Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Acto de ejecución no susceptible de control judicial.
Reliquidación de aportes derivados de una condena judicial que ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por medio de la cual se declaró probada la excepción de «cobro de lo no debido» y negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1. La demanda2 1.1. Las pretensiones Carlos Alberto Paz solicitó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 que se declarara 1 En adelante UGPP 2 Samai, índice 2, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_6420201014AUTOC(.pdf) NroActua 2», documento «003 2020-00062 Demanda». 3 En adelante CPACA 2 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz la nulidad de los artículos 8 y 9 de la Resolución RDP 012901 del 12 de abril 20184, en tanto ordenó el descuento por concepto de aportes de factores salariales no efectuados de las mesadas atrasadas, en virtud de la reliquidación de la pensión de vejez ordenada por medio del fallo del 11 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño; así como del Oficio 20181402073411 del 26 de abril de 2018 y el auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019, por medio de los cuales la UGPP resolvió una petición relacionada con el cálculo de los señalados aportes.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el cálculo de los aportes legales adeudados en relación con los factores de primas de servicios, de vacaciones, de navidad y de productividad, cuya inclusión se ordenó en la reliquidación de la pensión de vejez por mandato judicial, «de conformidad con la normatividad vigente al momento en que debió efectuarse el aporte, siempre y cuando la administradora de pensiones exhiba el documento idóneo que demuestre de un lado, si el factor salarial se devengó, indicando el monto y el momento en que fue pagado y la indicación inequívoca que sobre el mismo no se practicó la deducción legal en pensiones»; ii) el reintegro por concepto del mayor valor deducido por aportes y las deducciones mensuales efectuadas a la mesada pensional por la suma de $60.089.507,47; iii) la indexación de las sumas derivadas de la condena de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; y iv) la condena en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Como pretensión subsidiaria, en caso de negarse la pretensión de reintegro de las deducciones por concepto de aportes pensionales, se ordene el pago de los intereses de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, calculados sobre la suma total correspondiente al mayor valor deducido por un monto aproximado de $60.089.507,47, desde los 4 meses posteriores al retiro definitivo del servicio, esto es el 8 de diciembre de 2017 y hasta cuando la entidad decida pagar esas sumas de dinero. 1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Carlos Alberto Paz nació el 15 de noviembre de 1953 y cotizó 1600 semanas, así: Entidad Período laborado Ministerio de Hacienda y Crédito Público 18/04/1986 – 27/04/1992 Rama Judicial 03/07/1992 – 09/07/1992 Fiscalía General de la Nación 09/10/1992 – 30/06/2009 07/07/2009 – 08/08/2017 4 «Por medio de la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño de Paz Carlos Alberto» 3 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz - La extinta Caja Nacional de Previsión Social5 le reconoció una pensión de vejez por medio de la Resolución 35578 del 27 de febrero de 2012, en cuantía de $2.303.277, efectiva a partir del 1º de junio de 2011 condicionada a que se demostrara el retiro del servicio. - En sentencia del 4 de mayo de 2012, el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 15 de noviembre de 2008 con base en el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el año anterior a la adquisición del estatus, con la inclusión de los factores que constituyen salario tales como asignación básica y las doceavas de las primas de servicios, de vacaciones, de navidad, de productividad y bonificación por servicios.
Igualmente, condenó a Cajanal a «pagar al actor las diferencias resultantes en virtud de la anterior reliquidación a partir del 15 de noviembre de 2008, sumas de las cuales descontará las ya canceladas y que deberán ajustarse, mes a mes conforme [con] el índice de precios al consumidor tal como lo autoriza el artículo 178 del CCA». - La anterior providencia fue modificada por el Tribunal Administrativo de Nariño con el fallo del 11 de octubre de 2013, en cuanto la liquidación debía efectuarse en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios y no del año anterior a la adquisición del estatus pensional, con la inclusión de los factores señalados por el a quo, y la confirmó en todo lo demás. Esta decisión adquirió ejecutoria el 25 de noviembre de 2013. - El 18 de diciembre de 2017 solicitó el cumplimiento de la sentencia y en tal virtud, se expidió la Resolución RDP 012901 del 12 de abril 2018, por parte del subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, en la que se ordenó en los numerales 8º y 9º el descuento por concepto de aportes para pensión de factores de salarios no cotizados a cargo del demandante la suma de $67.251.441.
Asimismo, dispuso el cobro como aporte patronal de: i) $2.101.156 a la Dirección Administrativa de la Rama Judicial; ii) $281.272.629 a la Fiscalía General de la Nación; y iii) $68.052.359 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - En el momento «[…] de reportar la novedad de inclusión en nómina de la anterior resolución en mayo de 2018 y en atención a que el valor de las mesadas no alcanzaba a cubrir el valor ordenado por descuentos por aportes para pensión, esto es la suma de $67.251.441, la entidad descontó todo el retroactivo al que tenía derecho» y la suma de $24.007.413 por concepto de «reintegros Nación descuentos por aportes», a razón de $2.186.783 mensuales hasta cubrir la señalada suma de $67.251.441. - El 23 de abril de 2018 le solicitó a la UGPP información relativa a la metodología utilizada, las normas aplicadas y la expedición de las copias de las certificaciones 5 En lo sucesivo Cajanal 4 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz «[…] con fundamento en el cual determinó que no se le habían efectuado las deducciones en aportes en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985 y Ley 100 de 1993, en algún periodo de la vida laboral y la respectiva certificación de los factores devengados en cada uno de esos periodos». - Al respecto, el subdirector de determinación de derechos pensiones de la entidad expidió el Oficio 20181402073411 del 26 de abril de 2018 en el que manifestó que a través de la Resolución RDP 012901 del 12 de abril 2018 se dio cumplimiento a una orden judicial y al efecto, las «[…] sumas fueron liquidadas de conformidad con el Acta 1362 del 20 de enero de 2017, al aducir que es el único procedimiento para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones». - El 5 de diciembre de 2019 le solicitó a la UGPP que se modificaran los artículos 8 y 9 de la anterior resolución, así como el reintegro inmediato de las mesadas dejadas de pagar como consecuencia de un mayor valor deducido por aportes, por la suma de $61.351.612,23.
Frente a ello, el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP a través del auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019 le indicó que el análisis de la liquidación se efectuó en cumplimiento de una orden judicial con efectos de cosa juzgada y la liquidación se efectuó con base en la fórmula aportada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para establecer el cálculo de los valores adeudados por concepto de aportes pensionales sobre los que no se hicieron las cotizaciones y se procedió al cobro. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las leyes 6ª de 1945, 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985; 20, 21, 22 y 53 de la Ley 100 de 1993; y los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 1158 y 692 de 1994, y 4982 de 2007. En cuanto al concepto de violación6 expuso que si bien en la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño señaló que para efectos de la liquidación de la pensión, en el evento en que el empleado no efectuara el pago de determinados aportes, a saber las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de productividad7, la caja de previsión correspondiente debía cobrarlos en forma previa a fin de que «[…] se produzca sobre el monto total de dichos aportes, conforme [con] las previsiones de la ley», sin que indicara la metodología para obtener un monto determinado.
En esas condiciones, la administración expidió los actos acusados con infracción de las normas en que debía fundarse, comoquiera que: 6 Ibidem 2 7 Porque de los demás factores ordenados, se demostró que fueron objeto de deducción para pensión. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz - Desde el 18 de abril de 1986 y hasta el 31 de marzo de 1994, en vigencia de la Ley 33 de 1985, el artículo 3 estableció que las pensiones de los empleadores oficiales se liquidarían sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular los aportes, de modo que era necesario que el empleador certificara si sobre aquellos se efectuaron o no las deducciones legales en aportes a pensión. Por su parte, el aporte patronal que no quedara cubierto con los ingresos de la caja previsional sería incluido por el Ministerio de Hacienda en el presupuesto nacional como una transferencia con esa destinación, de tal manera que no podía cargarse al demandante. - Para ese periodo no contaba con un certificado del nominador en el que se indicara que había recibido esos factores sin las cotizaciones a pensión, de modo que mientras no existiera esa prueba documental tampoco era posible realizar deducción alguna, máxime cuando «[…] deb[ía] presumirse en derecho que la entidad empleadora y la de previsión cumplieron con sus obligaciones legales y liquidaron en forma oficiosa sus aportes anteriores al 31 de marzo de 1994». - Diferente es lo que sucedió con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 que estableció un porcentaje exacto y para que la UGPP realizara la deducción de aportes debía tener el documento soporte en el que se acreditara que en ese lapso el empleado había devengado el factor salarial sin la correspondiente deducción legal al sistema de seguridad social, de tal manera que cualquier omisión estaba a cargo del nominador, a saber el valor del aporte y su actualización, de conformidad con el artículo 22 ibidem y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia8. - El parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política previó que la sostenibilidad fiscal no podía invocarse en detrimento de los derechos fundamentales, así como restringir su alcance ni negar su protección efectiva.
Esta disposición se vulneró por los actos acusados con el procedimiento adoptado por la UGPP para el cálculo y la deducción de los aportes, en tanto efectuó su liquidación de acuerdo con un mecanismo diferente al estipulado en el ordenamiento jurídico vigente para esa época, aunado a que la jurisprudencia indicó que era procedente solo en caso de que el factor no se hubiera percibido y actualizado en los términos del artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado. - En virtud de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil9, la orden de efectuar los descuentos sobre aquellos factores que en virtud de la sentencia debían incluirse, su cobro no podía extenderse por toda la vida laboral del pensionado sino 8 Al respecto citó: Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral.
Sentencia del 28 de mayo de 2015, radicación 45985. 9 Del 4 de diciembre de 2014 con radicado 11001020600020140005700 6 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz que dependía del factor salarial durante el interregno de vinculación laboral y el valor del salario percibido. - En el presente caso no se demostró por parte de la entidad que los factores se devengaran en un determinado periodo laboral ni que respecto de aquellos se realizaran las cotizaciones; y no podía trasladarse la carga de la prueba al administrado, pues ello conllevaría a un doble cobro o a la subsanación de las fallas institucionales y de lo obligación establecida en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 a cargo del empleador. - En suma, comoquiera que el ente previsional no demostró que el demandante devengó las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de productividad en un período diferente al último año de servicio, y que sobre aquellos omitiera la correspondiente deducción legal en pensiones, es claro que aplicó a su arbitrio una metodología no reglada en la ley, esto es la señalada en el Acta 1362 de 2017 de la Oficina de Defensa Judicial y Conciliación de la UGPP, al presumir que los percibió durante toda su vida laboral y sobre ellos adeudaba las cotizaciones, lo que derivó en una vulneración al debido proceso. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresadas a continuación10: - La entidad dio estricto cumplimiento por medio de la Resolución RDP 12901 del 12 de abril de 2018 a la orden judicial que dispuso la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de factores salariales a los que en su momento no se les efectuaron los respectivos descuentos para aportes pensionales. - Esta decisión judicial debía armonizarse con el Acto Legislativo 001 de 2005, el cual dispuso que las pensiones solo podían liquidarse con base en los factores respecto de los que cotizó en obediencia a la regla de correlación entre la base de cotización y la de liquidación de las pensiones de los regímenes especiales derivados del régimen de transición. - En el caso concreto de Carlos Alberto Paz, para el cálculo de los aportes sobre los factores salariales no cotizados se aplicó la fórmula «mismo IBL y nuevos factores», en atención a que la pensión fue reconocida con un IBL conformado por los factores devengados en el último año de servicio.
Por ende en atención a que el valor actual de la prestación periódica es de $4.969.966, el resultado fue de $67.251.441 a su cargo y $351.426.143, de las entidades empleadoras. 10 Samai, índice 2, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_6420201014AUTOC(.pdf) NroActua 2», archivo 24 7 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz - La Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media recomendó: i) el cobro de los aportes por factores insolutos [que no hicieron parte del IBC en su momento] o sobre las diferencias cuando existiera una reliquidación por vía judicial o conciliatoria y el cobro debía hacerse en la proporción trabajador 25% y empleador 75%, de acuerdo con la Ley 100 de 1993; ii) la metodología para la compensación de aportes fue la «fórmula de reserva actuarial» en virtud de lo dispuesto en la jurisprudencia del Consejo de Estado11, a saber la más favorable y que además garantizaba la sostenibilidad financiera del sistema pensional; y iii) esta fue provista por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debido a que el tribunal de instancia no señaló cuál debía utilizarse para ese efecto. - La entidad empleadora no realizó los aportes a pensión respecto de los factores diferentes a los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, razón por la cual el monto cobrado al demandante bajo la denominación «liquidación de aportes» solo incluyó los factores no cotizados a pensión y en concordancia con los soportes aportados y los tiempos laborados en la entidad. - Como excepciones formuló las que denominó «cobro de lo no debido» frente a la pretensión concerniente a la devolución de aportes para pensión de factores insolutos y la prescripción. 3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión en sentencia proferida el 23 de septiembre de 202212 declaró probada la excepción de «cobro de lo no debido», negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Al efecto consideró: - Como problema jurídico plateó que le correspondía determinar si los aportes a pensión por los factores de primas de servicio, de vacaciones, de navidad y de productividad cuya inclusión se ordenó en la reliquidación de la pensión por orden judicial, se debían computar de conformidad con la normatividad vigente al momento en que debió efectuarse la cotización, o si por el contrario, no había una obligación pendiente de pago por parte de la UGPP ya que para efectos de determinar los valores a retener o deducir debían actualizarse a valor presente por un cálculo actuarial, según la ley y la jurisprudencia. - Al respecto, en la sentencia del 4 de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Octavo 11 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000- 2006-07509-01; y del 5 de junio de 2014, radicación 25000-23-25-000-2012-00190-01 (0628-13) 12 Samai, índice 2, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_6420201014AUTOC(.pdf) NroActua 2», archivo 59 8 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz Administrativo de Pasto se facultó a la entidad a realizar los descuentos por aportes al sistema pensional sobre los factores incluidos en la reliquidación respecto de los cuales no se cotizó, es decir se determinó una acreencia en favor de la UGPP. - En tal sentido, no eran de recibo los argumentos de la demanda comoquiera que el fallo judicial si bien facultó a la entidad para que realizara las respectivas deducciones a los aportes, no tenía que establecer la forma como debía realizar su liquidación, pues al efecto estableció los parámetros a tener en cuenta, de acuerdo con los certificados de factores salariales devengados. - En los actos administrativos demandados la entidad demandada sí dio a conocer el procedimiento adoptado para la liquidación y deducción de aportes en respuesta al derecho de petición radicado el 23 de abril de 2018, y a través de oficio proferido el 30 de abril de 2018 en el que indicó que para el caso particular se aplicó la fórmula «mismo IBL y nuevos factores», en atención a que su pensión fue reconocida con un IBL conformado por los factores devengados en el último año de servicios, de acuerdo con las certificaciones de factores salariales que reposaban en el expediente administrativo.
