REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: MARÍA SOFÍA VELÁSQUEZ ÁNGEL Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE ENVIGADO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – AFECTACIÓN DE INMUEBLE POR DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA – OMISIÓN DE COMPENSACIÓN Síntesis del caso: unos bienes inmuebles de propiedad de los actores fueron objeto de declaración de utilidad pública por parte del municipio de Envigado y no fueron compensados los perjuicios sufridos por el tiempo que duró la afectación, omisión por la cual consideran que deben ser indemnizados.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad que denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 29 de agosto de 2014 (fl. 2 cdno. 1), los señores María Sofía, Lucy, José de Jesús y María Inés Velásquez Ángel promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Envigado (Antioquia) con las siguientes súplicas: 2 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia “1.

Declarar nulo el oficio no. 799 del 27 de marzo de 2014 suscrito por JUAN CARLOS MONTOYA MONTOYA, en su calidad de jefe del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Envigado, y la Resolución 1933 del día 6 del mes de mayo del año de 2014 expedida por el señor HECTOR LONDOÑO RESTREPO, en su calidad de Alcalde Municipal de Envigado (…). 2.

Que como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho, se ordene a EL MUNICIPIO DE ENVIGADO, a celebrar un contrato de compensación de tracto sucesivo por la afectación a utilidad pública de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria nros. 001-601018, 001-601019, 001-601017 y 001- 579149, por el tiempo en que dure la afectación y atendiendo a los parámetros legales establecidos para la estimación de su monto. 3.

Que igualmente como restablecimiento del derecho se condene a EL MUNICIPIO DE ENVIGADO al pago de la correspondiente compensación causada a posteriori de la afectación a utilidad pública y hasta el momento en que se expida la sentencia judicial correspondiente atendiendo a los parámetros leales establecidos para la estimación de su monto. 4.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA.” (fl. 4 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas del texto original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El Concejo Municipal de Envigado expidió el Acuerdo no. 041 del 27 de octubre de 2012 por medio del cual se afectaron unos bienes inmuebles de propiedad de los demandantes para desarrollar la obra pública denominada “Parque Monumental a la Fertilidad”, afectación a utilidad pública que fue registrada en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria el 27 de diciembre siguiente. 2) En virtud de lo previsto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 122 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, el 25 de marzo de 2014 los actores solicitaron a la administración la celebración de un contrato para establecer la forma de pago de la compensación por la afectación de sus predios, sin embargo, el director del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficio no. 799 del 27 de marzo de 2014 no accedió a la petición debido a que la afectación todavía no estaba vigente y, por lo tanto, 3 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia aún no había lugar a negociación alguna; el acto administrativo fue notificado a los demandantes el 28 de marzo de 2014. 3) Contra la anterior decisión interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación el cual fue resuelto a través de la Resolución no. 1933 del 6 de mayo de 2014, en el sentido de confirmarla por las mismas razones, acto que fue notificado el 16 de mayo de 2014. 1.3 Concepto de la violación Con los actos administrativos demandados se violaron los artículos 2, 6, 58 y 90 de la Constitución Política y los artículos 37 de la Ley 9 de 1989, 122 de la Ley 388 de 1997, 1 del Decreto 1420 de 1998 y 21 y 37 de la Resolución no. 620 de 1998 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Alegaron que hubo una errónea interpretación de dichas normas y, por lo tanto, una aplicación indebida de estas, motivo por el cual los actos deben declararse nulos por infracción de las normas en las que han debido fundarse y falsa motivación. Para el efecto, sostuvieron que la obligación de celebrar un contrato para la compensación de perjuicios se causa por la mera afectación a obra pública del inmueble y es distinta a la obligación de celebrar el contrato de compraventa sobre el bien (enajenación voluntaria) o la de proceder a su expropiación 2.

Posición de la demandada El municipio de Envigado (fls. 278 a 307 cdno. 1) se opuso a todas las pretensiones de la demanda, porque en los citados actos administrativos no se dijo que no se iba a reconocer la compensación por la afectación de los inmuebles por obra pública, sino que, para ese entonces no habían transcurrido los plazos contemplados en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989; es claro entonces que en caso de que el inmueble no se adquiera dentro del plazo establecido, habrá que levantar la afectación y compensar por los perjuicios sufridos mientras esta duró, en los términos del artículo 21 de la Resolución no. 620 del 4 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia IGAC, lo cual es muy diferente al valor a pagar de acuerdo con el avalúo por la compraventa o expropiación administrativa, como los mismos demandantes lo aseguran y la administración ha tenido siempre clara esa distinción. Ahora bien, no es cierto que la compensación se debe realizar en el mismo momento de la afectación, como lo insinúa la parte actora, pues, aquella se puede realizar posteriormente dentro del plazo de los tres (3) años o la ampliación de los seis (6) años, debido a que la norma no especificó nada sobre este aspecto, e independientemente de si la decisión final del municipio sea la de adquirir o no el predio afectado.

En todo caso, los propietarios tienen funcionando en sus inmuebles locales comerciales en arriendo, por lo que le están generando ingresos mensuales, motivo por el cual propuso las excepciones de “carencia de objeto para demandar”, porque al estar produciendo renta no hay perjuicio económico por la afectación, pues, los locales no han salido del comercio;

“enriquecimiento sin justa causa” y “temeridad y mala fe de los demandantes”, por razón de que el daño es inexistente. También propuso la excepción de “amparo del principio de legalidad para los actos administrativos”, porque los actos en que se fundan los demandados son el POT y los de las obras públicas, los cuales siguen vigentes y, por tanto, la legalidad de los actos demandados se debe presumir; y, finalmente, propuso la de “caducidad”, porque el acto demandado que resolvió el recurso de reposición fue notificado el 27 de marzo de 2014 y la demanda fue interpuesta el 19 de agosto siguiente. 3.

Audiencia inicial El magistrado ponente de la primera instancia saneó el proceso en el sentido de adecuar el medio de control al de reparación directa por encontrar que el de nulidad y restablecimiento del derecho no era el adecuado, en tanto la demanda se fundamenta en que el municipio no cumplió con el contrato de compensación de los perjuicios ocasionados por la afectación del inmueble, de manera que se trata de una omisión, por lo cual no debió haberse provocado un acto 5 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia administrativo por la parte actora para solicitar luego su nulidad, pues, este no sería la fuente del daño sino la omisión; ambas partes estuvieron de acuerdo con la decisión. Por otra parte, rechazó la excepción de caducidad propuesta por la entidad debido a que el bien inmueble todavía continúa afectado y fijó el litigio en los siguientes términos: “PRETENSIONES. 1.- Declarar la omisión por parte de la entidad de suscribir el contrato de compensación. 2.- Que como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho, se ordene a EL MUNICIPIO DE ENVIGADO, a celebrar un contrato de compensación de tracto sucesivo por la afectación a utilidad pública de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria nros. 001-601018, 001-601019, 001-601017 y 001- 579149, por el tiempo que dure la afectación y atendiendo a los parámetros legales establecidos para la estimación de su monto. 3.- Que se condene a EL MUNICIPIO DE ENVIGADO al pago de la correspondiente compensación causada a posteriori de la afectación a utilidad pública y hasta el momento en que se expida la sentencia judicial correspondiente atendiendo a los parámetros legales establecidos para la estimación de su monto.” (mayúsculas sostenidas originales).

Por último, decretó las pruebas y, como no había lugar para practicar ninguna en audiencia, corrió traslado para alegaciones finales (fls. 415 a 417 cdno. 1). 4. Alegatos de conclusión de primera instancia 1) La parte actora (fls. 421 a 445 cdno. 1) adujo que se probaron los hechos alegados, esto es, la propiedad de los inmuebles, su afectación por obra pública y que sus propietarios no han sido compensados; en esta oportunidad y de conformidad con la adecuación del medio de control jurisdiccional adujo que el daño antijurídico consistió en el menoscabo del derecho de dominio de los demandantes sobre los inmuebles debido a que la afectación por obra pública limitó el valor y comercialización de los bienes porque no se podrá obtener licencias para parcelar, urbanizar, construir o funcionar por causa de la obra pública. 6 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia En ese orden de ideas, los demandantes no tenían el deber jurídico de soportar el daño causado con la afectación, porque la ley y la jurisprudencia imponen el deber de compensarlos, sin embargo, la entidad ahora demandada no lo hizo y, por lo tanto, incurrió en falla del servicio por omisión. En consecuencia, el municipio de Envigado está en la obligación de celebrar un contrato de tracto sucesivo por el tiempo que dure la afectación y en nada afecta el hecho de que los inmuebles se encuentren arrendados, como lo alegó la entidad; asimismo, insistió en que la compensación debe hacerse desde cuando se crea la afectación y solicitó tener en cuenta también la pretensión por la compensación causada a posteriori, según quedó establecida en la fijación del litigio. 2) Por su parte, la entidad demandada (fls. 446 a 457 cdno. 1) expuso que los dictámenes periciales allegados al proceso para calcular el monto de lo pedido no tienen valor probatorio como tales, porque fueron aportados como prueba documental de terceros; por otra parte, insistió en que no se acreditó el daño alegado en cuanto existen establecimientos de comercio en los predios, por ende, son susceptibles de producir renta y en que la compensación se puede hacer luego de la afectación. 3) El Ministerio Público guardó silencio. 5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, en sentencia del 24 de julio de 2017 (fls. 486 a 496 cdno. ppal.) denegó las súplicas de la demanda por encontrar que el daño alegado no se probó, pues, no se demostraron las pérdidas ocasionadas por la afectación a los predios de propiedad de los actores; no puede entenderse que con la sola afectación jurídica del bien por utilidad pública se genere automáticamente un derecho a indemnización o compensación, como lo pretende la parte actora, de manera que no bastaba con probar la omisión de la entidad, sino que, se debía probar un daño cierto, situación que no ocurrió en este caso. 7 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia 6.

El recurso de apelación La parte demandante (fls. 500 a 518 cdno. ppal.) expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia porque, en su criterio, la afectación a utilidad pública de un bien inmueble sí implica la causación de un daño antijurídico, para lo cual expuso los mismos argumentos esgrimidos en los alegatos de conclusión de primera instancia; además, sostuvo que en el proceso se probaron los perjuicios causados con la afectación a través de los avalúos que aportó debidamente al proceso y que no fueron objeto de contradicción por la contraparte; igualmente puso de presente que la entidad demandada solicitó y dispuso de avalúos1 que tasaban los daños causados a los demandantes y a pesar de ello no los aportó con el expediente administrativo, lo cual probaría la debida tasación de los daños causados. 6.

Las alegaciones de conclusión en segunda instancia 1) La parte actora (fls. 585 a 597 cdno. ppal.) solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a sus pretensiones de reparación directa, por cuanto el daño antijurídico fue debidamente acreditado tanto con los avalúos que aportó como con los de la entidad, los cuales demuestran los perjuicios sufridos con ocasión de la afectación. 2) A su turno, la entidad demandada (fls. 598 a 604 cdno. ppal.) manifestó que no se produjo ningún daño por la declaración de utilidad pública de los bienes de los demandantes porque el proceso culminó con la compraventa de los mismos, motivo por el cual no es procedente la celebración de otro contrato, además, el hecho de que existan los avalúos no significa la configuración de un daño indemnizable porque en estos simplemente se aplican unas fórmulas establecidas en la ley; además, aclaró que ella no aportó el expediente incompleto, como lo dijo la parte actora, porque los avalúos fueron realizados con posterioridad a la audiencia inicial. 3) El Ministerio Público guardó silencio. 1 Estos avalúos fueron aportados con el recurso de apelación, los cuales fueron aceptados como pruebas de segunda instancia mediante auto preferido el 10 de mayo de 2019, por tratarse de documentos sobrevinientes (fls. 575 a 578 cdno. ppal.). 8 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado2, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada en tiempo la demanda3, corresponde a la Sala determinar si la omisión en la celebración del contrato de compensación debido a la afectación de los predios de propiedad de los demandantes por obra pública causó un daño antijurídico imputable al municipio de Envigado (Antioquia) que deba ser indemnizado.

La sentencia de primera instancia será confirmada por ser denegatoria de pretensiones, por cuanto el daño alegado no se acreditó, tal como lo consideró el a quo. 2. Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) Los demandantes consideran que al haberse afectado sus bienes inmuebles por una obra pública y no haber recibido compensación por los supuestos perjuicios generados con dicha afectación se les causó un daño antijurídico que debe ser resarcido por la entidad demandada. 2 La Sala advierte que en este caso no hará pronunciamiento alguno respecto de la procedencia del medio de control que fue adecuado en primera instancia, por cuanto, al margen de que considere la decisión acertada, o no, se respeta el derecho al acceso a la administración de justicia de la parte demandante y, en cualquier caso, este aspecto quedó saneado. 3 Como la omisión en la celebración del contrato para la compensación se concretó en la Resolución no. 1933 del 6 de mayo de 2014 a través de la cual la Alcaldía de Envigado confirmó la decisión de negar la solicitud que en ese sentido elevó la parte actora y que, según esta, fue notificada el 16 de mayo de 2014 y la demanda se presentó el 29 de agosto del mismo año, se impone concluir que lo fue antes del vencimiento de los dos años de caducidad para impetrar el medio de control de reparación directa de que trata el artículo 164 del CPACA.

En gracia de discusión, si se tomara la fecha de registro del acto de afectación en los folios de matrícula inmobiliaria, como fecha de inicio del conteo del término, tampoco habría caducidad toda vez que ello ocurrió el 19 de abril de 2013. 9 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia 2) La Sala encuentra probado que con el Acuerdo no. 041 del 27 de octubre de 2012 expedido por el Concejo Municipal de Envigado se declaró “de utilidad pública para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y demás derechos reales” los inmuebles de los demandantes para la construcción del “Parque Monumental a la Fertilidad”, con vigencia de tres años (fls. 31 a 33 cdno. 1), afectación registrada el 19 de abril de 2013 en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria4 (fls. 22 a 30 cdno. 1). 3) Mediante derecho de petición formulado a la Secretaría de Planeación del municipio de Envigado en marzo de 2014, los demandantes solicitaron la celebración de un contrato en el cual se definiera el valor y la forma de pago de la compensación en virtud de la afectación por obra pública de sus inmuebles de conformidad con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, sin embargo, dicha entidad contestó de manera negativa mediante oficio no. 799 del 27 de marzo de 2014 porque para ese entonces todavía quedaba tiempo para proceder a la negociación de los bienes y para que se compensara debían demostrarse los perjuicios ocasionados, lo cual no había ocurrido (fls. 34 a 37 cdno. 1). 4) Por causa del recurso de reposición interpuesto por los actores en contra de la anterior decisión se expidió la Resolución no. 1933 del 6 de mayo de 2014 a través de la cual la entidad confirmó la decisión, por las mismas razones (fls. 38 a 44 cdno. 1). 5) No obstante, el daño alegado no se encuentra probado por cuanto, si bien con la referida decisión del año 2012 y su posterior registro en 2013 los predios de propiedad de los demandantes fueron afectados en la medida en que se impidió la obtención de licencias de urbanización de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, según lo previsto en el artículo 37 de la Ley 9 de 19895, así como el registro de cualquier acto de disposición como compraventas e hipotecas, por tratarse de una medida cautelar, tal como así lo 4 Los números de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Sur son los siguientes: 001-601018 (María Sofía Velásquez Ángel), 001-601019 (Lucy Velásquez Ángel), 001-601017 (José de Jesús Velásquez Ángel) y 001-579149 (María Inés Velásquez Ángel). 5 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. 10 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia explicó la Superintendencia de Notariado y Registro en oficio allegado al expediente (fls 125 a 128 cdno. 1), lo cierto es que no se demostró que los propietarios iban a vender o a transferir su bien a cualquier título o que iban a solicitar algún tipo de licencia y que ello se vio frustrado con la anotación de la medida.

Tampoco se probó que el bien hubiera perdido valor durante la afectación, al respecto, se precisa que la parte actora hizo consistir el daño en el menoscabo del derecho de dominio por limitar el valor y la comercialización de sus bienes, lo cual fue reiterado en el recurso de apelación. 6) No es cierto que con los avalúos aportados al proceso en segunda instancia (fls. 521 a 547 cdno. ppal.) se hubiera acreditado la causación de dicho daño como lo alega la parte actora, pues, en estos se observa, simplemente, la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 21 de la Resolución no. 620 de 20086 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para la cual se tiene en cuenta exclusivamente el valor comercial del bien antes de la afectación y el rendimiento financiero con la tasa de interés bancaria; tampoco lo demuestran los avalúos allegados en primera instancia por la misma razón (fls. 50 a 94 y 129 a 275 cdno. 1). 7) Aunque no hay prueba7 de que en los inmuebles funcionaban unos locales comerciales que estaban en arriendo mientras duró la afectación, como lo alega la entidad demandada para tener por no acreditado el daño, ello no afecta el hecho de que efectivamente este no se probó por las razones previamente expuestas. 8) En ese contexto, dado que el daño alegado no fue demostrado, no hay lugar a pronunciamiento respecto de la actuación de la entidad demandada y, en ese 6 Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997. 7 Los documentos allegados por la entidad en los alegatos de conclusión, tanto en primera como en segunda instancias (fls. 458 a 473 cdno. 1 y 605 a 616 cdno. ppal.), no fueron decretados como pruebas en tanto se allegaron por fuera de la oportunidad procesal para ello; por otra parte, aunque en el expediente obran unas fotografías también allegadas por la entidad (fls. 309A y 349 a 373 cdno. 1), las cuales muestran lo que en apariencia serían unos establecimientos de comercio, no hay manera de establecer que estos corresponden a los mismos inmuebles objeto de la controversia. 11 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia orden de ideas, se confirmará el fallo apelado por ser denegatorio de pretensiones. 5.

Conclusión Por no haberse irrogado el daño reclamado por la parte actora se impone confirmar la sentencia de primera instancia. 4. Condena en costas La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, porque la parte demandante fue vencida en el proceso y se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en el artículo 366 del CGP; para la fijación de las agencias en derecho en la segunda instancia se tienen en cuenta los criterios y topes establecidos en el artículo tercero del Acuerdo no. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por lo tanto, como la entidad demandada estuvo representada por apoderado, quien presentó alegatos de conclusión en esta instancia, por concepto de agencias en derecho le corresponde seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV).

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 24 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad. 2°) Condénase a la parte actora a pagar las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyase la suma de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV) por concepto de agencias en derecho en segunda instancia en favor 12 Expediente 05001-23-33-000-2014-01588-01 (60.190) Actor: María Sofía Velásquez Ángel y otros Reparación directa - apelación de sentencia de la entidad demandada. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.