Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandantes: DIEGO ARANGO RUÍZ, MARÍA INÉS GUARDIOLA PERILLA, ROBERTO URIBE RICAURTE ISABEL CRISTINA TREJOS VELÁSQUEZ, JORGE GUANEME PINILLA, MARTHA CECILIA BOHÓRQUEZ, ALFREDO CANAL MORA, TATIANA MARÍA CANAL MORA, GONZALO CANAL MORA, MAURICIO CANAL MORA, RAFAEL CANAL MORA Demandado: MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA Tema: COSA JUZGADA - acción popular y acción de nulidad y restablecimiento del derecho - no acreditada / La competencia de los diferentes niveles de la administración en la ordenación del territorio: una competencia multinivel, transversal y concurrente.
La fuerza prevalente de las determinantes incluidas por autoridades nacionales en la estructuración del Plan de Ordenamiento Territorial de los municipios. Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 3 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 10A.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Los señores Diego Arango Ruiz, Roberto Uribe Ricaurte, María Inés Guardiola Perilla, Isabel Trejos Velásquez, Jorge Guaneme Pinilla, Martha Cecilia Bohórquez, Alfredo Canal Mora, Tatiana Canal Mora, Gonzalo Canal Mora, Mauricio Canal Mora y Rafael Canal Mora, obrando a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo2, acudieron ante la jurisdicción contencioso administrativa para elevar las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. - Que se declare la NULIDAD de la Licencia de Construcción No. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, expedida por la arquitecta Olga López Morales, como Secretaria de Planeación Municipal del Municipio de Villa de Leyva.
Licencia con número de radicación 882. Propietario TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A., “MOVISTAR”, sobre el predio identificado con la cédula catastral No. 0012-420 y con vencimiento el 25 de agosto 2007. SEGUNDA. - Se ordene la REVOCATORIA del acto administrativo acusado. TERCERA. - A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene la demolición de las obras levantadas o construidas y la restitución de los predios 1 Folios 4-31 C. 1. 2 En adelante CCA. 2 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva afectados al estado en que se encontraban antes de expedirse el acto acusado […]” I.1.1.
Los hechos 2. Los demandantes, sustentaron las pretensiones en los siguientes hechos: 2.1. Manifestaron que actúan en su condición de vecinos, propietarios y copropietarios de terrenos y casas de habitación ubicadas en la Vereda Centro del municipio de Villa de Leyva (Boyacá), en la cual se ejecutaba en el lote núm. 7, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 070-102585 y cédula catastral núm. 012-420. -para esa época- el montaje de una antena de telefonía móvil celular por parte de la sociedad TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A.3 2.2.
Indicaron que MOVISTAR, el 12 de mayo de 2005, solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá4, concepto sobre la viabilidad para la construcción e instalación de una antena de telefonía móvil en el municipio de Villa de Leyva y presentó como lugar para el desarrollo y ejecución del proyecto el predio núm. 7, con matrícula inmobiliaria núm. 070-102585, registro o cédula catastral «[…] 012- 620 […]» de propiedad del señor Andrés Canal Mora, ubicado en la Vereda Centro. 2.3.
Señalaron que el ingeniero Nairo Adolfo Prieto, contratista de CORPOBOYACÁ, manifestó que la gestión, desarrollo, ejecución y operación del proyecto “[…] “Instalación y Operación Antena – Base Telefonía Celular Móvil […]” era ambientalmente viable “[…] dado que las obras y actividades a ejecutar NO producirán efectos o impactos ambientales negativos, deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje de magnitud menor y de corto plazo, por lo tanto, según lo establecido en el Decreto 1222 de 2005 dicho proyecto NO requiere Licencia Ambiental una vez evaluada la legislación ambiental particular y las características y condiciones locales del proyecto en la visita de inspección ocular […]”. 2.4.
Afirmaron que la secretaria de Planeación Municipal autorizó la ejecución del proyecto de montaje de la antena de telefonía celular móvil a MOVISTAR y expidió el acto acusado, esto es, la Licencia de Construcción núm. 160 del 25 de agosto de 2005. 2.5. Resaltaron que la licencia de construcción se expidió para un predio con un área de 195.070 mts2 y un área a construir de 225 m2; no obstante, el área del predio que contenía la licencia, no era de 195.070 m2 sino de 11.000 m2 y su registro catastral asignado era el núm. 012-620 y no el núm. 012-420, conforme se desprendía del certificado de tradición y libertad núm. 070-102585 y la Resolución núm. 407 de junio 7 de 2005 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 5cuyo propietario era el señor Andrés Canal Mora. 3 En adelante MOVISTAR 4 En adelante CORPOBOYACÁ 5 En adelante IGAC 3 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 2.6.
Añadieron que el registro catastral núm. 012-420 se cerró por Resolución núm. 407 del 7 de junio de 2005, que desenglobó y abrió nuevos registros o cédulas catastrales, del núm. 012-614 al núm. 012-632, todos correspondientes a propietarios de predios diferentes al del señor Andrés Canal Mora, destacando que el municipio de Villa de Leyva, en consecuencia, otorgó la licencia sobre un predio cuyo registro catastral núm. 012-420 fue cerrado con anterioridad, esto es, antes del 7 de junio de 2005, fecha de la licencia acusada. 2.7.
Expresaron que los predios “[…] agrupados en el registro o cédula catastral 012- 420 comentado, fueron divididos en 19 predios y adjudicados a diferentes herederos, en la sucesión del señor GONZALO CANAL RAMÍREZ, todo lo cual consta en la escritura 771 del 16 de abril de 1996 de la Notaría 10ª de Bogotá (…) Estos 19 predios independientes, al expedirse el acto acusado, fueron considerados como un solo globo de terreno con un área de 195.070 mts2 […]”. 2.8.
Aludieron a que el señor Andrés Canal Mora suscribió contrato de arrendamiento con MOVISTAR, sobre el predio núm. 7 de la vereda Centro, del municipio de Villa de Leyva, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 070-102585, predio con una extensión de 11.000 metros y no de 195.070 metros. 2.9. Apuntaron que la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva profirió la Resolución núm. 001 de 11 de noviembre de 2005, a través de la cual decretó la suspensión de la obra, con sustento en que se había instaurado una acción de tutela por ciudadanos que se consideraban afectados por la obra y, además, que cursaba un proceso policivo relacionado con el uso de la vía interna que da acceso al predio, mencionado, igualmente, que MOVISTAR alcanzó a “[…] levantar parte de la torre, aproximadamente 30 metros, lo que incluye las obras correspondientes a las bases de la misma y adicionalmente la construcción de una vía interna o carreteable de acceso, sobre predios de otros propietarios diferentes al Sr. Andrés Canal Mora […]”. 2.10.
Finalmente, indicaron que el Concejo de Villa de Leyva, mediante el Acuerdo núm. 021 “[…] de agosto de 2004 […]”, adoptó el plan básico de ordenamiento territorial que, para la época de los hechos, regía en aquel municipio. I.1.2. Las causales de nulidad invocadas 3. Los demandantes consideraron que la Resolución núm. 160 de 25 de agosto de 2005 infringió las normas en que debía fundarse, en particular, las siguientes: “[…] Art. 20; numeral 4° del art. 24; arts. 25; 206; 424; 425 y 430 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (POT) del Municipio de Villa de Leyva, aprobado por el H. Concejo Municipal mediante el Acuerdo 021 de 2004; en concordancia con el Parágrafo del art. 8° del Decreto 195 de 2005 y el inciso 2° del art. 20 de la Ley 388 de 1.997 (…) Arts. 23, 24, 32 y 35 del Decreto 1600 de 2005 […]” 4 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 4.
Fueron dos los cargos formulados en contra de la citada resolución, fundados en las siguientes razones: I.1.2.1. Primer cargo: Violación directa al plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva, previsto en el Acuerdo núm. 021 de 2004. I.1.2.1.1. Las normas violadas 5. Estimaron transgredidos los artículos “[…] Art. 20; el numeral 4° del art. 24; los arts. 25; 206; 424 y 425 y el art. 430 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (POT) del Municipio de Villa de Leyva, contenidos en el Acuerdo 021 de 2004 del H. Concejo Municipal de Villa de Leyva, en concordancia con el Parágrafo del art. 8° del Decreto 195 de 2005 y el inciso 2° del art. 20 de la Ley 388 de 1997 […]”.
I.1.2.1.2. El concepto de la violación 6. Encontraron que el terreno de mayor extensión sobre el cual equivocadamente se expidió la licencia de construcción se encontraba en terrenos clasificados en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva como “[…] ZONA AMORTIGUADORA del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque […]” - prevista en los artículos 20, 21, 24 y 25 del plan de ordenamiento territorial de Villa de Leyva-, resaltando, a su vez, que el predio de menor extensión de propiedad del señor Andrés Canal Mora, identificado con la cédula catastral núm. 00-120620000 y el folio de matrícula inmobiliario núm. 070-102585, en el cual se desarrollaban los trabajos de construcción autorizados en el acto acusado, “[…] también se encuentra ubicado dentro de dicha zona de amortiguación […]”. 7.
Resaltaron que, si bien la zona de amortiguación está definida en forma temporal, la misma regirá por el tiempo necesario hasta que “[…] las autoridades competentes la reglamenten […]”. La zona amortiguadora, “[…] es aquella área delimitada con la finalidad de prevenir perturbaciones causadas por las actividades humanas en zonas aledañas a un área protegida, con el objeto de evitar que se causen alteraciones que atenten contra la conservación de la misma […]”, razón por la que, con la concesión de la licencia de construcción acusada, la autoridad municipal transgredió los objetivos y el espíritu propio para el cual fue prevista por el legislador tal zona. 8.
Indicaron que el régimen de usos permitidos en “[…] la zona amortiguadora […]”, hasta que esto sea establecido en forma definitiva, será el descrito en el artículo 24 del plan de ordenamiento territorial, norma que en su numeral 4°, excluye expresamente la ubicación de antenas, por lo que el acto acusado “[…] desconoce tanto el régimen vigente de usos compatibles como los usos prohibidos que establece para la zona amortiguadora el Plan de Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva […]”. 5 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 9.
Expresaron que el artículo 206 del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva determinó como zona única para la ubicación de antenas un área circunscrita determinada por coordenada y con un radio de 300 metros; no obstante, las obras de construcción de la antena estaban fuera de esta, puesto que “[…] conforme certificación expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el predio donde se desarrolla el proyecto contentivo del acto acusado, se encuentra ubicado a una distancia aproximada de tres kilómetros del referido polígono […]”. 10.
Aclararon que la zona prevista en dicho plan para la ubicación de antenas se encontraba en la carretera que de Tunja o Sáchica conduce al municipio de Villa de Leyva antes de ingresar propiamente a la zona urbana, mientras que el “[…] predio donde se está desarrollando el proyecto queda ubicado en la otra salida del pueblo, en el carreteable que conduce a la planta de tratamiento de aguas […]”. 11.
Anotaron que el artículo 25 del mencionado plan de ordenamiento territorial definió como predio mínimo para desarrollar en esta zona, el equivalente a 3 fanegadas, esto es 19.200 m2, con un índice de construcción total máximo de 3.5% y una densidad máxima de ocupación de una vivienda campesina con altura de una planta y la licencia cuestionada autorizó el desarrollo del proyecto en el lote identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 070-102585, que tenía un área total de 11.000 m2, esto es, inferior al área mínima predial atrás señalada, asimismo, autorizó el desarrollo de un proyecto con un área a construir de 225 m2 y una altura de 42 metros, que superaba el máximo legalmente permitido. 12.
Afirmaron que los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva no fueron aplicados, ya que no se avisó ni se envió comunicación alguna a los vecinos y copropietarios, con lo que desconoció el derecho a la defensa y el debido proceso administrativo, no permitiéndose su participación y sin que fuera posible ejercitar los respectivos recursos. 13.
Mostraron su queja en relación con el desconocimiento al parágrafo del artículo 8° del Decreto núm. 195 de 2005, en la medida en que “[…] la Secretaría de Planeación municipal de Villa de Leyva debía haberse ceñido a las disposiciones que en materia de medio ambiente, recursos naturales y uso del suelo se hubieren establecido en el Plan de Ordenamiento territorial […]”. 14.
Anotaron, frente a la trasgresión del inciso 2° del artículo 20 de la Ley 388 de 1997, que tal norma previó la obligatoriedad de los planes de ordenamiento y dispuso que ningún agente público o privado pueda realizar actuaciones urbanísticas que no se ajustaran a los previsiones y contenidos de los Planes de Ordenamiento Territorial y a las normas estructurales o complementarias del mismo, mencionando que al expedirse el acto acusado, se ignoraron y desconocieron “[…] las previsiones y prohibiciones relacionadas con el régimen de áreas protegidas y su influencia; régimen de usos del suelo y del área única establecida para la ubicación de antenas y el régimen de comunicación y notificación de las licencias 6 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva contenidas en el Acuerdo 021 de 2004 del H. Concejo Municipal, que adopta el Plan de Ordenamiento territorial de Villa de Leyva […]”.
I.1.2.2. Segundo cargo: Violación de los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005 I.1.2.2.1. Las normas violadas 15. Estimaron transgredidos los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005. I.1.2.2.2. El concepto de la violación 16. Resaltaron que el procedimiento para la expedición del acto acusado fue irregular y desconoció el artículo 29 de la Constitución Política y la sección segunda del Decreto 1600 de 2005, artículo 23 -citación a vecinos-, artículo 24 -intervención de terceros-, artículo 32 -notificación personal de licencias-, artículo 35 -recursos en la vía gubernativa-, repitiendo para el efecto las razones incluidas en el primer cargo en el que afirmó que la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva no aviso, ni envió comunicación a los vecinos y copropietarios de los predios aledaños por lo que se desconoció el derecho de defensa y lo previsto en los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial.
I.3. La contestación de la demanda6 por el municipio de Villa de Leyva 17. El municipio de Villa de Leyva, por conducto de apoderado judicial y dentro de la oportunidad procesal respectiva, contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones. 18. Anotó que el plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva, adoptado por el Acuerdo núm. 021 de 2004, de modo alguno prohibió “[…] la construcción de torres y antenas pues sería igual que prohibir la construcción de viviendas, circunstancia que no es posible ni permitida, pues fácilmente encontraremos allí viviendas estas así que pondrían en peligro el medio ambiente […]”. 19.
Recordó, en lo atinente a la “zona amortiguadora del santuario de Fauna y Flora de Iguaque”, que el “Ministerio de Ambiente” es la entidad que determina las “zonas de amortiguación”, encontrando que el predio “OLIVARES Y NARANJOS”, lugar en el cual se construyó la antena, se ubica por fuera de los límites del área protegida, destacando que en igual sentido se pronunció CORPOBOYACÁ. 20.