Con base en ello, determinó que el valor actual de la pensión era de $4.969.966 y el valor de los aportes adeudados de $67.251.441, a cargo del demandante y $351.426.143, de los entes empleadores. - Respecto de la procedencia del cálculo actuarial, uno de los antecedentes de la aplicación de este cálculo, previsto en el Decreto 1887 de 199413 reglamentario del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, estableció los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media y los tiempos de servicios que serían válidos para ello, siempre y cuando los aportes realizados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 fueran trasladados por el empleador a la respectiva caja con base en el cálculo actuarial.
El artículo 2 señaló que el valor de la reserva actuarial sería «equivalente al valor que se hubiere debido acumular durante el período que el trabajador estuvo prestando servicios al empleador», es decir los aportes con destino a pensión durante el periodo de omisión junto con sus rendimientos. - Adicional a lo anterior, de conformidad con el parágrafo adicionado por el artículo 40 del Decreto 2106 de 201914 y el artículo 17 de la Ley 100 de 199315, los cobros que debían realizarse en materia de reliquidación pensional como consecuencia de 13 «Por el cual se reglamenta el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993» 14 «Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública» 15 «Artículo 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. Salvo lo dispuesto en el artículo 64 de esta Ley, la obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.
Lo anterior será sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en el caso del régimen de ahorro individual con solidaridad» 9 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz una sentencia judicial se harían con base en la metodología actuarial establecida para ese efecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado16, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 superior como elemento dirigido a la sostenibilidad financiera del sistema, para la liquidación de las pensiones solo se tendrían en cuenta los factores cotizados, por lo que respecto de aquellos insolutos, era necesaria la actualización a través del cálculo actuarial, de suerte que se obtuviera una cifra real de la suma a sufragar por parte del empleador y el trabajador. - En tal sentido, la liquidación realizada por la UGPP sobre la deducción de aportes sobre los factores de primas de servicios, de vacaciones, de navidad y de productividad se ajustó a la ley.
Esto en la medida en que aún cuando la sentencia que ordenó la reliquidación no señaló en forma expresa cómo debía liquidarse la deducción de los aportes, lo cierto es que el cálculo actuarial aplicado obedeció a una obligación de carácter legal en aras de que se garantizara el financiamiento de la prestación periódica, sin que existiera mérito alguno para que se aplicara la normatividad vigente al momento en que debía efectuarse el aporte, como se pretendió con la demanda. - En consecuencia se demostró que la entidad demandada realizó la liquidación y deducción de los aportes, con fundamento en el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia y la orden judicial contenida en la sentencia proferida por el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto y confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño, al aplicarle la metodología actuarial señalada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.
El recurso de apelación Carlos Alberto Paz interpuso recurso de apelación17 y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia, los siguientes: - En la sentencia que ordenó la reliquidación de la prestación periódica se consideró que «[…] cuando el empleado oficial no haya pagado determinados aportes, la Caja de Previsión respectiva debe cobrarlos previamente, para efectos de que ella se produzca, sobre el monto total de dichos aportes, conforme [con] las previsiones consagradas en la ley».
De acuerdo con ello en el sub judice era necesario el análisis de dos aspectos: 16 Sobre el particular citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de abril de 2014 proferida dentro del proceso con radicado 25000-23-25- 000-2010-00014-00 17 Samai, índice 2, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_6420201014AUTOC(.pdf) NroActua 2», archivo 62 10 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz - En primer lugar, el concerniente a establecer que respecto de los factores ordenados para la reliquidación de la pensión de vejez, el cálculo del monto de aquellos: i) solo correspondía a los factores efectivamente devengados y durante el periodo de tiempo de cotización; ii) el descuento correspondía solo por aquellos en los que se demostrara que no se realizaron los aportes; y iii) que existiera una disposición legal que así lo exigiera.
Sobre el particular, el Consejo de Estado18 ha señalado que cuando los actos de ejecución contuvieran aspectos que no fueron objeto de discusión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, surgiría una nueva decisión -no un acto simple de ejecución- susceptible de demanda con la «[…] potencialidad de afectar derechos subjetivos».
De este modo, la finalidad del demandante era que se determinara la nulidad del procedimiento adoptado por la UGPP para el cálculo de la deducción de los aportes y como restablecimiento, la adopción de un procedimiento que garantizara que los valores deducidos correspondían a los aportes legales adeudados, según los porcentajes establecidos en la ley de manera forzosa a cargo del empleado. - En segundo lugar, era necesario que se definiera la legalidad o no de la fórmula actuarial adoptada por la UGPP, toda vez que más allá de una indexación «[…] integró variables no ordenadas ni por la ley ni por la sentencia en cumplimiento para determinar la actualización de los montos realmente adeudados por el trabajador».
Por ello era necesario el análisis probatorio de las certificaciones laborales que para tal efecto debió expedir el empleador sobre el monto, la proporción y el momento en que fue pagada u omitida la deducción legal; información que podía comprobarse por el ente nominador o previsional. Al efecto, se ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial sobre la certificación de los factores de salario y las cotizaciones para el período laborado en cada una de ellas desde el 18 de abril de 1986 y hasta el 8 de agosto de 2017; lo cual debió agotarse en forma previa para determinar el valor adeudado y luego proceder a la actualización de la suma correspondiente. - De ahí que la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018 es ilegal, en la medida en que «[…] no es producto de la certeza que el empleado oficial adeudara suma alguna por aportes o por lo menos que los adeudara en el monto liquidado en forma arbitraria por la UGPP», desconoció el debido proceso, la irretroactividad y el principio de legalidad y los derechos adquiridos. 18 Sobre el particular citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Auto del 2 de julio de 2021 proferida dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-00458- 00 (25419) 11 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz - Así, antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, por disposición del artículo 2 de la Ley 4ª de 1966, al afiliado a la extinta Cajanal le correspondía cotizar el 5% del salario correspondiente a cada mes [artículos 2 y 3 de la Ley 4 de 1966 en concordancia con el 3 de la Ley 33 de 1985]; y con posterioridad, el 13,5% del ingreso base de cotización se encontraba a cargo de los empleadores, el 75% y del trabajador, el 25% restante [artículo 20 de la Ley 100 de 1993], el cual aumentó en forma progresiva hasta el 16%.
Con base en ello, era posible determinar con exactitud y legalidad el monto total de la deuda. En forma concreta era de $20.081.991,47 y de esta, $5.020.497,87 a cargo del demandante que, actualizado de conformidad con el artículo 187 del CPACA y la fórmula del Consejo de Estado correspondía a $23.599.279,09 y $5.899.819,77, respectivamente. - El a quo en la sentencia objeto de apelación «[…] convalidó una irregularidad evidente de UGPP en el cálculo efectuado, [el cual] adolecía de un procedimiento para determinar de manera cierta y precisa un valor adeudado por aportes, antes de proceder a aplicar una formula actuarial, pues le otorgó validez al a la presunción de cálculo de la UGPP», sin que analizara en forma previa lo atinente al monto pensional adeudado por el demandante para luego referirse a la fórmula de la actualización. - El Consejo de Estado en la citada providencia del 2 de julio de 202119 indicó que el Acta 1362 de 2017 no era susceptible de control judicial comoquiera que a través de aquella el Comité de Conciliación de la UGPP no adoptó ninguna decisión capaz de producir efectos jurídicos, en el sentido de crear, modificar o extinguir alguna situación jurídica general o particular, sin que el aparte relacionado con la compensación de los aportes insolutos que no hicieron parte del IBC surtiera efectos frente a los pensionados con sentencia o acuerdo conciliatorio favorable ni tampoco frente a la entidad en la que prestó sus servicios. - En cuanto al procedimiento para la actualización utilizó una fórmula suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en donde se tuvo en cuenta «[…] la diferencia entre la mesada calculada con la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y productividad, y la mesada que percibió antes de esta reliquidación, al cual se aplicó un factor llamado reserva matemática a la fecha del cálculo, de acuerdo con el número de mesadas que le fue reconocida la pensión a ese trabajador (13 o 14 mesadas), la edad y el género del beneficiario de la pensión, y a ese valor obtenido le aplicó el 25% que es la cuota a cargo del trabajador», con ocasión del Acta 1362 de 2017 que como es expuso no era de carácter obligatorio. - La sentencia del Consejo de Estado20 citada por el tribunal de primera instancia fue interpretada en forma errónea pues en aquella no se «[…] convalidó la elaboración de un cálculo actuarial de aportes adeudados, pues en ese caso se hizo una diferenciación 19 Ibidem 18 20 Del 9 de abril de 2014, con radicación 25000-23-25-000-2010-00014-01 (1849 -2013) 12 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz muy clara cuando los aportes sobre la totalidad de los factores que legalmente constituían factor salarial no se efectuaron durante toda la vida laboral desde el momento de su causación». - En definitiva, de acuerdo con el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969, la liquidación de aportes adeudados por el empleador debía computarse con base en los diferentes salarios percibidos por el empleado en el respectivo tiempo de servicio, y no bajo la fórmula o procedimiento adoptado en el Acta 1362 de 2017 del Comité de Defensa judicial y Conciliación de UGPP. 5.
Trámite en segunda instancia Por auto del 7 de febrero de 202321 se admitió el recurso de apelación, sin que fuera necesario el decreto de pruebas de conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, por ende, no hubo traslado a las partes para alegar. II. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: ¿si la Resolución RDP 12901 de 12 de abril de 2018, por medio de la cual se dio cumplimiento a la sentencia proferida el 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño, es susceptible de control judicial en atención a la naturaleza jurídica de ese acto? y en consecuencia ¿si los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, en tanto la compensación de los factores insolutos por concepto de cotización debía efectuarse de acuerdo con las normas vigentes por cada período laborado y para su actualización no debía aplicarse el Acta 1362 de 2017 de la UGPP, sino el artículo 187 del CPACA y la fórmula del Consejo de Estado? 2.2.
Marco legal y jurisprudencial 2.2.1. Sobre los actos administrativos de ejecución susceptibles de control de legalidad por vía judicial El acto administrativo es toda declaración unilateral de la voluntad de la administración pública o de un particular, efectuada en ejercicio de la función administrativa otorgada por la Constitución o la ley, capaz de producir efectos jurídicos directos o definitivos, es decir el mecanismo por el cual la administración crea, modifica o extingue una situación jurídica determinada. 21 Samai, índice 5 13 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz Respecto de la anterior definición, esta Corporación ha destacado las siguientes características22: i) Es una declaración unilateral; ii) Se profiere en ejercicio de la función administrativa; y iii) Produce efectos jurídicos.
Las múltiples manifestaciones de la actividad de la administración pública han hecho que la jurisdicción y la doctrina delimitaran conceptualmente el acto administrativo con el fin de determinar la susceptibilidad de su control de legalidad por vía judicial. En ese orden hay tres tipos de actos a saber: el primero, denominado acto preparatorio o de trámite, por medio del cual, si bien la administración no resuelve el fondo de la controversia, sí impulsa la actuación administrativa a fin de llevarla hasta su culminación23; el segundo, correspondiente al acto definitivo, esto es aquel que resuelve o decide directa o indirectamente el fondo de un asunto o hacen imposible continuar la actuación; y el tercero, que ha sido previsto como acto de ejecución, a través del cual la administración se limita a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa.
Ciertamente, respecto de este último tipo de actos, esta Corporación de manera reiterada24 ha determinado que, por si solos, no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, comoquiera que haría nugatorio el principio de cosa juzgada material25, máxime en atención a que cualquiera fuere la forma en que se manifieste, dicho acto no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.
Así las cosas, para esta Sala es claro que los actos de ejecución son aquellos a través de los cuales la administración ejecuta las órdenes impartidas por una autoridad judicial o administrativa, razón por la cual no son controlables 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 31 de marzo de 2005, radicado 11001-03-24-000-1999-02477-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de noviembre de 1997, expediente 3762, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. 24 Sobre el particular ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de agosto de 1991, expediente CE-SEC3-EXP1191-N5934, M.P. Julio césar Uribe Acosta;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente 4598, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; De la Sección Segunda, sentencias del 27 de septiembre de 2007, expediente 25000-23-25-000- 1999-03741-01 (7392-05), M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado; del 5 de junio de 2014, expediente 11001-03-25-000-2011-00015-00 (0044-11), M.P. Bertha lucía Ramírez de Páez; del 4 de noviembre de 2010, expediente 25000-23-25-000-2003-01124-02 (1712-2008), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 4 de noviembre de 2010, expediente 15001-23-31-000-2002-01595-02 (1717-2009), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
De la Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013, T-153 de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 23 de enero de 2020. Radicación 25000-23-42-000-2013-04019-01(3927-15) 14 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz judicialmente, ya que no contienen la expresión de la voluntad de la administración, sino que por el contrario, se limitan a materializar esas decisiones.
Distinto es que de su contenido se pueda advertir que la administración se apartó de lo dispuesto por la autoridad y, como consecuencia, creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular lo que conllevaría a considerar que se trata de un verdadero acto administrativo susceptible de control. Ahora bien, y sin perjuicio de lo expuesto, el criterio moderno señala que cuando los oficios contienen declaraciones de voluntad, de ciencia o cognición proferida en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos directos y definitivos sobre determinados asuntos, son verdaderos actos administrativos y por ende susceptibles de control de legalidad por vía judicial.
De ahí que, se haya sostenido que no puede el juez inhibirse para efectuar un pronunciamiento de fondo, cuando a través de estos la administración exterioriza directamente su voluntad sobre la reclamación puesta a su consideración26. Lo anterior, comoquiera que lo importante, para que tenga la connotación de acto administrativo susceptible de control judicial es que contenga una decisión producto de la función administrativa y que produzca efectos jurídicos, sin que dependa de su denominación ni clasificación. En consecuencia, en aquellos casos en los que el acto cree, modifique o extinga una situación jurídica diferente, se está frente a un verdadero acto administrativo, el cual puede ser objeto de control de legalidad por vía judicial, toda vez que excedió parcial o totalmente lo dispuesto en la providencia o acto administrativo que lo originó. 3.
Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado27: - En sentencia del 4 de mayo de 201228, el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto29 declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 5987 del 6 de julio de 2010 26 Sobre el particular ver: Consejo de estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de marzo de 2006, expediente 25000-23-27-000-2005-01131-01 (15784), M.P. Consuelo Sarria Olcos.
Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 18 de febrero de 2010, expediente 25000-23-25-000- 2001-10589-01 (1712-2008), M.P. Gustavo Gómez Aranguren; Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia 4 de noviembre de 2010, expediente 25000-23-25-000-2003-01124-02 (1712- 2008), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia 4 de noviembre de 2010, expediente 15001-23-31-000-2002-01595-02 (1717-2009), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila;
Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013, T-153 de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016. 27 Samai, índice 2, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_6420201014AUTOC(.pdf) NroActua 2», archivo 4 28 Folios digitales 3 a 14. 29 Dentro del proceso con radicación 52001-31-33-008-2011-00190-00 15 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz y del acto ficto negativo frente a la petición del 11 de noviembre de 2010, y restableció el derecho al ordenar a la extinta Cajanal la reliquidación de la pensión de jubilación de Carlos Alberto Paz con base en el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, con la inclusión de los factores asignación básica y las doceavas de las primas de servicios, de vacaciones, de navidad, de productividad y la bonificación por servicios.
En la parte considerativa de la providencia indicó que la entidad debía efectuar las deducciones a que había lugar y en el numeral décimo de la parte resolutiva le ordenó a la entidad «[…] descontar los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión si a ello hubiere lugar». - El Tribunal Administrativo de Nariño por medio de fallo proferido el 11 de octubre de 201330 modificó el numeral 4º atinente al restablecimiento del derecho para señalar que debía calcularse en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios [y no del año anterior a la adquisición del estatus pensional]. - Por medio de la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 201831 el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP dio cumplimiento a la anterior sentencia en cuanto incluyó en el ingreso base de liquidación pensional los factores de asignación básica y las primas de servicios, de vacaciones, de navidad, de productividad y bonificación por servicios del último año de servicios, por tanto reliquidó la pensión en cuantía equivalente a $4.774.682.
En los numerales 8º y 9º dispuso: «[…] Artículo octavo: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el señor Paz Carlos Alberto, la suma de $ 67,251,441.00 m/cte por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Igualmente la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto. Artículo noveno: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por Dir.
Administrativa Rama Judicial, por un monto de $2,101,156.00 m/cte, Fiscalia General de la Nación, por un monto de $281,272,629.00 m/cte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por un monto de $68,052,359.00 m/cte, a quienes se les notificará del contenido el presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante la subdirectora de determinación de 30 Folios digitales 15 a 35 31 Folios digitales 53 a 60 16 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz derechos pensionales.
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los 10 días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro.
Igualmente la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto». [Se resalta]. Por último indicó que contra esta decisión no procedía recurso alguno [artículo 11]. - Con escrito del 23 de abril de 201832 le solicitó a la UGPP que se modificara o ajustara la liquidación realizada a través de la resolución señalada en precedencia «[…] en cuanto a la acción de cobro de obligaciones parafiscales […] y se expid[iera] una certificación y/o liquidación detallada de la forma en que fueron calculados los aportes para pensión de factores de salario no efectuados, […] así como la metodología aplicada para el cálculo de las cotizaciones al sistema general de pensiones». - El subdirector de determinación de derechos pensiones de la entidad expidió el Oficio 20181402073411 de 26 de abril de 201833 en el que manifestó que a través de la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 2018 dio cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas en las citadas sentencias del 4 de mayo de 2012 del Juzgado 8 Administrativo de Pasto y del 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño, cuya ejecutoria ocurrió el 25 de noviembre de igual año. Asimismo indicó que debía armonizarse con el Acto Legislativo 001 de 2005, en virtud del cual las pensiones solo podían liquidarse con base en los factores a los que se les efectuó el descuento para aportes pensionales y el valor a descontar se determinó con fundamento en el Acta 1362 de 20 de enero de 2017 suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP en el que se aplicó la fórmula aportada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así, para el caso concreto de Carlos Alberto Paz determinó que debía aplicarse «[…] la fórmula = mismo IBL y nuevos factores, teniendo en cuenta que su pensión fue reconocida con un IBL conformado por los factores devengados en el último año de servicio», de manera que «[…] el valor actual de la pensión es de $4.969.966,00, cuya fórmula de aportes es mismo IBL, arrojando como resultado un valor para el afiliado de $67.251.441,44 m/cte. y para las entidades empleadoras $351.426.143». - El 5 de diciembre de 2019 le solicitó a la UGPP que se modificaran los artículos 8 y 9 de la anterior resolución, así como el reintegro inmediato de las mesadas 32 Folio digital 95 33 Folios digitales 97 a 105 17 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz dejadas de pagar como consecuencia de un mayor valor deducido por aportes, por la suma de $61.351.612,2334. - Con el auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019, el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP35 le manifestó que la resolución acusada se expidió en virtud del artículo 10 del fallo del Juzgado 8 Administrativo de Pasto de 4 de mayo de 2012, el cual ordenó el descuento de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión y confirmado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de octubre de 2013, el cual hizo tránsito a cosa juzgada. 4.
Análisis del asunto De las pruebas relacionadas se establece que la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 2018, por medio del cual el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, en cumplimiento de una sentencia reliquidó su mesada pensional y le ordenó el descuento de $67.251.441 por concepto de factores insolutos, constituye un verdadero acto de ejecución, el cual no puede ser objeto de control de legalidad por vía judicial.
En esas condiciones, la Sala analizará si la resolución demandada creó, modificó o extinguió una nueva situación jurídica o si por el contrario estuvo ajustado a las órdenes impartidas por la providencia en cita. Como se expuso en el acápite precedente, la sentencia del 11 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño modificó el numeral 4º y confirmó en todo lo demás el fallo de primera instancia, entre ellos el numeral 10 que ordenó a la UGPP el descuento de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, en caso de que fuera procedente.
En efecto, la UGPP a través de la Resolución RDP 12901 del 12 abril de 2018 reliquidó la pensión de jubilación con base en los factores devengados en el último año de servicios, respecto de los que no se habían hecho los aportes, a saber las primas de servicios, de vacaciones, de navidad, de productividad y bonificación por servicios y para ese efecto aplicó la fórmula actuaria establecida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acogida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad demandada a través del Acta 1362 del 20 de enero de 2017.
Ciertamente, se encuentra constatado entonces que en la expedición del acto demandando a la luz de las órdenes impartidas por el ad quem; por el contrario, la 34 Folio digital 223 35 Folios digitales 239 a 18 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz UGPP dio estricto cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 10 de la providencia. En consecuencia, no es posible predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso analizado, así como tampoco es posible inferir que la resolución acusada haya omitido, cambiado, suprimido o extralimitado la orden judicial, sino que solo se limitó a ejecutarla en lo concerniente a los factores insolutos.
En este sentido, no es procedente su enjuiciamiento, toda vez que de declararse su anulabilidad se estaría frente al desconocimiento de una sentencia respecto de la cual existe cosa juzgada con efectos erga omnes36. En un caso similar al sub judice, el Consejo de Estado37 confirmó una providencia de rechazo de la demanda por la inconformidad frente al acto por el cual la UGPP cumplió un fallo del 24 de noviembre de 2016, toda vez que en criterio del demandante, los valores descontados por concepto de aportes al sistema de seguridad social para pensión que no fueron realizados, eran bastante elevados por cuanto se efectuó con cálculo actuarial, sin que ello se hubiese ordenado.
En esa oportunidad, se consideró que como lo discutido era el cumplimiento de la condena judicial, que el acto cuestionado era de ejecución y por tanto no era susceptible de controversia en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otro lado, se evidenció que la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 2018 no era susceptible de impugnación, en la medida en que por regla general y salvo norma expresa, no habrá recurso contra los actos de ejecución, de conformidad con el artículo 75 del CPACA.
Sin embargo en el presente caso, Carlos Alberto Paz pretendió discutirlo con las peticiones radicadas en la UGPP el 23 de abril de 2018 y el 5 de diciembre de 2019, frente a las que la UGPP expidió el Oficio 20181402073411 de 26 de abril de 2018 y el auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019, respectivamente. En estos refirió que la citada resolución obedeció a una orden judicial que dispuso el descuento de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, la cual hizo tránsito a cosa juzgada.
De ahí se concluye que tampoco revisten la naturaleza de actos definitivos que puedan ser susceptibles de control judicial. Así, los actos acusados no se constituyeron en una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del demandante, toda vez que la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 2018 cumplió la orden judicial de reliquidación de la pensión con base en los factores devengados en el último año de servicios y el descuento por las cotizaciones insolutas; lo que a su vez se informó en el Oficio 36 De conformidad con el inciso primero del artículo 189 del CPACA. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 25 de septiembre de 2020 proferido dentro del proceso con radicado 15001-23-33-000-2018- 00376-01 (5939-2018) 19 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz 20181402073411 de 26 de abril de 2018 y el auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019.
En consecuencia, habida consideración que tanto los argumentos de la apelación como aquellos expuestos en el libelo inicial se encuentran dirigidos a cuestionar actos que no son susceptibles de control judicial, se revocará los numerales primero y segundo de la sentencia apelada en tanto declaró probado «el cobro de lo no debido» y negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se declarará probada la ineptitud sustantiva de la demanda.
A su vez, por cuanto, como lo ha considerado esta corporación, una interpretación diferente de la planteada conduciría a desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido38. 5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva 38 En cuanto a la imposibilidad de enjuiciar actos de ejecución o información, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Adriana Marín, auto de 3 de agosto de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2020-02799-00. - Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, sentencia de 3 de abril de 2020, radicado: 25000-23-26-000-2008-00107-01 (41442) - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, auto de 8 de agosto de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-05932-01 (0459-2017). - Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, auto de 11 de diciembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2014-00173-01 (1607-2015). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D. C., sentencia de 8 de junio de 2017, radicado: 25000-23-42000-20140-0188-01 (1924-2015). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 27 de julio de 2015, radicado: 25000-23-42-000-2014-00079-01 (0717 – 2015). - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 12 de mayo de 2014, radicado: 13001-23-31-000-2009-00309-01 (1879-12). 20 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.39 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas del numeral tercero de la sentencia objeto de apelación y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 6. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la Resolución RDP 12901 de 12 abril de 2018, por medio de la cual la UGPP dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de octubre de 201340 es un acto de ejecución, el cual no es susceptible de control judicial, así como tampoco el Oficio 20181402073411 de 26 de abril de 2018 y el auto ADP 8220 del 18 de diciembre de 2019, debido a que no son actos definitivos, habida consideración que no modificaron la situación jurídica de Carlos Alberto Paz.
En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión el 23 de septiembre de 2022 y en su lugar, se declarará probada de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias. 7. Reconocimiento de personería Se reconocerá personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón identificada con la cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en SAMAI41.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre 39 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 40 Folios digitales 15 a 35 41 Índice 12. 21 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01014-01 (6638-2022) Demandante: Carlos Alberto Paz de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, y en su lugar se dispone: Segundo. – Declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda presentada por Carlos Alberto Paz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. – Sin condena en costas en ambas instancias.
Cuarto. – Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón identificada con la cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en SAMAI.
Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG