CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: proceso sancionatorio ambiental. Subtema 3: caducidad, indagación preliminar, iniciación del procedimiento y formulación de cargos en el proceso sancionatorio ambiental. Subtema 4: Ley 1333 de 2009. Subtema 5: defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por el señor José Darío Forero Fernández contra la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico. 1. Síntesis del caso El señor José Darío Forero Fernández presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la propiedad privada y la libertad económica, que consideró vulnerados por la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico con ocasión de fallo del 10 de octubre de 2025 dentro del proceso núm. 08001-33-33-001-2024-00181-02. 2.
Antecedentes 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 2 2.
El señor José Darío Forero Fernández presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y del Establecimiento Público Ambiental Barranquilla Verde (EPA Barranquilla Verde), con la pretensión de nulidad de las resoluciones 0446 del 14 de marzo de 2023 y 0189 del 1 de febrero de 2024 que lo declararon ambientalmente responsable, en su condición de propietario del establecimiento Estación de Servicios Paseo Bolivar, por incumplimiento de las obligaciones previstas en los artículos 2 y 5 de la Resolución 1362 de 2007 y lo sancionaron con multa de 6.473.736 pesos; y, en consecuencia, que se declarara que no tiene obligación pendiente a su cargo. 3.
El asunto correspondió por reparto bajo radicado núm. 08001-33-33-001-2024- 00181-00 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, autoridad que, en sentencia del 1 de agosto de 20251, accedió a las pretensiones de nulidad y declaró que el señor José Darío Forero Fernández no está obligado a cancelar valor alguno a favor de EPA Barranquilla Verde y que, en caso de que hubiera realizado algún pago, se le devolviera el valor correspondiente. 4.
Sustentó su decisión en que la entidad convocada omitió adelantar la etapa de indagación preliminar prevista en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009 y en un solo auto dio apertura al proceso sancionatorio y formuló cargos, con lo cual afectó los derechos de defensa y de contradicción del investigado; además, de que expidió el acto de sanción cuando había operado la caducidad de la facultad sancionatoria, lo que generó falta de competencia temporal.
Esta decisión fue apelada. 5. En fallo de segunda instancia del 10 de octubre de 2025, la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia del 1 de agosto de 20252 y negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial sintetizó las actuaciones surtidas en el trámite administrativo y explicó que la indagación preliminar era una etapa opcional o facultativa que, en el caso concreto, fue omitida porque la conducta investigada era verificable desde el sistema de la entidad. 6.
Por otra parte, afirmó que no operó la caducidad de la facultad sancionatoria de EPA Barranquilla Verde al tener en cuenta que el hecho sancionable fue continuado en el tiempo hasta el 28 de febrero de 2019, momento en que se efectuó la inscripción del establecimiento de comercio en el registro de generadores de residuos peligrosos. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 7. El señor José Darío Forero Fernández solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la legalidad y a la propiedad privada, y, en consecuencia, que se ordenara lo siguiente: 1 Samai, expediente núm. 08001-33-33-001-2024-00181-00, índice 41, certificado 2DA371A8FA6D31FA 4512C2B8FCFDBCE3 DD1CC5E3807AC5F4 0001AB72F8A56904. 2 Samai, expediente núm. 08001-33-33-001-2024-00181-02, índice 12, certificado 2409A7C29ECACEE6 ACAD0E068E58DE9E 2A7A6584F7D7652C CB195037A795F361.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 3 2. Se declare que la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en una vía de hecho por desconocimiento del precedente sobre caducidad de la facultad sancionatoria, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y se deje en firme la sentencia de primera instancia que acogió dicho precedente. 3.
Se revoque y se deje sin efectos la sentencia del 19 de enero de 2026 y, en su lugar, se disponga que recobre plenos efectos la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, la cual declaró la nulidad del acto administrativo sancionatorio por caducidad, como mecanismo idóneo de restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados. […] 5.
Se solicita también que, de concederse la tutela, se remita copia del fallo a EPA Barranquilla Verde y al Tribunal Administrativo del Atlántico como garantía de no repetición y control constitucional del principio de legalidad sancionatoria. Asimismo, solicito que se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Superintendencia de Sociedades, como garantes del respeto a la legalidad y a la función administrativa conforme al artículo 209 de la Constitución3. 8.
Además, pidió como medida cautelar, la suspensión inmediata de los efectos de la Resolución 0446 de 2023 expedida por EPA Barranquilla Verde, en particular, el cobro de la multa más intereses. 9. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante indicó que inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 0446 de 2023 y 0189 de 2024, que fue resuelto en primera y segunda instancia, respectivamente, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla en sentencia del «17 de julio de 2025» y por el Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo del «19 de enero de 2026».
Expresó que la providencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y en desconocimiento del precedente. 10. Argumentó que la caducidad de la facultad sancionatoria era de 3 años previstos en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para lo cual citó las sentencias del Consejo de Estado del «23 de julio de 2020», radicado núm. «2015-00237-00» y del «21 de abril de 2022», radicado núm. «25000-23-24-000-2015-00130-01», pues en el caso concreto los hechos ocurrieron en el 2017 y la actuación administrativa inició en 2021. 11.
También, los fallos del Consejo de Estado del 21 de abril de 2022, radicado núm. 76001-23-31-000-2011-00376-01; del 27 de noviembre de 2019, radicado núm. 25000-23-24-000-2013-00119-01; del 10 de noviembre de 2016, radicado núm. 25000-23-41-000-2013-01106-01; del 4 de mayo de 2017, radicado núm. 76001-23-31-000-2012-00189-01; del 13 de febrero de 2020, radicado núm. 05001- 23-33-000-2015-00886-01; del 3 de diciembre de 2015, radicado núm. 05001-23- 3 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 4 33-000-2010-00916-01; de «2021», radicado núm. 25000-23-24-000-2011-00114- 01; del 11 de mayo de 2020, radicado núm. 11001-03-24-000-2016-00159-00; y del 18 de febrero de 2021, radicado núm. 11001-03-24-000-2018-00207-00.
De la Corte Constitucional, las sentencias T-102 de 2014, T-205 de 2021, T-156 de 2013 y T- 766 de 2015. 12. Por otro lado, indicó que se desconocieron los fallos del 22 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, expediente núm. 11001-03-24-000-2013-00212-00 y del 25 de marzo de 2021, expediente núm. 11001-03-24-000-2016-00148-00, en los que se expuso que la formulación de cargos no puede realizarse en el mismo auto de apertura de la investigación, ya que se vulneran los derechos fundamentales a una defensa técnica real y de imparcialidad administrativa.
Para lo anterior, invocó la sentencia T-674 de 2004. 13. Alegó un defecto fáctico por omisión del Tribunal en analizar las actas de seguimiento y visitas técnicas en las que EPA Barranquilla Verde reconoció actuaciones contradictorias impuestas por esa entidad; y la comunicación que informó del reinicio del proceso por haber sido archivado por inactividad de la administración. 14.
Indicó que la infracción ambiental se basó en un supuesto incumplimiento «puramente procedimental» que infringió el principio de culpabilidad en materia sancionatoria administrativa, pues fue la entidad quien incurrió en demora en sus gestiones, y que no hubo prueba técnica de la afectación ambiental. Así, alegó que de acuerdo con las sentencias C-244 de 1996, T-539 de 2014 y T-1036 de 2008, el Estado no puede sancionar fundado en presunciones, y que el pliego de cargos fue ilegal porque acumuló actuaciones administrativas. 15.
Por último, el accionante indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta que está sometido a reorganización empresarial bajo la Ley 1116 de 2006. 2.3. Trámite procesal 16. El despacho ponente, mediante auto del 26 de enero de 20264, admitió la solicitud de amparo; vinculó al trámite como terceros con interés al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; requirió el expediente ordinario objeto de controversia; tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda; negó la medida cautelar pedida y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 17. El señor José Darío Forero Fernández radicó memorial en el que solicitó la reconsideración de la decisión que negó la medida cautelar, expuso sobre el 4 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 4, certificado E820D8CFA5D03A15 377C215B27288034 DAE31CA4D81A0673 7BAEB9AE03AC364B. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 5 proceso de reorganización empresarial al que se encuentra sometido y la afectación a su mínimo vital y reiteró argumentos sobre la vulneración de sus derechos5. 18.
La Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico contestó que las censuras del accionante son inadmisibles en este escenario constitucional. Afirmó que la decisión que profirió no transgredió el precedente judicial del Consejo de Estado ni incurrió en defectos específicos de tutela contra providencia. Reiteró las razones de la sentencia cuestionada y solicitó que se declare improcedente el amparo6. 19.
El señor José Darío Forero Fernández presentó un nuevo memorial en el que pidió a la Secretaría General del Consejo de Estado copia de todos los documentos contenidos en el expediente de tutela y que se habilitara un canal alternativo o complementario a la plataforma Samai7 para su consulta. 20. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla informó que el proceso con radicado núm. 08001-33-33-001-2024-00181-02 fue asignado a ese despacho, que lo adelantó conforme a derecho y que dictó sentencia de primera instancia el 1 de agosto de 2025.
Adujo que no vulneró los derechos fundamentales del tutelante y que los reparos de amparo están dirigidos contra el Tribunal. Aportó el expediente ordinario8. 21. La Secretaría General del Consejo de Estado, en atención a la petición de copias que presentó el accionante, remitió oficio LMA-0508 el 3 de febrero de 2026 en el que le explicó que podía acceder al expediente a través de la ventanilla virtual para examinar los documentos sin ningún tipo de restricciones, para lo cual debía diligenciar el formulario adjunto, seguir las instrucciones del Manual de Uso de Samai y acreditar su condición dentro del trámite.
También remitió los enlaces electrónicos de consulta de procesos9. 22. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se pronunció frente a los hechos que sustentaron la tutela y expuso que no adelantó el proceso sancionatorio en contra del accionante, por lo que no tenía legitimación en la causa por pasiva10. 23. El Establecimiento Público Ambiental de Barranquilla Verde contestó que la tutela busca agotar una tercera instancia judicial con el propósito de controvertir la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual goza de legalidad.
Arguyó que no se configuran defectos en la providencia objetada, pues la autoridad judicial 5 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 7, certificado 8132BB4967C8E710 20019BACAADAEF21 899228825A847909 8E7DCCE73BD3293D. 6 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 8, certificado ABD229B76EE2A655 4FF1C3F892AFF8E6 ACD512DD8466C77D A0E0494704389006. 7 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 9, certificado 780E1863B2C3A574 97F4F6C70E08ECD8 FBBDE3930DB65D4E 9E513AA3130D1267. 8 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 10, certificado AF28A87EB1BE4AA9 765669F843310705 AEA6D81F1FC15B72 ADF81113AB0F2120. 9 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 11, certificado 59D6BCDD36888402 FC10E99E49F5DECA 2C6EAF7EAA065998 536D8787776760BA. 10 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 12, certificado 5240A45B19DB03DD 4644E65AE4C5BD14 5BA6A8591C7DBC25 6F0E9E1569AA3047.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 6 accionada aplicó la Ley 1333 de 2009 y la jurisprudencia del Consejo de Estado que regula la materia, valoró las pruebas aportadas al proceso y motivó su decisión de manera suficiente y razonada.
Pidió su desvinculación del trámite constitucional11. 24. El señor José Darío Forero Fernández presentó memorial el 3 de febrero de 2026 en el que manifestó que la respuesta de la Secretaría General del Consejo de Estado a su petición no fue clara y ratificó que no tiene acceso al expediente pese a que es parte. Indicó que se desconocieron principios constitucionales de eficiencia y eficacia y el derecho al acceso remoto al expediente digital.
Cuestionó la accesibilidad a la administración de justicia y agregó que «la negativa a conceder la medida cautelar sumada a maniobras disuasivas me hace suponer que la decisión de negar esta tutela ya está escrita». 25. Reiteró su petición de que se le remita el expediente completo por correo electrónico12 o a través de un canal alternativo, que se deje sin efectos la «cantinflesca» respuesta de Secretaría General del Consejo de Estado y que se adopten las medidas para que este trámite «no sea recordado como otro triste ejemplo de cómo se violan los derechos fundamentales». 26.
Posteriormente, radicó memorial, el 4 de febrero de 2026, en el que expuso sus observaciones frente a los argumentos de contestación del Tribunal Administrativo del Atlántico, insistió en que el acto sancionatorio fue expedido cuando ya había caducado la acción y presentó sus reflexiones sobre la administración de justicia13. 27. Finalmente, en otro memorial del 4 de febrero de 2026 el accionante adicionó argumentos en torno a la tesis según la cual el auto de iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos no pueden estar contenidas en un mismo auto, para lo cual citó la sentencia del 15 de agosto de 2019 emitida en el proceso con radicado núm. 08001-23-31-000-2011-01455-01, postura reiterada en fallo del 7 de octubre de 2021, expediente núm. 05001-23-33-000-2015-01325-0114. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 28. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por José Darío Forero Fernández contra la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico. 11 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 13, certificado C0AAA92A01E8955D 03E0D3C804E113F5 B307F87B2E0A02F5 30953546A65B6645. 12 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 14, certificado 09D2DE523B44730D 8BEAF6EEFB7DCD40 296392471DA27AC8 E2860CBDCA8CD80C. 13 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 15, certificado 5DDF7AC05E7C9B2B D689ABA139533805 9EDE008214F0F620 11C9109E9E293206. 14 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-00423-00 índice 16, certificado 4AD91BAFF9BA1CBB 7768BBE061DEC5EE F0E9DBF37AA0B6F4 55E0F34AA3BC2229.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 7 3.2. Legitimación en la causa 29. La legitimación en la causa por activa del señor José Darío Forero Fernández está acreditada porque fue la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconocido sus derechos fundamentales.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia del 10 de octubre de 2025 dentro del proceso núm. 08001-33-33-001-2024-00181-02, objeto de tutela. 30. Por otro lado, se advierte que EPA Barranquilla Verde solicitó su desvinculación y que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla afirmó no tener legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no estaban llamados a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 31.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que dichas entidades actuaron como parte demandada dentro del proceso ordinario en el que fue expedida la providencia objeto de reparos y, en consecuencia, la decisión que resuelva la tutela podría afectar sus intereses.
Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Cuestiones preliminares 3.3.1. De las solicitudes de copias y acceso al expediente 32. El señor José Darío Forero Fernández solicitó en el trámite constitucional copia de todos los documentos contenidos en el expediente de tutela y que se habilitara un medio alternativo o complementario a la plataforma Samai para su consulta. 33.
Por su parte, la Secretaría General del Consejo de Estado le dio respuesta al accionante en el sentido de indicarle que, dada su condición de parte, tenía acceso al expediente por los canales institucionales, sin restricción alguna, para lo cual era necesario que diligenciara los formularios previstos para tal fin. 34. Luego, el tutelante presentó memorial en el que reprochó la contestación de la Secretaría General de esta corporación y reiteró su solicitud de copias y acceso al expediente. 35.
Pues bien, sería del caso emitir un pronunciamiento de fondo sobre este punto, no obstante, la Sala observa que el señor José Darío Forero Fernández, en memorial del 4 de febrero de 2026, expuso sus «observaciones sustanciales al escrito [de contestación] presentado por el [juez] de [la] primera instancia [ordinaria]», lo que implica que tuvo acceso a los documentos aportados al trámite constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 8 3.3.2. Argumentos adicionales al escrito de tutela 36. Por otra parte, el señor José Darío Forero Fernández radicó memoriales el 3 y el 4 de febrero de 2026 en el que adicionó y complementó sus argumentos de tutela, es decir, con posterioridad al auto admisorio y a la intervención que presentaron el Tribunal Administrativo del Atlántico accionado y los terceros vinculados: el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y EPA Barranquilla Verde. 37.
Al respecto, la Sala advierte que, si bien los memoriales reforzaron algunos cargos de amparo que fueron expuestos desde el escrito inicial de tutela, lo cierto es que no es posible tenerlos en cuenta, toda vez que de lo contrario se vulnerarían los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción de las autoridades accionada y vinculadas, quienes no tuvieron la oportunidad de conocer dichos reparos concretos. 3.3.3.
Solicitud de reconsideración de la medida cautelar 38. En el escrito de tutela, el señor José Darío Forero Fernández pidió como medida cautelar que se ordenara la suspensión, de manera inmediata, de los efectos de la resolución sancionatoria 0446 de 2023 proferida por EPA Barranquilla Verde, en particular, el cobro de la multa más los intereses.
El despacho de la magistrada ponente negó la anterior petición en auto del 26 de enero de 2026. 39. En contra de la mencionada providencia, la parte interesada interpuso escrito en el que pidió que se reconsiderara la decisión que negó la medida cautelar. En relación con este asunto, la Sala recuerda que la acción de tutela es un trámite preferente y sumario, que se rige por los principios de economía y celeridad, de manera que será en esta sentencia que se defina de fondo las pretensiones de amparo y, por lo tanto, no hay lugar a resolver sobre la solicitud de reconsideración. 3.4.
Problema jurídico 40. En atención a los argumentos de las partes y de los vinculados, la Sala deberá establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se tendrá que determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor José Darío Forero Fernández.
En concreto, habrá que analizar si la sentencia del 10 de octubre de 2025 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y en desconocimiento del precedente. 3.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 41. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado15 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 9 de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional16. 42.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 43.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales17 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 44.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución18. 45.
En particular, frente al requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos, es preciso indicar que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela tiene un carácter informal. No obstante, la solicitud de amparo deberá exponer con la mayor claridad posible la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera amenazado, el nombre de la autoridad accionada y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidirla. 46.
En las acciones de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, incluyó como un requisito general de procedibilidad que la parte actora identifique de manera razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, toda vez que en esta oportunidad se busca 16 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 10 afectar la seguridad jurídica y los efectos de cosa juzgada que generan una decisión judicial. 47. En igual sentido, el tribunal constitucional, en sentencia SU-585 de 2017, sostuvo que: [A] pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces.
En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial. 48. Teniendo en cuenta lo anterior, cuando la acción es presentada contra una providencia judicial, es necesario que la parte actora cumpla una carga argumentativa mayor y describa los motivos, causales o defectos en los que incurre la decisión judicial enjuiciada.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, manifestó que: [E]sta exigencia se justifica porque de prosperar el amparo se afectaría el principio de cosa juzgada de la sentencia o el auto cuya revisión se pretende en sede de tutela, y que solo podría ocurrir cuando de la argumentación que el actor haga, se deduzca con claridad que la decisión es arbitraria e irrazonable y vulneró derechos fundamentales»19. 3.4.2.
Caso concreto 49. En el caso bajo estudio, de la revisión del escrito de tutela, la Sala observa que el primer reparo del señor José Darío Forero Fernández está dirigido a controvertir la sentencia de la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, en lo relacionado con el término de caducidad de 20 años de la acción sancionatoria reglado en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009. 50.
En particular, la sentencia del 10 de octubre de 2025 concluyó que la conducta censurable perduró desde el 2009 hasta el 28 de febrero de 2019, momento último en que el establecimiento de comercio del señor José Darío Forero Fernández realizó la inscripción en el registro de generadores de residuos peligrosos, de manera que las resoluciones 0446 del 14 de marzo de 2023 y 0189 del 1 de febrero de 2024 fueron proferidos sin que hubiera caducado la acción sancionatoria. 51.
Por su parte, el tutelante sostuvo que el Tribunal accionado desconoció la extensa jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional según la cual, iniciado el procedimiento administrativo, la autoridad ambiental debía emitir acto sancionatorio dentro de los 3 años siguientes, término establecido en el artículo 5220 del CPACA atinente al proceso sancionatorio general. 19 Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de marzo de 2019, expediente núm. 25000-23-36-000-2019-00003-01(AC). 20 ARTÍCULO 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 11 El segundo reparo de tutela consiste en que, de acuerdo con los precedentes de las cortes sobre la materia, el Tribunal no tuvo en cuenta que la autoridad ambiental no podía omitir la etapa de la indagación preliminar y tampoco efectuar la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos en un solo auto. 52.
En tal sentido, la Sala procederá a revisar las providencias invocadas como desconocidas, que sustentaron los mencionados cargos de amparo, y los resultados encontrados en los diferentes medios de búsqueda de jurisprudencia: Radicado citado en la tutela Fecha de providencia según el accionante Resultado en buscador tradicional 21 Resultado en plataforma Samai Resultado en CPNU22 Observaciones de la Sala 2015- 00237-00 23 de julio de 2020 11001-03- 25-000- 2015- 00237-00 11001-03- 25-000- 2015- 00237-00 11001-03- 25-000- 2015- 00237-00 Corresponde a un recurso extraordinario de revisión sobre la reliquidación de una asignación de retiro.
Sentencia del 26 de agosto de 2021. No se encontró el párrafo citado en el escrito de tutela. No se encontró. 11001-03- 24-000- 2015- 00237-00 No se encontró. Solicitud de registro marcario de la Superintendencia de industria y comercio. Sentencia del 25 de abril de 2024. No se encontró el párrafo citado en el escrito de tutela. 11001-03- 24-000- 2013- 00212-00 22 de febrero de 2018 11001-03- 06-000- 2013- 00212-00 No se encontró. No se encontró. Concepto de la Sala de Consulta y Servicio del 23 de agosto de 2013.
Contratos de concesión de obra de infraestructura vial de tercera generación, adiciones, alcances progresivos. No se encontró el párrafo citado en el escrito de tutela. haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. 21 Enlace: https://servicios.consejodeestado.gov.co/WebRelatoria/ce/index.xhtml. 22 Consulta de procesos nacional unificada.
Enlace: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 12 No se encontró. 11001-03- 24-000- 2013- 00212-00 11001-03- 24-000- 2013- 00212-00 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra las resoluciones expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por medio de las cuales se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo.
El proceso finalizó el 13 de agosto de 2013. No se encontró el párrafo citado en el escrito de tutela. 25000-23- 24-000- 2015- 00130-01 21 de abril de 2022 No se encontró. No se encontró. No se encontró. Sin resultados. 76001-23- 31-000- 2011- 00376-01 26 de marzo de 2020 No se encontró. 76001-23- 31-000- 2011- 00376-01 76001-23- 31-000- 2011- 00376-01 Nulidad y restablecimiento del derecho en la Sección Segunda del Consejo de Estado contra decreto emitido por un departamento. 25000-23- 24-000- 2013- 00119-01 27 de noviembre de 2019 No se encontró. No se encontró. No se encontró. Sin resultados. 25000-23- 41-000- 2013- 01106-01 10 de noviembre de 2016 No se encontró. 25000-23- 41-000- 2013- 01106-01 25000-23- 41-000- 2013- 01106-01 Sentencia de tutela del 5 de septiembre de 2013 que negó el amparo de los derechos invocados.
Se reclamó el reconocimiento de un auxilio del Gobierno nacional. 76001-23- 31-000- 2012- 00189-01 4 de mayo de 2017 No se encontró. No se encontró. No se encontró. Sin resultados. 05001-23- 33-000- 2015- 00886-01 13 de febrero de 2020 No se encontró. No se encontró. 05001-23- 33-000- 2015- 00886-00 Auto del 10 de septiembre de 2015 resuelve incidente de desacato. 05001-23- 33-000- 2010- 00916-01 3 de diciembre de 2015 No se encontró. No se encontró. No se encontró. Sin resultados 25000-23- 24-000- 2011- 00114-01 «2021» 25000-23- 24-000- 2011- 00114-01 25000-23- 24-000- 2011- 00114-01 25000-23- 24-000- 2011- 00114-01 Sentencia del 23 de noviembre de 2023 en la que se discutió sobre el momento en el cual se Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 13 consolida el derecho en un procedimiento administrativo adelantado por la CRC para resolver un conflicto entre dos operadores móviles por la fijación del esquema de remuneración de la interconexión de redes de TCM de Telefónica Móviles y de PCS de Colombia Móvil SA. 11001-03- 24-000- 2016- 00159-00 11 de mayo de 2020 No se encontró. 11001-03- 24-000- 2016- 00159-00 11001-03- 24-000- 2016- 00159-00 Se encuentra pendiente de fallo desde el 18 de enero de 2021. 11001-03- 24-000- 2018- 00207-00 18 de febrero de 2021 No se encontró. 11001-03- 24-000- 2018- 00207-00 11001-03- 24-000- 2018- 00207-00 Finalizó con auto del 20 de abril de 2022 que aceptó desistimiento. 11001-03- 24-000- 2019- 00191-00 4 de febrero de 2021 No se encontró. 11001-03- 24-000- 2019- 00191-00 11001-03- 24-000- 2019- 00191-00 Sentencia del 27 de febrero de 2025 sobre registro marcario. 11001-03- 24-000- 2016- 00148-00 25 de marzo de 2021 No se encontró. 11001-03- 24-000- 2016- 00148-00 11001-03- 24-000- 2016- 00148-00 Ingresó al despacho para fallo el 25 de marzo de 2025. 53.
Sentencias citadas por el tutelante de la Corte Constitucional: Fallo Asunto abordado en el fallo Observaciones T-570 de 2014 Tutela contra EPS por la omisión en la entrega de medicamentos No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. T-674 de 2004 Tutela para el ampro del derecho a la salud de persona de la tercera edad.
No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. No se encontró el párrafo citado en el escrito de tutela. T-102 de 2014 Tutela para el amparo de los derechos a la igualdad y al debido proceso, dentro del curso de un proceso de reparación directa que aplicó el test de proporcionalidad para tasar el monto de la indemnización de los perjuicios morales.
No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. T-205 de 2021 Tutela para el amparo del derecho a la vivienda digna de una persona en condición de desplazamiento forzado. No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. T-156 de 2013 No existe.
Bajon ese número coincide la sentencia C-156 de 2013, que estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo No existe. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 14 199 de la Ley 1450 de 2011 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014».
T-539 de 2014 Tutela que buscó el reconocimiento de acreencias pensionales. No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. T-1036 de 2008 Tutela para obtener el reconocimiento pensional de sobrevivientes. No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad.
T-766 de 2015 Tutela sobre el derecho a la consulta previa de comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas. No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. C-244 de 1996 Demanda de inconstitucionalidad contra normas del Código Disciplinario Único. No se encontraron temas relacionados con el procedimiento sancionatorio ambiental y su caducidad. 54.
Pues bien, el tutelante sustentó los argumentos de amparo atinentes a los 3 años de caducidad de la acción sancionatoria, a la necesidad de agotar la etapa de indagación preliminar y a la imposibilidad de iniciar el procedimiento y formular cargos en un mismo auto, en que el Tribunal Administrativo del Atlántico desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la materia, para lo cual citó una serie de radicados y sentencias. 55.
No obstante, como quedó expuesto, la Sala encontró que las fechas de las sentencias que refirió el accionante de los procesos del Consejo de Estado no coinciden con las fechas de los fallos que realmente han sido proferidos en cada expediente, pues, incluso, en algunos procesos aún no se ha proferido sentencia o han finalizado con auto. 56.
Además, llama la atención de la Sala de manera especial que, de todos los fallos citados, ninguno aborda las temáticas que afirmó el accionante, y menos, contienen los párrafos específicos que consignó respecto de algunas providencias. 57. Idéntica situación ocurre con las sentencias de la Corte Constitucional que el accionante adujo como desconocidas, puesto que al revisar cada una de estas, se corroboró que abordan temas ajenos al proceso sancionatorio ambiental, al punto que no se comprende su pertinencia o relación con el caso concreto. 58.
En ese orden, al margen de que las mencionadas inconsistencias no parecieran un error aleatorio, lo cierto es que los cargos del escrito de tutela se reducen a simples inconformidades que no tienen el sustento jurisprudencial que le imprimió el señor José Darío Forero Fernández, y en esa medida, no superan el requisito de suficiencia argumentativa. 59.
En todo caso, aunque lo expuesto basta para declarar la improcedencia de los reparos analizados, la Sala no pasa por alto que la sentencia del 10 de octubre de 2025 objeto de repartos explicó que el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, norma Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 15 especial aplicable que no está en discusión, prevé que la acción sancionatoria ambiental caduca transcurridos 20 años desde el hecho o la omisión generadora de la infracción o el último día en que se dio, si fuera una situación sucesiva. 60.
En tal sentido, resulta claro que el artículo 52 del CPACA no podría ser aplicado en el marco de la Ley 1333 de 2009, porque este prevé que el término de caducidad de la facultad sancionatoria es de 3 años desde que ocurrió el hecho o la omisión, es decir, parte de una regulación distinta a la contenida en la norma especial en materia ambiental que no la hace compatible con la naturaleza propia del proceso sancionatorio ambiental. 61.
Asimismo, el señor José Darío Forero Fernández insiste en el escrito de tutela en que la etapa de la indagación preliminar no podía ser omitida por EPA Barranquilla Verde, con sustento en supuestas decisiones judiciales que no pudieron ser verificadas por esta Subsección, pese a que el Tribunal citó el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009 y la sentencia T-166 de 2012 según los cuales dicha etapa es opcional o facultativa. 62.
A similar conclusión es posible llegar en relación con el reproche sobre la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos en un mismo acto, pues el fallo del 10 de octubre de 2025 encontró probado que se garantizaron los derechos a la defensa y contradicción del señor José Darío Forero Fernández por cuanto presentó descargos y solicitó pruebas en el proceso en el que resultó sancionado. 63.
En consecuencia, la Sala advierte que los alegatos de la tutela sobre los 3 años de caducidad de la acción sancionatoria, la necesidad de agotar la etapa de indagación preliminar y la imposibilidad de iniciar el procedimiento y formular cargos en un mismo auto carecen de suficiencia argumentativa y, por ende, serán declarados improcedentes. 64.
Por otra parte, el señor José Darío Forero Fernández afirmó en sede de tutela que el Tribunal omitió analizar las actas de seguimiento y las visitas técnicas en las que EPA Barranquilla Verde reconoció actuaciones contradictorias impuestas por esa entidad; y la comunicación que informó del reinició del proceso por haber sido archivado por inactividad de la administración. 65.
Agregó que la infracción ambiental se basó en un supuesto incumplimiento «puramente procedimental» que infringió el principio de culpabilidad en materia sancionatoria administrativa, pues fue la entidad quien incurrió en demora en sus gestiones, y que no hubo prueba técnica de la afectación ambiental. Por último, indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta que está sometido a reorganización empresarial bajo la Ley 1116 de 2006. 66.
Frente a dichos reparos referentes al defecto fáctico, la Sala procedió a revisar el escrito de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y las sentencias de primera y segunda instancia y advirtió que no hicieron parte del debate del proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 16 67.
En particular, en el concepto de violación, el demandante desarrolló como cargos de inconformidad la violación al debido proceso por desconocer y fusionar las etapas del proceso sancionatorio y por haber operado la caducidad de la facultad sancionatoria, mismos cargos analizados por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico en virtud del recurso de apelación. 68.
Lo anterior, impone afirmar que los demás reproches contenidos en el escrito de tutela y analizados en esta oportunidad no superan el requisito de subsidiariedad, al tener en cuenta que son ajenos al debate ordinario agotado ante los jueces naturales, y, en tal sentido, un pronunciamiento de fondo al respecto implicaría suplantar las competencias de aquellos.
Por tal motivo, serán declarados improcedentes. 4. Conclusión 69. De acuerdo con las razones contenidas en esta providencia, los cargos del escrito de tutela no superan los requisitos de procedibilidad de suficiencia argumentativa y subsidiariedad, por lo que la solicitud de amparo será declarada improcedente. 5. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: Negar la solicitud de desvinculación propuesta por EPA Barranquilla Verde y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Declarar improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor José Darío Forero Fernández en contra la Sala de Decisión Oral Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00423-00 (594) Accionante: José Darío Forero Fernández Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico 17 Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.