Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2025-02200-00 (3433) Autoridad: Agencia de Renovación del Territorio Acto: Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Auto que avoca conocimiento Asunto Procede el despacho a estudiar la procedibilidad del control inmediato de legalidad previsto en los artículos 136 del CPACA1 y 20 de la Ley 137 de 1994, respecto de la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 «[p]or la cual se establece el procedimiento, términos y condiciones para el acceso al pago por erradicación voluntaria, se determinan los mecanismos de verificación conforme a los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 0180 de 2025, y se adoptan otras disposiciones» expedida por la Agencia de Renovación del Territorio. 1.- Antecedentes 1.1.
Declaración del estado de conmoción interior por parte del gobierno nacional 1. Por medio del Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República declaró: «[ ] el estado de conmoción interior, por el término de noventa (90) días contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar [ ]». 2.
En la parte considerativa, el mencionado decreto expuso: 2.1. La situación de orden público que atravesaba la región del Catatumbo en el 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento de Norte de Santander, conformada por los municipios mencionados, era grave y extraordinaria debido a la presencia del Frente de Guerra Nororiental del Ejército de Liberación Nacional (ELN), los Grupos Armados Organizados residuales (GAOr) Segunda Marquetalia y Estado Mayor Central, el Grupo Delincuencial Organizado (GDO) conocido como los «Pelusos», y la intención de ingresar al territorio del grupo armado organizado Clan del Golfo. 2.2.
Desde el año 2023, en la región se incrementaron los cultivos de coca y el ELN aumentó sus ataques y hostilidades en contra de la población civil y de los firmantes del acuerdo final de paz en la región, lo cual financiaba con las actividades y economías ilegales desplegadas en este territorio. 2.3. En atención a la nueva dinámica del conflicto, la Defensoría del Pueblo emitió la «Alerta Temprana de Inminencia 026 de 2024 el 15 de noviembre de 2024» en la que formuló recomendaciones al gobierno para que se implementaran medidas para mitigar los efectos de la grave perturbación del orden público.
Por esa razón las Fuerzas Militares y de Policía aumentaron su presencia para la protección de la población civil. 2.4. No obstante, desde el 16 de enero de 2025 se intensificó la perturbación del orden público en el Catatumbo como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la población civil y las instituciones. 2.5.
En la región se presentó un aumento de acciones violentas tales como múltiples homicidios, desapariciones forzadas y el desplazamiento de la población civil, incluidos desmovilizados, por un total de 16.842 personas que desbordó la capacidad institucional para su atención. 2.6. Lo anterior originó una «grave e imprevisible» crisis humanitaria que afectó, entre otros, a poblaciones especialmente vulnerables. 2.7.
La perturbación del orden público y la ofensiva militar del ELN en el Catatumbo ha impedido al gobierno nacional acatar las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo y «[ ] el despliegue institucional requerido para atender las causas y los graves efectos de la presencia de organizaciones armadas ilegales en la región [ ]». 2.8. Esta situación generó un riesgo grave para el ejercicio de las funciones esenciales del Estado como son la prestación de servicios públicos y el acceso a la justicia, puso en peligro la infraestructura energética y vial de la región, el sector de hidrocarburos, la producción de la cuenca petrolera del Catatumbo y la generación de alimentos y la seguridad alimentaria de la población. 2.9.
Los hechos expuestos llevaron a determinar que se acreditaron los presupuestos para declarar el estado de conmoción interior con el fin de «[ ] adoptar mecanismos y utilizar herramientas inmediatas que permitan conjurar la crisis y evitar su agravamiento, sin perjuicio de las políticas públicas necesarias para abordar las causas estructurales a largo plazo [ ]», por cuanto las actuaciones administrativas, de investigación judicial y militares ordinarias desplegadas para tal fin eran insuficientes. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Con base en lo anterior, era necesario dotar a las entidades territoriales de infraestructura y capacidad administrativa para afrontar la emergencia de seguridad y desplazamiento. Igualmente, era urgente la adopción de acciones inmediatas y extraordinarias para impulsar la sustitución de cultivos ilícitos en todos los municipios de la región del Catatumbo, promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades, fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública y la implementación de medidas presupuestales y fiscales para atender la región de manera efectiva. 1.2.
El acto administrativo objeto de control 4. En la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 «[p]or la cual se establece el procedimiento, términos y condiciones para el acceso al pago por erradicación voluntaria, se determinan los mecanismos de verificación conforme a los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 0180 de 2025, y se adoptan otras disposiciones» expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, entre otras disposiciones, se estableció lo siguiente: «[ ]
ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Establecer los criterios de acceso y los requisitos para el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario, condicionado a la eliminación de raíz de cultivos de uso ilícito dirigido a los núcleos familiares vulnerables, campesinos y pertenecientes a comunidades étnicas que dependen económicamente de los cultivos de uso ilícito dentro del territorio declarado en estado de conmoción. El pago establecido en el Decreto legislativo 0180 de 2025 constituye la primera medida para la desvinculación efectiva de estos núcleos familiares del circuito económico ilícito, facilitando su integración voluntaria en los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, liderados por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio.
ARTÍCULO SEGUNDO. REQUISITOS. Podrán acceder al pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario, condicionado a la eliminación de cultivos de uso ilícito, los núcleos familiares que cumplan con los siguientes requisitos: 1. La postulación debe realizarse por núcleos familiares que dependan económicamente de los cultivos de uso ilícito ubicados en el territorio declarado en estado de conmoción interior. 2.
Los núcleos familiares postulantes deberán manifestar de manera clara y explícita su voluntad de transitar hacia economías lícitas, erradicando de raíz y voluntariamente los cultivos ilícitos, comprometiéndose a no resembrarlos y a vincularse a una estrategia de sustitución voluntaria. 3. En caso de que los núcleos familiares postulantes se encuentren en áreas de especial interés ambiental, además de lo anterior, deberán expresar su voluntad de contribuir a la restauración ambiental como parte de la transición hacia economías lícitas y sostenibles, conforme al instrumento establecido por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI). 4.
Solo se aceptarán solicitudes de núcleos familiares cuyos predios presenten cultivos de uso ilícito antes del 24 de enero de 2025, fecha de la declaratoria del estado de conmoción interior en los municipios priorizados, según los medios de verificación establecidos por la DSCI. 5. Los núcleos familiares podrán estar conformados por una o más personas debidamente identificadas. 6.
La conformación del grupo familiar se determinará con base en las presunciones legales de cohabitación entre esposos, compañeros permanentes, hijos menores de edad o mayores en condición de discapacidad o dependencia económica demostrada (incluyendo certificado de discapacidad o de estudios superiores hasta los 25 años), o mediante la encuesta SISBÉN que acredite su composición. 7.
Uno de los miembros del núcleo familiar deberá ser designado como representante 4 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del grupo, quien deberá ser mayor de edad. 8.
Los núcleos familiares en condición de desplazamiento deberán acreditar haber tenido arraigo territorial en los municipios incluidos en el estado de conmoción interior antes de su declaratoria, mediante certificación expedida por organismos de acción comunal o autoridades competentes. 9. Los núcleos familiares ubicados en territorios colectivos deberán acreditar su pertenencia a una comunidad étnica.
Todos los integrantes del núcleo deberán estar inscritos en el censo o registro poblacional de la comunidad respectiva. 10. Ningún miembro del núcleo familiar beneficiario podrá ser funcionario público, contratista del Estado o administrador de recursos públicos bajo ninguna modalidad. 11. Ningún miembro del núcleo familiar postulante podrá estar vinculado, bajo ninguna modalidad, al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). 12.
Tampoco podrán vincularse núcleos familiares que habiendo estado vinculados el PNIS se encuentren en estado “RETIRADO”, producto de una decisión voluntaria o por la causal de resiembra de cultivos de uso ilícito. 13. El predio reportado por el núcleo familiar deberá estar determinado o ser determinable en cuanto a su ubicación, cabida y linderos. 14.
Solo se permitirá la inscripción de un predio por núcleo familiar. Se prohíbe el registro del mismo predio por diferentes núcleos familiares. 15. No se permitirá el fraccionamiento de núcleos familiares ni de predios para efectos de este proceso. 16. Los núcleos familiares en condición de desplazamiento que hayan salido de su territorio a partir del 15 de enero de 2025 y que no se encuentren en las zonas objeto de la declaratoria deberán indicar con precisión la ubicación del predio, a fin de verificar la presencia de cultivos de uso ilícito y proceder a otros mecanismos de erradicación 17.
Los núcleos familiares postulantes deberán acreditar la relación jurídico- patrimonial de dominio o la expectativa de obtención del dominio sobre el predio donde se encuentren los cultivos de uso ilícito. 18. Los núcleos familiares pertenecientes a comunidades étnicas deberán precisar el polígono específico del territorio colectivo donde se realizará la erradicación voluntaria, evitando la inscripción de un mismo polígono por distintos núcleos familiares.
ARTÍCULO TERCERO. VERIFICACIÓN DE REQUISITOS Y VINCULACIÓN. Una vez concluido el proceso de preinscripción, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) verificará que los núcleos familiares cumplan con los requisitos y criterios establecidos en el artículo 3 del Decreto Legislativo 0180 de 2025 y en el artículo 2.° del presente acto administrativo.
Los núcleos familiares que superen esta verificación serán incluidos en la base de datos para pagos. La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) comunicará, a través del medio más expedito disponible, a cada núcleo beneficiario su inclusión.
PARÁGRAFO PRIMERO. Para acceder al pago por erradicación voluntaria, las familias interesadas deberán manifestar, en la etapa de preinscripción o convocatoria implementada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI), su voluntad clara y expresa de abandonar el circuito económico ilícito, comprometiéndose a transitar hacia economías lícitas y a contribuir con la transformación ecológica y productiva del territorio, mediante la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito y la restauración ambiental cuando ello resulte aplicable.
PARÁGRAFO SEGUNDO. La vinculación y ejecución del pago extraordinario estarán condicionados al cumplimiento de los requisitos de erradicación voluntaria, no resiembra y participación en los procesos de sustitución voluntaria establecidos por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI).
PARÁGRAFO TERCERO. La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) realizará el proceso para la implementación del pago extraordinario, incluyendo las fases de convocatoria, verificación de requisitos y selección de 5 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficiarios.
Estas fases comprenderán la identificación y selección inicial de beneficiarios, la verificación y monitoreo del cumplimiento de requisitos y compromisos pactados, así como la correspondiente asignación y ejecución del apoyo humanitario extraordinario. La comunicación de los resultados de se hará de la forma más expedita posible y de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la materia.
ARTÍCULO CUARTO. PAGO POR ERRADICACIÓN VOLUNTARIA DE CARÁCTER HUMANITARIO CONDICIONADO. El pago por erradicación voluntaria humanitario y condicionado a la eliminación de cultivos de uso ilícito, se otorgará durante el período de conmoción interior mediante una transferencia mensual equivalente al 90 % de un SMLMV. Su entrega estará sujeta a los siguientes supuestos: 1.
Para núcleos familiares en condición de desplazamiento forzado sin retorno. La entrega del pago estará condicionada a la identificación precisa de la ubicación de los cultivos de uso ilícito en su lugar de origen. Esto permitirá al Estado llevar a cabo erradicación de las áreas sembradas. 2. Núcleos familiares ubicados en el territorio donde se desarrolla la erradicación voluntaria: Además de los requisitos de erradicación total y prohibición de resiembra, la entrega del pago estará condicionada a la vinculación voluntaria de los beneficiarios a las estrategias de sustitución de cultivos de uso ilícito diseñadas por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI).
PARÁGRAFO. Los pagos se realizarán de las siguientes formas: i) transferencia bancaria a una cuenta activa a nombre del representante del núcleo familiar beneficiario; ii) giros postales a través de entidades autorizadas, dirigidos al representante del núcleo familiar beneficiario; o iii) pagos en efectivo en puntos habilitados por la entidad correspondiente, entregados al representante del núcleo familiar beneficiario.
ARTÍCULO QUINTO. MONITOREO. La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) realizará la verificación y el monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de erradicación voluntaria y no resiembra en los predios postulados. Este proceso se llevará a cabo tanto para la vinculación de los núcleos familiares postulantes como para la constatación del cumplimiento de los compromisos adquiridos.
Para ello, se utilizarán los reportes del Sistema Integrado de Información de Monitoreo Antinarcóticos (SIIMA) de la Policía Nacional y del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Esta verificación podrá complementarse con información proveniente de otras fuentes disponibles para el Estado colombiano.
ARTÍCULO SEXTO. INCUMPLIMIENTO. Si, a partir de los monitoreos a los que hace referencia el artículo anterior, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) determina que no se ha cumplido íntegramente con el compromiso de erradicación voluntaria o se ha incurrido en la resiembra, el pago condicionado será suspendido de manera inmediata.
Asimismo, se dará traslado a las autoridades competentes para la implementación de estrategias de erradicación forzosa. Del mismo modo, en caso de verificarse la existencia de irregularidades o falsedad en la información proporcionada para la vinculación, se procederá a la suspensión del pago, sin perjuicio de las acciones penales aplicables por la obtención indebida de recursos públicos mediante engaño o fraude.
ARTÍCULO SÉPTIMO. RECURSOS. La implementación del pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario, condicionado a la eliminación de cultivos de uso ilícito, estará sujeta a la disponibilidad de los recursos establecidos en el artículo 13 del Decreto legislativo 0180 de 2025. Dichos recursos serán administrados y ejecutados por el Fondo Colombia en Paz. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO OCTAVO. TRÁNSITO A OTRAS ESTRATEGIAS: Al finalizar la vigencia del estado de conmoción interior, los núcleos familiares beneficiarios de los pagos mencionados en el artículo 2 de la presente resolución serán vinculados a las estrategias de sustitución vigentes.
Estas estrategias promoverán la transformación ecológica y productiva a través de alternativas sostenibles que fomenten cadenas de valor en negocios verdes y procesos de transformación agroindustrial, conforme a los lineamientos establecidos por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI).
PARÁGRAFO. En cumplimiento de la normativa y las reglas jurisprudenciales vigentes, la ruta de implementación de las estrategias de sustitución voluntaria aplicables a los núcleos familiares pertenecientes a comunidades étnicas asentadas en territorios colectivos consolidados o en proceso de ampliación se concertará con las autoridades de dichos territorios o con los instrumentos de gobernanza que cada comunidad étnica determine.
ARTÍCULO NOVENO. VIGENCIA: La presente resolución rige a partir de su publicación. [ ]» 2. Consideraciones 2.1. Los decretos legislativos y actos administrativos expedidos en estado de emergencia 5. El Título VII - Capítulo 62 de la Constitución Política establece los estados de excepción y, en el artículo 2133, dispuso que uno de ellos es el estado de conmoción interior, el cual podrá ser declarado por el presidente de la República ante la existencia de una grave perturbación del orden público que atente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. 6.
En tal caso, procede la declaratoria en toda la República o parte de ella a través de la expedición de un decreto legislativo con la firma de todos los ministros por un término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales con el concepto previo del Senado. En este lapso, el gobierno nacional únicamente tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos y deberá someterse a las restricciones fijadas en el artículo 214 Constitucional. 2 De los estados de excepción. 3 «Artículo 215.
En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.
Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público.
El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. (…)». 7 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Las características del medio de control inmediato de legalidad 7. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 «[p]or la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia», dispuso que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en donde se expidan. 8.
En efecto, esta Corporación ha puntualizado que, en este control, «la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conforme con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración»4. 9.
Las principales características de este son las siguientes: (i) es inmediato y automático porque debe ser remitido por la autoridad administrativa, es decir, no se requiere de la presentación de una demanda; (ii) es oficioso, toda vez que el juez está facultado para asumir el conocimiento en caso de incumplirse el deber de ser remitido;
(iii) es de carácter jurisdiccional porque la naturaleza del acto que decide el control es una sentencia; y (iv) su control es integral porque el juez hace una confrontación del acto administrativo con el ordenamiento jurídico y, en especial, con la Constitución Política y las normas relativas a los estados de excepción. 10. Ahora, según los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 del CPACA, para que un acto administrativo sea pasible del control inmediato de legalidad, debe cumplir con estas condiciones: 10.1.
Debe tratarse de un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal: el control opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como los reglamentos que el gobierno expide para hacer más concretas las medidas5 tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado.
Ello, de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. 10.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa: el objetivo de este medio de control inmediato es verificar formal y materialmente el 4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de mayo de 2020, expediente 11001-03- 15-000-2020-01882-00. 5 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001- 03-15-000-2010-00200-00, en el cual se puntualizó: «[a]demás de los decretos legislativos que le siguen al que declara un estado de excepción, el Gobierno Nacional, naturalmente, expide reglamentos para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que lo provocaron».
Consideración reiterada por la Sala 8 Especial de Decisión el 14 de diciembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-04339-00. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio.
Su propósito es el de examinar que las decisiones adoptadas en ejercicio de esa función se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. 10.3. Que la medida se adopte en desarrollo de un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción: es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de esas potestades excepcionales.
Esta verificación parte de la conexidad que existe entre los decretos legislativos expedidos para conjurar la declaratoria de emergencia y las normas que se adoptan como desarrollo de estos. En otros términos, es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 11.
Acreditados los anteriores presupuestos, será procedente el precitado control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 136 del CPACA y de acuerdo con la competencia funcional determinada por el nivel de la entidad que expide el acto. Es así como, los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional serán sometidos al conocimiento del Consejo de Estado, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ibidem, mientras que los de orden territorial serán de conocimiento de los tribunales administrativos, en los términos del artículo 151.8 del CPACA. 3.
Examen de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 3.1. Competencia del Consejo de Estado 12. De conformidad con los artículos 111.8 y 185 del CPACA, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 29, numeral 3, del Acuerdo 080 de 2019 -reglamento interno de la Corporación-, este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad, comoquiera que tiene fuente en una autoridad del orden nacional, esto es, la Agencia de Renovación del Territorio. 13.
En efecto, tal entidad creada por el Decreto Ley 2366 de 2015, modificado por el Decreto 1223 de 2020, como «[ ] una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República6 [ ]». 14.
Según el artículo 3 del citado decreto, la agencia tiene como objeto «[ ] coordinar la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto priorizadas por el Gobierno nacional, a través de la ejecución de planes y proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional, para que se integren de manera sostenible al desarrollo del país[ ]». 6 artículo 14 de la Ley 2294 de 2023. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Criterio temporal 15. El Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025 declaró el estado de conmoción interior por el término de 90 días contados a partir de su entrada en vigor, prevista en su artículo 2 desde la fecha de publicación ocurrida el 24 de enero de 2025 en el Diario Oficial 53.009. El término de 90 días comenzó a contarse a partir tal fecha y estos deben computarse en días corridos o calendario7, por lo que vencen el 24 de abril de 2025. 16.
El Decreto Legislativo 180 de 2025, que sustentó la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025, se dictó dentro del término de los 90 días aludido [14 de febrero del presente año], fecha en la que entró en vigor8. La resolución remitida para su control inmediato de legalidad se profirió el 7 de marzo de 2025 y rigió a partir de su publicación9, esto es el 14 de marzo del mismo año10.
En consecuencia, el acto cumple con el presupuesto de temporalidad. 3.3. Criterio de generalidad 17. Como se indicó supra, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 dispone que la administración puede expedir actos administrativos de carácter general para materializar las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. 18. Revisada la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025, se advierte que es una decisión de carácter general que establece los criterios de acceso y requisitos para el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario para los núcleos familiares vulnerables, campesinos y pertenecientes a comunidades étnicas que dependen económicamente de los cultivos de uso ilícito dentro del territorio declarado en estado de conmoción. 19.
En ese sentido, su rango regulatorio abarca un número indeterminado de familias y personas que además le da las características propias de un acto administrativo de carácter general. En consecuencia, este presupuesto también se encuentra cumplido. 7 Corte Constitucional, sentencia C-218 de 2011. «3.2.4. Aun cuando resulte obvio, debe precisar la Corte que, tratándose de los estados de excepción, sea de conmoción interior o de emergencia, el término de su duración, previsto en los respectivos decretos declaratorios, se debe contar en días corridos o calendario.
Distintas razones permiten arribar a esa conclusión. 3.2.5. Inicialmente, habrá de señalarse que contar el término de vigencia de los estados de excepción en días calendario, respeta los principios de temporalidad e interpretación restrictiva, los cuales están llamados a gobernar las situaciones de crisis extraordinarias. Como lo ha destacado esta Corporación, el ejercicio de las atribuciones presidenciales de excepción, debe ajustarse a una serie de principios que se derivan de la propia Constitución Política, de los Tratados de derechos humanos y de la respectiva Ley Estatutaria, entre los que se cuentan los de temporalidad e interpretación restrictiva.» 8 «Artículo 15.
Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación». 9 «ARTÍCULO NOVENO. VIGENCIA: La presente resolución rige a partir de su publicación». 10 Diario Oficial 53.058 del 14 de marzo de 2025, páginas 55 a 57. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.
Criterio de conexidad 20. El decreto legislativo que declara el estado de excepción y los decretos legislativos que en desarrollo de aquel sean expedidos son, precisamente, el marco dentro del cual se examina la legalidad del acto emanado de la autoridad nacional en ejercicio de su función administrativa. 21. En la parte considerativa de la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 se invocaron como su sustento los decretos legislativos 062 del 24 de enero de 2025, por el cual el presidente de la República declaró el estado de conmoción interior en virtud de lo previsto en el artículo 213 Constitucional, y 180 del 14 de febrero 2025.
Este último regló el componente incluido en la parte considerativa del primero relacionado con la necesidad de ofertar opciones institucionales para que la población de la región del Catatumbo abandone la práctica relacionada con la siembra de cultivos ilícitos y se vincule a actividades de economía productiva legal. 22. Por lo anterior, el Decreto legislativo 180 de 2025 creó el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito aplicable a los núcleos familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior que dependen de tal actividad, los procedimientos para acceder al beneficio, el mecanismo de verificación del cumplimiento del compromiso de erradicación [artículos 1 a 5], beneficios tributarios y financieros para quienes participen del programa, entre otros asuntos [artículos 6 a 15]. 23.
Por su parte, la Agencia de Renovación del Territorio expidió la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 en virtud de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto legislativo 180 de 2025, según lo indicó en su motivación. El acto reglamentó lo siguiente: (i) fijó requisitos para el acceso al programa y para el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario para las familias que dependen económicamente de los cultivos ilícitos y a verificación de que ello sea así [artículos 1, 2 y 3];
(ii) determinó las condiciones de procedencia del pago por erradicación voluntaria, el tiempo y su monto y las particularidades del pago de acuerdo con el tipo de familia participante [artículo 4]; (iii) creó el mecanismo de monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de erradicación voluntaria y no resiembra en los predios postulados y las consecuencias del incumplimiento [artículos 5 y 6]; y (iv) estableció el modo de financiación del programa [artículo 7]. 24.
De forma preliminar, se puede observar que las disposiciones contenidas en la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 guardan relación con el Decreto legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior, y con el Decreto legislativo 180 del 14 de febrero 2025 que desarrolló las medidas excepcionales para desvincular a las familias dependientes económicamente de los cultivos ilícitos 11 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para promover su tránsito a actividades lícitas, entre ellas la creación del pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito y sus requisitos.
De esta manera este requisito de conexidad se encuentra satisfecho. 25. En consecuencia, como se encuentran reunidos los presupuestos establecidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37.2 de la Ley 270 de 1996 y 185 del CPACA, el despacho RESUELVE Primero. Avocar conocimiento, en única instancia, para ejercer el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, de la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 expedida por la Agencia de Renovación del Territorio «[p]or la cual se establece el procedimiento, términos y condiciones para el acceso al pago por erradicación voluntaria, se determinan los mecanismos de verificación conforme a los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 0180 de 2025, y se adoptan otras disposiciones».
Segundo. Notificar este auto personalmente a través de los diferentes medios electrónicos que se encuentren disponibles en la Secretaría General del Consejo de Estado a la Agencia de Renovación del Territorio, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA. Tercero. Notificar personalmente al Ministerio Público a través de los medios electrónicos disponibles en la Secretaría General del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 171 y 185 del CPACA, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el artículo 610 del CGP.
Cuarto. Por Secretaría, correr traslado por el término de diez (10) días a la directora de la Agencia de Renovación del Territorio, plazo dentro del cual podrá pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025. Quinto. Advertir a la directora de la Agencia de Renovación del Territorio que, de conformidad con el artículo 175 del CPACA, deberá remitir los antecedentes administrativos de la Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025, así como todas las pruebas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el proceso, so pena de incurrir en las sanciones previstas en la citada disposición. Sexto. Por Secretaría, fijar un aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez (10) días, durante los cuales, cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Igualmente, se publicará un aviso en la página web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el numeral 2 del artículo 185 del CPACA. Séptimo. Expirado el término de la publicación del aviso, por Secretaría General correr el traslado al Ministerio Público para que, dentro de los diez (10) días siguientes, rinda concepto.
Octavo. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, intervenciones, conceptos y pruebas deberán remitirse al correo electrónico del Consejo de Estado, 12 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02200 00 (3433) Control inmediato de legalidad Resolución 0071 del 7 de marzo de 2025 Agencia de Renovación del Territorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual es «secgeneral@consejodeestado.ramajudicial.gov.co».
Noveno. Notificar el contenido del presente auto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 205 del CPACA. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.