Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000- 2021-00719-00 (4086-2021) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Guillermo Palomares Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Causal de revisión prevista en el literal b). Ingreso base de liquidación de empleado beneficiario del régimen de transición del inciso 1, parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión que interpuso1la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F2, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Guillermo Palomares trabajó para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 24 de septiembre de 1969 hasta el 30 de noviembre de 1991, y para el Fondo Educativo Regional de Bogotá desde el 5 de noviembre de 1993 hasta el 15 de junio de 1995.

Que mediante la Resolución 0013858 del 15 de febrero de 1999, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le otorgó la pensión de vejez, equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el tiempo que le faltaba por laborar (1 año, 2 meses y 15 días). Dicha pensión incluyó únicamente el factor de asignación básica, ascendió a $34.189,59 y fue efectiva a partir del 6 de diciembre de 1998.

Que la UGPP, después de negar varias solicitudes de reliquidación presentadas por el señor Palomares, se pronunció nuevamente sobre el tema a través de la Resolución RDP 033120 del 29 de octubre de 2014, argumentando que los elementos reclamados no se encontraban enlistados entre los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Esta decisión fue ratificada mediante la Resolución RDP 002318 del 21 de enero de 2015, al resolver un recurso de apelación. 1 La presentación de la acción se efectuó el 9 de noviembre de 2021, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 0001 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 14 de marzo de 2017, el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá que accedió las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Guillermo Palomares.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el señor Palomares, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 033120 del 29 de octubre de 2014 y RDP 002318 del 21 de enero de 2015.

En consecuencia, solicitó que se condenara a la entidad a reliquidar su pensión, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a su retiro, así como al pago de la diferencia pensional entre la pensión reconocida y la reliquidada, junto con los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA, y las costas procesales.

Que el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de primera instancia del 14 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones, ordenando reliquidar la pensión del señor Palomares con el 75% del promedio mensual devengado en el año anterior a su retiro. Además, de la asignación básica ya reconocida, se incluyeron los factores de trabajo suplementario (doble y triple jornada), auxilio de alimentación y las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios.

La reliquidación fue reconocida a partir del 15 de julio de 2011, por prescripción trienal. Que el juzgado consideró que los actos administrativos acusados habían sido desvirtuados, ya que el régimen aplicable en relación con el monto de la pensión no era el previsto en el Decreto 1158 de 1994, sino el anterior a la Ley 100 de 1993, es decir, las Leyes 33 y 62 de 1985.

Según la interpretación del Consejo de Estado, estas normas no establecen de manera taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, lo que permite la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante su último año de servicio. Que la parte demandada apeló la decisión, argumentando que, aunque el actor es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual tenía derecho a pensionarse bajo la Ley 33 de 1985, la pensión debía liquidarse conforme a las normas vigentes al momento de adquirir el estatus pensional, es decir, con la Ley 100 de 1993.

Que según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la pensión debe liquidarse con el promedio de lo cotizado en los últimos 10 años, o con el tiempo que faltara para adquirir el derecho pensional, utilizando los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994.

Esta interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, al precisar que el ingreso base de liquidación (IBL) no estaba sometido a transición. Que el 15 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia y no impuso condena en costas.

Que, la UGPP, mediante la Resolución RDP 017649 del 11 de junio de 2019, dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión del señor Palomares en una suma de $452.813, efectiva a partir del 6 de diciembre de 1998, con efectos fiscales a partir del 15 de julio de 2011, aplicando la prescripción trienal. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 15 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia, concluyendo que no es posible subsumir dentro del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985.

Esto se debe a que, en aquellos casos en que el servidor ha completado 15 años de servicio antes del 13 de febrero de 1985, fecha en la que fue expedida la Ley 33 del mismo año, debe respetarse su legítima Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 expectativa de pensionarse bajo las condiciones establecidas en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, incluso si el requisito de edad se cumple después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Que en el caso del demandante, al entrar en vigencia la Ley 33 de 1985 ya contaba con más de 15 años de servicio. En consecuencia, se encontraba amparado por el régimen de transición consagrado en dicha ley, por lo que su pensión debía liquidarse conforme a lo previsto en el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, y el Decreto 1045 de 1978.

Que la pensión debía ser calculada con el 75% de lo devengado durante el último año de servicio, considerando en la liquidación los factores establecidos en el Decreto 1045 de 1978 y no únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. Así, confirmó la inclusión de factores como el trabajo suplementario (doble y triple jornada), el auxilio de alimentación, y las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios, ya que se verificó que dichos factores fueron percibidos por el demandante en su último año efectivo de servicio, que están contemplados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y no fueron incluidos por la entidad demandada en el acto de reconocimiento pensional.

Que en consecuencia, la prestación debía reliquidarse tomando como base el promedio de los factores devengados en el último año de servicio, y no del tiempo faltante para cumplir los requisitos, como fue realizado por la entidad demandada en el acto administrativo de reconocimiento pensional. Que si bien el a quo reconoció de manera correcta los factores a considerar para la liquidación de la pensión, su fundamentación no se ajustó al marco jurídico aplicable, ya que utilizó el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, cuando lo adecuado era ordenar la liquidación de la pensión en virtud de los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, dado que el demandante se encontraba amparado por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985.

Por último, se estableció que la solicitud de reliquidación fue presentada el 15 de julio de 2014, por lo que todas las mesadas causadas antes del 15 de julio de 2011 estaban prescritas. Adicionalmente, al no haberse demostrado la existencia de costas procesales, no se impuso condena en este aspecto contra la entidad demandada. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN El UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación. Solicita que se infirme la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F del 15 de marzo de 2019 y en su lugar, se ordene la reliquidación y pago de la mesada pensional adoptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el decreto 1158 de 1994.

Así mismo, pidió que la restitución de la totalidad de los dineros pagados en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación y los intereses moratorios. Para sustentar la acción, la entidad presentó los siguientes argumentos: Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación dada por la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la ley Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 100 de 1993-, respecto a la aplicación del IBL para aquellos que se encuentran inmersos en régimen de transición, vulneró el debido proceso de la actuación surtida y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación en tales condiciones, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Que la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación, como quiera que las autoridades que profirieron las decisiones accionadas adoptaron su criterio respecto del ingreso base de liquidación con fundamento en una norma inaplicable. Que la liquidación ordenada excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que el señor Guillermo Palomares, al estar cobijado por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Que en las sentencias C-258 de 2013, SU-395 de 2017 y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, se estableció una regla de carácter general que coincide en señalar que la liquidación de pensiones basada en el promedio de lo devengado en el último año de servicio, incluyendo ingresos sobre los cuales no se realizó la respectiva cotización al sistema, conlleva automáticamente un detrimento del principio de solidaridad que rige la seguridad social.

Este principio, recogido en el Acto Legislativo 01 de 2005, estipula en su inciso 6º que «[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994.

Contestación a la acción de revisión3 Aunque la contestación a la acción de la referencia se presentó fuera del término legal, se observa que inicialmente el demandado, dentro del plazo estipulado, manifestó su imposibilidad de contratar un abogado de confianza. Sin embargo, al responder la demanda a través de un apoderado, se entendió que desistió de la solicitud de nombramiento de un abogado de oficio.

Por lo tanto, con el fin de garantizar los derechos al acceso a la administración de justicia, a la defensa y contradicción, así como la protección especial que le asiste en su calidad de pensionado, se tendrán en cuenta los argumentos presentados en el memorial del 20 de mayo de 2022. En su contestación, el pensionado argumentó que no es procedente revocar la sentencia del 14 de marzo de 2017, emitida por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de marzo de 2019.

Esto se fundamenta no solo en el hecho de que la recurrente confunde, la diferencia de criterios interpretativos sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con una falta de aplicación de dicha normatividad, sino también en que pretende desconocer la prohibición de aplicación retroactiva del precedente constitucional, alegando abuso del derecho. 3 Índice 17 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la decisión judicial objeto de revisión fue emitida antes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, en la que se adoptó la posición de la Corte Constitucional.

Por lo tanto, no era exigible que el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá fallara conforme a esa nueva línea jurisprudencial y, en consecuencia, no se incurrió en ningún defecto, dado que existía una prohibición de aplicar retroactivamente dicho precedente. Que la sostenibilidad financiera del sistema pensional fue un asunto discutido en sentencia de unificación del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, en donde se concluyó que incluir todos los factores salariales en el reconocimiento de la pensión de vejez no vulneraba dicho principio, siempre y cuando se dedujeran los aportes que dejaron de hacerse, precedente judicial vinculante para la fecha en que se emitió la sentencia objeto de revisión. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección debe determinar si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante, en cuanto a si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al establecer que el periodo liquidable para fijar el ingreso base de la pensión del señor Guillermo Palomares era el último año de servicio y al incluir todos los factores salariales, terminó reconociendo un derecho que excedió lo previsto por la ley.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades de la acción especial de revisión, ii) causal de revisión invocada; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación, iv) aplicación de la transición dentro de la Ley 33 de 1985 y v) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 4 Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.

Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cual dispone: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

Acerca de esta causal, se señala que la exposición de motivos del proyecto que direccionó la expedición de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad […] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»8. De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]»9.

Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem, estaba en reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 9 Ibidem.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 debido de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden, el análisis de procedencia de las causales en la acción será de carácter taxativo y restringido a la finalidad para la cual fue creada.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, toda vez que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.

En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en dicha normativa, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

Según lo expuesto, se resuelve la controversia según dichos parámetros. Caso concreto Con el propósito de proferir un pronunciamiento sobre el particular, ha de tenerse en cuenta, que lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del que resultó la sentencia objeto de reparo fue la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Guillermo Palomares con el ingreso base de liquidación señalado Ley 33 de 1985 y los factores dispuestos en el Decreto 1045 de 1978.

Para el análisis de la causal invocada en el literal b) del mencionado artículo, corresponde determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido establecido por el legislador en dicha disposición, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto. Advierte la Sala que, aunque la UGPP no establece expresamente la diferencia monetaria existente entre el monto sobre el cual fue reconocida la prestación periódica Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 y aquel sobre el que debió liquidarse de los hechos sexto10 y decimoséptimo11 se logra interpretar en qué consiste la afectación del patrimonio público.

Al margen de lo anterior, de la Resolución RDP 017649 del 11 de junio de 2019, aportada con la demanda y mediante la cual se dio cumplimiento al fallo objeto de revisión, es posible evidenciar que la mesada pensional del entonces demandante pasó de $344.189 en diciembre de 1998 a $452.813 para el mismo año, lo que implica un incremento del 31.5% respecto a la mesada que venía percibiendo antes de la orden contenida en la decisión que hoy se cuestiona.

Por consiguiente, la parte demandante efectivamente se encuentra facultada para cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión, pues señalado y presentado evidencia respecto a la causal alegada, lo que a su vez habilita a esta Corporación a continuar con el estudio del asunto. De ahí que se pasará a examinar si se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, es decir, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido.

En este punto debe resaltarse que en este caso no se encuentra en discusión el derecho pensional que le fue reconocido al señor Guillermo Palomares, ni su pertenencia al régimen de transición, sino que, en lo que al objeto del litigio respecta, el argumento principal de la parte actora para solicitar la revisión de la sentencia consiste en que la decisión de segunda instancia erradamente ordenó la reliquidación de la pensión teniendo como período liquidable el último año de servicios cuando debía aplicarse lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, como consecuencia de ello, reconoció arbitrariamente un derecho no previsto en la ley, lo que condujo a elevar injustificadamente la pensión del demandado y transgredir la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.

Examinado el expediente se observa que, para el momento en el que se emitió la decisión de segunda instancia, estaba vigente la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado12, a partir de la cual se estableció que el período para liquidar la prestación de aquellos servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o del artículo 21 de la misma Ley, según el tiempo que faltaba para adquirir el derecho a la pensión a la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa pensional.

No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 15 de marzo de 2019, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Guillermo Palomares, no aplicó el precedente que lo vinculaba ni se encuentra que hubiese argüido diferencias entre el supuesto fáctico sobre el cual en ese momento se pronunciaba y aquél que fue 10 «Mediante Resolución No. 0013858 del 15 de febrero de 1999 la extinta CAJANAL reconoció una pensión de vejez a favor del señor Guillermo Palomares, liquidando la prestación con el 75% sobre el salario promedio de 1 año 2 meses y 15 días, en una cuantía de $ 344.189.59 m/cte, efectiva a partir del 06 de diciembre de 1998, con la inclusión de la asignación básica.» 11 «Posteriormente por medio de Resolución No. RDP 017649 del 11 de junio de 2019 la UGPP reliquidó la Pensión de vejez a favor del señor Guillermo Palomares en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Segunda-Subsección “F” del 15 de marzo de 2019, en una cuantía de $452.813 m/cte, efectiva a partir del 6 de diciembre de 1998, con efectos fiscales a partir del 15 de julio de 2011 por prescripción trienal». 12 Según constancia secretarial expedido por la Secretaría General del Consejo de Estado, la providencia judicial del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente N°52001-23-33-000-2012-00143-01, fue notificada mediante anotación en estado el 12 de septiembre de 2018 y quedó ejecutoriada el día 17 de septiembre de 2018.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 objeto de unificación, de modo que se justificara una solución contraria a la dispuesta por la jurisprudencia vigente. En efecto, en la decisión cuestionada se advierte que el fallador trajo a colación un precedente previo emitido por esta corporación pese a que existían pronunciamientos posteriores: «Del análisis de la norma que precede [artículo 1° parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985], el régimen de transición establecido frente a su aplicación se encuentra dirigido para aquellos servidores del sector público que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 tuvieren 15 años de servicios continuos o discontinuos, a quienes se le aplicará el régimen anterior.

Sin embargo, a pesar que la ley se refiere exclusivamente a la edad como requisito salvaguardado, en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, el Honorable Consejo de Estado en sentencia calendada el 26 de febrero de 2009, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, manifestó; A pesar de que la Lev 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, considera la Sala que en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante, de no hacerse así, se desconocería el principio mínimo fundamental consagrado en el artículo 53 de la Carta Política que establece la "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho" ( ) Además, no se podría aplicar, por una parte, la disposición legal anterior en cuanto a la edad, y por otra, la nueva Ley para establecer la base de liquidación de la pensión, porque se incurriría en violación del principio de “inescindibilidad de la Ley” que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales. […] […] Bajo este entendido, la pensión de jubilación de aquellos servidores, que se encuentren inmersos en el régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, debe ser liquidada con el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicio a voces del Decreto-Ley 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969 y conforme a los factores señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, tal y como lo determinó el Honorable Consejo de Estado en el pronunciamiento que a continuación se trascribe: “( ) la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos y la cuantía de la pensión de jubilación de la actora es la Ley 6 de 1945, toda vez que además de encontrarse en régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como ingresó al IDU el 17 de marzo de 1967. a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985) contaba con más de quince años de servicio, por consiguiente, se encuentra también en régimen de transición de esta última norma. […] Ahora bien, sea esta la oportunidad para precisar que en diversos procesos donde se reliquidación de la pensión de jubilación adquirida en virtud del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, la Sala Mayoritaria dispuso la inclusión de factores que no se encontraban enlistados en el Decreto 1045 de 1978, lo anterior en virtud de la sentencia preferida por el Consejo de Estado de 9 de julio de 2009.

No obstante, en reciente pronunciamiento de esta Sala de Decisión se hizo referencia al importante y notorio giro que tomó la jurisprudencia emitida por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación jurisprudencial calendada 28 de agosto de 2018, en la cual se “precisó que a efectos de determinar los montos pensiónales solo se pueden tener en cuenta los factores expresamente señalados en el ordenamiento jurídico, so pena de traspasar la voluntad del legislador' como quiera que la inclusión de emolumentos no establecidos legalmente desconoce y vulnera la potestad de configuración otorgada a este para “[enlistar] los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.

( )'’, la cual debe ser acatada en virtud de los principios de seguridad jurídica y el respeto al precedente vertical. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 […] En este orden de ideas, es dable concluir que el constituyente confió al legislador la función de establecer el marco de protección, prestación y desarrollo del derecho a la seguridad social, siendo entonces una de sus ramificaciones, las pensiones, por lo que éste último (legislador) cuenta con plena facultad para establecer los diversos criterios para regular el derecho a la seguridad social, como por ejemplo los siguientes "edad - dependiendo de si se es hombre o mujer, haber cumplido 50. 55, 60. 62 o 65 años como condición necesaria para poder gozar de la pensión-: tiempo de cotización -consistente en número de días o semanas en las que se han aportado recursos al sistema pensional-, base del cálculo de la pensión -que incluye los factores a tener en cuenta para calcular el monto de la pensión como pueden ser salario, primas, bonificaciones, gastos de representación, etc.-; cuantías - que representan el porcentaje de la base del cálculo (65%, 75%. 85%, etc.) que se reconocerá como mesada pensional- (...) Así las cosas, incluir factores salariales no enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, claramente atenta contra el principio de potestad de configuración legislativa, por lo que de conformidad con la reciente posición de unificación adoptada por el H. Consejo de Estado se entenderá que aquellas pensiones que se gobiernan bajo las previsiones de la transitoriedad que trajo consigo la Ley 33 de 1985, deberán ser liquidadas únicamente con los factores taxativamente enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 […]» En ese sentido, el argumento principal del tribunal para acceder a la reliquidación pensional fue que el tiempo de servicio se completó antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que debía aplicarse íntegramente la normativa anterior, dado que la edad constituye únicamente una condición de exigibilidad de la pensión, mas no de su nacimiento.No obstante, la Sección Segunda del Consejo de Estado13 ha considerado que, en los casos en los que los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 198514 consoliden su estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, se les aplicaran las siguientes condiciones: • Conservan el requisito de edad previsto en el Decreto 3135 de 1968, • Les son aplicables los requisitos de tiempo y monto previstos en la Ley 33 de 1985, esto es, 20 años de servicios al Estado y la tasa de remplazo del 75%, • El ingreso base de liquidación que los rige es el establecido en el inciso tercero del artículo 36 o del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior y; • Los factores salariales a incluir en la base de liquidación son aquellos sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes sobre los que cotizó y que se encuentren en la norma.

En el marco de la acción especial de revisión tanto la Subsección B de la Sección Segunda15 como algunas de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado han mantenido la mencionada tesis. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de marzo de 2022, proferida en el marco de la acción especial de revisión con radicado 11001 03 25 000 2019 00699 00, con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández. 14 La Ley 33 de 1985, previó un régimen de transición para aquellos servidores que para el momento de su entrada en vigor tuvieran 15 años de servicios, otorgándoles la prerrogativa de regirse por la normatividad anterior (Ley 6 de 1945) en relación con las exigencias sobre edad, así: «[…]

PARÁGRAFO 2 °. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. […]» 15 La Subsección B ha efectuado pronunciamientos en este sentido, pero en sede ordinaria, al respecto ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 30 de septiembre de 2021, proferida en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001 23 31 000 2012 00247 01, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Bajo ese panorama, estima la Sala que, aunque el demandado esta cobijado por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, lo cierto es que consolidó el derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, al cumplir con el segundo de los requisitos, a saber, la edad el 6 de diciembre de 1998.

Por ende, la liquidación de la prestación debía atender la normativa vigente para ese momento, en los términos del artículo 36 ibídem. De modo que al no haber tenido tal consideración dentro de su decisión, el Tribunal no atendió a la primera subregla fijada en la aludida sentencia pues aunque al actor le faltaban, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión y por ello, su ingreso base de liquidación debía determinarse por «el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior», decidió reconocer la reliquidación con base en los factores que sirvieron de aportes durante el último año de servicio, pese a que no le asistía tal derecho.