Citó apartes del concepto de 19 de octubre de 2005 emitido por la directora de la Dirección de Administración de Recursos de Comunicaciones del Ministerio de Comunicaciones, señora “ILIA MARINA OVANDO DE TORRES”, en el que se 6 Fol. 439-444, C. 1. 7 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva insiste que el Decreto núm. 195 de 2005 es la única norma que regula la instalación de la infraestructura en materia de telecomunicaciones “[…] de allí que el PBOT de Villa de Leyva no puede caprichosamente establecer límites a directrices nacionales y si el lugar o sitio establecido en el PBOT resultó inconveniente, el Municipio no puede contrariar disposiciones nacionales ni afectar el sistema de comunicaciones […]”. 21.
Finalmente, formuló como excepción la “[…] falta de legitimación en la causa […]” de los demandantes pues no se les afectó ningún derecho con ocasión de la expedición de la licencia de construcción y, además, la administración municipal obró de acuerdo con la ley, en particular, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto núm. 195 de 2000.
I.4. La contestación de la demanda por parte de MOVISTAR7 22. MOVISTAR, a través de apoderado judicial y dentro de la oportunidad procesal respectiva, contestó la demanda. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual adujo el siguiente razonamiento: 22.1. Anotó que desarrollaba la concesión del servicio público de telefonía móvil celular por virtud de los contratos de concesión núm. 0001, 0002 y 0003 de marzo de 1994, por lo que, como operador de este servicio, debía asegurar y cubrir su prestación en el área de Boyacá, en la que se encuentra el municipio de Villa de Leyva y, para tal efecto, con el fin de desarrollar el proyecto denominado “[…] “Celda Villa de Leyva” […]” en los términos del Decreto Ley núm. 1.900 de 1990 y demás concordantes, solicitó la expedición de la respectiva licencia de construcción para adelantar las obras civiles necesarias para instalar antenas que conformarían la estación de ese tipo de telefonía, puesto que para la instalación de las antenas, en si misma, no era necesario obtener aquella licencia. 22.2.
Resaltó que, adicionalmente y pese a no ser requerido para la expedición de la licencia de construcción, solicitó a CORPOBOYACÁ, un concepto ambiental para definir si el proyecto se encontraba en zona de reserva ambiental, entidad pública que emitió el concepto técnico núm. NAPS 106-01, en el cual se determinó que el proyecto no se ubicaba en zona de reserva, documento remitido a la Secretaría de Planeación de Villa de Leyva, mediante comunicación núm. 5734 de 19 de julio de 2005 y, además, que obtuvo concepto del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el sentido que no requería licencia ambiental ni ningún otro tipo de permiso, concesión o autorización de carácter ambiental. 22.3.
Adujo que celebró contrato de arrendamiento con el señor Andrés Canal Mora, propietario del lote núm. 7 de la Vereda Centro del municipio de Villa de Leyva, al cual le corresponde el folio de matrícula inmobiliario núm. 070-102585, por el término de 7 años contados a partir del 1° de julio de 2005. 7 Fol. 372-406, C. 1. 8 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 22.4.
Recordó que le fue concedida la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005 “[…] para la construcción e instalación de la estación de Telefonía Móvil Celular, sobre el Predio núm. 7, Vereda Centro, Municipio de Villa de Leyva […]” y, también, que los señores “[…] Diego Arango Ruiz, Isabel Trejos, Jorge Guaname, Martha Bohórquez, Nelly Otero, Juan Manuel Esguerra, Rodrigo Carvajal, Ana María Echeverri, María Alicia Ángel Navarro, Rodrigo Carvajal, Roberto Uribe Ricaurte, María Inés Guardiola Perilla, Alfredo Canal, Mauricio Canal, y Gonzalo Canal […]” presentaron solicitudes de suspensión de las obras descritas, petición reiterada posteriormente únicamente por el señor Gonzalo Canal Mora, el cual, igualmente, presentó querella de policía para amparar la posesión del inmueble de su propiedad por la presunta perturbación causado por la ejecución de las obras adelantadas con sustento en la mencionada licencia de construcción, querella que fue objeto de un acuerdo indemnizatorio para obtener su desistimiento. 22.5.
Puso de presente que el señor Andrés Canal Mora, el 4 de noviembre de 2005, promovió querella de policía por “[…] por perturbación a la tenencia y uso de [la] servidumbre legal de paso vial en contra de Gonzalo Canal, solicitando la protección de la tenencia y la servidumbre de paso tanto de él como de Telefónica Móviles, arrendataria de un área del inmueble […]” y, también, que los señores “[…] Diego Arango Ruiz, Isabel Trejos, Jorge Guaname, Martha Bohórquez, Ana María Echeverri, María Alicia Ángel Navarro, Rodrigo Carvajal, Roberto Uribe Ricaurte y María Inés Guardiola Perilla […]” instauraron una acción de tutela en su contra por estimar que con la expedición de la licencia de construcción antes mencionada se transgredieron los derechos fundamentales al debido proceso, la propiedad, la salud y a un ambiente sano, la cual fue negada por el Juzgado Promiscuo de Villa de Leyva y por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, mediante sentencias de 31 de octubre y 13 de diciembre de 2005. 22.6.
Sostuvo que el municipio de Villa de Leyva expidió la Resolución núm. 001 de 11 de noviembre de 2005, por medio de la cual suspendió las obras ejecutadas con sustento en la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005, en atención a la existencia de la querella policiva y la acción de amparo constitucional mencionadas, la cual fue levantada por la administración municipal el 18 de enero de 2006, a través de la Resolución núm. 001, e igualmente que los señores “[…] Isabel Mora de Canal, Leonardo Canal Mora, Gustavo Mora, Alfredo Canal Mora, Tatiana Canal Mora, Andrés Canal Mora, Sergio Canal Mora, Mauricio Canal Mora, Rafael Canal Mora y Camilo Revéiz Canal […]” suscribieron contrato de arrendamiento con el objeto de otorgarle el uso parcial de los lotes núm. 7 y 10. 22.7.
Manifestó que el señor Diego Arango Ruiz y otros, iniciando el 2007, presentaron una acción popular, la cual se identificó con el número 2006 - 0097 y que cursaba, a la fecha de la presentación de la contestación de la demanda, en el Juzgado 15 Administrativo de Tunja, en el cual se ordenó la práctica de una inspección judicial en el sitio en el que se instaló la antena y, además, se solicitó la expedición al “[…] Ministerio de Comunicaciones […]” de un concepto, “[…] entre otros aspectos, en lo relacionado con la legalidad de la reglamentación efectuada por el Municipio de Villa de Leyva en el PBOT, sobre la zona de amortiguación del 9 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva parque nacional del Santuario Natural de Flora y Fauna de Iguaque, sin que la misma haya sido determinada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial […]”. 22.8.
Señaló que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dio respuesta al citado requerimiento mediante comunicación 2100-4-48533 del 23 de mayo de 2007 indicando que “[…] se encontraba desarrollando la delimitación y reglamentación de la Zona Amortiguadora del Santuario de Iguaque, y que por tal razón, hasta que la citada zona no se definiera como tal, no podía incluirse como parte integrante de las áreas de la UEASPNN.
El concepto fue claro en señalar, que esta delimitación es de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial […]”. 23. Formuló, frente a las pretensiones y cargos formulados en contra del acto administrativo acusado, las siguientes excepciones: 23.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva: Alegó que no tenía legitimación en la causa por pasiva por cuanto no fue la entidad que expidió el acto administrativo particular, sin perjuicio de que por ser titular del derecho reconocido por el acto administrativo acusado su intervención en el contradictorio sea a título de intervención litisconsorcial cualificada de la parte demandada, de acuerdo con el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil8. 23.2.
Inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones: Adujo que la naturaleza de la acción ejercida solo permite la declaratoria de nulidad, lo que excluye que además se pida que ese mismo funcionario judicial revoque el acto toda vez que tal pretensión solo puede reclamarse ante el mismo funcionario que expidió el acto o ante su superior, con fundamento en las causales del artículo 69 del CCA, añadiendo que los efectos jurídicos de una y otra declaratoria son completamente distintos. 23.3.
Destacó, que se solicitó la reparación, restituciones o indemnizaciones presuntamente sufridas por terceros ajenos al acto administrativo acusado, como lo es la demolición de las obras levantadas o construidas y la restitución de los predios afectados al estado en que se encontraban antes de expedirse el acto acusado; no obstante, éstos deben acudir a otra vía procesal y jurisdiccional para hacer valer sus pretensiones, bien sea frente a la autoridad que profirió el acto que les causó un presunto perjuicio ─acción de reparación directa─, o frente al particular que, a su juicio, los afectó en sus derechos patrimoniales ─acción ordinaria─. 23.4.
Inepta demanda por inexistencia de violación a las normas invocadas: Afirmó, en relación con el primer cargo formulado con la demanda, que el acto acusado se profirió conforme con las disposiciones contenidas en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva, adoptado mediante Acuerdo núm. 021 de 2004. 8 En adelante CPC. 10 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 23.5.
En efecto, destacó que radicó los documentos exigidos por la ley como requisitos únicos para la solicitud y el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción únicamente en lo que se refiere a las obras civiles, puesto que, según la legislación vigente para la época de expedición del acto, no se requería licencia de construcción para el diseño y construcción de estructuras especiales tales como torres de telecomunicaciones, excepto si se requería adelantar algunas obras civiles adicionales y esenciales en el sitio en el cual serían instaladas. 23.6.
Resaltó que: “[…] mi representada acreditó todos los requisitos exigidos por la ley ante la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva, y en consecuencia esta entidad expidió la Resolución núm. 160 del 25 de agosto de 2005 (…) para la construcción e instalación de una estación de Telefonía Móvil Celular, sobre el Predio núm. 7, Vereda Centro, Municipio de Villa de Leyva, cuya descripción y linderos se encuentran establecidos en la escritura pública núm. 00771 de Abril 16 de 1996 de la Notaría 10 de Bogotá, de Propiedad del señor ANDRÉS CANAL MORA, y entregado en Arrendamiento en ejercicio de sus plenos derechos legales y constitucionales a la Empresa Telefónica Móviles Colombia S.A. desde el día 1 de Julio de 2005, y muy especialmente, el uso de servidumbre de paso y vial legalmente constituida al interior del predio “Predio No. 7” conforme el título de adquisición y determinación en el POT de Villa de Leyva, y según lo pactado en el Acta Compromisoria para [la] Ejecución de Obra suscrita entre el Arrendador y el Arrendatario, el día 16 de septiembre de 2005 (cuya copia que se anexa) (…) Igualmente, presentó los siguientes permisos: Viabilidad urbanística expedida el día 12 de abril de 2005 por el Municipio de Villa de Leyva - Oficina de Planeación - de desarrollo del proyecto en el sector Roble Bajo o La Colorada Vereda Centro;
Viabilidad Ambiental expedida en junio de 2005 por Corpoboyacá (avalada previamente por el Instituto Alexander Bont (sic) Humbolt “Santuario de Fauna y Flora” Unidad de Parques); Permiso AEROCIVIL No. 4404-IA-657 de Julio 8 de 2005 para una altura de 42 Mts […]”. 23.7. Advirtió que aún en el evento en que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial llegara a emitir el acto administrativo que delimitara y reglamentara la denominada zona de amortiguación del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque existía una normativa superior que regulaba el manejo y utilización de dichas zonas, contenidas en las Resoluciones núm. 0227 del 30 de agosto de 2005 y 0235 del 6 de septiembre de 2005 expedidas por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales (UAESPNN) que regulaban expresamente la instalación de antenas y demás equipos pertenecientes a redes de telecomunicación y radiocomunicación pública y privada, ubicadas en las áreas de parques nacionales naturales y sus zonas de amortiguación y donde se fijaron las tarifas para cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de permisos, concesiones y autorizaciones y demás instrumentos de control, cuya administración se encargó a dicha Unidad Administrativa Especial, tal como se expresa en el mencionado memorando núm. 2100-4-48533 del 20 de mayo de 2007 emitido por la Directora de Ecosistemas del mencionado ministerio. 23.8.
Concluyó, frente a este primer cargo, que resultaba claro que con la expedición de la resolución que se acusó no se violaron las disposiciones urbanísticas mencionadas por cuando la zona que se enunció como de amortiguación en el plan 11 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva básico de ordenamiento territorial jurídicamente no existía, ya que la autoridad competente para delimitarla y reglamentarla para ese momento no lo había hecho aún, así que los denominados “usos prohibidos” dentro de la “zona amortiguadora del santuario de Fauna y Flora de Iguaque” no tenía efecto jurídico alguno hasta tanto dicha zona hubiera sido claramente definida y reglamentada por la autoridad competente -el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-y, en suma, para la fecha de solicitud de expedición de la resolución acusada no había prohibición alguna para su otorgamiento. 23.9.
Añadió a lo expuesto, en cuanto al segundo cargo formulado en la demanda por la supuesta violación de los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005 respecto de la obligatoriedad de publicidad y al derecho de contradicción (en concordancia con los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial), que las distintas instancias judiciales y administrativas concluyeron que se garantizó la publicidad en la oportunidad legal y que se instaló una valla informativa en lugar visible del predio rural objeto de la solicitud de licencia. 23.10.
Inexistencia del daño perjuicio o perjuicio invocado: Estimó que no existió vulneración del medio ambiente, en particular de la denominada “zona amortiguadora del santuario de Fauna y Flora de Iguaque”, atendiendo que la autoridad municipal elevó todas las consultas previas necesarias a las autoridades ambientales departamentales y nacionales, las cuales conceptuaron positivamente sobre la viabilidad ambiental del proyecto y ratificaron el concepto consistente en que no se requería la expedición de licencia ambiental para el efecto. 23.11.
Mencionó que tampoco era cierta la vulneración a una zona de amortiguación prevista en el plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva puesto que: “[…] según lo expresado por el propio Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Dirección de Ecosistemas, en Memorando núm. 2100-4-48533 del 20 de mayo de 2007 emitido como prueba con destino al Proceso de Acción Popular No. 2006-0097 del Juzgado Quince Administrativo de Tunja, “…Actualmente, para el santuario de Fauna y Flora Iguaque la UAESPNN formuló su plan de manejo ambiental mediante Resolución 044 del 26 de enero de 2007, el cual solo involucra el área al interior de sus límites.
En consecuencia, al no incluir la denominada zona amortiguadora dentro del acto administrativo que adoptó el plan de manejo, ésta aún no está reglamentada … Actualmente, la UAESPN (sic) está desarrollando el proceso de delimitación y reglamentación de la zona amortiguadora dentro del Santuario; por tanto según el artículo 8 del Decreto 1220 de 2005 hasta tanto ésta no sea debidamente definida no se puede considerar como parte integrante de las Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales […]”. 23.12.
Manifestó que resultaba arbitraria y sin fundamento la argumentación consistente en un perjuicio derivado de la ubicación y construcción de la antena pues no existirían pruebas de ello, quedando, entonces, desvirtuada: “[…] la acusación del supuesto perjuicio o daño invocado por los demandantes, y que en últimas, los deslegitima para demandar tanto la nulidad del acto particular que nos ocupa, y menos aún, el restablecimiento del derecho 12 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva contenido en la tercera pretensión de la demanda, por cuanto, como se demostrará, no tienen legitimación alguna para reclamar restituciones de los supuestos “predios afectados” y respecto de los cuales no demuestran daño alguno causado por mi defendida con ocasión del acto expedido.
Por el contrario, como se acreditará dentro del presente proceso, mi defendida suscribió con varios de los aquí accionantes, negocios jurídicos en virtud de los cuáles éstos le expidieron autorizaciones especiales para el uso de servidumbres de paso por sus predios para acceder al inmueble objeto de la licencia de construcción demandada, así como contratos de arrendamiento con idénticos fines […]”. 23.13.
Las pretensiones de la demanda desconocen el principio de la buena fe y de la confianza legítima: Expresó que, con independencia de la decisión que se adopte frente a la pretensión de nulidad del acto acusado, se debe declarar la improcedencia del restablecimiento del derecho solicitado consistente en que se ordene la demolición de las obras civiles adelantadas, puesto que su ejecución estuvo respaldada por la buena fe en la actuación legal de la administración en su expedición, como improcedente sería, igualmente, ordenar la restitución de los predios afectado, toda vez que “[…] las relaciones jurídicas de mi defendida con los propietarios de los predios vecinos, están debidamente reguladas por el derecho privado, y según los términos contenidos en los contratos, acuerdos y autorizaciones, suscritos con y por ellos […]”.
I.5. La corrección y reforma de la demanda9 24. Los apoderados judiciales de los demandantes procedieron a reformar y corregir la demanda, en los siguientes términos: “[…] Que se decrete y ordene el traslado de las siguientes pruebas practicadas dentro de la acción popular núm. 2006-0097, que cursó en el Juzgado 14 Administrativo de Tunja, promovida por DIEGO ARANGO RUIZ y otros contra el MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA y MOVISTAR S.A., así: (…) La diligencia de inspección judicial practicada por el Juez 14 Administrativo de Tunja el día 18 de mayo de 2007, sobre el lugar donde se encuentra ubicada, construida y levantada la antena de propiedad de la sociedad TELEFÓNICA MÓVILES DE COLOMBIA S.A., junto con todas las declaraciones rendidas en dicha diligencia y el dictamen pericial ordenado en la misma diligencia y rendido por los peritos MARCO SAUL NIÑO BECERRA y HECTOR JULIO SUÁREZ GARAY (…) Para lo anterior se solicita se libre oficio al señor Juez 14 Administrativo del Circuito de Tunja, a fin de que remita a su Despacho copia de dicha diligencia, junto con las pruebas mencionadas y practicadas con motivo de la misma, con las constancias de ley […]”.
I.6. La contestación a la reforma de la demanda 25. MOVISTAR10, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, contestó la reforma y corrección de la demanda, ratificando lo expuesto en la contestación de la demanda y alegando como excepción de fondo la existencia del fenómeno de la 9 Fol. 455-458, C. 1. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, a través del auto de 20 de agosto de 2008, dispuso admitir «[…] 1.
Admitir la corrección de la demanda instaurada por Diego Arango Ruiz y Otros en contra de MOVISTAR – Municipio de Villa de Leyva […]» Fol. 507, C.1. 10 Fol. 519-532, C. 1. 13 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva cosa juzgada, puesto que el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá ya se han pronunciado respecto de los hechos juzgados en este proceso en la acción popular identificada con el número de radicación 2006- 0097. 26.
Señaló que en la mencionada acción popular se alegó que el municipio de Villa de Leyva como MOVISTAR vulneraron los: “[…] derechos colectivos contenidos en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, literales a, b, c, d, e y f, incluyendo el desconocimiento del principio de precaución previsto en los artículos 6 y 9 de la Ley 99 de 1991, derechos presuntamente vulnerados con la expedición por parte del Municipio de Villa de Leyva de la licencia de construcción No. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, a favor de la empresa Telefónica Móviles Colombia S.A., en la que autorizó la construcción de una estación base de telefonía celular dentro de un predio ubicado en la vereda centro del referido municipio, lo anterior basados en que la construcción se autorizó y levantó en zonas no permitidas, conforme al POT […]”. 27.
Hizo referencia a que, si bien la primera instancia declaró la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, el Tribunal Administrativo de Boyacá, resolviendo los recursos interpuestos por las entidades demandadas, revocó aquella decisión judicial concluyendo que la licencia de construcción se expidió conforme a la normatividad aplicable y previo adelantamiento de las consultas pertinentes a los órganos competentes, no encontrando vulnerados los derechos colectivos aludidos en la demanda. 28.
Destacó, entonces, que se presenta tal fenómeno puesto que: “[…] – Identidad de objeto: Como bien puede confirmar el señor Juez, la pretensión de la demanda anterior tiene su fundamento en que la concesión de la licencia núm. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaria de Planeación del Municipio que autoriza la construcción de una antena para atender el servicio público de telefonía celular, presuntamente violaba los derechos colectivos, por no cumplir según los accionantes una serie de requisitos establecidos y no atender una serie de conceptos ambientales (…) – Identidad de causa petendi: respecto de los hechos, podemos resumirlos de la siguiente forma: (…) Los accionantes de la acción popular indican en sus hechos la forma como se dio por favorable la Licencia de Construcción No. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaria de Planeación del Municipio de Villa de Leyva, y según estos la forma como se vulneró el derecho para su otorgamiento, en la medida en que no se tuvo en cuenta algunos conceptos que contiene el PBOT del Municipio, respecto de zonas ambientales (…) Así las cosas, podemos apreciar nuevamente que los hechos indicados en esta acción de nulidad y restablecimiento, son iguales a los presentados por los accionantes en dicha acción popular [p]ara el año 2006 (…) – Identidad de partes: En lo que respecta al último elemento, es oportuno señalar que se observa que son las mismas partes involucradas en los dos procesos y, también es cierto que los efectos buscados a través del fallo de esta acción pretendía cubrir tanto a las partes del proceso, sin olvidar que las sentencias de este tipo, es decir de las acciones populares, en cuanto al efecto de sus sentencias tienen un efecto mucho más amplio que las demás, como es un efecto erga omnes como es de su naturaleza, cumpliendo de esta manera con 14 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva cada uno de los elementos necesarios para que se conceda por parte del juzgado la excepción de Cosa Juzgada […]”. 29.
Solicitó como pruebas en este proceso que se ordenara al Juzgado 14 Administrativo de Tunja, la remisión de copia auténtica de los fallos ejecutoriados de primera y segunda instancia dictados dentro de la mencionada acción popular y, además, que se tuviera como tal la copia simple del fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en aquel proceso, añadiendo, frente a las pruebas solicitadas en la reforma y corrección de la demanda que no resultaban necesarias dentro de este proceso. 30.
El Municipio de Villa de Leyva11, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se pronunció respecto de la reforma y corrección de la demanda, ratificando lo expuesto en la contestación de la demanda, toda vez que únicamente se sustituyó el capítulo de pruebas de aquella. I.7.- Sentencia de primera instancia12 31. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 3 de julio de 2014, decidió: “[…] PRIMERO.- Esta sala SE INHIBE del estudio de la pretensión inherente a la REVOCATORIA de la Licencia de Construcción núm. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. - SE DECLARAN CONFIGURADAS PARCIALMENTE las excepciones denominadas INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES Y COSA JUZGADA propuestas por las accionadas conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- NO PROSPERAN las demás excepciones propuestas por las entidades accionadas. CUARTO.- SE INAPLICAN POR SER ILEGALES los Artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 98 del Acuerdo Municipal núm. 021 de 2004 por medio del cual el Concejo Municipal de Villa de Leyva expide el PBOT.
QUINTO. - Se NIEGAN las pretensiones de la demanda […]”. 32. Despachó desfavorablemente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por MOVISTAR puesto que si le afecta el resultado de este proceso por ser el titular del derecho otorgado a través de la licencia de construcción cuestionada, a lo que sumó el hecho consistente en que producto de las actividades desarrolladas para el levantamiento de la antena de comunicación móvil celular, alteró y modificó la zona, lo cual implica, en caso de un fallo condenatorio, que deba responder por los daños ocasionados a los predios de propiedad de los actores. 33.
Adujo, frente a la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, que la pretensión principal y el restablecimiento del derecho 11 Fol. 551-552, C. 1. 12 Fol. 809-881, C. 2. 15 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva solicitados son procedentes; no obstante, se debía excluir la pretensión ligada a la revocatoria del acto acusado por ser impropia dentro del contencioso subjetivo de anulación conforme el artículo 85 del CCA, encontrando que existe evidentemente una indebida acumulación de pretensiones, lo cual no enervaría la posibilidad de estudiar el fondo del proceso en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades con lo que se evitaría un fallo inhibitorio, al resultar posible escindir el “[…] contenido del petitum y darle trámite a la pretensión que efectivamente procede […]”. 34.
Entendió, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes esgrimida por el municipio de Villa de Leyva, que, de acuerdo a las pruebas allegadas al plenario, los accionantes contaban con aquella legitimación puesto que son vecinos, propietarios o copropietarios de terrenos y casas de habitación que colindan con la obra de construcción de la antena de telefonía móvil celular adelantada por MOVISTAR en el municipio de Villa de Leyva. 35.
Encontró probada, parcialmente, la excepción de cosa juzgada, bajo el entendido que, si bien no existe identidad de objeto, en los fallos proferidos en la acción popular identificada con el número de radicación 2006-0097-01: “[…] el juez no observó que los derechos colectivos supuestamente amenazados hubieren sido conculcados, razonamientos que más adelante se profundizarán en el desarrollo de los problemas jurídicos que planteará esta Sala de Decisión (…) Queda claro que el juicio a adelantar es el control de legalidad del acto acusado en función de los derechos subjetivos presuntamente conculcados a los accionantes, por lo que desde ya se descarta del conocimiento de esta Sala aquellas pretensiones y argumentos dirigidos al amparo de derechos colectivos, circunscribiéndose este cuerpo colegiado únicamente al estudio de legalidad del acto impugnado […]”. 36.
Decidió que las excepciones de “[…] las pretensiones de la demanda desconocen el principio de la buena fe y de la confianza legítima, inexistencia del daño o perjuicio invocados, inepta demanda por inexistencia de violación a las normas invocadas […]” se resolverían con el fondo del asunto al no constituir verdaderas excepciones. 37.
Abordó, posteriormente, el fondo del asunto, planteando como problema jurídico el consistente en establecer si “[…] en el otorgamiento de la Licencia para la Construcción de la Antena de Telefonía Celular, era necesario aplicar las normas locales sobre el uso de suelos del Municipio de Villa de Leyva […]”, mencionando que para el desarrollo del problema jurídico se debería determinar la legalidad de la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva, en cuanto a los siguientes interrogantes: “[…] i) El motor de la planta eléctrica de la antena puede producir ruido y contaminación ambiental que afecte a los vecinos? ii) La antena puede poner en alto riesgo de amenaza de incendios forestales? iii) Es cierto que la antena y su depósito de gasolina ponen en riesgo las dos microcuencas (la colorada y tintales) que abastecen el Acueducto Municipal y numerosos Acueductos 16 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva Veredales? iv) Se violentó en algún momento el debido proceso administrativo con el otorgamiento de la licencia de construcción? v) El terreno sobre el cual se expidió el acto acusado, se encuentra ubicado en terrenos clasificados por el P.B.O.T., como ZONA AMORTIGUADORA del SANTUARIO DE FLORA Y FAUNA DE IGUAQUE? […]” 38.
Observó que los tres primeros interrogantes planteados están referidos a problemáticas ambientales y respecto de derechos colectivos que fueron estudiados a propósito de la acción popular que se tramitó en el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja -en primera instancia- y en el Tribunal Administrativo de Boyacá -en segunda instancia- en la cual no se avizoró la vulneración de derecho colectivo alguno “[…] a saber: i) Goce de un ambiente sano, ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, iii) la defensa del patrimonio cultural de la nación, iv) la seguridad y salubridad públicas, v) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”, por lo que procede parcialmente la excepción de cosa juzgada propuesta por las accionadas. 39.
Manifestó que no se vulneró el debido proceso administrativo puesto que la ausencia de citación alegada por los demandantes no encontró sustento probatorio toda vez que no se solicitó ni allegó como evidencia los documentos que conformaban la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto acusado lo cual impedía examinar el cumplimiento o no de los parámetros procesales contemplados en los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005. 40.
Así, continuó, no se encontró acreditado que en manera alguna el ente territorial hubiese omitido abiertamente comunicar a los afectados en la forma en que lo establecen los parámetros normativos señalados, a lo que sumó que: “[…] los accionantes dejaron fenecer los términos probatorios, sin efectuar solicitud alguna al respecto, en procura de que se allegara eficazmente los Antecedentes Administrativos o el Cuaderno Completo de la Licencia de Construcción demandada (…) De otro lado, examinadas las diligencias, se advierte que todo caso los demandantes tuvieron la oportunidad de conocer el trámite adelantado, hasta el punto de que interpusieron diversas acciones judiciales y policivas tendientes a interrumpir el curso del procedimiento adelantado para la expedición de la licencia bajo examen, contra la cual no ejercieron recurso alguno, desaprovechando en todo caso la oportunidad de participar en las diligencias adelantadas para su expedición […]”. 41.
