Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Reparación directa Radicación: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda Demandados: Departamento de Antioquia y Área Metropolitana del Valle de Aburrá Tema: Responsabilidad por el cierre del establecimiento de comercio por expropiación. Se confirma la decisión de primera instancia porque, en virtud del principio de la non reformatio in peius, no es posible hacer más grave la situación del demandante que es apelante único.
Lo anterior, a pesar de que obra prueba de la existencia de un acuerdo de transacción entre el demandante y las entidades demandadas, las cuales no interpusieron recurso de apelación. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 8 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Reparación Directa, que resolvió: <<PRIMERO: NO PROSPERA la tacha de sospecha formulada contra los testigos León Mauricio Montoya Pineda y Omar de Jesús Hoyos Agudelo, por las razones explicadas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: PROSPERA LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE, formulada contra el dictamen rendido por el perito Jorge Ignacio Amaya Jiménez.
TERCERO: DECLARAR ADMINISTRATIVA Y SOLIDARIAMENTE RESPONSABLES al Departamento de Antioquia y al Área Metropolitana del Valle de Aburrá por los daños causados al señor Santiago Montoya Pineda por el cierre del establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>> como consecuencia de la expropiación del inmueble donde funcionaba.
CUARTO: CONDENAR IN GENERE Y DE MANERA SOLIDARIA al Departamento de Antioquia y al Área Metropolitana del Valle de Aburrá a indemnizar al señor Santiago Montoya Pineda los perjuicios materiales a título de daño lucro cesante, que se le hayan causado como consecuencia del cierre del <<Bar Cocorolló>>, advirtiendo que el cálculo de la indemnización deberá ceñirse a lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998.
Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 2 QUINTO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
SEXTO: SIN COSTAS en la presente instancia por no aparecer causadas>>. La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Reparación Directa conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda1.
El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 13 de marzo de 20142. En el auto del 3 de abril de 20143 se corrió traslado para alegar de conclusión. El demandante y el Departamento de Antioquia presentaron alegatos de conclusión4. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá presentó alegatos de conclusión de forma extemporánea.
El Ministerio Público no rindió concepto. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda fue presentada el 26 de octubre de 2009 por Santiago Montoya Pineda. Se dirigió contra el Departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá para obtener la indemnización de los perjuicios por concepto de lucro cesante causados con el cierre definitivo de su establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>>, como consecuencia de la expropiación realizada por el Departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá del inmueble donde funcionaba dicho establecimiento. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<1.
Que se declare que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, son solidariamente responsables en su calidad de dueñas del proyecto denominado PROYECTO PARA EL DESARROLLO VIAL ABURRÁ NORTE (Doble Calzada Bello – Hatillo), por los perjuicios sufridos por SANTIAGO MONTOYA PINEDA, derivados de la pérdida de un establecimiento de comercio de su propiedad denominado BAR COCOROLLÓ, ubicado en el kilómetro 18 de la Autopista Norte, jurisdicción de Copacabana, el cual tuvo que ser cerrado definitivamente como consecuencia de la expropiación realizada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con destino al 1Según el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A. los tribunales administrativos conocían en primera instancia las demandas de reparación directa cuya cuantía excedía 500 SMLMV, que al momento de presentar la demanda ascendía a $248.450.000.
En este caso la cuantía estimada superó dicho monto. 2F. 730, c. ppl. 3F. 732, c. ppl. 4El Departamento de Antioquia solicita se confirme la decisión de primera instancia. Indica que conforme a lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 cuando se limita de manera temporal o definitiva un inmueble en el que se ejerce una actividad económica, deberá repararse económicamente al afectado, independientemente del avalúo del inmueble, por los ingresos dejados de percibir por <<un período máximo de seis meses>>.
Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 3 proyecto antes mencionado, sobre el predio en el cual funcionaba el establecimiento de comercio. 2. Que se condene de manera solidaria al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ a pagar a favor del Sr. SANTIAGO MONTOYA PINEDA la totalidad de los perjuicios sufridos y que se demuestren en el proceso, ya sea a título de daño emergente o de lucro cesante, pasado o futuro perjuicios que tasamos para efectos de la determinación de la cuantía en la suma de $1.621.249.000, tal como se discriminará en el capítulo correspondiente a la estimación razonada de la cuantía. 3.
Que la condena se produzca en el equivalente a salarios mínimos legales mensuales, para garantizar que la condena conserve el poder adquisitivo entre el momento en que se expida el fallo de primera instancia y el momento en el que se produzca la ejecutoria de la sentencia, en caso de una eventual apelación del fallo adverso a la entidad demandada 4.
Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos y condiciones de los artículos 177 y 178 del Código de Contencioso Administrativo. 5. Que se condene en costas a las entidades demandadas>>. 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 19 de enero de 2002 el demandante Santiago Montoya Pineda le compró a Blanca Rosa Pineda Arango el establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>>, el cual funcionaba en una franja de terreno de propiedad de la vendedora y de Antonio León Montoya Restrepo. 3.2.- El 20 de diciembre de 2006 el gerente del Proyecto para el Desarrollo Vial de Aburrá del Norte –Doble calzada Bello Hatillo– expidió una oferta formal de compra a favor de Antonio León Montoya Restrepo y Blanca Rosa Pineda. 3.3.- Los propietarios del inmueble se notificaron personalmente de la oferta de compra y manifestaron su desacuerdo; advirtieron que en el inmueble de su propiedad funcionaban varios establecimientos de comercio, entre esos, el <<Bar Cocorolló>> de propiedad de Santiago Montoya Pineda. 3.4.- Mediante resolución No. 003 del 8 de marzo de 2007, el Departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que tenía a su cargo la construcción del proyecto de Desarrollo Vial Aburrá Norte –Doble calzada Bello Hatillo–, ordenaron iniciar los trámites judiciales de expropiación de una franja de terreno de propiedad de Antonio León Montoya Arango y Blanca Rosa Pineda Arango, en la que funcionaba el establecimiento de comercio del señor Montoya Pineda. 3.5.- El demandante inició negociaciones con el Departamento de Antioquia para que se le indemnizara por los perjuicios causados con el <<cierre forzado>> de su establecimiento de comercio como consecuencia del proceso de expropiación judicial.
Sin embargo, no llegaron a acuerdo alguno. Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 4 3.6.- El proceso de expropiación le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Girardota, el cual ordenó la entrega anticipada del inmueble. La entrega se hizo efectiva el 8 de agosto de 2007, generando así el cierre del <<Bar Cocorolló>>.
En dicho proceso no participó el señor Montoya Pineda. 3.7.- El 10 de diciembre de 20007 el Juzgado Civil del Circuito de Girardota dictó sentencia en la que ordenó la expropiación de una franja de terreno del inmueble por motivos de utilidad pública. B.- Posición de la parte demandada 4.- El Área Metropolitana del Valle de Aburrá se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso las excepciones de mala fe, ausencia de responsabilidad, falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, indebida comparecencia del demandante porque no otorgó poder, ausencia de causa para pedir, cobro de lo no debido y falta de existencia del negocio causal. Lo anterior, con fundamento en lo siguiente: 4.1.- Teniendo en cuenta que su participación en este proyecto se limitó al aporte de unos recursos económicos, no es posible endilgarle responsabilidad por los perjuicios causados con la ejecución y construcción de la doble calzada que llevaron a la expropiación del inmueble donde funcionaba el <<Bar Cocorolló>>. 4.2.- La indemnización por expropiación solo procede para los propietarios del inmueble y no para los tenedores del mismo.
Las personas que ejercen una actividad comercial en el inmueble expropiado tienen la posibilidad de seguirla ejerciendo en otro inmueble. Por lo tanto, no es cierto que la expropiación del inmueble haya generado el cierre definitivo del establecimiento de comercio. 4.3.- No es cierto que el demandante Montoya Pineda fuera el propietario único del establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>>, pues en el proceso de expropiación se probó que la señora Blanca Rosa Pineda Arango recibía una tercera parte de las utilidades que este producía. 5.- El Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones y propuso las siguientes excepciones: 5.1.- Transacción, porque el demandante Montoya Pineda y las entidades demandadas suscribieron un contrato de transacción en el que indicaron que la suma a reconocer por los perjuicios causados por el cierre del establecimiento de comercio sería la determinada por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia. 5.2.- Pleito pendiente, porque en el proceso de expropiación judicial iniciado contra los propietarios del inmueble estaba pendiente determinar la Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 5 indemnización a reconocerles.
Además, el demandante inició un proceso ejecutivo para que se librara mandamiento de pago por el valor del avalúo realizado por la Lonja. 5.3.- Caducidad de la acción, porque la acción debió ejercerse dentro de los dos años siguientes a la entrega del inmueble. 5.4.- Falta de integración de todos los litisconsortes necesarios, pues faltó demandar a Hatovial S.A., el cual era el concesionario que ejecutó la obra. 5.5.- Causa ilícita, porque el demandante Montoya Pineda suscribió un contrato de transacción y solicitó el avalúo bajo falsa motivación. Esto, debido a que se probó que el establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>> fue aportado a una nueva sociedad que el demandante conformó en marzo de 2007.
C.- Sentencia recurrida 6.- Mediante sentencia del 8 de mayo de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Reparación Directa, adoptó las siguientes decisiones: 6.1.- Declaró infundada la excepción de indebida representación del demandante porque encontró probado que confirió poder en debida forma a un abogado para que actuara en su nombre. 6.2.- En relación con la caducidad de la acción, advirtió que esta fue presentada en tiempo dado que: (i) el daño se concretó con la entrega del inmueble que ocurrió el 8 de agosto de 2007;
(ii) la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 5 de agosto de 2009, esto es, faltando cuatro días para que operara la caducidad de la acción, y se declaró fallida el viernes 23 de octubre de 2009; y (iii) la demanda fue presentada el 29 de octubre de 2009. 6.3.- Respecto a la falta de integración al proceso de Hatovial S.A., consideró que no se trata de un litisconsorte necesario en los términos establecidos en el artículo 51 del CPC y que la litis está debidamente integrada.
Esto, debido a que el proceso de expropiación fue iniciado por el Departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, entidades con las cuales el demandante también suscribió un contrato de transacción para que se le indemnizaran los perjuicios que alegaba. 6.4.- Negó la excepción de falta de legitimación en la causa con fundamento en que cualquier persona puede reclamar los daños que se generan con la expropiación. Al respecto, indicó que <<cualquier persona que se ve afectada por el ejercicio de dicha prerrogativa tiene derecho a reclamar la correspondiente Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 6 indemnización de los perjuicios que se le hubieren ocasionado como consecuencia directa de tal acto>>. 6.5.- Para tal fin citó la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2009 y con fundamento en ella concluyó que: <<no solo está válido del derecho de indemnización el propietario del bien inmueble que se expropia, sino también aquellos que ostentan la calidad de tenedores del bien, o quienes demuestren que la actuación del estado, aunque legítima les ha causado un daño, lo cual también se compadece con el contenido del artículo 90 Superior, que legítima a todo a aquel que ha sufrido un daño por causa de una conducta del Estado, para reclamar la respectiva indemnización. En este orden de ideas, pese a que las normas que desarrollan legalmente la potestad de expropiación, al referirse a la indemnización. En este orden de ideas, pese a que las normas que desarrollan legalmente la potestad de expropiación, al referirse a la indemnización, sólo aluden al propietario del inmueble, nada obsta para que otros que del mismo modo se consideren afectados por tal hecho, puedan reclamar el resarcimiento de los perjuicios por vía de acción de reparación directa, lo cual guarda observancia con el derecho a la igualdad, pues no sería lógico ni se ajustaría en los principios constitucionales, que alguien que sufrió algún perjuicio derivado de la expropiación, no tuviera derecho al resarcimiento del mismo simplemente por el hecho de no tener la calidad de propietario.
Además, tampoco puede dejarse de lado que el Código de Procedimiento Civil que regula el procedimiento de expropiación judicial, hace referencia en su artículo 456 a la oposición de terceros, al señalar que_ <<3. Cuando en el acto de la diligencia se oponga un tercero que alegue posesión material o derecho de retención sobre la cosa expropiada, la entrega siempre se efectuará; pero se advertirá al opositor que puede presentarse al proceso dentro de los diez días siguientes a la terminación de la diligencia, a fin de que mediante incidente se decida si le asiste o no el derecho alegado>>, de donde se infiere que en efecto otros terceros diferentes al propietario sí están legitimados para reclamar la indemnización de los daños derivados de la expropiación, siempre y cuando demuestren la relación causal con dicha actividad.
(…)>>. 6.6.- Negó la excepción de pleito pendiente formulada por el Departamento de Antioquia. Consideró que el proceso de expropiación judicial adelantado por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota giraba en torno a los perjuicios sufridos por los propietarios del bien expropiado en relación con las ganancias que dejaron de percibir por los establecimientos de comercio que funcionaban y de los cuales sus hijos les <<reportaban utilidades>> y <<pagaban un canon de arrendamiento para ocupar el bien>>, según las pruebas testimoniales obrantes en el proceso.
En cuanto al proceso ejecutivo promovido por el demandante para hacer exigible el contrato de transacción que suscribió con las entidades demandadas, concluyó que no obraba prueba al respecto. 6.7.- Declaró la responsabilidad solidaria de las dos entidades demandadas a título de daño especial. El demandante acreditó que sufrió un daño antijurídico consistente en el cierre de su establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>> y en la imposibilidad de realizar su actividad productiva a través de él como Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 7 consecuencia de la expropiación judicial del terreno del inmueble en el que funcionaba. 6.8.- Declaró próspera la objeción por error grave formulada contra el dictamen porque sus conclusiones carecen de soporte y fundamento.
Además, consideró que el cálculo que proyectó las utilidades a diez años no es ajustado a los criterios establecidos en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 para determinar el monto de los perjuicios derivados de la suspensión temporal o definitiva de una actividad productiva. 6.9.- Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, condenó al pago de lucro cesante en abstracto, advirtiendo que el cálculo de la indemnización debería ceñirse a lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998, esto es, indemnizar por las rentas dejadas de percibir hasta por un período máximo de 6 meses.
D.- Recurso de apelación 7.- El demandante apela el fallo de primera instancia en lo concerniente al límite establecido para el reconocimiento del lucro cesante. En su concepto, el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 regula el reconocimiento del lucro cesante por afectación de obras públicas y no por procesos de expropiación. Por lo tanto, el tribunal debió ordenar una reparación integral en los términos dispuestos en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
En consecuencia, solicita sea tenido en cuenta el dictamen pericial que calculó el lucro cesante a diez años. Las demandadas no interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Si bien está demostrado que las partes celebraron un contrato de transacción, no se puede agravar la situación del apelante único en virtud del principio de la non reformatio in peius. 9.- El alcance de la competencia del superior está regulado en el artículo 164 del C.C.A., norma aplicable al presente caso, el cual dispone: <<En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus>>. 10.- En lo relacionado con el caso, la norma especial del CCA fue replicada en el artículo 187 del CPACA que dispone lo siguiente: Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 8 <<En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus>>. 11.- Como se observa, la nueva norma reitera que uno de los límites de la competencia del superior es el principio de non reformatio in peius. El profesor Henry Sanabria indica que en <<cuanto a las excepciones de mérito, se establece un sistema amplio de congruencia que le permite al juez pronunciarse en la sentencia no solamente sobre las excepciones propuestas expresamente por el demandado, sino sobre todas aquellas que encuentre debidamente acreditadas en el expediente.
Igualmente en aquellos casos en que primera instancia no haya resuelto sobre una excepción, podrá el superior estudiarla y resolverla, respetando la garantía que tiene el apelante único de que la sentencia de segunda instancia no torne más gravosa su situación>>5. 12.- De acuerdo con lo expuesto, el superior puede resolver y decidir todas las excepciones de fondo —incluso si no fueron alegadas—, siempre que al hacerlo no se afecte la non reformatio in peius. 13.- Está probado que el demandante, como propietario del establecimiento de comercio <<Bar Cocorolló>>, y el señor Juan Diego León Toro, quien en su calidad de gerente del Proyecto para el Desarrollo Vial del Aburrá Norte –Doble Calzada Bello Hatillo– obró en representación del Departamento de Antioquia y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, celebraron un contrato de transacción6.
Sin embargo, la Sala no puede declarar probada esta excepción porque al hacerlo afectaría el principio de la non reformatio in peius. Y se advierte que la legislación vigente no contemplaba para este tipo de sentencias el grado jurisdiccional de consulta establecido a favor de las entidades públicas con el objeto de estudiar las sentencias proferidas en su contra —aun en el caso de que estas no las impugnaran–7. 14.- En este caso el demandante apeló solo para solicitar el incremento de los perjuicios ordenados en primera instancia: la existencia de la transacción no es 5Sanabria Santos, Henry.
Comentarios del capítulo VI del Título V de la Segunda Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En: Benavides, José Luis (editor). Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (comentado y concordado). Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2016, p. 499. 6Fls. 412 – 414, c. 1. 7<<ARTICULO 184.
CONSULTA. <Subrogado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998> Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas.
Las sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto con el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior (…)>>. Radicado: 05001-23-31-000-2009-01429-01 (50180) Demandante: Santiago Montoya Pineda 9 un punto íntimamente relacionado8. Por lo anterior, no se puede aumentar la condena de primera instancia. Y las entidades afectadas con la decisión de declarar su responsabilidad no interpusieron el recurso de apelación, ni se adhirieron al interpuesto por el demandante. 15.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 8 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Reparación Directa, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Para el cumplimiento de la sentencia expídanse copias con destino a las partes, de conformidad con el artículo 114 del C.G.P.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado 8Por no haber modificación. En efecto, el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el artículo 175 del Decreto Ley 222 de 1989, establece que <<(…) el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones>>. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercero, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 20104, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.