En torno a la segunda subregla fijada por la sentencia de unificación, es conveniente analizar si dentro de los factores devengados durante la vida laboral del señor Guillermo Palomares existe alguno que hubiera servido de base para aportes y estuviese consagrado en el Decreto 1158 de 1994 y comparar cuáles de ellos fueron reconocidos por el Tribunal y cuáles por la entidad recurrente en el acto de reconocimiento pensional.

Al respecto se observan los siguientes: Factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1985 Consolidado de factores devengados y cotizados durante la prestación del servicio Resolución 013858 de 29 noviembre de 1999 (Acto reconocimiento pensional) Fallo del 15 de marzo de 2019 (a). Asignación básica mensual (b).Gastos de representación (c).

Prima técnica, cuando sea factor de salario (d). Primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario (e). Remuneración por trabajo dominical o festivo (f). Bonificación por servicios prestados, remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna (a) Asignación básica (b) Compensación doble- triple jornada (c) Auxilio de alimentación (d) Prima de navidad (e) Prima de servicio (f) Prima de vacaciones (a) Asignación básica Factores señalados de forma taxativa en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 (a) Trabajo suplementario (doble y triple jornada) (b) Auxilio de alimentación (c) Prima de navidad (d) Prima de vacaciones (e) Prima de servicios En este punto, la Sala considera importante señalar que, aunque inicialmente la sentencia de unificación fue clara al establecer que los factores salariales incluidos en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición serían exclusivamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, posteriormente se ha observado una nueva interpretación a través de las sentencias proferidas en segunda instancia al introducir un criterio adicional.

Según esta nueva interpretación, además de los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado los aportes, también debe considerarse que dichos factores estén Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 establecidos en el Decreto 1158 de 1958.

Por lo tanto, aunque la sentencia de unificación no fue clara en un principio, posteriormente se ha ampliado su interpretación para incluir un requisito adicional para efectos de la reliquidación del IBL. Es fundamental destacar que, la jurisprudencia juega un papel crucial en la interpretación y aplicación de la ley. Cuando una interpretación se ha consolidado y estabilizado a través de la jurisprudencia, como en este caso donde se ha desarrollado un criterio adicional en sede de apelación, dicha interpretación adquiere un peso significativo y vinculante para los jueces.

En este sentido, el juez está obligado a aplicar dicho criterio estabilizado por la jurisprudencia, ya que forma parte del conjunto de normas y principios que guían la toma de decisiones judiciales. De modo que, cuando se enfrenta a un caso relacionado con la pensión de vejez de servidores públicos en el contexto de la transición, el juez debe considerar y aplicar el criterio establecido por la jurisprudencia, incluso si difiere de interpretaciones anteriores o de la sentencia de unificación inicial, pues esto garantiza una aplicación uniforme y predecible de la ley, fortaleciendo así la confianza en el sistema judicial y en el Estado de Derecho.

Se resalta que al momento de emitirse la decisión el Tribunal estaba sujeto a la pauta establecida por esta Corporación, según la cual el IBL para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debe calcularse sobre factores salariales sobre los cuales se efectuaron cotizaciones y que están incluidos en el Decreto 1158 de 198516.

Sin embargo, el Tribunal no cumplió con este parámetro pues, ordenó que la liquidación de la pensión se hiciera considerando los factores establecidos en el Decreto 1045 de 1978, cuando debía limitarse a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Por tanto, en este caso particular, el demandado no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos durante el último año de servicios, ni era procedente la inclusión de algún factor adicional a los ya tenidos en cuenta por la UGPP para liquidar dicha prestación. Nótese entonces que, la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, tal como fue ordenada por el Tribunal, no se ajusta al ordenamiento jurídico, pues tuvo en cuenta un IBL que no correspondía a su régimen de transición, como se explicó anteriormente, y consideró factores que no estaban contemplados en la legislación aplicable a su caso.

Dichos factores incluyen: i) la prima de navidad; ii) la prima de servicios; iii) la prima de vacaciones y iv) auxilio de alimentación los cuales, si bien fueron recibidos por el señor Guillermo Palomares no están debidamente enumerados en el mencionado decreto que rige su situación. Así las cosas, con la expedición de la sentencia del 15 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F incurrió en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que, se apartó injustificadamente del precedente jurisprudencial aplicable al momento de dictar sentencia, haciendo evidente que el derecho reconocido nunca debió configurarse en esos términos y que la discrepancia entre la ley y la jurisprudencia fue evidente y manifiesta.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Ahora bien, en vista de que la sentencia objeto de revisión no goza de la inmutabilidad absoluta de la cosa juzgada y por consiguiente, es susceptible de ser modificada mediante la presente acción de revisión, conforme a los motivos expuestos se declarará fundada parcialmente la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y se procederá según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 255 del CPACA.

Sentencia de reemplazo Resulta imperioso dejar sentado que el marco normativo y jurisprudencial delineado en las consideraciones previas aplica al análisis del caso particular. De conformidad con las directrices establecidas por la Sección, que constituyen precedente vinculante, el IBL para aquellos sujetos al régimen de transición se rige por lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

En consecuencia, quienes se encuentren en dicha situación se pensionarán cumpliendo los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». En consecuencia, el problema jurídico se contrae a establecer si el señor Guillermo Palomares, como beneficiario del régimen de transición establecido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tiene derecho a que su pensión de jubilación se liquide con base en las disposiciones contenidas en Leyes 33 y 62 de 1985 o si, por el contrario, el periodo liquidable a tener en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación de la demandada es el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores son aquellos sobre los que se efectuaron aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones y establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Del material probatorio obrante en el expediente puede concluirse que el señor Guillermo Palomares nació el 6 de diciembre de 194316 y laboró para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público entre el 24 de septiembre de 1969 y el 1.° de noviembre de 199117 y en el Fondo Educativo Regional de Bogotá18 entre el 5 de noviembre de 1993 y el 15 de junio de 199519; el último cargo que ocupó fue el de pagador.

Conforme a ello, para el momento en que entró a regir el Sistema General de Seguridad Social tenía más de 40 años y contaba con más de 15 años de servicio, condición que lo acredita beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionado el 6 de diciembre de 1998, cuando cumplió 55 años.

Bajo tal entendimiento, de acuerdo con la Resolución 013858 de 29 de noviembre de 1999 se evidencia que la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión de vejez de acuerdo con la edad (55 años), tiempo (20 años) y monto (75%) previsto en la Ley 33 de 1985 y liquidó el IBL de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sobre el 16 Registro Civil de Nacimiento visible a folio 1 del archivo digital “CC17095577”, índice 00020 SAMAI. 17 Certificación expedida el 28 de octubre de 1998, por el jefe del grupo de archivo de la división de servicios de la subsecretaría de servicios de la secretaria administrativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Archivo «4- Certificadocausante», ibid. 18 Según certificación de información laboral emitida por el Fondo Educativo Regional de Bogotá. Archivo «32- certificadode información laboral- Causante», ibid. 19 De acuerdo con la constancia emitida el 14 de abril de 1997, con la Resolución 814 de 1994 fue retirado del cargo de pagador 5054-13 a partir del 4 de julio de 1994, pero según las demás pruebas de la acción y como se consideró en la instancia ordinaria laboró hasta el 15 de junio de 1995.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 promedio de lo devengado en el tiempo que hiciera falta para tener el derecho, esto es, entre el 1.° de abril de 1994 y el 15 de junio de 1995 (fecha de retiro). En efecto, se tiene que para liquidar la mesada del actor se debía acudir al tiempo que transcurrió desde la entrada en vigencia del Sistema General del Seguridad Social en Pensiones y la fecha de adquisición del estatus pensional por edad y, por tanto, una vez determinado este periodo se debía acudir a las últimas cotizaciones que corresponden a dicho tiempo.

Con fundamento en lo anterior, la Sala precisa que el reconocimiento de la pensión del accionado, bajo el régimen de transición debe tener en cuenta el periodo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; motivo por el cual no procedía la reliquidación pensional tomando como periodo liquidable el último año de servicio sino con «[…] el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o […] el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» Lo expuesto, conlleva a concluir sin hesitación que la acción de revisión interpuesta tiene vocación de prosperidad, como en efecto se declarará en esta providencia. De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación En el proceso está acreditado que el señor Guillermo Palomares en el último año de servicio, comprendido entre el 14 de junio de 1994 y el 15 de junio de 1995, el empleado devengó diferentes conceptos entre ellos, sueldo básico, trabajo supletorio (doble y triple jornada), auxilio de alimentación y primas de servicios, vacaciones y navidad20.

Para determinar los factores salariales aplicables al caso concreto, es preciso indicar que pese a que de las certificaciones adosadas al expediente resulta evidente que el pensionado devengó las primas de navidad, servicios y vacaciones; así como el auxilio de alimentación, ninguno de ellos está enlistado en el Decreto 1158 de 1994, pues allí solo se consagran: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio; razón por la cual no procedía la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados.

Las razones expuestas son suficientes para concluir que el señor Guillermo Palomares no tiene derecho a que se incluyan las primas de navidad, servicios y vacaciones; así como tampoco el auxilio de alimentación en la liquidación de su pensión, motivo por el cual habrá de infirmarse también la decisión para excluir los referidos emolumentos.

Lo anterior quiere decir que la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F incurrió en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que está probado que al señor Guillermo Palomares no le asistía el derecho a la reliquidación de su pensión sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio conforme con lo dispuesto en la sentencia de unificación de esta Corporación expedida el 28 de agosto de 2018, la cual se encontraba vigente para el momento en que se profirió la decisión cuestionada y era precedente judicial 20 6-certificado de factores salariales- Causante, ibid.

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 obligatorio para definir el caso, por consiguiente el monto del derecho reconocido por el Tribunal excedió lo debido de acuerdo con la ley. En ese sentido, la sentencia del 15 de marzo de 2019 será infirmada y en su lugar, conforme lo demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se revocará el fallo del 14 de marzo de 2017, expedido por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Guillermo Palomares, en el sentido que era correcto negar el reconocimiento de la reliquidación con base en la totalidad de los ingresos salariales percibidos en el último año de servicio, tal y como lo efectuó la entidad mediante las Resoluciones RDP 033120 del 29 de octubre de 2014 y RDP 002318 del 21 de enero de 2015.

De la devolución de dineros recibidos de buena fe En aplicación del numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al señor Guillermo Palomares, en cumplimiento de la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que ordenó incluir todo lo devengado en el último año de servicio dentro de la liquidación de la pensión pues, cabe entender que los dineros fueron recibidos de buena fe y brilla por su ausencia prueba que permita demostrar lo contrario.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202121 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito que contiene la acción especial de revisión se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar fundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que confirmó la sentencia proferida el 14 de marzo de 2017 por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Infirmar la sentencia del 15 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. En consecuencia, se dicta sentencia de reemplazo en los siguientes términos: 21 ARTÍCULO 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00719-00 (4086-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Revocar la sentencia del 14 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo de Bogotá que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Guillermo Palomares en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se dispone: Denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero: Denegar las demás pretensiones de la acción especial de revisión. Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Reconocer personería adjetiva a la persona jurídica Casación Laboral Estudio S.A.S., identificada con número de identificación tributaria 900.739.123-5, cuyo objeto social principal es la prestación de servicios jurídicos, para actuar en su favor, en los términos y para los efectos del poder conferido mediante escritura pública visible a índice 00036 de SAMAI.

Sexto: Reconoce personería adjetiva al abogado Jorge Iván Palacio Palacio Medina, portador de la tarjeta profesional 12.100 del C.S. de la J., quien además actúa como representante legal de la sociedad identificada previamente y al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio, portador de la tarjeta profesional 141.941 del C.S. de la J. para que actúen dentro del proceso de la referencia en calidad de apoderado general y sustituto de la UGPP, respectivamente, de acuerdo a los documentos visibles a índice 00036 de SAMAI.

Séptimo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente