres y Aeroplanos” y “Llanos de Colombia” NO se encontraban debidamente certificados». 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2017- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 3.

Mediante sentencia del 14 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B declaró la nulidad de la resolución demandada. En dicha decisión también se dispuso lo siguiente: El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, debe garantizar sin solución el derecho a la seguridad social del señor Héctor José Moreno Reyes, atendiendo su situación fáctica, que se trata de persona de la tercera edad y de conformidad con las normas generales pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993. 4.

La anterior decisión fue confirmada mediante sentencia del 7 de octubre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en lo siguiente: Ahora bien, comoquiera que en el proceso, una vez descontados los cuatro años que fueron homologados, se encuentra acreditado un tiempo de servicio inferior a los 18 años, y no se cuenta con más elementos que permitan demostrar tiempos adicionales de servicios, el Fondo deberá adelantar las gestiones pertinentes, tendientes a establecer las cotizaciones que pudo realizar con posterioridad a su retiro como senador, teniendo en cuenta que fue pensionado con apenas 50 años de edad, lo que permite inferir que estaba en condiciones de ejercer otras actividades económicas que le permitieran efectuar cotizaciones con destino a pensión. En consecuencia, en cumplimiento de la presente providencia, la entidad deberá proferir un nuevo acto de reconocimiento pensional, en el cual se analice la situación fáctica del demandado, al tenor del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, en aras de definir el régimen pensional que resulte aplicable y garantizar de esta manera su derecho a la seguridad social.

Por consiguiente, se confirmará la decisión del a quo en su integridad. (Negrillas por fuera del texto original) 5. En cumplimiento de las anteriores órdenes judiciales, Fonprecon expidió la Resolución núm. 0452 del 3 de agosto de 2022, mediante la cual retiró de nómina de pensionados la prestación económica del señor Moreno Reyes y, a su vez, «ordenó el estudio de la pensión». 6.

A través de la Resolución núm. 0469 del 10 de agosto de 2022, Fonprecon declaró su falta de competencia «para resolver la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez» del señor Moreno Reyes, «teniendo en cuenta que luego de [su] vinculación al Honorable Senado de la República […] cotizó a COLPENSIONES desde el 1 de enero de 1996 a 31 de julio de 1997, perdiendo así la posibilidad de ser pensionado por este Fondo». 7.

Mediante Oficio del 28 de octubre de 2022, identificado bajo el radicado BZ 2022_11744372-33194750, la Administradora Colombiana de Pensiones - Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 Colpensiones, en adelante Colpensiones, le informó a Fonprecon que, para proceder con el estudio de la pensión de vejez del señor Moreno Reyes, el referido ciudadano debía «presentar de manera personal su solicitud». 8.

Ante esta situación, el señor Moreno Reyes presentó acción de tutela contra Fonprecon y Colpensiones, por el no reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. 9. El 25 de enero de 2023, el Juzgado Sesenta y Uno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y debido proceso del señor Moreno Reyes, en consecuencia, ordenó a Fonprecon «iniciar las acciones conducentes al cumplimiento de la sentencia proferida el 14 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B y confirmada por el Consejo de Estado […] el 7 de octubre de 2021». 10.

La anterior decisión judicial fue confirmada por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo de 7 de marzo de 2023. 11. En cumplimiento de la orden de amparo, Fonprecon expidió la Resolución núm. 0191 del 11 de abril de 2023, mediante la cual reconoció «de forma transitoria a favor del señor Héctor José Moreno Reyes […] pensión de vejez».

Tal determinación la sustentó en el hecho de que consideró que no tiene competencia para asumir el reconocimiento pensional del ciudadano Moreno Reyes. 12. Finalmente, a través de escrito del 18 de mayo de 2023, Fonprecon remitió el presente expediente a esta Sala, a fin de que definiera la autoridad competente para reconocer la pensión de jubilación al señor Héctor José Moreno Reyes.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Juzgado Sesenta y Uno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, a la Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al señor Héctor José Moreno Reyes.

También, obra constancia de la Secretaría de la Sala, conforme la cual, durante la fijación del edicto, Fonprecon, Colpensiones y el señor Héctor José Moreno Reyes presentaron alegatos; mientras que las otras autoridades comunicadas guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De Fonprecon Mediante oficio del 19 de julio de 2023, esa autoridad presentó consideraciones y manifestó que carece de competencia para estudiar el reconocimiento pensional del señor Héctor José Moreno Reyes, ya que no fue la última entidad en que el afiliado efectuó su último aporte a pensión, como tampoco cotizó ante ella el mayor número de semanas.

Igualmente, precisó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la pensión por aportes debe ser asumida por la última entidad a la que se efectuaron los respectivos aportes a pensión, lo cual implica, para el presente caso, que sea Colpensiones la autoridad que deba reconocer y pagar la pensión al señor Héctor José Moreno Reyes.

Al respecto, señaló que el señor Moreno Reyes «realizó cotizaciones a este Fondo por el lapso comprendido entre el 30 de octubre de 1990 y el 23 de febrero de 1991, y con posterioridad a la fecha mencionada sus demás cotizaciones fueron realizadas ante Colpensiones». 2. De Colpensiones Por escrito del 19 de julio de 2023, esta autoridad manifestó que «no ha emitido pronunciamiento alguno en el que se hubiera declarado específicamente la pérdida de competencia para el estudio de la prestación de jubilación del señor HÉCTOR JOSÉ MORENO REYES».

Debido a lo anterior solicitó a esta Sala declararse inhibida para resolver el presente conflicto de competencias, puesto que no cumple con el requisito previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que, «al menos, dos autoridades nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto». Adicionalmente, sostuvo que, comoquiera que Fonprecon asumió el reconocimiento pensional del señor Moreno Reyes en cumplimiento de un fallo de tutela, los «problemas jurídicos puntuales y relacionados al reconocimiento o pago Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 prestacional, se debería agotar (sic) otros medios de defensa», y no a través de un conflicto de competencias. 3.

Del señor Héctor José Moreno Reyes Mediante oficio de 19 de julio de 2023, el señor Héctor José Moreno Reyes, por conducto de apoderado judicial, presentó alegatos en el que manifestó que el conflicto de competencias planteado por Fonprecon es inexistente, en la medida que esa entidad no está resolviendo alguna petición que él presentó, sino que está dando cumplimiento a los fallos judiciales proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el marco del proceso con radicado núm. 25000-23- 42-000-2014-02880-00/01.

Al respecto, explicó lo siguiente: […] es menester insistir que la competencia o no del reconocimiento pensional no se halla en los reglamentos, sino que su fuente está en los fallos judiciales que dieron una orden directa, clara y perentoria a FONPRECON, quien tan sólo se vanaglorió y disfrutó de su mezquina victoria de quitar una pensión de jubilación, pero nunca se preocupó por darle el verdadero cumplimiento a la orden de protección de los derechos pensionales de mi poderdante, pese a que ello estaba indudablemente ordenando en los fallos judiciales.

Con todo, si FONPRECON no estaba de acuerdo con la instrucción de proceder con el reconocimiento pensional, pues consideraba que no tenía competencia para cumplir con aquella orden, debió alegarlo así en sede judicial, y no simplemente esperar a la firmeza y ejecutoria de la orden para cumplir la orden de revocar la pensión, pero soslayar la orden de proceder con el derecho pensional a mi poderdante.

FONPRECON, debió, como no lo hizo, solicitar aclaración, adición o corrección del fallo para indicarle a la jurisdicción que esa segunda orden judicial era de imposible consecución por parte de ellos, y así explicar en detalle lo que ahora pretende hacer en el escenario de un aparente conflicto de competencias, el cual no debería existir, pues FONPRECON no está resolviendo la petición de pensión de mi poderdante, sino que debería estar CUMPLIENDO con una orden judicial. [Negrillas del texto original] IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»2 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]. 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […]. Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. 2 «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 iii) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa; 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»3.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6,º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. El caso concreto En el presente asunto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo porque i) una de las dos autoridades en conflicto no ha negado su competencia respecto de la actuación administrativa particular y concreta derivada del reconocimiento pensional del señor Héctor José Moreno Reyes; y ii) existen unos fallos judiciales que imponen a Fonprecon garantizar la pensión de vejez y emitir el acto administrativo correspondiente. 3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 i) Las autoridades concernidas no han negado la competencia para conocer de la actuación administrativa particular Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, se advierte que no existe un conflicto negativo de competencias administrativas que deba ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en razón a que, no hay dos autoridades que hayan negado o reclamado competencia para un asunto particular y concreto.

Por lo tanto, no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, por las razones que se explican a continuación: Como se evidencia en los antecedentes, Fonprecon remitió el expediente a esta Sala, a fin de que definiera la autoridad competente para reconocer la pensión de jubilación del señor Héctor José Moreno Reyes, el cual, a su juicio, había surgido entre esa entidad y Colpensiones.

En tal sentido, explicó que carece de competencia, debido a que el afiliado realizó su última cotización en pensión ante Colpensiones, así como el mayor número de semanas. Sin embargo, se observa, de acuerdo con los documentos allegados al presente trámite, así como de las consideraciones presentadas en el término de alegatos, que Colpensiones no ha negado su competencia frente al reconocimiento pensional del señor Moreno Reyes.

Incluso, se tiene que Colpensiones4, en el trámite de este conflicto, no negó su competencia para estudiar el reconocimiento pensional del señor Moreno Reyes, pues en las consideraciones presentadas a la Sala se limitó a señalar lo siguiente: Bien como se estipula en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 respecto a la procedencia de conflictos de competencia, como en manifestaciones efectuadas por la Sala de Consulta Civil del Consejo de Estado, uno de los requisitos esenciales para la promoción de conflicto de competencia es: “la presencia de, al menos, dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto”, bien como se indica en el contexto del caso en concreto, esta Administradora de Pensiones no ha emitido pronunciamiento alguno en el que se hubiera declarado específicamente la pérdida de competencia para el estudio de la prestación de jubilación del señor HECTOR JOSÉ MORENO REYES identificado con Cédula de Ciudadanía No. 9.511.140, por lo tanto, no se configura uno de los elementos esenciales para la promoción ante el Consejo de Estado de conflicto de competencia administrativa.

Aunado a lo anteriormente señalado, como bien se afirma en el marco de la solicitud de promoción de conflicto FONPRECON asumió el reconocimiento prestacional en cumplimiento a un fallo de tutela para garantizar los derechos 4 Índice 7, expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 fundamentales a la seguridad social, debido proceso y mínimo vital del señor HECTOR MORENO REYES, lo cual permite estimar que, hay un reconocimiento prestacional originado por vía judicial (vía acción de tutela), y que, si de dicha decisión judicial se coligen problemas jurídicos puntuales y relacionados al reconocimiento o pago prestacional, se debería agotar otros medios de defensa.

Lo anterior conlleva a concluir que, en el presente caso, Colpensiones no ha negado su competencia para estudiar el reconocimiento pensional del señor Moreno Reyes. Por tanto, no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, pues, como la Sala lo ha explicado en decisiones precedentes5, para ello, se exige que las entidades implicadas expresen, simultánea o sucesivamente, su falta de competencia. ii) Existencia de unos fallos judiciales sobre el asunto objeto del conflicto de competencias En este punto, es preciso referirse al contenido de las sentencias del 14 de abril de 2016 y del 7 de octubre de 2021, proferidas respectivamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Fonprecon contra el acto administrativo por medio del cual le reconoció la pensión de jubilación al señor Héctor José Moreno Reyes, identificado con el radicado núm. 25000-23-42- 000-2014-02880-00/01.Veamos: Mediante sentencia del 14 de abril de 2016, el referido tribunal resolvió lo siguiente:

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución 000850 del 17 de agosto de 1999, por medio de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció una pensión vitalicia de jubilación al señor Héctor José Moreno Reyes, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, debe garantizar sin solución el derecho a la seguridad social del señor Héctor José Moreno Reyes, atendiendo su situación fáctica, que se trata de persona de la tercera edad y de conformidad con las normas generales pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993.

TERCERO: DENIÉGUESE las demás pretensiones de la demanda. Inconforme con lo dispuesto en el literal segundo de la decisión anterior, Fonprecon presentó recurso de apelación argumentando, en síntesis, que dicha orden excedía 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 31 de marzo de 2022, radicación núm. 110001-03-06-000- 2021-00185-00, y Decisión del 25 de mayo de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00059-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 el objeto de la controversia planteada en sede contenciosa, dado que tal situación no fue expuesta en la demanda como tampoco por la defensa del señor Héctor José Moreno Reyes. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 7 de octubre de 2021, resolvió los recursos de apelación interpuestos contra la decisión del tribunal, en el sentido de confirmar el fallo apelado.

Frente al reparo puntual planteado por Fonprecon, la autoridad judicial consideró lo siguiente: Por otro lado, frente al motivo de apelación del Fondo de Previsión del Congreso, relacionado con la orden del a quo de garantizar el derecho a la seguridad social del demandado, dirá la sala que, a pesar de que dicha situación no fue objeto de debate, tal como lo advierte el demandante, no se puede soslayar que el señor Héctor José Moreno Reyes, actualmente, es una persona de la tercera edad (tiene más de 77 años), sujeto de especial protección, que amerita del Estado la realización de acciones positivas tendientes a (i) equilibrar su situación de vulnerabilidad para efectos de conseguir que estén en condiciones de igualdad frente a las demás personas, (ii) proteger el pago oportuno de sus mesadas pensionales (artículo 53 de la Constitución Política) para no amenazar sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, y (iii) resguardarlo frente a las circunstancias que se originan de la vejez (enfermedad, disminución de la capacidad física, mental y económica). […] Ahora bien, comoquiera que en el proceso, una vez descontados los cuatro años que fueron homologados, se encuentra acreditado un tiempo de servicio inferior a los 18 años, y no se cuenta con más elementos que permitan demostrar tiempos adicionales de servicios, el Fondo deberá adelantar las gestiones pertinentes, tendientes a establecer las cotizaciones que pudo realizar con posterioridad a su retiro como senador, teniendo en cuenta que fue pensionado con apenas 50 años de edad, lo que permite inferir que estaba en condiciones de ejercer otras actividades económicas que le permitieran efectuar cotizaciones con destino a pensión. En consecuencia, en cumplimiento de la presente providencia, la entidad deberá proferir un nuevo acto de reconocimiento pensional, en el cual se analice la situación fáctica del demandado, al tenor del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, en aras de definir el régimen pensional que resulte aplicable y garantizar de esta manera su derecho a la seguridad social.

Por consiguiente, se confirmará la decisión del a quo en su integridad. [Negrillas por fuera del texto original] De lo anterior, es claro que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado le impuso a Fonprecon el deber -obligación- de «proferir un nuevo acto de reconocimiento pensional». Es decir, estableció que era la entidad encargada de definir la situación prestacional del señor Héctor José Moreno Reyes.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo porque se incumple con el presupuesto de procedencia para resolver el conflicto de competencias consistente en que «el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes»6.

La Sala se ha referido en múltiples7 ocasiones a los conflictos de competencia que se originan en el cumplimiento de una sentencia, especialmente en aquellas situaciones en las cuales las autoridades administrativas incumplen de forma expresa o tácita la orden de un juez, y solicitan, a través de la formulación de un conflicto, que se indique la entidad a la que corresponde acatarla cuando ello ya ha sido materia de una decisión judicial.

Para el efecto, ha sostenido que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo cuando se propone un conflicto de competencias administrativas para que se defina la autoridad a la que le corresponde cumplir una decisión judicial, porque ello supera la atribución legal contenida en el artículo 112, numeral 10 del CPACA y, además, desconoce el principio de cosa juzgada y el carácter definitivo y definitorio de las decisiones judiciales.

La Sala debe señalar que si lo que las autoridades en conflicto pretenden es que se cambie la decisión adoptada en una providencia judicial, deberán hacer uso de los 6 Sobre este último parámetro, pueden consultarse la decisión del 8 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00023-00(C). 7 Sobre el punto, ver las decisiones de los conflictos 11001-03-06-000-2017-00180-00 de 20 de marzo de 2018 y 11001-03-06-000-2012-00051-00 de 25 de septiembre de 2012, en las que la Sala se inhibe de pronunciarse sobre el fondo de un conflicto en el que las entidades en pugna se declararon incompetentes para el cumplimiento de un fallo judicial, por lo siguiente: «la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede determinar la responsabilidad de una autoridad distinta a la señalada en el fallo de tutela, ya que ésta no ha sido infirmada por la autoridad competente, razón por la que goza de los efectos de cosa juzgada.

De lo contrario la Sala se convertiría en una especie de tercera instancia que modifica fallos judiciales, lo cual, no corresponde a la naturaleza, finalidad y características del conflicto de competencias administrativas». Similares fueron las conclusiones de las decisiones de los conflictos 11001-03-06-000-2018-00017-00 de 20 de febrero de 2018 y 11001-03-06-000-2020-00228-00 de 3 de febrero de 2021.

Por su parte, en las decisiones de los conflictos 11001030600020190000900 de 12 de diciembre de 2019, 11001-03-06-000-2019-00040- 00 de 13 de agosto de 2019 y 11001-03-06-000-2021-00012-00 de 4 de mayo de 2021, la Sala, contrario sensu, se adentró en el estudio de los motivos que originaron la colisión, en lugar de declararse inhibida o sin competencia, pese a la existencia de una decisión judicial ejecutoriada.

No obstante, se trató de situaciones en las que la discusión se centró, grosso modo, en el hecho de que las entidades condenadas en una sentencia dejaron de existir, fueron sustituidas por otras o les sustrajeron funciones. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 instrumentos y herramientas que otorgan las leyes procesales, mas no proponer una colisión de competencias ante esta Sala.

Esto dado que la Sala ha indicado que sus funciones deben ejercerse en armonía y coordinación con las funciones judiciales asignadas a las autoridades competentes, y que deben ser respetuosas de las competencias atribuidas a la Jurisdicción Ordinaria en la Constitución y en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. De similar forma, la doctrina ha previsto, en relación con la competencia de la Sala, que: «[…] Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial […]», y que «no es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial […]8». [Subraya la Sala] Sin embargo, esta regla general no es absoluta y se matiza cuando surgen cambios fácticos o normativos que introducen un margen de duda en relación con la entidad llamada a cumplir la orden judicial.

Al respecto, esta Sala ha dicho lo siguiente: Estos eventos que, por ser sobrevinientes, no fueron reconocidos en el fallo y, por ello, pueden afectar la competencia de la entidad demandada o condenada. Algunos de los supuestos a considerar son: la supresión, la fusión y la escisión de entidades públicas, o la eliminación, el traslado o la reorganización de funciones entre diferentes entidades, órganos y organismos de la administración9.

En tales casos excepcionales, es procedente que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es la competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial.10 Es así como la competencia de la Sala se justifica, excepcionalmente, en la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, en virtud del principio de la tutela judicial efectiva, que forma parte del derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, esta competencia tiene como límite el contenido sustancial del fallo11.

Ahora bien, en el presente caso, como se expuso, el asunto sometido en consideración de la Sala para ser dirimido como un conflicto de competencias, fue 8 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia. En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011.

Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00012-00(C) 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00094-00(C) 11 Ibidem.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 puesto en conocimiento de un juez, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, objeto de un pronunciamiento judicial. En tal sentido, debe señalarse que los argumentos que expone Fonprecon para plantear el conflicto de competencias se circunscriben a que esta Sala defina la autoridad que le corresponde estudiar el reconocimiento pensional del señor Héctor José Moreno Reyes, cuando es claro que las autoridades judiciales competentes (Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado), le impusieron a esa entidad «proferir un nuevo acto de reconocimiento pensional».

En otros términos, lo que pretende Fonprecon que se dirima a través del presente trámite, ya fue definido12 por las autoridades judiciales que dictaron las sentencias del 14 de abril de 2016 y del 7 de octubre de 2021 en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por esa entidad contra el acto administrativo por medio del cual le reconoció la pensión de jubilación al señor Héctor José Moreno Reyes, identificado con el radicado núm. 25000-23-42-000- 2014-02880-00/01.

En razón a lo anterior, resulta dable concluir que no hay controversia sobre el asunto planteado. De esta manera, lo que procede es el cumplimiento del fallo por parte de su destinatario, como lo ha dicho con anterioridad esta Sala13. En este contexto, es oportuno advertir que los fundamentos que expone Fonprecon se derivan de su interés particular de no acatar la orden judicial, más no a cambios sobrevinientes ya sea fácticos o jurídicos que le impidan cumplir las sentencias judiciales.

De ahí que no se trata entonces de un caso de excepción que habilite la intervención de la Sala de Consulta. En ese orden de ideas, se considera que en el presente asunto no se está en el escenario de excepción antes descrito, dado que, se reitera, no existe circunstancia sobreviniente que ponga en duda o desvirtúe la obligación de cumplir por parte de 12 Conclusión que se encuentra reforzada por los fallos de tutela de 25 de enero de 2023 y de 7 de marzo de 2023, proferidos respectivamente por el Juzgado Sesenta y Uno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá y por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá; decisiones judiciales en las que se tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y debido proceso del señor Moreno Reyes, en consecuencia, se ordenó a Fonprecon «iniciar las acciones conducentes al cumplimiento de la sentencia proferida el 14 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B y confirmada por el Consejo de Estado […] el 7 de octubre de 2021». 13 Consejo de Estado.

Decisión del 21 de octubre de 2020. Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00019-00 // Ver también el conflicto núm. 11001-03-06- 000-2020-00186-00 de fecha 25 de febrero de 2020 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 Fonprecon, lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección, en la sentencia del 7 de octubre de 2021.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala se abstendrá de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, pues no se dan las condiciones esenciales para que dicho conflicto exista, en el caso concreto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas propuesto entre el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.

SEGUNDO. COMUNICAR el contenido de la presente decisión al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Juzgado Sesenta y Uno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al señor Héctor José Moreno Reyes.

TERCERO. RECONOCER personería jurídica, como apoderado judicial del señor Héctor José Moreno Reyes, al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, en los términos del poder conferido.

CUARTO. REMITIR el expediente de la referencia al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, para lo de su competencia.

QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00247-00 SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.