Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Tema: Tutela contra providencia judicial, acción popular.

Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 17 de julio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de junio de 2025, el Banco de Occidente S.A., mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo del Meta, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.

Que se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia del BANCO DE OCCIDENTE al proferir los autos que rechazaron la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en el proceso con radicado 50001-23-33-000- 2023-00014-01, a su turno confirmaron su rechazo. 2.

Que se ordene dejar sin efectos el auto del 23 de mayo del 2024, por medio del cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META rechazó la demanda, al igual que el auto del 28 de noviembre del 2024 con el cual el CONSEJO DE ESTADO confirmó la mentada decisión de rechazo. 3. En mérito de lo anterior, que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META que disponga la admisión de la demanda en el proceso con radicado 50001- 23-33-000- 2023-00014-01». 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Centro Comercial Unicentro de Villavicencio se construyó en el predio identificado con Matrícula Inmobiliaria núm. 230-136267 y cédula catastral núm. 01- 04-0154- 0001-000, con base en la licencia núm. 1957 del 30 de diciembre de 2004, emitida por el Curador Urbano 1 de Villavicencio.

A su vez, mediante Decreto 286 del 29 de noviembre del 2004, el municipio de Villavicencio reglamentó el proyecto y autorizó como aprovechamientos urbanísticos los siguientes: "3.4 ÍNDICE DE OCUPACIÓN: 0.85" y "3.5 ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN: 3.50". Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relacionados con la acción popular El 23 de junio de 2010, el señor Alberto Romero Góngora, presentó acción popular en contra del municipio de Villavicencio, solicitó la protección de derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con respeto de las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y con prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y, como consecuencia, pidió que se le ordenara la restitución de las áreas no entregadas al ente territorial por parte de los constructores del Centro Comercial Unicentro.

Mediante sentencia del 10 de febrero de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio accedió a las pretensiones de la acción popular, en consecuencia, ordenó al municipio de Villavicencio que, dentro de los seis meses siguientes procediera a: «(…) adelantar las actuaciones administrativas necesarias para establecer el área de cesión obligatoria, tipo A y Tipo B, que corresponde al Centro Comercial Unicentro de la Ciudad de Villavicencio.

Vencido el término anterior, contará con un plazo de seis (6) meses, para la suscripción de la correspondiente escritura pública de Cesión y/o ejecución de las sumas por compensación a que hubiere lugar, según fuere el caso, conforme a las pautas dadas en la parte motiva de este proveído. (…)». Posteriormente, la alcaldía municipal de Villavicencio expidió el Decreto 1000-24/364 de 2021, «Por medio del cual se da cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro del proceso 50001 33 31 007 2010 00275 00», con lo cual efectuó la liquidación ordenada.

Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de cumplimiento El 17 de enero de 2023, el Banco de Occidente S.A. y otras personas1, como propietarios del inmueble, promovieron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Villavicencio, con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 1000-24/346 de 8 de noviembre de 2021, y como consecuencia, se declarara que los copropietarios del Centro Comercial no estaban obligados al pago de las obligaciones urbanísticas liquidadas en el referido acto administrativo, aunado a ello, se ordenara el reintegro de la sumas que hubiesen sido desembolsadas, así como al pago de intereses moratorios y de costas procesales.

El Tribunal Administrativo del Meta, en auto del 23 de mayo de 2024, rechazó la demanda al considerar que el acto administrativo cuestionado no era susceptible de control mediante la vía iniciada, pues es un acto de ejecución que no excedió lo dispuesto en la sentencia de 10 de febrero de 2020, ni creó o modificó una situación jurídica diferente.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Primera, en proveído del 28 de noviembre de 2024, en el sentido de confirmar el auto de primera instancia, por las mismas razones. La parte demandante solicitó la aclaración, pero se negó en auto del 27 de febrero de 2025. 3.

