CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 23 de octubre de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Juzgado 5º Civil del Circuito de Bogotá, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (Sala Civil) y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Asunto: Aclaración de una decisión de un conflicto de competencias emitida por la Sala de Consulta La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a estudiar la solicitud de «aclaración y/o corrección» de la decisión del 22 de agosto de 2024, presentada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (Sala Civil), mediante la cual se resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 22 de agosto de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre el Juzgado 5º Civil del Circuito de Bogotá, el Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, en relación con la autoridad competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra fallo que ordena inhibirse de abrir investigación disciplinaria contra la empleada judicial Ivon Andrea Fresneda Agredo, dictado por el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá,declarando competente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (Sala Civil) para conocer del asunto. 2.
Mediante Auto del 5 de septiembre de 2024, el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil- dispuso solicitar aclaración y/o corrección, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 285 y 286 del CGP, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de la Decisión del 22 de agosto de 2024, en lo relacionado con la expresión Sala Civil que se incluyó en la parte resolutiva de la decisión. Dicho auto fue comunicado mediante oficio núm. C- 0950 del 6 de septiembre de 2024. 3.
El referido auto se fundamentó en los siguientes argumentos: Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 2 En el auto de 22 de agosto de 2024 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado atribuye la competencia para conocer de la apelación frente a la decisión de archivo en actuación disciplinaria contra una empleada judicial, al “Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil)”.
Esa determinación, según la cual es la Sala Civil la que debe resolver la alzada, se funda en el criterio de superioridad administrativa del Juez 68 Civil Municipal, del cual es secretaría dicha empleada, por lo que se hace necesaria una aclaración y/o corrección por parte de la Sala de Consulta, habida cuenta que el nombramiento de los jueces no corresponde a la Sala Civil sino a todo el Tribunal en pleno, que en la actualidad se encuentra conformado por 88 Magistrados.
Así las cosas, como la asignación de competencia hizo alusión específicamente a que la apelación debe ser resuelta por la Sala Civil, es indispensable que se haga la corrección o precisión correspondiente, porque tal Sala no es sino una parte del tribunal nominador, asunto que debe quedar claramente definido en aras del principio de legalidad, y el órgano competente para dirimir el conflicto no se refirió al pleno del tribunal (Sala Plena) sino específicamente a la sala civil. […] Cabe acotar que para la fecha en que al suscrito magistrado se asignó el recurso por reparto de la Secretaría de la Sala Civil, el Tribunal tenía previsto que el asunto se resolvía por salas de decisión de la respectiva especialidad [3 magistrados]; empero, con este criterio sobreviniente, expresado por el Consejo de Estado en su providencia, en principio se entiende que es el superior del superior el que tiene a cargo el trámite y resolución de dicha alzada, que para el caso es el nominador del Juez 68 Civil Municipal, esto es, el pleno del Tribunal [conformado en la actualidad por 88 magistrados].
Tal aspecto, entonces, debería quedar definido de modo expreso y con toda precisión y claridad, y no librado a deducciones o interpretaciones de los funcionarios obligados al cumplimiento de la concreta solución del conflicto por parte de la Corporación que tiene la atribución de dirimirlo, materia que en el seno del tribunal ha suscitado extensos debates que además hacen conveniente tal aclaración o corrección. II.
CONSIDERACIONES 1. Prevalencia del derecho sustancial. Aclaración de la decisión de la Sala En cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirime conflictos de competencias administrativas entre autoridades del orden nacional o 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 3 autoridades territoriales que no se encuentren ubicadas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Como lo ha mencionado esta Sala3, la ley le atribuye la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. En este orden, se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. La característica esencial de esta función es que la solución de controversias se hace de manera definitiva, de ahí se desprende que, de conformidad con las reglas de procedimiento establecidas en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, para la resolución de conflictos de competencias administrativas, contra las decisiones que en esta materia expida la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o los tribunales «no procederá recurso alguno».
Este trámite especial que se surte por fuera de la propia administración, otorga certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o decisiones inhibitorias de la administración, pues, como lo ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala de Consulta actúa precisando las reglas de juego en las actuaciones administrativas y garantizando los principios de legalidad y del debido proceso4.
Debe tenerse en cuenta que el procedimiento adelantado para definir los conflictos de competencias administrativas es un instrumento que debe interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. En otras palabras, uno de los principios generales de las actuaciones procesales es el de interpretar las normas para la efectividad de los derechos reconocidos por las disposiciones sustanciales, entre ellos la garantía del debido proceso y el juez natural, las cuales tienen reconocimiento constitucional (Artículo 29, CP).
De esta manera, la determinación de la competencia por parte de la Sala contribuye a la efectividad de tales derechos, mediante el control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. En consecuencia, para la materialización del derecho sustancial, la decisión puede llegar a ser precisada, de oficio o a petición de parte, en la medida en que la misma adolezca de la claridad necesaria, con el fin de evitar interpretaciones que desdibujen su contenido. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 8 de julio de 2013, radicación núm. 11001-03-06-000-2013-00006-00.
M.P. William Zambrano Cetina. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de mayo de 2013, expediente 2013-00726. M.P. Bertha Lucía Ramírez. Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 4 2. Solicitud del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (Sala Civil) La Sala de Consulta y Servicio Civil conoció del conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre el Juzgado 5º Civil del Circuito de Bogotá, el Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, el cual tenía como propósito dirimir la autoridad competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de diciembre de 2020 expedido por el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá, mediante el cual dispuso «inhibirse de abrir investigación disciplinaria en contra de la empleada Ivon Andrea Fresneda Agredo», y ordenó el archivo definitivo de las diligencias.
En la decisión, se resolvió: DECLARAR COMPETENTE al Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil) para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de noviembre [sic] de 2020 del Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá que dispuso «inhibirse de abrir investigación disciplinaria en contra de la empleada Ivon Andrea Fresneda Agredo», y ordenó el archivo definitivo de las diligencias.
La anterior determinación se fundamentó en lo siguiente: Por tratarse de hechos acontecidos antes del 13 de enero de 2021, esto es, con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la competencia para conocer de la actuación disciplinaria continua en cabeza de su superior jerárquico, es decir del titular del Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá. […] Ahora bien, dado que en el presente caso la competencia continúa en las autoridades que la ostentaban al momento de la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la acción disciplinaria, el recurso de apelación interpuesto contra el auto que dispuso «inhibirse de abrir investigación disciplinaria en contra de la empleada Ivon Andrea Fresneda Agredo», y ordenó el archivo definitivo de las diligencias, debe tramitarse ante el inmediato superior administrativo o funcional del Juzgado 68 Civil Municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 del CPACA, según se explicó en las consideraciones de la presente decisión. En este sentido, y, de conformidad con el análisis efectuado, respecto de los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial, se concluye que, en este caso, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia debe ser el superior administrativo, y no el funcional, del funcionario o corporación que emitió el fallo de primera instancia, que, por regla general, es el nominador.
Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 5 En este punto, es necesario recordar que las autoridades nominadoras de los jueces son los respectivos tribunales, tal como lo dispone el artículo 131, numeral 7, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). Como se logra apreciar, la anterior decisión se fundamentó en que la autoridad competente para conocer de la actuación administrativa era el superior administrativo del Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá, esto es, su nominador.
En ese orden, se puso de presente que, conforme a la estructura jerárquica de la Rama Judicial, las autoridades nominadoras de los jueces son los respectivos tribunales, tal como lo dispone el artículo 131, numeral 7, de la Ley 270 de 1996. Ahora bien, de conformidad con los documentos que obran en el expediente, cabe destacar que el conflicto se planteó a la Sala entre las siguientes autoridades: (i) el Juzgado 5º Civil del Circuito de Bogotá, que negó competencia al recibir el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 11 de diciembre de 2020, expedida por el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá, y resolvió en su Auto del 8 de septiembre de 2022 «REMITIR el expediente al Tribunal Superior de Bogotá […] (REPARTO5)»;
(ii) el Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil), que de conformidad con el Acta Individual de Reparto del 3 de octubre de 20226, la cual reposa en el expediente, le fue asignado internamente el recurso de apelación, y (iii) la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, a quien el Tribunal, mediante Auto del 4 de noviembre de 2022, le remitió el asunto por considerarlo de su competencia. Debe resaltarse que, en dicho auto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil - dejó evidenciado el trámite equivocado que, al interior de dicha Corporación, se le dio al recurso de apelación interpuesto dentro del proceso disciplinario aludido, pues la Sala Civil observó que el Juzgado 5º Civil del Circuito había ordenado remitir el recurso al tribunal en general y no a una Sala específica, y pese a ello, decidió omitir el error de reparto interno y remitir, por competencia, el recurso a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Indicó en su providencia: Al margen de que el Juzgado 5° Civil del Circuito hubiere remitido el expediente a la Secretaría de la Sala Civil del Tribunal cuando en el auto respectivo se ordenó el envío a este Tribunal en general y no a una Sala específica, y no obstante, en 5 SAMAI, expediente digital, documento 004.
No obstante, según el oficio No. 1259 del 27 de septiembre de 2022, de la Secretaría del Juzgado 5o Civil del Circuito de Bogotá, se remitió el expediente al Tribunal Superior de Bogotá (Sala Civil). 6 SAMAI, expediente digital, documento 003. Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 6 todo caso, el asunto debió repartirse en el grupo de apelaciones de auto y no como un recurso de queja, lo cierto es que -en cualquier caso- la (sic) diligencias deben ser remitidas a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá para que se surta el trámite correspondiente y se decida lo pertinente7.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá regresó, mediante Auto del 6 de marzo de 20238, el expediente al Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá, y propuso colisión negativa de competencia, de no compartirse dicha decisión. Fue así como el Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dicha Corporación dirimiera dicho conflicto negativo de competencias.
En consecuencia, y adicional a lo ya señalado, la Sala de Consulta y Servicio Civil tuvo conocimiento del presente conflicto debido a la remisión que hizo la Corte Constitucional, mediante Auto 884 del 15 de mayo de 20249, al declararse inhibida para resolver el conflicto negativo de competencias, dado que, en su criterio, no se trataba de un conflicto entre jurisdicciones, sino de un conflicto entre una autoridad judicial (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá) y una autoridad que ejerce una función administrativa (Tribunal Superior de Bogotá -Sala Civil-).
Independientemente de quienes materialmente se encontraban en controversia, y de cómo fue propuesto el conflicto, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a partir de la documentación que obraba en el expediente, entendió que se trataba del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, como corporación. Ahora bien, pese a lo anterior, en la decisión del 22 de agosto de 2024, objeto de aclaración, se resolvió asignar competencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Civil-, siendo precisamente este punto el objeto de la aclaración. Por tanto, la Sala dispondrá aclarar que la autoridad competente para resolver la actuación que originó el conflicto es el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en su condición de nominador, conforme lo prevé el artículo 131, numeral 7, de la Ley 270 de 199610.
En la medida en que en el presente caso se aprecia una imprecisión de forma y no material respecto de la decisión adoptada por la Sala, con la aclaración que se dispondrá, objetivamente, se supera cualquier tipo de ambigüedad que sobre la autoridad competente pudiese presentarse. 7 SAMAI, expediente digital documento 006. 8 SAMAI, expediente digital documento 007. 9 SAMAI, expediente digital documento 04A884de2024_CJU4950 10 ARTÍCULO 131.
Autoridades nominadoras de la rama judicial. Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, son: […] 7. Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal. […] Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00468-00 7 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ACLARAR la decisión del 22 de agosto de 2024 dentro del conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, en el sentido de precisar que la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de diciembre de 2020 del Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá es el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, al Juzgado 5º Civil del Circuito de Bogotá, al Juzgado 68 Civil Municipal de Bogotá, a la Corte Constitucional, a la señora María del Carmen Lozano Barragán y a la señora Ivón Andrea Fresneda Agredo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.