En lo que tiene que ver con la violación del plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva, hizo referencia al artículo 330 del Decreto Ley núm. 2811 de 197413, al artículo 5° del Decreto núm. 622 de 197714, al parágrafo 3 del artículo 33 13 por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente 14 Por el cual se reglamentan parcialmente el Capítulo V. Título II, Parte XIII, Libro II del Decreto-ley número 2811 de 1974 sobre "sistema de parques nacionales"; la Ley 23 de 1973 y la ley 2ª de 1959 17 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva de la Ley 99 de 199315, a los artículos 12.3 y 19.7 del Decreto núm. 216 de 200316, al parágrafo 1° del artículo 8 y al artículo 13 del Decreto núm. 1220 de 200417, al artículo 53 de la Ley 70 de 199318 y el artículo 1° de la Ley 843 de 200319, para señalar, respecto de las zonas de amortiguación, que: “[…] la competencia para definirlas y establecerlas le corresponde en primera medida a las Autoridades Nacionales, mientras que la regulación local o territorial es supletoria y temporal, bajo disposiciones que así lo determinen; por lo tanto, el POT Municipal no puede establecer dichas Zonas de Amortiguación, es decir, la competencia de los Concejos Municipales al ser residual, solo le permite adoptar las decisiones del orden nacional en los Acuerdos que crean los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial en cada Municipio […]”. 42.
Dedujo, entonces, que la “zona amortiguadora del santuario de Fauna y Flora de Iguaque” no se encontraba delimitada y determinada por la autoridad competente, lo que impedía que el plan de ordenamiento territorial de Villa de Leyva procediera a establecerla pues esto excede la competencia que tiene sobre el uso del suelo del municipio y de la zona de amortiguación y, en esa medida: “[…] sin que exista Zona de Amortiguación previamente definida por la autoridad nacional constitucional y legalmente establecida para tal fin, no puede regularse el uso de suelos sobre la misma y a falta de la determinación del organismo nacional sobre la declaración de la Zona de Amortiguación del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque, no le es viable legalmente a la entidad territorial el entrar a determinarla, incluyéndola y definiéndola deliberadamente en el PBOT Municipal […]”. 43.
Posteriormente, citó los artículos 288 y el numeral 7° del artículo 313 de la Carta Política, así como los artículos 1° y 9° de la Ley 388 de 199720, indicando que, si bien el plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva se convierte en un imperativo legal de obligatorio cumplimiento dentro del municipio que debe tenerse en consideración al otorgarse licencia como la objeto de cuestionamiento en este proceso, lo es igualmente, que la zona de amortiguación no puede ser definida por aquella norma sino con base en disposiciones de carácter general del orden nacional expedidas por autoridad competente, que en este caso, es la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como la Corporación Autónoma Regional correspondiente, puesto que “[…] todo el territorio nacional está cubierto por la jurisdicción de una u otra CAR, salvo las áreas del SPNN, dentro de las cuales la UAESPNN ejerce las funciones de autoridad ambiental […]”. 15 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 16 por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones. 17 “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales” 18 por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política. 19 Por medio de la cual se modifica el artículo 9o de la Ley 191 de 1995 y se dictan otras disposiciones para el aprovechamiento de áreas especiales ubicadas en zonas de frontera. 20 Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones 18 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 44.
Transcribió los artículos 20, 21, 22, 23, 24, 89, 93 y 98 del plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva, e insistió en que: “[…] Así las cosas como ya indicó la regulación sobre la “Zona de Amortiguación” es competencia de las entidades del Orden Nacional y Departamental a saber UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PARQUES NATURALES NACIONALES (UAESPNN) y CORPOBOYACÁ, por lo tanto, al arrogarse el Municipio de Villa de Leyva la competencia para definirla en el PBOT, este es violatorio de las disposiciones legales establecidas para tal fin (…) Sin embargo, es menester indicar que el Municipio si puede, dentro de su ámbito de competencia, establecer el uso de suelo dentro de su jurisdicción y más específicamente en las Zonas de Amortiguación, empero, cuando estas zonas ya sean establecidas y legalmente definidas por la autoridad competente para tal fin como lo es la UAESPNN o en su defecto CORPOBOYACÁ […]”. 45.
Luego de lo expuesto, abordó el caso concreto, i) insistiendo en la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales y de CORPOBOYACÁ para regular las zonas de amortiguación, no obstante, en el presente asunto, el municipio de Villa de Leyva se atribuyó la delimitación de dicha zona en el plan básico de ordenamiento territorial; ii) anotando que si bien es cierto aquel municipio, al expedir el acto administrativo acusado, transgredió la normatividad sobre el uso del suelo establecida en el plan básico de ordenamiento territorial, también lo que en tal plan se desconocieron normas de orden legal y, además, el concejo municipal de ese ente territorial se arrogó facultades que solo le corresponden a las precitadas entidades, por lo que se inaplicarían por ilegalidad los artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 98 del Acuerdo núm. 021 de 2004; y, iii) concluyendo que: “[…] para la instalación de la antena objeto de esta acción, era obligatorio además de atender las disposiciones sobre uso de suelos contempladas en el PBOT del Municipio de Villa de Leyva, que la entidad de carácter NACIONAL o DEPARTAMENTAL ejerciera la declaración de la ZONA DE AMORTIGUACIÓN conforme lo prevén los lineamientos legales preestablecidos para tal fin, razones de más para negar las pretensiones incoadas por los actores contra la Licencia de Construcción No. 160 de 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaria de Planeación Municipal al favor de la Empresa Móviles de Colombia “MOVISTAR” […]”.
I.8. El recurso de apelación21 46. Los señores Roberto Uribe Ricaurte22, Diego Arango Ruiz, Isabel Cristina Trejos y Martha Cecilia Bohórquez, inconformes con la decisión de primera instancia y por intermedio de su apoderado judicial, presentaron recurso de apelación orientado a que se revoque tal decisión y se acceda a las pretensiones de la demanda. 47.
Afirmaron, luego de citar los artículos 6°, numeral 1°, y 10 de la Ley 388 y hacer referencia al componente general de los planes de ordenamiento territorial regulado en aquella ley, que la calificación como zona amortiguadora que realizó el municipio 21 Fol. 887-893, C. 2. 22 El recurso de apelación indica “[…] ROBERTO URIBE RICAURTE, obrando en nombre propio y como apoderado de los Srs.
DIEGO ARANGO RUIZ, ISABEL CRISTINA TREJOS y MARTHA CECILIA BOHÓRQUEZ […]”. 19 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva de Villa de Leyva, en su plan de ordenamiento territorial, se hizo en forma provisional mientras “[…] su declaratoria se hacía o profería por las autoridades […]”.
Adicionó que, de todas formas, las clasificaciones de uso del suelo establecidas y previstas en esa zona de protección no puede carecer de valor por el hecho que, a esa fecha, el “[…] Ministerio del Medio Ambiente y Parques Nacionales […]” no hayan proferido el acto administrativo determinando la ubicación geográfica exacta de esa zona. 48.
Manifestaron que la Ley 388 era clara y concisa al asignar la competencia para reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales en los planes de ordenamiento territorial y, en tal sentido, las normas declaradas oficiosamente como ilegales en la sentencia cuestionada lo único que hacen es determinar, precisamente, los usos principales, compatibles, condicionados y prohibidos en forma temporal, siguiendo para el efecto el artículo 24 del citado plan de ordenamiento territorial. 49.
Consideraron, de tal forma, que establecer un régimen de uso del suelo especial que buscaba proteger y asegurar la zona aledaña al santuario de flora y fauna de Iguaque, calificándola como zona amortiguadora, no implicó desconocimiento alguno de la ley, insistiendo, asimismo, que tal régimen tiene plena validez y no puede ser desconocido, por lo que la tesis de la primera instancia “[…] en el sentido de que estas normas son ilegales y por ello no pueden aplicarse, implica desconocer la realidad histórica relacionada con el acuerdo comunitario que concluyó en la defensa de un área de vital importancia y cuya protección se requiere a toda costa y que atañe al macizo de Iguaque […]”. 50.
Explicaron que una cosa es la delimitación temporal de la zona de amortiguación, que le compete en forma definitiva a las autoridades ambientales, y otra distinta la clasificación del régimen de uso de suelos dentro del plan básico de ordenamiento territorial, más aún, en zonas que requieren de especial protección, lo que tiene plena validez. 51.
Estimaron, igualmente, violados los artículos 8°, 79 y 80 de la Carta Política que: “[…] establece y dispone como obligación del Estado y de las personas, proteger las riquezas culturales y naturales de La Nación; del art. 79 ibidem, que dispone y consagra el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y cómo la comunidad puede y debe participar en las decisiones que lo afectan; que es deber de conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Desconoce la misma sentencia el mandato contenido en el art. 80 que obliga al Estado planificar de acuerdo al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, así como las normas previstas en el Código de Recursos Naturales y que fundamentan la política ambiental con base en los principios ya referidos […]”. 52. Alegaron, luego, que se dejaron de estudiar los cargos relativos a la “[…] Violación al artículo 206 PBOT […]” y “[…] Desconocimiento al derecho de defensa, publicidad y contradicción […]”. 20 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 53.
Frente a la acusación relacionada con la violación del artículo 206 del plan básico de ordenamiento territorial de Villa de Leyva, norma en la cual se estableció el área para la ubicación de antenas y que no fue declarada ilegal en la sentencia impugnada, apuntó que su trasgresión, en su concepto, es clara y acreditada de acuerdo con la certificación expedida por el IGAC y los dictámenes periciales allegados como pruebas trasladas al proceso, de los cuales se desprende que la antena se instaló en una zona distinta de aquella dispuesta en aquel plan de ordenamiento territorial, esto es, en el predio de propiedad del señor Andrés Canal Mora, calificada en ese plan como zona de amortiguación. De haberse estudiado tal acusación, continuó, habrían prosperado las pretensiones de la demanda. 54.
Adujeron, asimismo, que “[…] [T]ampoco se refiere la sentencia en forma alguna a los artículos 424, 425 y 430 alegados como violados y que contienen las normas relacionadas con la publicidad y derecho de contradicción, así como también el inciso 2° del art. 20 de la Ley 388 de 1997 relacionada con la obligatoriedad de los planes de ordenamiento territorial […]”. 55.
Anotaron, frente al cargo por desconocimiento del derecho defensa, publicidad y contradicción, que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta que: i) en la demanda se acompañó la copia simple del trámite administrativo que dio lugar a la expedición del acto acusado y se solicitó como pruebas oficiar a la oficina de planeación del municipio de Villa de Leyva para que remitiera tales antecedentes administrativos; ii) en virtud de lo anterior, el expediente administrativo se encuentra de los folios 43 a 148 inclusive, en el cual consta que la valla “[…] se colocó e instaló el 21 de septiembre, esto es, un mes después de expedida la licencia […]”; iii) asimismo, la primera instancia solicitó el envío de tales antecedentes administrativos; y, iv) los documentos precitados se encuentran dentro del expediente en el “[…] cuaderno o anexo No. 1 sin foliar […]”; concluyendo, entonces, que si “[…] el Tribunal hubiese revisado y tenido en cuenta que efectivamente los antecedentes administrativos no solo se acompañaron con la demanda, sino que también se solicitaron en la misma como prueba y que obran dos veces en el expediente (…) el cargo anunciado debería haber prosperado […]”.
I.6. Trámite del recurso de apelación 56. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, a través del auto de 17 de septiembre de 201423, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 3 de julio de 2014. 57. El magistrado del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 25 de agosto de 201524 admitió el recurso de apelación y a través del auto de 31 de marzo de 201625 ordenó correr traslado a las 23 Fol. 896, C. 2. 24 Fol. 4, Cuaderno Consejo de Estado. 25 Fol. 7, Cuaderno Consejo de Estado. 21 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera el respectivo concepto. 58.
La parte actora26 presentó sus alegaciones de conclusión en las cuales reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. La parte demandada y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta oportunidad. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 59. Esta Sala de Decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandante, abordará: i) su competencia; ii) la cuestión previa relacionada con la cosa juzgada declarada en primera instancia; iii) el problema jurídico; iv) el acto administrativo acusado; v) el caso concreto, para, posteriormente, precisar vi) las conclusiones de su análisis.
II.1. La competencia 60. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA27 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.
La cuestión previa asociada a la cosa juzgada declarada por la primera instancia 61. Teniendo en cuenta que, como lo prescribe el artículo 164 del C.C.A.28, es deber del juez de lo contencioso administrativo decidir sobre las excepciones que pueden oponerse a la prosperidad de la acción, independientemente de que hayan sido propuestas o no, la Sala no puede pasar por alto que algunos de los demandantes, como lo son María Inés Guardiola Perilla, Diego Arango Ruíz, Isabel Trejos, Jorge Guaneme y Martha Bohórquez presentaron acción popular contra el municipio de Villa de Leyva y MOVISTAR para lograr que se protegieran los derechos colectivos a un ambiente sano, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos 26 Fol. 8-35, Cuaderno Consejo de Estado. 27 «Artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)». 28 «ARTICULO 164.
EXCEPCIONES DE FONDO. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus."». 22 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva acorde con las disposiciones jurídicas y el principio de precaución previsto en los artículos 6º y 9º de la Ley 99 de 199329, demanda a través de la cual formuló pretensiones que cuestionaron la concesión de la licencia de construcción de la antena de MOVISTAR en un predio del municipio de Villa de Leyva, decididas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia de 8 de julio de 2009 que se encuentra debidamente ejecutoriada, circunstancia que merece ser abordada sobre el alcance que, para este proceso, tiene dicha decisión, en cuanto se debe determinar si los efectos de aquella sentencia popular se pueden extender a la presente decisión a través del acaecimiento del fenómeno de la cosa juzgada, como lo señaló la sentencia impugnada30. 62.
En efecto, la sentencia de 6 de diciembre de 2007 proferida por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja31, dentro del expediente núm. 2006-0097, condensó la demanda de acción popular, así: “[…] 1. Derechos invocados como violados (…) Los actores populares, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, acuden ante esta jurisdicción, con la finalidad de que se protejan los siguientes derechos colectivos: (…) Goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (…) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente (…) La defensa del patrimonio cultural de la Nación (…) La seguridad y la salubridad públicas (…) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (…) La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las 29 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 30 La sentencia impugnada, expresamente, indicó: «[…] El juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá se pronunciaron en relación con los hechos de la demanda dentro de un proceso de acción popular, en donde se dejó indicado muy claramente que la decisión de fondo en el proceso versa sola y exclusivamente sobre la vulneración o no de los derechos colectivos presuntamente conculcados a los actores populares, mientras que en esta instancia judicial lo que se pretende es la nulidad de una licencia de construcción y el restablecimiento del derecho respectivo (…) Como puede observarse no existe en este caso identidad de objeto para que en principio pueda proceder la excepción planteada, no obstante, para esta Corporación el medio exceptivo propuesto prosperará parcialmente bajo el entendido que en los fallos de las dos instancias de la acción popular el juez no observó que los derechos colectivos supuestamente amenazados hubieren sido conculcados, razonamientos que más adelante se profundizaran en el desarrollo de los problemas jurídicos que planteará esta Sala de Decisión (…) Queda claro que el juicio a adelantar es el control de legalidad del acto acusado en función de los derechos subjetivos presuntamente conculcados a los accionantes, por lo que desde ya se descarta del conocimiento de esta Sala aquellas pretensiones y argumentos dirigidos al amparo de derechos colectivos, circunscribiéndose este cuerpo colegiado únicamente al estudio de legalidad del acto impugnado (…) Observa la Sala que los tres primeros interrogantes30 hacen alusión a problemáticas de tipo ambiental y versan sobre derechos colectivos que ya fueron debatidos en el desarrollo del proceso de acción popular que se tramitó en el juzgado 14 administrativo del circuito judicial de Tunja y en segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Boyacá, en donde ninguno de los jueces que fungieron para ese entonces como jueces constitucionales avizoraron la vulneración de algún tipo de derecho colectivo, a saber: i) goce de un ambiente sano; ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenibles; iii) la defensa del patrimonio cultural de la nación; iv) la seguridad y salubridad pública; v) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (…) Razones de más para que en criterio de esta Sala proceda parcialmente la excepción de cosa juzgada propuesta por las accionadas (…) por cuanto (…) los jueces constitucionales no observaron algún quebrantamiento de los derechos o intereses colectivos irrogados en la acción popular […]». 31 Fol. 592-639, C. 2. 23 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva disposiciones jurídicas (…) Plantea igualmente que se desconoce el principio de precaución contemplado en los artículos 6° y 9° de la Ley 99 de 1991 (sic). 2.
Hechos que dan lugar a la acción (…) Señalan los demandantes los siguientes hechos que sustentan la acción popular: (…) 1. El 25 de agosto de 2005 la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva, expide la licencia de construcción No. 160, a favor de la empresa telefónica Móviles (sic) Colombia S.A. “MOVISTAR”, autorizando la construcción de una estación base de telefonía celular (comercial), sobre un predio identificado con la cédula catastral No. 00-00-0012-0420, vereda Centro del municipio de Villa de Leyva (…) 2.
La licencia de Construcción (sic) se expidió sobre un predio con un área de 195.070 metros; área a construir 225 metros, tipo de construcción: Estación base de telefonía móvil celular (comercial); servicios públicos agua, alcantarillado, (pozo séptico) y electricidad (…) La antena de telefonía móvil, básicamente consta de lo siguiente, según concepto técnico NAPS 106-01 de CORPOBOYACÁ – subdirección de Gestión Ambiental: (…) “Torres auto soportada de Cuarenta y Dos metros (42M) de altura, donde se colocarán las antenas que irradiarán la señal de telefonía móvil celular, cuya cimentación es en concreto masivo reforzado con muertos pernados (sic) para cada una de las tres patas soporte (…) Shelter donde van ubicados los equipos necesarios para el funcionamiento de la base.
Construcción de un tanque de combustible con capacidad para 1.000 galones (…) Planta eléctrica de emergencia de 45 Kwa (…) Tanque de combustible con capacidad para mil galones (1.000 Gal.) (…) Cerramiento perimetral.” (…) 4. A la fecha de presentación de la Acción, la antena se encuentra levantada y funcionando, a pesar de la abierta oposición que tal construcción ha generado en el municipio de Villa de Leyva (…) 5.
El Honorable Concejo municipal de Villa de Leyva, mediante Acuerdo 021 de agosto de 2004, adoptó y aprobó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), que actualmente rige en dicho municipio (…) 6. Villa de Leyva es monumental nacional, conforme al Decreto 3641 del 17 de diciembre de 1954, por lo que su plan de ordenamiento debe ser objeto de estricta vigilancia y cumplimiento (…) 7.
La referida antena y sus construcciones se autorizaron y levantaron en zonas no permitidas conforme a la reglamentación de uso del suelo establecida en el PBOPT de Villa de Leyva, y desconociendo una zona o polígono especialmente dispuesto para este tipo de antenas. 3. Objeto de la acción (…) Solicitan los actores que con las resultas de la presente acción popular se concedan las siguientes pretensiones: (…) 1.
Que se declaren vulnerados los derechos e intereses colectivos enunciados en los términos de que trata esta demanda (…) 2. Que en consecuencia, de conformidad con lo previsto en el inciso 2° del art. 2° de la ley 472 de 1998 se ordene a la empresa telefónica móviles de Colombia S.A. “MOVISTAR”, “…restituir las cosas a su estado anterior” para lo cual dentro del término que el Despacho señale deberá ordenarse a la empresa MOVISTAR el retiro y demolición de todas las obras relacionadas con la antena de telefonía celular de que trata la demanda (…) 3.
Que en el evento que no se cumpla la orden impartida dentro del término dispuesto en la sentencia, se ordene su cumplimiento comisionándose al funcionario competente que designe su despacho con cargo a la empresa Movistar por parte de los accionantes (…) 4. Se ordene a la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva, abstenerse de conceder licencias para la instalación de antenas de telefonía celular, en zonas diferentes a la establecida y permitida al efecto por el PBOT […]”. 24 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 63.
A su turno, la citada sentencia de 8 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del expediente núm. 2006-009732, sintetizó la demanda, de la siguiente forma: “[…] 1.1. La demanda y su trámite: En ejercicio de la acción popular prevista en el Art. 88 de la Carta Política y desarrollada en la Ley 472 de 1998, los señores DIEGO ARANGO RUIZ, JORGE GUANEME, ROBERTO URIBE RICAURTE, MARTHA BOHORQUEZ, ISABEL TREJOS V, MARÍA INES GUARDIOLA PERILLA, SERGIO ANDRÉS PERILLA ROZO, JOSÉ MARÍA GARZÓN DÍAZ, ALFONSO LLORENTE SARDI, LUIS GABRIEL CÁRDENAS DURAN, y la FUNDACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DE LOS INTERESES Y BIENES PÚBLICOS, LOS INTERESES DIFUSOS Y EL MEDIO AMBIENTE – PROTEGER–, presentaron demanda en contra del Municipio de VILLA DE LEYVA y la EMPRESA TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. – “MOVISTAR” – el día 16 de noviembre de 2006 (fl. 23 Cdno. I), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos contenidos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, literales a, b. c. d. e y f, planteando además el desconocimiento del principio de precaución previsto en los artículos 6° y 9° de la Ley 99 de 1991 (sic) (fls. 10-11), derechos presuntamente vulnerados con la expedición por parte del Municipio de Villa de Leyva de la licencia de construcción N° 160 de fecha 25 de agosto de 2005, a favor de la empresa TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. – MOVISTAR –, en la que autorizó la construcción de una estación base de telefonía celular dentro de un predio ubicado en la vereda centro del referido municipio.
Según el dicho de los demandantes, la construcción se autorizó y levantó en zona no permitidas, conforme a la reglamentación de uso del suelo establecida en el PBOT de Villa de Leyva (fl. 9-10) […]”. 64. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal a través de la cual se “[…] otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas […]”33, de tal forma que su aplicación permite “[…] dar seriedad a las sentencias judiciales y poner término a la incertidumbre que se produciría si quien obtuvo una sentencia judicial contraria a sus intereses, pudiera seguir planteando su caso ante los tribunales hasta que fuera fallado conforme a ellos […]”34 65.
El Código de Procedimiento Civil y, en los mismos términos, el General del Proceso, establecen que “[…] la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes […]” (artículo 332 del CPC y 303 del CGP). 66.
A su turno, el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 175, dispone que: “[…]
ARTICULO 175. COSA JUZGADA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". 32 Fol. 533-550, C. 1. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-308 de 2021. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 29 de agosto de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00273-00.
Actor: Hernando Gómez Vinasco. Referencia: Acción de nulidad. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 25 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]”. 67. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 175 del C.C.A, la sentencia que declara la nulidad del acto demandado tiene efectos erga omnes absolutos y, por ello, no será posible intentar un nuevo pronunciamiento judicial sobre el acto retirado del ordenamiento jurídico.
Por el contrario, los efectos de cosa juzgada serán relativos para el caso en que se niegue la nulidad, lo cual quiere decir que solo se extienden a la causa petendi analizada por el juzgador, en la medida en que el acto acusado no se confronta con la totalidad del ordenamiento jurídico, sino únicamente frente a las normas superiores invocadas por el accionante, por lo que no se descarta la posibilidad de que dicho acto pueda ser anulado por razones diferentes35. 68.
En otras palabras, en el caso en que el juez de la legalidad del acto administrativo niegue su nulidad, esta decisión, enmarcada por la referencia a las normas violadas y el concepto de violación invocados, es inmutable y de obligatorio cumplimiento erga omnes, lo cual implica que, por una parte, el acto no sólo sigue teniendo plenos efectos en el ordenamiento jurídico, sino que, por haber sido analizada y definida judicialmente, su validez deviene inexpugnable en relación con los cargos analizados, de modo que su contenido no puede ser desconocido y, por la otra, que su legalidad no puede ser cuestionada nuevamente, en sede judicial, por las razones ya estudiadas. 69.
La misma regla se aplica a lo decidido sobre la legalidad de un acto administrativo demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la norma no hizo distinción alguna entre estos dos tipos de contencioso, aunque sí precisó, en relación con lo decidido en torno al restablecimiento de un derecho, que la cosa juzgada beneficiaría a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido la declaración a su favor, lo que significa que, en un trámite judicial posterior, dicho restablecimiento no podría desconocerse. 70.
La Sala estima que estando debidamente ejecutoriada la sentencia proferida el 8 de julio de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió negativamente los cargos formulados en la acción popular, esta sentencia no tiene 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 29 de abril de 2008. Radicación núm. 1.878.
Número Único: 11001-03-06-000-2008-00009-00. Referencia: Alcance de la cosa juzgada en el caso de sentencias que niegan la nulidad de un acto administrativo. Obligatoriedad de las decisiones judiciales. C.P. William Zambrano Cetina. 26 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva fuerza de cosa juzgada respecto de la presente decisión por las siguientes razones: 70.1.
El trámite de la acción popular no se fundó en la misma causa petendi. Se observa que, mediante sentencia del 8 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió una demanda popular contra la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005 proferida por el municipio de Villa de Leyva por atentar contra el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y el desconocimiento del principio de precaución ─artículo 4º de la Ley 472 de 1998, literales a, b, c, d, e y f y los artículos 6º y 9º de la Ley 99 de 1993─, lo cual contrasta con la solicitud de nulidad del acto administrativo demandado ─Licencia de Construcción núm. 160 de 2005─ que se fundamenta en razones de violación del bloque de legalidad, es decir no existe identidad en la causa petendi. 70.2.
Así lo puso de presente la citada corporación judicial en la decisión de 8 de julio de 2009, cuando consideró que: “[…] Lo que ocurre en este caso es que las conclusiones esgrimidas por el a quo involucran un problema de legalidad del acto -licencia de construcción-, pero no logran probar la efectiva y cierta vulneración del derecho colectivo, tal y como lo señalan los recursos de alzada.
No quiere decir lo anterior que un acto administrativo no pueda ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, es más, cuando así ocurre su aplicación o ejecución puede y debe ser suspendida con miras a proteger tales derechos. Sin embargo, conforme a reciente jurisprudencia del Consejo de Estado ha de indicarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo difiere en uno y otro caso.
En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado a través constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un análisis entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, que no siempre implica un análisis de afectación de derechos colectivos, dado que el objeto de la acción contencioso administrativa se reduce a un control de legalidad del acto, en virtud del cual puede declararse su nulidad.
A contrario sensu, en la acción popular no puede declararse la nulidad del acto por razones de simple ilegalidad, pero si puede llegar a suspenderse su ejecución o aplicación, si vulnera o amenaza derechos colectivos. (…) Coligase de lo dicho que en el sub-lite se suscita igualmente un conflicto entre normas de carácter nacional y normas de carácter municipal que tienen que ver con el uso del suelo.
A este respecto, por regla general existe una jerarquía normativa que indica que las normas nacionales priman sobre las municipales. Empero, debe tenerse en cuenta que, con relación al uso del suelo, existen claras competencias definidas por la Constitución que otorgan a las entidades territoriales derechos y competencias propias que escapan a las injerencias de otras entidades, en especial de la Nación, que para el caso tienen que ver con la revisión y modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial, bajo la óptica de las normas pertinentes, por lo que, si no se llega a demostrar la directa y clara violación al derecho colectivo invocado, la función del juez constitucional no puede llegar a traspasar los límites del juez administrativo, que si tiene atribuciones legales suficientes para anular el acto administrativo contenido en la Licencia de Construcción de la antena de telefonía móvil. 27 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva Aunado a lo anterior y para abundar en razones, resalta la Sala que en esta Corporación cursa una acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo demandante es el señor Diego Arango Ruiz y los demás actores populares, en tanto que los demandados son el municipio de Villa de Leyva y MOVISTAR, siendo pretensión principal la de que se declare la nulidad de la licencia de construcción No. 160 de fecha 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaría del municipio de Planeación de Villa de Leyva […]”. 70.3.
La acción popular no se fundó en el mismo objeto. El problema jurídico planteado en aquella acción fue determinar si el municipio de Villa de Leyva, al conceder la Licencia de Construcción núm. 160 del 25 de agosto de 2005, afectó o no derechos de naturaleza colectiva, no obstante, el juez popular se abstuvo de fallar sobre la legalidad del acto administrativo acusado, aduciendo que en la “acción popular no puede declararse la nulidad del acto por razones de simple nulidad” habida cuenta de que solo se limitó a realizar un “análisis constitucional del interés afectado a través de la constatación y demostración de la afectación a un derecho colectivo” y no un “análisis entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan”. 70.4.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que en este proceso se solicita que se declare la nulidad de la Licencia de Construcción núm. 160 del 25 agosto de 2005 expedida por el municipio de Villa de Leyva, es decir, no se fundamenta en las mismas pretensiones que originaron el fallo popular del 8 de julio de 2009 del Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual no amparó los derechos colectivos, por lo tanto, si bien puede existir identidad jurídica de sujetos, no existe identidad en el objeto ni en la causa petendi y, en consecuencia, la excepción de cosa juzgada no tiene vocación de prosperidad. 71.
En conclusión, lo cierto es que el juez popular no se ocupó de determinar si el acto administrativo acusado era legal o no y concluyó que ese asunto escapaba al ámbito de sus competencias, razón por la cual se abstuvo de declarar la legalidad o nulidad de la Licencia de Construcción núm. 160 del 25 de agosto de 2005 otorgada por el municipio de Villa de Leyva a favor de MOVISTAR por la violación de las normas de carácter nacional o local que regulan el uso de suelos establecido en el PBOT del municipio de Villa de Leyva y la esquematización de la zona de amortiguación de la reserva natural denominada “Laguna Iguaque”, de modo que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada respecto de la legalidad del acto administrativo acusado. 28 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva II.3.
Problema jurídico 72. La Sala, siguiendo las prescripciones de los artículos 32036 y 32837 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, así como el recurso de apelación presentado por la parte demandante, considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto se limita a determinar si la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Villa de Leyva infringió las normas en que se ha debido fundar el acto administrativo. 73.
Desde la perspectiva de los apelantes, el acto administrativo acusado: 73.1. Infringió las normas del plan básico de ordenamiento territorial que establecieron, temporalmente, un régimen de uso del suelo especial en la zona aledaña al Santuario de Flora y Fauna de Iguaque que denominó zona de amortiguación. En ese sentido, se oponen al fallo de primera instancia que “INAPLICÓ POR SER ILEGALES” los artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 98 del plan de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva. 73.2.
Desconoció el artículo 206 del plan básico de ordenamiento territorial, disposición en la cual se estableció el área para la ubicación de antenas, puesto que, conforme a la certificación expedida por el IGAC y los dictámenes periciales trasladados, la antena instalada por MOVISTAR lo fue en una zona distinta de aquella dispuesta en aquella reglamentación, cargo que los apelantes estiman no se desató en la sentencia de primera instancia. 73.3.
Transgredió el derecho de defensa, publicidad y contradicción de los actores puesto que, contrario a lo expuesto por la primera instancia, la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto administrativo acusado si se encontraba en el expediente al haber sido aportada en copia simple con la demanda y remitida posteriormente por las autoridades administrativas municipales, documentos que, en su concepto, habrían dado lugar a la prosperidad del cargo puesto que de ellos surge que no se cumplió con las formalidades prescritas en los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial y en los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005, que regulan la publicidad y contradicción del acto acusado. 36 “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71” 37 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia” 29 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva II.4.
El acto administrativo acusado 74. Lo es la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 200538, a través de la cual se autorizó a “[…] TELEFONÍA MOVISTAR […]”, la ejecución del proyecto “[…] ESTACIÓN BASE DE TELEFONÍA MOVIL CELUAR (COMERCIAL) (sic) (…) SERVICIOS PÚBLICOS: AGUA, ALCANTARILLADO (POZO SÉPTICO), ELECTRICIDAD […]”.
II.5. El caso concreto 75. La Sala, como se indicó anteriormente, estimó que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto es determinar si la Licencia de Construcción núm. 160 de 25 de agosto de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Villa de Leyva, trasgredió las normas en que debía fundarse el acto acusado.
Los apelantes, bajo esta causal de nulidad mencionada, plantearon las acusaciones que se desarrollarán a continuación. II.5.1. La infracción de las normas del plan básico de ordenamiento territorial a través de las cuales se estableció temporalmente un régimen de uso especial en la zona aledaña al Santuario de Flora y Fauna 76. Los apelantes insistieron en que el acto acusado infringió las normas del plan básico de ordenamiento territorial que establecieron, temporalmente, un régimen de uso del suelo especial en la zona aledaña al Santuario de Flora y Fauna de Iguaque que denominó zona de amortiguación, y en ese sentido, la decisión de inaplicar “POR SER ILEGALES” los artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 98 del plan de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva, desatiende las disposiciones legales y reglamentarias que otorgan competencia a las autoridades ambientales para delimitar, en forma definitiva, aquella zona. 77.
Para desatar tal cuestión, se debe indicar que al municipio, de acuerdo con el artículo 311 de la Carta Política, en su condición de entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, le corresponde, entre otros, “[…] ordenar el desarrollo de su territorio […]” y los concejos municipales y distritales, siguiendo el artículo 313 Constitucional, tienen como encargo “[…] 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio […]”. 78. Ha destacado la jurisprudencia constitucional39 que la función atribuida a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo “[…] a pesar de gozar de una especial protección constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la 38 Fol. 43, Cuaderno Principal. 39 Corte Constitucional, Sentencia C-138 de 2020. 30 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c) […]”. 79.
Es claro, entonces, que si bien los concejos municipales y distritales son los órganos constitucionalmente encargados de reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del territorio departamental e integrante del territorio nacional, lo cual implica, que sobre el territorio “[…] confluyen diversos intereses40 y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia (artículo 288 de la Constitución), las competencias en la materia, no se agotan con la expedición de los POT41, por parte de los municipios […]”. 80.
Las competencias en materia urbanística y de ordenamiento del territorio se encuentran distribuidas por la Carta Política y coexisten competencias concurrentes de regulación normativas entre los niveles central, departamental y municipal, como puede evidenciarse del contenido del artículo 1° de la Ley 388 de 1997 que dispone como objetivo de la norma “[…] 4.
Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes […]”. 81.
Se debe resaltar que la Corte Constitucional42, desde tal perspectiva, ha evidenciado que la reglamentación de los usos del suelo está: “[…] sometida a determinantes, definidos por el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 como normas jerárquicamente superiores, expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en cuenta por los concejos al momento de expedir el POT y que dan cuenta de la variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo meramente local43.
En dicha norma legal, se encuentran enunciados algunos de dichos determinantes, sin que la lista sea taxativa: los relacionados con la conservación y protección del medio ambiente44, los recursos naturales y la prevención 40 En cuanto al POT “En la elaboración del mismo, por lo demás, participa activamente la ciudadanía, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas instituciones estatales”: sentencia C-173/06. 41 De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, “El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.
Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. “(…) dicho Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito”: sentencia C-051/01. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-138 de 2020. 43 “Ya ha quedado establecido que las entidades territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones, cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda circunscribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactarán, necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o nacional”: sentencia C-534/96. 44 El artículo 61 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA”, dispuso: “Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”.
Esta norma fue declarada exequible, luego de considerar que: “En verdad existe 31 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva de amenazas y riesgos naturales45; las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos; el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía; los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos. Igualmente, constituyen determinantes de los POT, los instrumentos de planificación del uso eficiente del suelo rural, adoptados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)46 […]”.
(resaltado y subrayado fuera de texto) 82. El artículo 10 de la Ley 388 de 1997, mencionado en la anterior decisión judicial, establece, respecto de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 10.
ARTICULO
10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas una relación de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere decir que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el Constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local” (negrillas no originales): sentencia C-534/96. 45 El artículo 41 de la Ley 1523 de 2012, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres” dispuso: “Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo.
Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial”. 46 “Artículo 3o.
Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.
Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años”: Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 32 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica; c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”.
(resaltado y subrayado fuera de texto) 83. La Sección Primera del Consejo de Estado ha resaltado que los determinantes de autonomía territorial constituyen “aspectos de interés social y general para la sociedad colombiana”47 y su inclusión: “[…] no hace más que explicitar la primacía de la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a ésta, así como la coordinación y previsión o planeación que el ordenamiento jurídico, en especial el precitado artículo 10, le impone a los municipios y distritos para la elaboración de sus respectivos planes de ordenamiento territorial (…) en cuanto se trate de los mencionados asuntos, obras o actividades que correspondan a esas determinantes, cuya ejecución le corresponda a la Nación, los cuales deben ser tenidos como norma de superior jerarquía en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial por los municipios”48. 84.
Los determinantes de ordenamiento territorial son conceptos jurídicamente indeterminados creados por habilitación legal o reglamentaria que constituyen “normas de superior jerarquía”, que pueden estar contenidas en una pluralidad de instrumentos -leyes, decretos, resoluciones, planes, guías, manuales, instrucciones, reglamentos, decretos, etc.- caracterizados por i) estar revestidos de un interés supralocal y fungir como una especie de ejes de articulación entre el nivel local y nacional en materia de ordenación del territorio y ii) delimitar y condicionar el ejercicio de la competencia de ordenación urbanística de los municipios. 85.
Al referirnos a la validez del plan de ordenamiento territorial, se hace alusión a la conformidad que este debe tener con el ordenamiento jurídico y, particularmente, su conformidad con las normas, decretos, resoluciones, instrucciones en los que estén contenidos los determinantes. 86. El legislador definió el POT como “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal”49, esto es, la entidad territorial debe fijar el uso, ocupación y transformación del suelo en un territorio específico, lo que significa la capacidad para “regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”50. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de marzo de 2010, rad. 11001-03-24-000-2005-00185-01, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta. 48 Ibid. 49 Artículo 9º de la Ley 388 de 1997. 50 Artículo 5º de la Ley 388 de 1997. 33 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 87.
Con fundamento en lo anterior, el concejo municipal de Villa de Leyva expidió el Acuerdo 021 de agosto de 2004 y estableció el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. En este Acuerdo se dispuso que el desarrollo físico y la utilización del suelo en el municipio de Villa de Leyva, se regirán por las disposiciones previstas y los instrumentos que lo desarrollarán. 88.
En el artículo 21 señaló que la “Zona Amortiguadora del Santuario de Fauna y Flora de Iguaque (…) se identifica como área de influencia del Santuario de Fauna y Flora de Iguaque y se encuentra georeferenciado en los Mapas MF1 Estructura Ecológica Principal, y MF8 Clasificación de Usos del Suelo y cuenta con un área de 1.216,54 hectáreas en donde se caracterizan cuatro subzonas SUBZONAS ÁREA (Has) Desde la quebrada Ritoque y Cerro El Emporio, límite con el Municipio de Sáchica, hasta la quebrada la Colorada Centro 456.73 Desde la quebrada Colorada Centro hasta la Quebrada El Roble 237.86 Desde la quebrada el Roble hasta la Colorada Alta, límite con el Municipio de Arcabuco 451.13 Fragmento del territorio municipal correspondiente a la subcuenca de la quebrada Chaina 70.82 89.
Como objetivos de la Zona Amortiguadora el artículo 22 del PBOT dispuso: “[…] Los objetivos de la Zona Amortiguadora son: 1. Brindar a la zona un manejo especial reglamentado que contribuya a atenuar las perturbaciones que pueda causar la actividad humana, ya sea ésta de origen interno o externo, sobre el (las) área(s) del sistema correspondiente. 2.
Constituirse en zona modelo de desarrollo sostenible en el país. 3. Contribuir, a través de una adecuada zonificación, al ordenamiento ambiental del territorio. 4. Contribuir, a través de la promoción de actividades de conservación y de uso sostenible de los recursos, al mantenimiento de la oferta de bienes y servicios ambientales. 5.
Promover la participación comunitaria en la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales contenidos en la zona y en la preservación de los existentes. 6. Definir la zona de amortiguación en forma temporal que permita adelantar y sugerir condiciones de uso y ocupación. Villa de Leyva - Monumento Nacional Concejo Municipal. […]” 34 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 90.
Según el artículo 23, los criterios a tener en cuenta para la definición de la Zona Amortiguadora del Santuario de Fauna y Flora de Iguaque, son los siguientes: “[…] a. Criterios arcifinios o naturales. b. Identificación de riesgos y amenazas. c. Usos compatibles e incompatibles (Impacto social). d. Conectividad ecológica. e. Tenencia y propiedad. f. Participación y legitimación comunitaria e interinstitucional […]” 91.
A su vez el artículo 24, reguló la Zona Amortiguadora del Santuario de Fauna y Flora de Iguaque de la siguiente manera: “[…] Régimen de Usos. El régimen de usos permitido temporalmente hasta su definición interinstitucional, municipal y comunitaria serán de conformidad con la resolución 276 de 1999, específicamente su artículo 1 numeral 1.6: 1.
Uso principal: Actividades orientadas a la protección integral de los recursos naturales. Forestal protector productor, protección y preservación de los recursos naturales; recuperación, rehabilitación, restauración de coberturas vegetales nativas y restitución de cobertura vegetal exógena. 2. Usos compatibles: Recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada.
Forestal protector productor, Investigación controlada; recreación II (contemplativa). 3. Usos condicionados: Agropecuarios especializados, forestal productor (aprovechamiento forestal de especies foráneas); captación de aguas; residencial I y II 4. Usos prohibidos: Agrario mecanizado, pecuario extensivo, recreación I (masiva); residencial III, Industria IV, ubicación de antenas, construcciones institucionales, minería y extracción de materiales de construcción […]”. 92.
Es comprensible que el municipio de Villa de Leyva haya ejercido la competencia de ordenación urbanística con el objeto de planificar y regular el uso y transformación del suelo y establecer un orden racional y coherente en la distribución geográfica de las actividades públicas y privadas que se diseñan, estructuran y ejecutan en un espacio físico; sin embargo, este ejercicio en cuanto a la ordenación urbanística de los municipios no puede eludir las competencias de ordenación del territorio de entidades supramunicipales. 93.
De allí que resulte pertinente afirmar que cuando el municipio de Villa de Leyva delimitó la “Zona Amortiguadora del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque” ejerció, en principio, una competencia local de ordenación urbanística; sin embargo, no tuvo en cuenta normas verticales-sectoriales con impacto territorial cuyo titular era el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, es decir, el municipio, en ejercicio de su facultad de fijar el plan de 35 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva ordenamiento territorial, no tenía la capacidad de invadir competencias de otras autoridades administrativas superiores encargadas de la competencia de velar por intereses supra-ordenadores como lo es el medio ambiente ni desconocer las determinaciones de otras instancias administrativas que incidían en la estructura física. 94.
En efecto, la determinación, identificación, clasificación y reglamentación de los usos del suelo en las Zonas Amortiguadoras del Sistema de Parques Naturales de Colombia no correspondía a los concejos municipales sino a las autoridades nacionales con fundamento en lo regulado en la Ley 99 de 1993. 95. Es incontestable que el municipio de Villa de Leyva era el titular de la competencia para la expedición del POT (artículos 5°, 6° y 9° de la Ley 388 de 1997) y a través de este podía reglamentar los usos del suelo y fijar el tratamiento urbanístico, pero antes de fijar legítimamente el modelo urbanístico, debía atender las pautas, instrucciones y directrices rectoras fijadas por las instancias supralocales (como lo señala el artículo 10° de la Ley 388 de 1997). 96.
El Decreto núm. 2811 de 197451 -Código de Recursos Naturales- había regulado entre otros aspectos “la actividad administrativa relacionada con los recursos naturales renovables” e introdujo medidas tales como las previstas en el literal e) del artículo 45 que a letra establece: “[…] e). Se zonificará el país y se delimitarán áreas de manejo especial que aseguren el desarrollo de la política ambiental y de recursos naturales.
Igualmente, se dará prioridad a la ejecución de programas en zonas que tengan graves problemas ambientales y de manejo de los recursos […]”. Este Código también dispuso en el Título III del Libro Segundo sobre el “Régimen de reservas de recursos naturales renovables” y en el artículo 47, estableció: “[…] Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.// Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares […]” (Subrayado fuera de texto) 97.
Ahora, mediante Decreto núm. 622 de 1977, reglamentario del Decreto núm. 2811 de 1974, se dispuso acerca del Sistema de Parques Nacionales de Colombia y en el artículo 5º definió la zona amortiguadora como la “Zona en la cual se atenúan las perturbaciones causadas por la actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en la ecología o en la vida silvestre de estas áreas”. 51 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente 36 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 98.
Frente a la reserva y delimitación de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, entre otras, las Zonas Amortiguadoras, el artículo 6º del citado Decreto señaló que: “[…] correspond[ía] al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA-, reservar y alindar las diferentes áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
La reserva deberá efectuarse mediante acuerdo de la junta directiva previo concepto de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales; el acuerdo que se expida para este efecto deberá someterse a la aprobación del Gobierno nacional […]” 99. A su vez en el artículo 8º dispuso: “[…] La reserva y delimitación de un área del Sistema de Parques Nacionales Naturales, se efectuará especificando la categoría correspondiente, según se cumplan los términos de las definiciones contenidas en el artículo 329 del Decreto Ley número 2811 de 1974 y una o más de las finalidades contempladas en el artículo 328 del decreto mencionado […]” 100.
Frente a la competencia para delimitar las zonas amortiguadoras el artículo 14 ibídem estableció: «[…] Corresponde al INDERENA, delimitar para cada una de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, las zonas amortiguadoras y someterlas a manejo especial reglamentado para cada caso, limitando o restringiendo el uso por parte de sus poseedores […]». 101.
Posteriormente, el artículo 5.1852 y 31.1653 de la Ley 99 asignaron al “Ministerio del Medio Ambiente”, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y a las Corporaciones Autónomas Regionales la competencia de naturaleza supralocal de reglamentar el uso y funcionamiento del suelo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales: “Ley 99 de 1993, artículo 5o.
“Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…) 18) Reservar, alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento” Ley 99 de 1993, artículo 31. “Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16) Reservar, alinderar, administrar en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las 52 Ley 99 de 1993, artículo 5o. «Funciones del ministerio.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…) 18) <Expresión subrayada declarada CONDICIONALMENTE INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento (…)». La expresión «y sustraer» declarada INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-649-97 del 3 de diciembre de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, «en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales», y CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, «en cuanto alude a las reservas forestales nacionales». 53 Ley 99 de 1993, artículo 31. «Funciones.
Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción». Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE y aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-598-10 de 27 de julio de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 37 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción” 102. Posteriormente el artículo 8 del Decreto 1728 de 6 de agosto de 2002 “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre la Licencia Ambiental” estableció en el artículo 8° las competencias del “Ministerio de Ambiente”, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en el parágrafo estableció: “[…]
PARÁGRAFO. Se entiende que un proyecto afecta las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando se realiza dentro de estas o en la zona amortiguadora correspondiente, definida por la ley y los reglamentos. Los senderos de interpretación, los destinados a la investigación y aquellos de control y vigilancia, requerirán solamente de la autorización de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales”.
(Resaltado fuera del texto). 103. Asimismo, el Decreto núm. 216 de 2003 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones” estableció en el artículo 19 sobre la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales -UAESPNN y señaló: “[…] Artículo 19.
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - UAESPNN, es una dependencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, encargada del manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de los asuntos que le sean asignados o delegados.
La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales – UAESPNN tendrá las siguientes funciones: […] 3. Coordinar el proceso para reservar y alinderar las áreas del sistema de parques nacionales naturales y elaborar los estudios técnicos y científicos necesarios. […] 7. Coordinar con las autoridades ambientales, las entidades territoriales, los grupos sociales y étnicos y otras instituciones regionales y locales, públicas o privadas, la puesta en marcha de sistemas regulatorios de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las zonas amortiguadoras de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con los criterios de sustentabilidad y mitigación que se definan para cada caso. […]” (Resaltado fuera del texto). 104.
Teniendo en cuenta las normas anteriores, la Ley 99 hizo una atribución legal concreta y habilitó al entonces “Ministerio del Medio Ambiente”, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a las Corporaciones Autónomas Regionales para definir el uso y el funcionamiento del suelo en el Sistema de Parques Nacionales Naturales, lo que significa que, según lo visto anteriormente, el municipio de Villa de Leyva carecía de competencia para delimitar tales zonas y su expedición por oposición a normas superiores comprometió su validez. 105.
En este caso, el legislador de manera excepcional previo que la reglamentación de usos de suelo (arts. 5.18 y 31.16 de la Ley 99) sean de competencia de instancias 38 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva supralocales (arts. 5.18 y 31.16 de la Ley 99).
Así que el municipio de Villa de Leyva estaba sometido a un interés público de nivel superior como lo es el medio ambiente, con una trascendencia relevante que justificaba la delimitación de la competencia de ordenación urbanística del municipio de Villa de Leyva. 106. De esta falta de competencia era consciente el mismo recurrente cuando afirmó que: “[…] la calificación de Zona Amortiguadora por parte del municipio en el Plan de Ordenamiento Territorial se hizo en forma provisional (…) El establecer un régimen de uso del suelo especial, que busca proteger y asegurar al Santuario de Flora y Fauna de Iguaque, calificándolo como zona amortiguadora del mismo santuario, no implica ni determina que haya el Concejo Municipal actuado con quebrando a la ley (…) Una cosa es la delimitación temporal de la Zona de Amortiguación, que en forma definitiva por competencia corresponde a las autoridades ambientales y otra totalmente diferente la clasificación del régimen de uso de suelos, dentro del PBOT […]” 107.
De manera que no puede la Sala declarar la nulidad de un acto administrativo del cual las normas que se afirman desconocidas no eran aplicables, pues se reitera, la competencia para definir estas zonas, radicaba en la autoridad nacional quien a la fecha no había identificado ni delimitado plenamente la zona amortiguadora. 108. Tal atribución como quedó visto se concedió al entonces “Ministerio del Medio Ambiente”, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales -UAESPNN- y a CORPOBOYACA, a quienes correspondía mediante acto administrativo reunir la totalidad de los condicionamientos previstos en el ordenamiento jurídico y «reservar, alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento».
El plan básico de ordenamiento territorial no podía regular una cuestión que legalmente no le había sido asignada, razón por la que no puede fundarse la ilegalidad del acto acusado en una norma contraria al ordenamiento jurídico. 109. La Sala advierte que con oficio SFF- IGUI- 0095-2005 del 3 de junio de 200554 el Jefe Programa del Santuario Fauna y Flora de Iguaque, Octavio Eraso Paguay, informó al alcalde municipal de Villa de Leiva que el predio Olivares y Naranjos de propiedad del señor Andrés Canal Mora: “[…] 1- El predio OLIVARES Y NARANJOS de propiedad del señor ANDRÉS CANAL MORA se encuentra ubicado en la vereda centro del Municipio de Villa de Leyva, lugar fuera de los límites del área protegida (…) 2- El predio OLIVARES Y NARANJOS se encuentra fuera de la propuesta de zona amortiguadora que hace el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Villa de Leyva (…) 3- El predio OLIVARES Y NARANJOS se encuentra fuera de la propuesta de zona amortiguadora que presenta el Santuario de Fauna y Flora Iguaque (…) 4- Que es competencia de CORPOBOYACÁ emitir o no el concepto para licencia, después de que se presente un estudio de impacto 54 Anexo Respuesta Oficio núm. L.M.S. M – 202, C. 3. 39 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva ambiental (…) 5- Que hasta que no se defina, delimite y reglamente la zona amortiguadora del Santuario de Fauna y Flora Iguaque es CORPOBOYACÁ la entidad ambiental competente […]” 110.
Adicionalmente, la Subdirección de Gestión Ambiental de CORPOBOYACÁ, a través del Coordinador Proyecto Administración, Control y Vigilancia, Javier Alfredo Molina Roa, mediante oficio del 19 de julio de 2005, remitió a la Secretaría de Planeación municipal de Villa de Leiva concepto técnico NÚM. NAPS 106-01 de 12 de julio de 200555, rendido por el ingeniero Nairo Adolfo Prieto, contratista de aquella corporación, experticia en la cual se indicó que: “[…] CONCEPTO TÉCNICO (…) Teniendo en cuenta que es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales el otorgamiento de Licencias Ambientales, la gestión, desarrollo, ejecución y operación del proyecto “Instalación y Operación Antena – Base Telefonía Celular Móvil” en el municipio de Villa de Leyva es ambientalmente viable dado que las obras y actividades a ejecutar NO producirán efectos o impactos ambientales negativos, deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje de magnitud menor y de corto plazo, por lo tanto, según lo establecido en el Decreto 1222 de 2005 dicho proyecto NO requiere de Licencia Ambiental una vez evaluada la legislación ambiental particular y las características y condiciones locales del proyecto en la visita de inspección ocular (…) Adicionalmente, de acuerdo con una evaluación in situ, para la ejecución del proyecto NO se requiere de ningún tipo de permiso y/o autorización ambiental por el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales como Concesión de Aguas, Explotación de Canteras, Aprovechamiento Forestal, Permiso de Vertimientos Líquidos o Sólidos, Permiso de Emisiones Atmosféricas, Instalación u Operación de Campamentos, Centros de Acopio Temporal o Sitios de Disposición Final de Material – Escombreras de acuerdo con la normatividad ambiental vigente (Decreto 1180 de 2003, Decreto 1713 de 2002, Decreto 541 de 1994, Decreto 1584 de 1994, Ley 388 de 1998, etc.) y las características específicas y menores de las diferentes obras y actividades a ejecutar […]” 111.
A su vez mediante oficio 4404 – IA-657 del 8 de julio de 200556, el director de Desarrollo Portuario, Luis Alfonso Calle Cadavid, informó al Ministerio de Comunicaciones sobre el estudio que se realizó para la instalación de una estructura de torre o mástiles para servicio público de telefonía celular con ocasión de la solicitud elevada por Telefónica Móviles Colombia.
Se anotó que, de acuerdo con los conceptos técnicos número 4404 -IA-658 -05, el Grupo de Procedimientos A.T.S. y el Grupo de Ayudas a la Navegación Aérea conceptuaron favorablemente para una altura de 42 metros de estructura rígida, más 2 metros de pararrayo, sobre la cota 2250 m.s.n.m.57. 112. Finalmente, con memorando núm. 2100 - 4 - 48533 de 24 de mayo de 200758, la directora de Ecosistemas del, entonces, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, María del Pilar Pardo Fajardo, informó que la Zona Amortiguadora del Santuario de Flora y Fauna no se incluyó en el Plan de Manejo del Parque Nacional de Iguaque: 55 Fol. 52-59, C. 1. 56 Anexo Respuesta Oficio núm. L.M.S. M – 202, C. 3. 57 Anexo Respuesta Oficio núm. L.M.S. M – 202, C. 3.
Fol. 665-668 del C.1. 58 Fol. 434-435, C. 1. 40 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva “[…] Actualmente, para el Santuario de Fauna y Flora Iguaque la UAESPNN formuló y adoptó su plan de manejo ambiental mediante la Resolución 044 del 26 de enero de 2007, el cual solo involucra el área al interior de sus límites.
En consecuencia, al no incluir la denominada zona amortiguadora dentro del acto administrativo que adoptó el plan de manejo, ésta aún no está reglamentada. No obstante, lo anterior, la UAESPNN acompañó a los municipios en la formulación del respectivo Plan de ordenamiento Territorial- POT, en procura que los aspectos ambientales estuvieran contenidos en él. De esta forma, los aspectos establecidos en torno al tema de las áreas amortiguadoras del Sistema de Parques Nacionales Naturales se constituyen en determinantes ambientales de superior jerarquía, según como lo establece el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
Actualmente, la UEASPNN está desarrollando el proceso de delimitación y reglamentación de la zona amortiguadora del Santuario; por tanto, según el artículo 8 del Decreto 1220 de 2005 hasta tanto está no sea debidamente definida no se puede considerar como parte integrante de las Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. De igual forma, el Decreto mencionado indica que será de competencia del Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial las licencias para los proyectos que afecten las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando se realiza dentro de estas o en la zona amortiguadora correspondiente […]” (Resaltado fuera de texto) 113.
A la luz de lo expuesto, la Sala no encuentra acreditada la inconformidad expuesta por los apelantes, siendo necesario agregar que los fundamentos normativos que invocan para solicitar la nulidad de la Resolución núm. 160 del 25 de agosto de 2005, esto es, el desconocimiento del Acuerdo Municipal de Villa de Leyva número 0021 del 13 de agosto de 2004 -Plan básico de ordenamiento territorial- no resultan pertinentes. 114.
Debe insistirse en que, tal como se analizó anteriormente y con respaldo en los artículos 5.1859 y 31.1660 de la Ley 99 de 1993, el municipio de Villa de Leyva no tenía la competencia para reservar, alinderar, reglamentar el uso y funcionamiento del suelo del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque que hace parte Sistema de Parques Nacionales, ya que la competencia es del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales- y de la Corporación Autónoma Regional, circunstancia que, a la luz de la normas aplicables, no aconteció para el caso del Santuario de Flora y Fauna de Iguaque, por lo que acertó la decisión de primera instancia al inaplicar 59 Ley 99 de 1993, artículo 5o. «Funciones del ministerio.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…) 18) <Expresión subrayada declarada CONDICIONALMENTE INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento (…)». La expresión «y sustraer» declarada INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-649-97 del 3 de diciembre de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, «en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales”, y CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, “en cuanto alude a las reservas forestales nacionales». 60 Ley 99 de 1993, artículo 31. «Funciones.
Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción». Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE y aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-598-10 de 27 de julio de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 41 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva por ilegales los artículos 20, 21, 22, 23, 24 y 98 del plan de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva.
II.5.2. La infracción del artículo 206 del plan de ordenamiento territorial a través del cual se estableció el área para la ubicación de antenas, cargo que, en concepto de los apelantes, dejó de resolver la primera instancia 115. Para los apelantes, el acto acusado desconoció el artículo 206 del plan básico de ordenamiento territorial, disposición en la cual se estableció el área para la ubicación de antenas, puesto que, conforme a la certificación expedida por el IGAC y los dictámenes periciales trasladados, la antena instalada por MOVISTAR lo fue en una zona distinta de aquella dispuesta en aquella reglamentación, cargo que los apelantes estiman que no se desató en la sentencia de primera instancia. 116.
Inicialmente, se debe advertir que la primera instancia, contrario a lo expuesto por los recurrentes, sí se pronunció en relación con este cargo. 117. Así, el artículo 206 del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva se refirió al área para la ubicación de antenas, estableciendo como única zona para su localización “[…] un área circunscrita por un radio de 300 m desde punto de coordenada X: 1061191.8 y Y: 1113131,04 ubicado en el sureste del territorio municipal, en las Veredas Centro y Ritoque.
Mapa MF5 […]”. 118. La primera instancia precisó que el municipio de Villa de Leyva transgredió las competencias de uso de suelo concernientes a la instalación de las estaciones radioeléctricas de telecomunicaciones habida cuenta de que no podía regular una competencia que le correspondía exclusivamente a las autoridades nacionales y, por ende, concluyó en que el lugar donde se construyó la torre estaba ajustado a las normas urbanísticas, en la siguiente forma: “[…] Por último respecto de las denominadas: “las pretensiones (…) por inexistencia de violación a las normas invocadas”, encuentra la Sala que estos argumentos no constituyen una verdadera excepción, toda vez que no cumplen con los requisitos jurisprudenciales para ser considerados como tales, esto es, no atacan directamente las pretensiones, ni constituyen hechos impeditivos, modificativos o extintivos, sino que se encaminan a negar el derecho, razón por la que serán resueltos con el fondo del asunto (..) En el plenario obran las siguientes pruebas: (…) Diligencia de Inspección judicial adelantada al predio donde se construyó la Estación Base de Telefonía Celular “MOVISTAR” en Villa de Leyva, el cual corresponde a un lote de 15 mts por 15 mts para un área de 225 M2 por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja.
En este orden de ideas puede indicarse que la regulación sobre la “zona de amortiguación” es competencia de la Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales (UAESPNN) y de Corpoboyacá; sin embargo (…) el municipio de Villa de Leyva se atribuyó la delimitación de dicha zona en la formulación del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial ─POT─. 42 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva De igual forma y si bien es cierto que la administración del municipio de Villa de Leyva transgredió la normatividad sobre uso del suelo establecida en el PBOT, pues para la instalación de estaciones radioeléctricas de telecomunicaciones, como la de Movistar en Villa de Leyva, se requería de licencia de construcción, toda vez que su montaje contempla un cerramiento, también lo es que el PBOT municipal transgredió normas de carácter legal prestablecidas y de igual forma el concejo municipal de Villa de Leyva se arrogó facultades que solo le corresponden al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de su Unidad Especial UAESPNN, o de las CAR, como en el sub lite Corpoboyacá. En otras palabras, si bien la misma entidad territorial, transgredió su propio acto regulador (acuerdo 021 de 2004 expedido por el H. Concejo Municipal de Vila de Leyva), en la expedición de las tantas veces mencionada Licencia de Construcción, lo cierto es que el PBOT no podía regular una cuestión que legalmente no le fue asignada, razón por la que no puede fundarse la ilegalidad en una norma expedida al margen del ordenamiento (…).
De todo lo anteriormente expuesto, esta Sala concluye que para la instalación de la antena objeto de esta acción, era obligatorio además de atender las disposiciones sobre uso de suelos contempladas en el PBOT del Municipio de Villa de Leyva que la entidad de carácter Nacional o Departamental ejerciera la declaración de la zona de amortiguación, conforme lo prevén los lineamientos legales preestablecidos para tal fin, razones de más para negar las pretensiones incoadas por los actores contra la Licencia de Construcción No. 160 del 25 agosto de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal a favor de la Empresa Móviles de Colombia “MOVISTAR” […]”. 119.
La Sala considera que, si bien es cierto, confrontando este hecho con lo probado en la inspección judicial61 y en el dictamen pericial62 que fueron practicados en el trámite de la acción popular núm. 2006-0097, que la torre construida por MOVISTAR no se encuentra ubicada dentro del área o polígono establecido en el plan de ordenamiento territorial para la ubicación de antenas, también es cierto que el artículo 8º del Decreto 1220 de 2005 confirió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la competencia para otorgar o negar las licencias para los proyectos “que afecten las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando se realiza dentro de estas o en la zona amortiguadora correspondiente” (artículo 13) y, en ese orden, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, parte integrante del Sistema Nacional Ambiental, manifestó que “no se requiere licencia ambiental ni otro tipo de permiso concesión o autorización de carácter ambiental por el aprovechamiento afectación de recursos naturales renovables”. 120.
En similar sentido, la Resolución 227 de 2005 -modificada por la Resolución 120 de 2008-, por la cual se regula la instalación de antenas y demás elementos materiales pertenecientes a redes de telecomunicación y radiocomunicación pública y privada 61 Fol. 751-760 del C.2. 62 Fol. 744-748 del C.2. El perito Héctor Julio Suarez Garay indicó, en el dictamen pericial radicado el 21 de agosto de 2007: «[…] 2.
La Torre construida por Movistar en la vereda de Centro sí está ubicada dentro de la zona denominada Amortiguadora o de amortiguación del santuario de Fauna u Flora (sic) de Iguaque (…) 6. La Torre de Movistar S.A., se encuentra en un predio rural y a la vez está dentro del POT, como una Zona de Amortiguadora (sic) del Santuario de fauna y flora de Iguaqué (…) 7.
El área que se determina para la ubicación de antenas según el POT y el artículo 206, se establece como única zona de éstas, un área circunscrita por un radio de 300 metros desde el punto de coordenadas X: 1061191.8 y Y: 1113131.04, ubicado en el sureste del territorio municipal, en las veredas Centro y Ritoque (mapa MF5) (…) La antena construida de MOVISTAR S.A., a la cual se hace referencia no está ubicada dentro de dicha área establecida por el POT para ubicación de antenas de este municipio […]». 43 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva en las áreas a cargo de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, confirió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Unidad Administrativa de Parques Naturales la competencia para “autorizar la ubicación, reubicación y reposición de estructuras en las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales”. 121.
De manera que la Sala comparte la decisión de primera instancia y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. II.5.3. Trasgresión del derecho de defensa, publicidad y contradicción de los actores. 122. Los apelantes estimaron trasgredido el derecho de defensa, publicidad y contradicción de los actores puesto que no se cumplió con las formalidades prescritas en los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial y en los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005, que regulan la publicidad y contradicción del acto acusado. 123.
Aludieron a que, contrario a lo expuesto por la primera instancia, la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto administrativo acusado sí se encontraba en el expediente al haber sido aportada en copia simple con la demanda y remitida posteriormente por las autoridades administrativas municipales, documentos que, en su concepto, habrían dado lugar a la prosperidad del cargo puesto que de ellos surge que no se cumplió con las formalidades prescritas en los artículos 424, 425 y 430 del plan básico de ordenamiento territorial y en los artículos 23, 24, 32 y 35 del Decreto núm. 1.600 de 2005, que regulan la publicidad y contradicción del acto acusado. 124.
Indicaron, en todo caso, que la valla informativa se publicó después de expedida la licencia de construcción, aunado a que no se notificó a los terceros y vecinos colindantes del predio, de la actuación administrativa. 125. Para resolver este reproche, se tiene que el artículo 430 del PBOT prevé que el: “[…] acto mediante el cual se resuelve la solicitud de una licencia será notificado personalmente tanto al solicitante como a los vecinos que oportunamente se hubieren hecho parte en el trámite correspondiente.
En todos los casos se notificará a quien aparezca como titular del derecho de dominio en el certificado de libertad y tradición del inmueble respectivo. Si no hay otro medio más eficaz de informar a los vecinos y al titular de los derechos reales para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito.
La constancia de envío de la citación se anexará al expediente. El envío será dentro de los cinco (5) días hábiles a la expedición del acto. Al hacer la notificación personal se entregará a la notificada copia íntegra, autentica y gratuita de la decisión. Si no se pudiera hacer la notificación personal al cabo de los cinco (5) días posteriores a la expedición del acto, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia […]” 44 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva 126.
Igualmente, el artículo 32 del Decreto núm. 1.600 de 2005 -artículo 32, vigente para el momento de los hechos- previó que: “[…] el acto administrativo que resuelva la solicitud de licencia será notificado personalmente al solicitante y a los vecinos y/o terceros que se hayan hecho parte dentro del trámite. Para ello, se citarán por correo certificado a la dirección que figure dentro del expediente dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. Efectuada la notificación personal se hará entrega al notificado de una copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión […]” 127. La parte actora pretende que la Resolución núm. 160 de fecha 25 de agosto de 2005 proferida por el municipio de Villa de Leyva se declare nula, al encontrar que no fue notificada en atención a las reglas especiales que se encuentran previstas en los Estatutos de esa entidad, esto es, en el Acuerdo municipal núm. 0021 del 13 de agosto de 2004 -Plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Villa de Leyva-. 128.
Lo primero que se debe advertir es que esta Corporación, reiteradamente, ha manifestado que la publicidad de los actos administrativos generales o de notificación de los actos administrativos particulares no constituye causal de nulidad. Al respecto, en providencia de 31 de mayo de 201963, se indicó: “[…] Razón le asiste a la CRA, tanto en la resolución trascrita como en la réplica a la solicitud de medida cautelar, en que la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos no constituye causal de nulidad de los mismos y, en consecuencia, tampoco puede fundar válidamente la suspensión provisional del acto acusado -la Resolución CRA 642 de 12 de junio de 2013.
Para ilustrar este punto, la sentencia de 10 de abril de 2014, proferida por esta Sección64, señaló lo siguiente: “[…] En todo caso, el hecho de haberse pretermitido la notificación personal del mencionado Acuerdo, es una circunstancia que en realidad no compromete en modo alguno su legalidad, pues tal como lo ha venido sosteniendo esta Corporación, “La notificación de un acto administrativo, por ser un elemento extrínseco del mismo, no tiene entidad suficiente para enervar su validez, dado que guarda relación únicamente con su eficacia.” 65 En consonancia con lo anterior, es claro que “la falta de notificación, o su realización en indebida forma, no es causal de nulidad de los actos administrativos, sino de ineficacia por falta de publicidad”, 66 a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.67 En providencia emitida el 8 de agosto de 2012, la Sección Tercera de esta Corporación68 sintetizó con claridad lo relativo a la eficacia de los actos administrativos, en los siguientes términos: 63 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00200-00. Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BOGOTÁ – EAB ESP. 64 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.
Sentencia de diez (10) de abril de dos mil catorce (2014). Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00078-01. Actor: FRONTINO GOLD MINES LTDA - EN LIQUIDACIÓN (FGM). 65 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 23 de abril de 1998, Exp. 3254, Consejero Ponente, ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ. 66 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 16 de julio de 2009, Exp. 76001-23-25-000-1998-01215-01, Consejera Ponente, MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. 67 Cfr. Artículos 48 del C.C.A Y 72 del C.P.A.C.A. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de agosto de 2012, Exp. 54001-23-31-000-1999-00111- 01 (23358), Consejero Ponente, JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 45 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva “[…] la publicidad de los actos administrativos no es un requisito para su existencia ni para su validez sino para que ellos puedan producir los efectos a que están destinados.
Con otras palabras, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, sólo impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o como causal de invalidez del mismo”. Desde antaño esta Sala ha intervenido sosteniendo que la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no constituyen causal de nulidad de los mismos […]”. 129.
A lo expuesto se suma que de los documentos allegados por la parte actora y aquellos remitidos por el municipio de Villa de Leyva, en relación con el cargo formulado, solo se encuentran i) un oficio de 6 de octubre de 2005 dirigido a la Secretaría de Planeación Municipal por dos de los actores, los señores Roberto Uribe Ricaurte y Jorge Guaneme Pinilla, en el cual dejan constancia que la valla informativa de que trata el artículo 23 del Decreto 1.600 de 2005, se instaló y colocó el 21 de septiembre de 2005, esto es, un mes después de expedida la licencia69 y ii) la copia de un documento en el que insertó la fotografía de la valla instalada por MOVISTAR.70 130.
De estas pruebas, se entiende que la parte apelante no reprocha la ausencia de publicación sino el hecho de que se hizo en destiempo, es decir, luego de expedida la Resolución objeto de reproche, y bajo el entendido que el licenciamiento de la instalación de la antena debía ser concomitante con la publicación que diera cuenta de ello a los vecinos que solicitaron intervención durante el trámite, de manera que la ilicitud que estos predican no afecta la validez del acto en cuanto a las normas en que deberían fundarse o el procedimiento administrativo que debía seguirse para su expedición, lo que descarta el hecho de que el reproche afecte los elementos de validez del acto. 131.
En efecto, la ubicación de la valla con posterioridad a la expedición del acto acusado, no incide en la legalidad del acto cuestionado, en tanto no acredita que la Secretaría de Planeación Municipal de Villa de Leyva hubiese desconocido el trámite conforme lo previsto en el Capítulo II del Decreto 1.600 de 20 de mayo de 2005 por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos71, respecto de los derechos de audiencia que les asiste a estos, cuando manifiestan su interés de participación en el procedimiento administrativo, hecho que no fue invocado en la demanda, pues se restringió a la actuación posterior a la resolución que definió la concesión de la licencia. 132.
En todo caso, las actuaciones administrativas paralelas, como la querella de policía que se promovió el 4 de noviembre de 2005 y las actuaciones judiciales de tutela y acción popular que se interpusieron, también dan cuenta que la afectación 69 Fol. 151, C. 1. 70 Fol. 341, C. 1. 71 Vigente para la fecha de los hechos. 46 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva que pudo acaecer por la supuesta mora en la fijación de la valla de notificación no tuvo incidencia para el ejercicio de los controles administrativos y judiciales que se iniciaron. 133.
Por lo expuesto, la Sala considera que no se desvirtuaron los argumentos que llevaron a la primera instancia a despachar desfavorablemente el cargo de vulneración al debido proceso propuesto por la parte actora. II.6. La conclusión 134. La Sala, acorde con los razonamientos expuestos anteriormente, considera, de un lado, que no se encuentran configurados los presupuestos para la aplicación de la figura de la cosa juzgada parcial declarada en la sentencia impugnada y, de otro lado, estima acertados los planteamientos expuestos por la primera instancia y por los cuales se decidió negar las pretensiones de la demanda, resultando procedente, entonces, la confirmación de la sentencia de 3 de julio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 3 de julio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual quedará así: «[…]
SEGUNDO. - SE DECLARA CONFIGURADA PARCIALMENTE la excepción denominada INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES propuesta por las accionadas conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia […]».
SEGUNDO: CONFIRMAR, en sus demás partes, la sentencia impugnada.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 47 Radicación: 15001 23 31 000 2005 04179 01 Demandante: Diego Arango Ruiz y Otros Demandado: Municipio de Villa de Leyva Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Salva voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.