Argumentos de la acción de tutela 1 La sociedad Manufacturas Eliot S.A (Hoy S.A.S), Carmen Amparo Vanegas Morales, Hugo Mario Cardenas Perez, Salua Zuain Sayur, Hoteles Travels Sas, Pedro Emil Fajardo Quiroga, Javier Murcia Villaruel, Eventos Y Desarrollo S.A.S, Inmobiliaria El Barzal S.A.S. En Liquidacion, Inversiones Y Construcciones Nasa S.A.S, Gilberto Ulloa Herrera, Global Education Network S.A.S, Rafik Sakim Dager, Eliana Carolina Hurtado Vanegas, Juan Carlos Hernández, Miguel Angel Becerra Rincon, Adriana Lucia Mendoza Jaramillo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la parte actora, las providencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el argumento de que el Decreto 1000-247/364 no era susceptible de control judicial, pese a que «(…) el acto administrativo se apartó de lo dispuesto en la providencia referida, al momento de cuantificar el área y el valor de las cesiones obligatorias correspondientes al Centro Comercial Unicentro, y al adoptar un avalúo como base para la liquidación, sin observar el procedimiento establecido en el Acuerdo Municipal No. 292 del 30 de mayo de 2016».

Adujo que, la alcaldía de Villavicencio vulneró el derecho al debido proceso, porque no hizo la notificación en debida forma del Decreto 1000-247/364, pese a que ha intentado cuestionar la decisión allí contenida no ha sido posible, con lo cual quedó sin la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. Que se hizo una interpretación exegética del artículo 169 del CPACA, al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el argumento de que se trataba de un acto administrativo de ejecución y, por ende, no se encontraba dentro de aquellos que son susceptibles de control judicial.

Alegó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que el acto demandado creó una situación jurídica diferente a la dispuesta en la sentencia del 10 de febrero de 2020, pues la providencia no incluía alguna disposición sobre la cuantificación ni la forma de pago de las obligaciones urbanísticas, mientras que el Decreto fijó de manera autónoma las áreas de cesión obligatoria Tipo A y B y determinó su avalúo, con lo cual generó una nueva carga para los accionantes. 4.

Trámite previo El 24 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la accionante y a las autoridades judiciales demandadas. 5. Oposiciones El Consejo de Estado, Sección Primera solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, porque las pretensiones están orientadas a prolongar la discusión que se dio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, el recurso de amparo no cumplió con el requisito general de relevancia constitucional.

Para el efecto, trajo a colación los argumentos expuestos dentro del recurso de apelación contra el auto del 23 de mayo de 2024, que rechazó la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y afirmó que los cargos alegados corresponden a los mismos de la acción de tutela, razón por la que citó varios apartes del auto del 28 de noviembre de 2024, que resolvió el referido recurso, para precisar que las inconformidades manifestadas habían sido resueltas. 6.

Intervención de los terceros con interés El Tribunal Administrativo del Meta pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no cumple los requisitos generales de procedibilidad, pues las pretensiones están orientadas a constituir una tercera instancia, sobre un asunto que ya reviste cosa juzgada. Afirmó que, la parte actora pretende por medio de esta acción constitucional enmendar sus propios errores, pues insiste en la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de ejecución que se profirió en Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de la sentencia el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, dentro de la acción popular con radicado: 50001-33-31-007-2010-00275 00.

Al respecto, señaló que, la parte actora como propietario de uno de los locales del Centro Comercial Unicentro de Villavicencio, podía haberse hecho parte como coadyuvante de la parte pasiva en esa acción popular y ese era el escenario para exponer sus inconformidades. Aseguró que, el proveído se encuentra debidamente fundamentado en las pruebas aportadas, las normas que regulan el caso y la jurisprudencia que al respecto se ha desarrollado, por lo que, no vulneró algún derecho fundamental de la parte actora.

Aunado a ello, indicó que el auto que profirió fue objeto de recurso de reposición y apelación, los cuales mantuvieron la decisión inicial. 7. Sentencia de primera instancia El 7 de julio de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela de primera instancia, en la cual negó las pretensiones, al considerar que no se configuró el defecto procedimental alegado.

Explicó que, la parte actora alegó que la autoridad judicial demandada rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el argumento de que «(…) el Decreto 1000-247/364 no era susceptible de control judicial, a pesar de que dicho acto administrativo se apartó de lo dispuesto en la providencia del 10 de febrero de 2020, al momento de cuantificar el área y el valor de las cesiones obligatorias correspondientes al Centro Comercial Unicentro, y al adoptar un avalúo como base para la liquidación, sin observar el procedimiento establecido en el Acuerdo Municipal No. 292 del 30 de mayo de 2016».

Luego de referirse a la orden dada en la sentencia del 10 de febrero de 2020 y al contenido del Decreto 1000-24/364 de 8 de noviembre de 2021, citó apartes del auto del 28 de noviembre de 2024, en el cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en lo cual concluyó que, la providencia de la acción popular ordenó al ente territorial «(…) llevar a cabo un procedimiento encaminado a establecer las áreas de cesión obligatoria para el proyecto urbanístico Unicentro, de conformidad con el POT de Villavicencio».

Que, la providencia cuestionada, de manera acertada, determinó que el acto administrativo cuestionado era de ejecución ya que, se limitó a cumplir la orden dada por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a acatar la orden judicial proferida. 8. Impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en el defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues el Decreto 1000-24/364, sí es un acto administrativo susceptible control judicial.

Para el efecto señaló que, aunque el acto administrativo que se demandó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tenía como propósito dar cumplimiento al fallo de la acción popular del 10 de febrero de 2020, lo cierto es que generó una situación jurídica no prevista en la providencia, de ahí que sea susceptible de control judicial.

Sin embargo, aseguró que la autoridad judicial accionada hizo una interpretación exegética del artículo 169 del CPACA, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en que, la sentencia de la acción popular no contenía liquidación de las obligaciones por concepto de áreas de cesión a cargo de los representados, por lo tanto, no podía afirmar que el Decreto 1000-24/364 se limitó a ejecutar lo dispuesto en dicha providencia, ya que esta no fijó montos específicos.

Sin embargo, el acto administrativo referido fijó el monto de las cargas urbanísticas e impuso el pago de $11.894.319.871, sin observar el procedimiento legalmente previsto ni respetar la alternativa de cesión material. Para sustentar la diferencia entre lo ordenado en la sentencia de la acción popular y lo dispuesto en el Decreto 1000-24/364, elaboró el siguiente paralelo: «(…) Sentencia Decreto Motivación La sentencia del Juzgado Noveno (9) Administrativo de Villavicencio consideró vulnerados los derechos colectivos que se alegaban en la acción popular incoada al no cumplirse con el área de cesión Tipo A y B legalmente establecida.

En cumplimiento de la sentencia referida, se adelantó el procedimiento administrativo sin acatar lo estatuido por el Acuerdo 292 del 30 de mayo de 2016, el cual delimitaba claramente el procedimiento para la compensación de las áreas de cesión urbanística en el municipio de Villavicencio. Decisión Concedió las pretensiones al accionante amparando los derechos en interés colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Se expidió el Decreto 1000-24/364, el cual a priori, parece dar cumplimiento a lo orden proferida en la sentencia de acción popular estableciendo el área de cesión obligatoria Tipo A y B, y su respectivo avalúo. Orden Ordenó al municipio de Villavicencio que en un término de seis (6) meses debían adelantar las actuaciones administrativas necesarias para establecer el área de cesión obligatoria, tipo A y Tipo B, que corresponde al Centro Comercial Unicentro de la Ciudad de Villavicencio.

Vencido el término anterior, contará con un plazo de seis (6) meses, para la suscripción de la correspondiente escritura pública de Cesión y/o ejecución de las sumas por compensación a que hubiere lugar, según fuere el caso, conforme a las pautas dadas en la parte motiva de este proveído Culminado el procedimiento administrativo, el cual no se ajustó a lo establecido en el Acuerdo 292 del 30 de mayo de 2016, utilizó coeficientes que no corresponden, y aplicó erróneamente la fórmula para deflactar los precios, se ordenó el pago de una suma correspondiente a $11.894.319.871, supuestamente representativa del área de cesión obligatoria del predio.

De esta comparación se concluye que el Decreto 1000-24/364 introduce decisiones autónomas, no previstas en la sentencia, y por tanto no puede ser calificado como un acto de mera ejecución. (…)» Por lo anterior, insiste en que el acto administrativo es susceptible de control judicial, porque, en su sentir, introdujo decisiones autónomas que no se derivan del fallo de la acción popular, toda vez que: «i) cuantifica el área y el valor de las cesiones obligatorias del Centro Comercial Unicentro; y ii) adopta un avalúo como base para la liquidación, apartándose del procedimiento establecido en el Acuerdo Municipal No. 292 del 30 de mayo de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio para la compensación de áreas de cesión urbanística».

Aseguró que las pretensiones del recurso de amparo están orientadas a que se garanticen su derecho de acceso a la administración de justicia, con el fin de que se le permita, mediante un medio de control idóneo, determinar la legalidad del procedimiento administrativo adelantado por el municipio de Villavicencio para la liquidación de las cargas urbanísticas, así como el valor liquidado, en atención a los parámetros técnicos y normativos que regulan los avalúos.

Que, en esa medida, busca un pronunciamiento judicial de fondo respecto de un acto administrativo que excede lo ordenado judicialmente y genera consecuencias jurídicas nuevas que lo afectan directamente. Que, el a quo erró en concluir que no se precisaron las sentencias que se alegan como desconocidas al rechazarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues afirma que en el escrito de tutela citó las providencias en las cuales se ha previsto que, «(…) es posible ejercer dicho control sobre actos administrativos de ejecución, siempre que estos excedan lo dispuesto en la sentencia o en el acto que se ejecuta, ya que en tal caso se estaría configurando una situación jurídica distinta a la prevista originalmente (…)».

Para el efecto citó apartes de las sentencias de 30 de abril de 2006 y 11 de abril de 2024, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sin referir radicado. Alegó que, la decisión de primera instancia afirmó que no se explicó de qué forma se vulneraron disposiciones constitucionales por parte de las autoridades judiciales accionadas al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, en el escrito de tutela identificó con claridad los derechos fundamentales Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados y los principios de efectividad, supremacía constitucional y debido proceso.

Que, no obstante, se omitió hacer valoración integral de los cargos propuestos. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico En síntesis, la parte actora sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Primera, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto por desconocimiento del precedente judicial al rechazar la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se estaba cuestionando el Decreto 1000-24/364 de 2021, «Por medio del cual se da cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro del proceso 50001 33 31 007 2010 00275 00».

De conformidad con el escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela interpuesta por la parte actora cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. De ser afirmativa la respuesta, se 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante al incurrir en los defectos deprecados.

Al respecto, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela porque la parte actora emplea el mecanismo como una instancia adicional del proceso ordinario para insistir en los mismos cuestionamientos que expuso en el recurso de apelación contra el auto que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

(i) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) De la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto, como se verá, la parte demandante insiste en los argumentos propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso concreto, la Sala advierte que la parte demandante propone la misma discusión jurídica que presentó en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el municipio de Villavicencio, con el fin de que se declarara la nulidad del el Decreto 1000-24/364 de 2021, «Por medio del cual se da cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro del proceso 50001 33 31 007 2010 00275 00».

Si bien, la parte actora alega que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto por desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate para que se determine que el Decreto 1000- 24/364 de 2021 no es un acto de ejecución y, en consecuencia, es pasible de control judicial.

La Sala observa que la parte actora demandó al municipio de Villavicencio, con el fin de que se declarar la nulidad del Decreto 1000-24/364 de 2021, en el cual se dio cumplimiento a la sentencia de 10 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio dentro de la acción popular con radicado 50001-33-31-007-2010-00275-00.

Pues, a juicio del demandante, fijó el monto de las cargas urbanísticas e impuso el pago de $11.894.319.871, sin observar el procedimiento legalmente previsto ni respetar la alternativa de cesión material, lo cual no había sido ordenado en el fallo referido. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 23 de mayo de 2024, rechazó la demanda al considerar que el acto administrativo demandado era de ejecución, por lo tanto, no era susceptible de ser cuestionado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó además que, dicho acto no creó o modificó una situación jurídica diferente a la ordenada en la sentencia del 10 de febrero de 2020, pues estableció el área correspondiente a las cesiones obligatorias para el proyecto urbanístico Unicentro.

Contra la anterior decisión la ahora tutelante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el Decreto 1000-24/364 de 2021 es susceptible de control judicial, porque adoptó decisiones adicionales a las previstas en el fallo que dice ejecutar, toda vez que: «i) determinan cuantitativamente el área y monto de las áreas de cesión obligatorias del Centro Comercial Unicentro y; ii) adoptan un avalúo que sustenta la liquidación, apartándose del trámite previsto por el Acuerdo Municipal No. 292 del 30 de mayo de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio, para la compensación de las áreas de cesión urbanística en el municipio de Villavicencio».

Aunado a lo anterior, señaló que el avalúo hecho por los señores Jorge Delgadillo Sánchez y Jorge Diego Navarro, en el cual se fundó el acto administrativo demandado, no es idóneo para liquidar el valor a pagar por tal concepto, pues adujo que tenía «(…) yerros metodológicos que hacen que sus conclusiones sean alejadas de lo normado para este tipo de liquidaciones».

Que, aunque en la sentencia de la acción popular se reconoció que los actuales propietarios del Centro Comercial eran los obligados al pago objeto de litigio, ello va en contravía de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015, razón por la cual la decisión de la administración municipal era objeto de control judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora aduce que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque, a su juicio, el Decreto demandado sí es susceptible de control judicial, porque si bien pretendía dar cumplimiento al fallo de la acción popular del 10 de febrero de 2020, generó una situación jurídica no prevista en la providencia, toda vez que, estableció de manera autónoma las áreas de cesión obligatoria Tipo A y B y determinó su avalúo, con lo que generó una nueva carga para los accionantes.

A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora propone exactamente la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde fungió como demandante, en esta oportunidad, reitera lo expuesto en el marco del proceso ordinario con fundamento en la configuración del defecto procedimental y el desconocimiento del precedente judicial, con base en el que alega que la autoridad judicial demandada hizo una interpretación exegética del artículo 169 del CPACA, al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el argumento de que se trataba de un acto administrativo de ejecución, sin tener en cuenta que es una decisión que produjo efectos jurídicos propios debido a que excedió lo ordenado en el fallo que dice ejecutar.

En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada por la parte demandante fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 28 de noviembre de 2024, que, en lo que interesa, consideró: «Ahora, de la revisión de la demanda la Sala advierte que la parte actora estima que el decreto demandado debe ser declarado nulo, por cuanto, a su juicio, i) no debían aplicársele los índices previstos en los artículos 97 y 98 del Decreto 353 de 2000, para equipamiento zonal (cesión tipo A) y equipamiento local (cesión tipo B), sino lo previsto en los artículos 2º y 3º del Decreto 286 de 2004 para establecer las zonas de cesión obligatorias del proyecto Unicentro; ii) el cálculo y liquidación de las zonas de cesión obligatoria debía efectuarse de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 292 de 2016, expedido por el Concejo de Villavicencio; iii) los propietarios actuales del inmueble no son los obligados a realizar las cesiones ordenadas; y iv) el avalúo efectuado del valor del m2 de cesión a compensar a la fecha del proyecto fue realizado sin tener en cuenta la normativa sobre el tema.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que el asunto objeto de controversia no es susceptible de control judicial debido a que el Decreto acusado no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna respecto del establecimiento del área de cesión obligatoria, Tipo A y Tipo B, que corresponde al Centro Comercial Unicentro de Villavicencio, toda vez que se trata de un acto de ejecución de la sentencia de 10 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 50001-33-31- 007-2010-00275-00.

En efecto, de la revisión en conjunto de la demanda, de la providencia de 10 de febrero de 2020 y del Decreto 1000-24/364 de 8 de noviembre de 2021, se desprende que la parte actora se encuentra inconforme con los lineamientos impartidos por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio para establecer las zonas de cesión obligatorias del proyecto Unicentro, esto es, en lo referente a la normativa aplicable para determinar las mencionadas zonas y los sujetos obligados al cumplimiento de la orden impartida.

Al respecto, se observa que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia de 10 de febrero de 2020, ordenó al MUNICIPIO adelantar el procedimiento encaminado a establecer las áreas de cesión obligatoria para el proyecto urbanístico Unicentro, conforme con lo establecido en el POT de Villavicencio vigente para la época de los hechos, esto es, el contenido en el Decreto 353 de 2000, modificado por el Acuerdo 021 de 2002, precisando que los sujetos obligados a dar cumplimiento a dicha obligación eran los copropietarios actuales del bien, disposiciones con fundamento en las cuales fue expedido el Decreto acusado y cuya aplicación pretende controvertir la parte actora a través del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ello, y comoquiera que le asistió razón al Tribunal al rechazar la demanda por considerar que el Decreto núm. 1000-24/364 de 8 de noviembre de 2021 corresponde a un acto administrativo que no es susceptible de control judicial, pues se limita a ejecutar una orden judicial, la Sala confirmará la providencia recurrida por las razones anteriormente expuestas.» De lo anterior, es posible concluir que la autoridad judicial demandada analizó la orden proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, del 10 de febrero de 2020, dentro de la acción popular que se promovió en contra del municipio de Villavicencio y el contenido del Decreto 1000-24/364 de 8 de noviembre de 2021, con Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales concluyó que, el decreto demandado es un acto de ejecución, por cuanto se limitó a dar cumplimiento a la orden dada dentro del fallo de la acción popular, sin crear ni modificar alguna situación jurídica.

Siendo así, aunque la parte actora alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, porque, presuntamente realizó una aplicación estricta del artículo 169 del CPACA, sin tener en cuenta que el acto demandado extralimitó la orden dada en la sentencia que dice ejecutar, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos que alegó en el trámite ordinario, los cuales, como se vio, ya fueron resueltos por los jueces naturales de la causa.

Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, porque la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ordinario, lo que permite evidenciar que la inconformidad de la parte actora se generó con las conclusiones del juez natural, las cuales no coinciden con sus intereses.

En relación con los argumentos del escrito de impugnación constituyen una prolongación de los alegatos expuestos en el escrito inicial y, en particular, del proceso ordinario, pues lo relacionado con la naturaleza del acto administrativo demandado, es decir, si se trata de un acto de ejecución o en efecto de uno que constituyó una situación jurídica diferente, fueron aspectos respecto de los que incluso desde el auto que rechazó la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en primera instancia se estableció que, el efecto el acto administrativo demandado es de ejecución por lo que no es pasible de control judicial.

De manera que, resulta evidente que la parte actora emplea la acción de tutela para prolongar la discusión que se surtió en la primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento cuestionado, es decir, no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Es importante recordar que en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional7 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional.

De esta manera, se privilegian «los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, que exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión».

Es decir, que no basta con alegar la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental para que se habilite la acción de tutela contra una providencia proferida por una Alta Corporación, pues debe además demostrarse que existió una irregularidad abiertamente contraria a la Constitución que haga necesaria la intervención del juez constitucional.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre la vulneración alegada por la parte demandante, dado que la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio de los cargos invocados por parte del juez constitucional, en consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declarara improcedente la acción de tutela. 7 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03866-01 Demandante: Banco de Occidente S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la decisión de primera instancia. En su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el Banco de Occidente S.A., conforme con lo expuesto en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador