05001233300020160129701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 5 de diciembre de 2023 Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición (Ley 1437 de 2011) Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN – no se aplican las presunciones de la Ley 678 de 2001 – no se acreditó la culpa grave.

Síntesis del caso: Se dirige contra el ex gobernador de Antioquia quien, según el demandante, suprimió el cargo de un empleado en carrera y no lo reincorporó. El empleado demandó en nulidad y restablecimiento del derecho y el Departamento de Antioquia resultó condenado. Se pretende que el ex agente le devuelva al ente territorial el valor que tuvo que pagar por esa condena.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se negaron las pretensiones1. La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el artículo 150 y 152.9 del CPACA.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3 Actuación relevante en primera instancia 1.4. Sentencias de primera instancia; 1.5. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 25 de agosto de 20142, el Departamento de Antioquia presentó demanda, en ejercicio de la acción de repetición en contra de Álvaro Uribe Vélez, en su calidad de ex gobernador de ese departamento. 1 La sentencia de primera instancia dispuso lo siguiente:

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Condenar en costas a la parte vencida.

TERCERO: Fijas como agencias en derecho un salario mínimo legal mensual vigente.” 2 Folio 16 Cuaderno principal Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2.

Fueron sus pretensiones (se trascribe): “3.1. Que se declare que el ex servidor público, doctor ÁLVARO URIBE VÉLEZ, es responsable a título de dolo por la expedición irregular de los Decretos 2563 y 2848 del 19 de septiembre y 2 de octubre de 1997 respectivamente, cuya nulidad parcial dio lugar a sentencia condenatoria contra el Departamento de Antioquia, proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección A, el 28 de junio de 2012, dentro del proceso radicado No. 0500123310001998029001; en el que demandó el señor Jhon Jairo Patiño Campuzano. 3.2.

En consecuencia de lo anterior, se condene al Dr. Álvaro Uribe Vélez, Ex Gobernador de Antioquia, a pagar a favor del Departamento de Antioquia, la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($ 275.839.651) que éste debió cancelar a JHON JAIRO PATIÑO CAMPUZANO, en cumplimiento de sentencia condenatoria proferida por el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección A, el 28 de junio de 2012, en razón de la expedición irregular de los decretos 2563 y 2848 de 19 de septiembre y 2 de octubre de 1997, declarados parcialmente nulos por la sentencia citada.

(…)” 3. Como fundamento de las pretensiones, el municipio, en síntesis, refirió los siguientes hechos: 4. 1) Se indicó que el señor Álvaro Uribe Vélez se desempeñó como gobernador del departamento de Antioquia en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997. 5. 2) Con esa calidad, adoptó el Decreto 2563 de 19 de septiembre de 1997 “por medio del cual se causan unas novedades en la Planta de Cargos de la Administración Departamental”.

En él se dispuso suprimir, entre otros, 33 plazas en el cargo de operario de oficios varios, nivel 1, grado 2 asignadas a la Fábrica de Licores y Alcoholes y de Antioquia. 6. 3) De igual forma, adoptó el Decreto 2848 de 2 de octubre de 1997 “por medio del cual se causan novedades en el Departamento de Antioquia”, mediante el cual desvinculó al señor Jhon Jairo Patiño Campuzano, quien ocupaba en carrera, el cargo de Operario de Oficios Varios, Nivel 1, Grado 2 asignado a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. 7. 4) Inconforme con esa decisión, el señor Jhon Jairo Patiño Campuzano interpuso demanda de nulidad y restablecimiento con el fin de que se declarara la nulidad de esos decretos, se ordenara su reintegro y se condenara al pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir.

Mediante Sentencia de 28 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones y el 28 de junio de 2012 el Consejo de Estado confirmó esa decisión. Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 8. 5)En consecuencia, el Departamento de Antioquia tuvo que pagarle al señor Patiño Campuzano $275.839.651. 9.

Respecto de la conducta del demandado precisó que el Consejo de Estado anuló los actos por configurarse la causal de nulidad de “falsa motivación”. Agregó que “teniendo de manifiesto la ratio decidendi de la sentencia de segunda instancia [de nulidad y restablecimiento], no cabe duda alguna que la Administración, al suprimir los cargos de Operario Oficios Varios, Nivel 1, grado 2 desempeñado por el actor (sic), desconoció el derecho preferencial de incorporación que le asistía como empleado de carrera administrativa, violando la disposición contemplada en el artículo 8 de la Ley 27 de 1992, por tal motivo se configura la presunción de dolo en la conducta del Dr. Álvaro Uribe Vélez, funcionario que expidió el decreto que fue declarado parcialmente nulo y que como consecuencia el departamento debió reconocer y pagar a título de indemnización (…)” 1.2.

Posición de la parte demandada 10. El señor Álvaro Uribe Vélez, en su calidad de Ex Gobernador del Departamento de Antioquia, presentó contestación de la demanda, en las que solicitó que se negaran las pretensiones3. Indicó, en primer lugar, que en la demanda no se explicaron las conductas del ex gobernador que hubieran configurado el elemento subjetivo.

En segundo lugar, adujo que, ante esa ausencia debía acudirse a la sentencia de nulidad y restablecimiento; agregó que, si bien, ahí se determinó que existió “un vicio en los motivos de hecho del acto”, el análisis que se hizo no versó sobre la actuación del demandado sino del departamento y, además, no se reprochó la supresión sino la no incorporación del señor Patiño Campuzano. Al respecto, explicó que la sentencia de nulidad y restablecimiento afirmó que los cargos suprimidos, posteriormente, se establecieron a través de “vinculación de personal temporal” y el señor Patiño Campuzano no fue incorporado.

Sin embargo, frente a ello, alegó que el demandado nada tuvo que ver con las incorporaciones que se hicieron4. En tercer lugar, señaló que no se aportaron pruebas que demostraran el elemento subjetivo comoquiera que únicamente se aportaron las sentencia que resolvieron la nulidad y restablecimiento. 1.4 Sentencia de primera instancia 11.

El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió Sentencia de primera instancia el 16 de diciembre de 20205, en la que negó las pretensiones. Sin 3 Folios 125 a 137 del expediente principal. 4 Al respecto precisó “(…) Con relación a la suscripción de dichos Contratos de Prestación de Servicios mediante los cuales se contrató el personal temporal: NO SUSCRIBIÓ LOS CONTRATOS, NI TUVO CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DE LOS MISMOS” 5 Folios 211 a 219 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 determinar si se configuraron los elementos objetivos de la acción de repetición (condena, pago y calidad de agente estatal del demandado) procedió a analizar el elemento subjetivo.

Concluyó que no se acreditó en la medida en que únicamente se allegaron las sentencias de nulidad y restablecimiento. Agregó que, el hecho de que se hubiera configurado una causal de nulidad, esto es “desviación de poder” no significa que el demandado hubiera obrado con dolo o culpa grave. Agregó que, incluso, de acuerdo con un acta allegada por el demandado con la contestación de la demanda, la decisión de suprimir los cargos no fue caprichosa o arbitraria, sino que contó con la aprobación del Comité de Evaluación de Oficios.

Finalmente, condenó en costas a la demandante y fijó por agencias en derecho 1 salario mínimo mensual legal vigente. 1.5 Recurso de apelación y trámite relevante de segunda instancia 12. El demandante apeló el fallo y pidió que se revocara la Sentencia de primera instancia6 y se accedieran a las pretensiones. Se centró en dos aspectos: afirmar que sí se configuró el elemento subjetivo y alegar que no debió condenarse en costas. 13.

Respecto del primero, adujo que la actuación del demandado sí fue “negligente e imprudentemente grave” porque suprimió el cargo del señor Patiño Campuzano, no respetó sus derechos de carrera y resolvió contratar “personal a través de una empresa de servicios temporales”. En sus palabras anotó “salta a la vista el actuar negligente, imprudente, pues no tuvo un grado razonable de cuidado, pues como nominador tenía l potestad de seleccionar a quienes ocupaban las plazas existentes en la reestructuración, y en tal sentido debió de haber escogido a quien gozaba del régimen de carrera administrativa”.

Respecto del segundo, señaló que, dado que la repetición tenía un interés público no debía condenarse en costas. Agregó que, en todo caso, el departamento actuó de buena fe y el demandado no desplegó una actividad probatoria. 14. El 30 de agosto de 2021 se admitió el recurso de apelación. El 4 de febrero de 2022 se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto.

La parte demandada presentó sus alegaciones dentro del término7 e insistió en los argumentos de la contestación de la demanda. La parte demandante no presentó alegatos. El Ministerio Público rindió concepto8 y pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia. A su juicio, no se acreditó el elemento subjetivo y la condena en costas se ajustó al ordenamiento jurídico. 6 Folios 221 a 225 del Cuaderno del Consejo de Estado 7 Índice 14 Samai. 8 Índice 16 Samai.

Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2. El elemento subjetivo; 2.3 Costas. 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán 15. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia en la medida que la acción es la procedente y se presentó oportunamente9.

En el caso concreto, el plazo que tienen las entidades estatales para pagar la condena impuesta a partir de la ejecutoria de la sentencia venció el 6 de abril de 201410. El pago se realizó el 7 de marzo de 201311. En consecuencia, como el pago ocurrió primero, los 2 años se deben contar a partir del día siguiente a este. Dado que la demanda se interpuso el 25 de marzo de 201412, se radicó dentro del término. 16.

Respecto del régimen jurídico aplicable se determina por los hechos que dieron lugar a la imposición de la condena. En este caso, dado que la desvinculación del señor Patiño Campuzano ocurrió el 2 de octubre de 1997, no hay lugar a aplicar las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001. 17. Aunque se acreditaron los elementos objetivos de la acción de repetición13, la Sala confirmará la decisión de primera instancia porque no se probó el elemento subjetivo en la actuación desplegada por el demandado; con las pruebas aportadas al proceso, esto es, las sentencias de nulidad y restablecimiento no se puede concluir que la actuación del demandado hubiera estado provista de dolo. 2.2 Análisis sustantivo 18.

El artículo 90 Constitucional indicó que, en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, se deberá repetir contra él. En el caso concreto, la condena se impuso por la declaratoria de nulidad de dos actos administrativos: Decretos 2563 de 19 de septiembre de 1997 y 2848 de 2 de octubre de 1997, expedidos por el entonces gobernador de Antioquia Álvaro Uribe Vélez. 9 De acuerdo con el artículo 164.2 literal l) de la Ley 1437 de 2011, la repetición caducará al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas 10 La Sentencia cobró ejecutoria el 5 de octubre de 2012.

En consecuencia, el término previsto en el artículo 177 del CCA aplicable a la sentencia condenatoria de nulidad y restablecimiento, corrió hasta el 6 de abril de 2014. 11 Folio 49 Cuaderno principal 12 Folio 16 del Cuaderno principal 13 La existencia de la condena se probó con la sentencia que confirmó la condena de primera instancia, proferida por el Consejo de Estado el 28 de junio de 2012 ejecutoriada el 5 de octubre de 2012 (Fls. 31 a 40 Cuaderno principal).

La existencia del pago se probó, entre otros, con el certificado expedido por el director financiero de la Fábrica de Alcoholes de Antioquia (Fl. 49 Cuaderno principal). La calidad de agente estatal del demandado con el certificado expedido por la Secretaria de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación de Antioquia. (Fl. 18 Cuaderno principal) Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 19.

Dado que no es posible aplicar las presunciones la Sala confirmará la Sentencia de primera instancia que concluyó que no se probó que la conducta del demandado, cuando expidió los actos administrativos, hubiera estado provista de dolo o culpa grave. 20. En primer lugar, debe indicarse que, en la demanda, el Departamento de Antioquia se limitó a señalar que, según la sentencia de segunda instancia de nulidad y restablecimiento, el demandado incurrió en dolo porque desconoció el derecho preferencial del señor Patiño Campuzano a ser reincorporado.

No obstante, aparte de la remisión a la sentencia ordinaria, no explicó, fundamentó y estructuró por qué, en su criterio, se configuró el elemento subjetivo. 21. En segundo lugar, al margen de la carente argumentación, lo cierto es que, dado que no se aplican las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 no es posible, en este caso, adoptar la decisión con base en las consideraciones de la sentencia de nulidad y restablecimiento por tres razones. a) La sentencia no le es oponible al demandado quien no participó en ese proceso judicial. b) En esa decisión se hizo un análisis del proceso de restructuración de la planta de personal de la Fábrica de Licores y Alcoholes del Departamento de Antioquia y no de la actuación del señor ex gobernador. c) En todo caso, en esa providencia se concluyó que existió desviación de poder porque, con la supresión de cargos, no se buscó el mejoramiento del servicio sino el desconocimiento de los derechos laborales de los “operarios de servicios varios” que, posteriormente, no fueron vinculados sino suplidos a través de contratistas de empresas temporales.

Sin embargo, en la sentencia no se indicó quien vinculó a tales contratistas. 22. En tercer lugar, se debe tener en cuenta que, con la contestación de la demanda, se allegó el Acta Número 126 de 19 de septiembre de 199714, suscrita por el Comité de Evaluación de Oficios (conformado por el secretario de recursos humanos, el secretario general, el secretario de hacienda (E) y el gerente de la Fábrica de Licores y Alcoholes).

En ella se indicó que “una vez analizada la solicitud de supresión, previa verificación del cumplimiento de los requisitos de ley, el comité decidió unánimemente suprimir en la panta de cargos de la Administración Departamental, las siguientes plazas de empleo, asignadas a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (…) 33 operario de oficios varios, nivel 1 grado 2”.

En consecuencia, la decisión adoptada por el entonces gobernador de Antioquia contenida en los Decreto 2563 y 2848 de 1997, contó con la aprobación del Comité de Evaluación de Oficios. 14 Folio 147 del Cuaderno principal Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 23.

En conclusión, el Departamento de Antioquia, para probar el elemento subjetivo, únicamente allegó las sentencias de nulidad y restablecimiento las cuales, por las razones ya expuestas, no tienen la virtud de acreditarlo. Por lo anterior se confirmará la decisión que negó las pretensiones. 2.3 Costas 24. Respecto de las costas de primera instancia, la Sala confirmará la decisión. Debe indicarse que, la Sala entiende que se trata de un interés pública cuando se presenten acciones públicas que envuelvan una controversia contencioso objetiva o de constitucionalidad.

Sin embargo, en este caso, en el que se persigue una pretensión subjetiva a favor del ente territorial procede la condena en costas. Adicionalmente, al margen de que el departamento hubiera obrado de buena fe, debe recordarse que, en vigencia del CPACA, la conducta de las partes no incide en la decisión de condena. Finalmente, la actividad probatoria del demandado no afecta las costas impuestas.

Recuérdese que, en todo caso, acudió al proceso con abogado y la primera instancia le fijó 1 SMMLV por agencias en derecho. 25. Respecto de las costas de segunda instancia, el artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

En ese orden, el artículo 365 del Código General del Proceso aplicable al presente proceso consagra que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación…”. El artículo 361 del CGP indicó que las costas se componían de expensas y gastos sufragados en el proceso y agencias en derecho. 26. La Sala, en virtud de la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado de la demandada que presentó alegatos de conclusión en esta instancia, considera razonable tasar las agencias en derecho en 6 smlmv.

De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría en el caso de que se hubieren causado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la constitución y la ley, Radicación: 05001-2333-000-2016-01297-01 (66881) Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Álvaro Uribe Vélez Referencia: Acción de repetición Decisión: Confirma y niega pretensiones _____________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Se fija por valor de agencias en derecho la suma de 6 smmlv. Las otras costas (expensas y gastos) serán liquidadas por Secretaría en el caso de que se hubieren causado.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclara voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA