Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) F.T: 62 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: JOSELYN GUTIÉRREZ VEGA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN NÚM. 001.
Temas: Acción de tutela contra providencia judicial, en la que se confirmó la decisión de primera instancia, en el sentido de negar el reintegro a un cargo de libre nombramiento y remoción y ordenar el pago de salarios y prestaciones reclamadas, únicamente por un término de ocho meses. Ausencia del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por la Sección Primera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Joselyn Gutiérrez Vega, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó al Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, con el propósito de, primero, obtener la nulidad de la Resolución 01891 del 5 de noviembre de 2013, expedida por la gerencia de la entidad, a través de la cual declaró la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de subdirector de centro 02 del Centro Minero de la Regional Boyacá y, segundo, su reintegro a ese empleo o a otro de igual o superior jerarquía y el reconocimiento y pago de todas las prestaciones salariales dejadas de percibir desde el retiro hasta la vinculación. El 9 de octubre de 2015 el Juzgado Administrativo 751 Mixto de Descongestión de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y condenó a la Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demandada a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, durante ocho meses, esto es, desde el momento de su desvinculación (5 de noviembre de 2013), y hasta la fecha en la que se realizó el nombramiento definitivo del empleo (8 de julio de 2014).
Por lo anterior, ambas partes presentaron recurso de apelación contra esa decisión. El 13 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, confirmó la sentencia de primera instancia. b) Inconformidad El accionante, Joselyn Gutiérrez Vega, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y desatendió los principios de seguridad jurídica, legalidad, coherencia y razonabilidad del sistema jurídico, confianza legítima y buena fe.
Como fundamento de la solicitud, afirmó que aquel incurrió en un defecto sustantivo, puesto que no existe ninguna norma que limite la indemnización que debe reconocerse, cuando se comprueba la ilegalidad del acto de retiro, ni un vacío legal que deba suplirse con otra fuente del derecho. Así mismo, indicó que la corporación accionada incurrió en la causal de desconocimiento del precedente porque: 1.
Inobservó el criterio del Consejo de Estado, fijado en los fallos de los procesos con radicación interna 0461 de 2009, 1189 de 2011 y 0006 de 2012, y de la Corte Constitucional, frente al reintegro como consecuencia de la ilegalidad del acto administrativo de retiro; en ese sentido, explicó que en el proceso ordinario se demostró que el SENA, al proferir la Resolución 01851 de 2013, incurrió en una desviación de poder, ya que no estaba amparada en razones de mejoramiento del servicio, y 2.
Aplicó, de manera incorrecta, las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, pues esos pronunciamientos no guardan identidad fáctica y jurídica con su caso, en la medida en que se refieren a eventos de servidores públicos desvinculados, sin motivación, de un cargo de carrera administrativa, pero desempeñado en provisionalidad, en los que la jurisdicción de lo contencioso administrativo negó las pretensiones; mientras que, en el sub judice la discusión versó frente a la declaratoria de insubsistencia de un empleo de libre nombramiento y remoción, en el que se comprobó la causal de nulidad de desviación de poder.
Finalmente, advirtió que era procedente aplicar el criterio definido en la sentencia del proceso 2012-00014 (0070-12) por el Consejo de Estado, en la que determinó que el monto indemnizatorio en el caso de un funcionario con estabilidad precaria, como es el caso de los servidores de libre nombramiento y remoción, era de veinticuatro meses, no de ocho, como lo concluyó la accionada.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES El solicitante del amparo requirió, en primer término, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en segundo lugar, modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 13 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, en el sentido de ordenar, a título de restablecimiento del derecho, el pago de salarios y prestaciones económicas dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro.
CONTESTACIONES Tribunal Administrativo de Boyacá El magistrado Fabio Iván Afanador García, ponente de la decisión cuestionada, señaló que no incurrió en ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales invocadas por el accionante, puesto que, de un lado, si bien es cierto que no existe ninguna disposición normativa que fije el límite de la indemnización con ocasión del retiro ilegal de un servidor público, no lo es menos que las discusiones y órdenes en ese sentido surgieron por construcción jurisprudencial, en las que se buscó restringir condenas judiciales excesivas que solo afectan el erario y definir montos razonables y parametrizados, pronunciamientos que fueron aplicados para decidir el caso bajo estudio y, de otro lado, advirtió que no interpretó de manera incorrecta el precedente jurisprudencial relativo a la improcedencia del reintegro, toda vez que acudió a las sentencias C- 443 de 1997 de la Corte Constitucional y del 7 de marzo de 2019, expediente 2012-00014 (0070-12) del Consejo de Estado, para decidir esa inconformidad.
Por lo anterior, solicitó denegar las pretensiones de la acción de la referencia. SENA Ramón Anselmo Vargas López, director regional de la Seccional Boyacá, se refirió a los hechos de la acción de tutela y manifestó que algunos no eran ciertos o no le constaban y otros eran apreciaciones subjetivas del señor Gutiérrez Vega, comoquiera que la providencia judicial objeto de reproche atendió los referentes jurisprudenciales sobre el tema, pero la pretensión de aquel es inducir en error al juez de tutela.
De otro lado, arguyó que el mecanismo constitucional no es procedente para modificar el pronunciamiento del juez natural sobre la indemnización económica y obtener el reconocimiento de un monto superior. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 25 de noviembre de 2021 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia porque no cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.
En cuando a esa conclusión, advirtió que el accionante invocó la transgresión del derecho fundamental a la igualdad, debido Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 al desconocimiento del precedente jurisprudencial, pero no identificó los pronunciamientos vinculantes para resolver su asunto; además, resaltó que el señor Gutiérrez Vega se circunscribió a exponer que las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 no eran aplicables, pero no precisó la decisión que fue desatendida, lo que impedía al juez constitucional examinar el reproche, menos aun cuando el operador judicial acude a la jurisprudencia como criterio auxiliar y no como fuente formal para resolver un asunto que podría ser semejante al que está siendo debatido.
En igual sentido, consideró que la exigencia mencionada no se cumplía porque la discusión propuesta por el solicitante del amparo era de naturaleza económica, en tanto estaba relacionada con el monto de la indemnización que le fue reconocida y, a pesar de que invocó la configuración de un defecto sustantivo, no explicó cuál fue la norma desconocida o aplicada de manera incorrecta.
IMPUGNACIÓN El señor Joselyn Gutiérrez Vega impugnó la sentencia de primera instancia y señaló que el juez de tutela no analizó la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Así, precisó que sí refirió los pronunciamientos jurisprudenciales desconocidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues en el ordinal quincuagésimo primero del escrito de tutela definió que el Consejo de Estado, en las sentencias dictadas en los procesos 0461 de 2009, 1189 de 2011 y 0006 de 2012, determinó que los efectos de las sentencias en las que se demuestra la ilegalidad del acto de insubsistencia de empleados de libre nombramiento y remoción conllevan el reintegro en el cargo y, en ese sentido, debió examinarse la inobservancia por parte de la autoridad accionada de ese criterio y el tratamiento diferencial que se le otorgó. Igualmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada aplicó de manera parcial las sentencias SU-553 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional y el fallo emitido en el proceso 2012-00014 (0070-12) por el Consejo de Estado, pero no explicó el motivo por el cual lo hizo.
Sobre las primeras dos decisiones, insistió en que la ratio decidendi no se refería a situaciones similares a la suya, comoquiera que, en su caso, los jueces administrativos concluyeron que el acto que declaró la insubsistencia frente al cargo de subdirector de centro 02 que ocupaba en el Centro Minero de la Regional del SENA de Boyacá estaba incurso en la causal de desviación de poder y por esa razón era evidente la relevancia constitucional del asunto y la necesidad de un pronunciamiento del juez constitucional, en el que determine la legalidad o no de la providencia judicial cuestionada.
De otra parte, advirtió que la discusión que propone no es estrictamente económica, ya que si bien el amparo de los derechos fundamentales reclamados implicaría un reconocimiento de ese orden, lo cierto es que el análisis se justifica por la vulneración de las garantías constitucionales, en razón a la limitación de la Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 indemnización que debe reconocerse por el retiro ilegal de un servidor público y las razones equivocadas que el Tribunal Administrativo de Boyacá expuso para arribar a esa conclusión, máxime cuando el operador no puede restringir derechos solamente por evitar condenas excesivas a la administración. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada.
Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales;
(v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La solicitud constitucional presentada por el señor Joselyn Gutiérrez Vega satisface el requisito de la relevancia constitucional? En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2. ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, al proferir la sentencia del 13 de julio de 2021, estaba obligado a aplicar los pronunciamientos invocados por el accionante, a efectos de decidir la procedencia del reintegro, y expuso las razones por las cuales aplicaría la regla jurisprudencial fijada en las sentencias SU-553 de 2014 y SU-053 de 2015, para resolver sobre el restablecimiento del derecho ordenado en el proceso promovido por aquel? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto, (III) desconocimiento del precedente judicial y (IV) estudio del desconocimiento en el caso concreto.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La solicitud constitucional presentada por el señor Joselyn Gutiérrez Vega satisface el requisito de la relevancia constitucional? I. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional5.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito. II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto El señor Joselyn Gutiérrez Vega impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por insatisfacción del requisito de la relevancia constitucional.
Para el efecto, advirtió que esa exigencia se encuentra cumplida, puesto que invocó la protección de varias garantías constitucionales y, contrario a la conclusión del juez de tutela, sí invocó el precedente jurisprudencial desatendido por la autoridad judicial accionada y sustentó las razones por las cuales aquella no podía acoger el criterio de la jurisprudencia constitucional sobre los límites de la indemnización para el retiro de empleados públicos nombrados en provisionalidad, para resolver su caso.
Sobre el particular, la Subsección advierte que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia que ahora se impugna, el asunto planteado por el accionante sí merece un pronunciamiento por parte del juez constitucional, esto es, reviste relevancia constitucional, en el entendido que los derechos invocados por la parte accionante como vulnerados revisten la condición de fundamentales; la petición de amparo no recae en un asunto de mera legalidad y logra entenderse que su pretensión no está encaminada a reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario ni a desconocer el respeto por la independencia del juez natural, sino a discutir el fundamento del fallo del 13 de julio de 2021, pues, en su sentir, la corporación accionada, de un lado, desatendió el precedente del Consejo de Estado frente a la procedencia del reintegro cuando se comprueba que la desvinculación del empleado fue ilegal y, de otro, aplicó incorrectamente las reglas de unificación fijadas por la Corte Constitucional frente a los límites indemnizatorios para el restablecimiento del derecho, por cuanto no guardan similitud fáctica y jurídica con su caso.
Así las cosas, se encuentran satisfechas las tres finalidades que tiene el presupuesto mencionado como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. En ese orden, la Subsección se ocupará de los requisitos específicos, que, para el asunto bajo examen, se centran en el desconocimiento del precedente, pues si bien el señor Joselyn Gutiérrez Vega, en el escrito de tutela, manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, incurrió en un defecto sustantivo, lo cierto es que la argumentación expuesta no está encaminada a demostrar la aplicación indebida o incorrecta de una norma o la inobservancia de esta, sino un error en la aplicación de la jurisprudencia como fuente de derecho, fundamentación que se ajusta al contenido de la causal mencionada inicialmente.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Segundo problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, al proferir la sentencia del 13 de julio de 2021, estaba obligado a aplicar los pronunciamientos invocados por el accionante, a efectos de decidir la procedencia del reintegro, y expuso las razones por las cuales aplicaría la regla jurisprudencial fijada en las sentencias SU-553 de 2014 y SU-053 de 2015, para resolver sobre el restablecimiento del derecho ordenado en el proceso promovido por aquel? III.
Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela6, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. IV.
Estudio del desconocimiento del precedente en el caso concreto El peticionario del amparo iusfundamental arguyó que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un desconocimiento del precedente, toda vez que inobservó el criterio del Consejo de Estado consistente en que la consecuencia de la anulación de un acto de retiro es el reintegro del funcionario.
Aunado a lo anterior, sostuvo que la autoridad judicial aplicó, de manera incorrecta, las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, pues esos pronunciamientos no guardan identidad fáctica y jurídica con su caso. 6 Ver entre otras sentencias: T-446/13. T-360/14 y T-309/15. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Para el análisis de las inconformidades planteadas por el solicitante de la salvaguarda, es pertinente subdividir los temas, el primero relativo al desconocimiento del criterio jurisprudencial frente a la procedencia del reintegro ante la desvinculación ilegal de un empleado nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción y el segundo sobre los límites de la indemnización concedida a título de restablecimiento del derecho. a) Procedencia del reintegro El señor Gutiérrez Vega, en el escrito de impugnación, precisó que la corporación accionada desatendió el precedente jurisprudencial fijado en las sentencias del 3 de febrero de 2011, expediente 2003-00481 (1189-107); 12 de abril de 2012, expediente 2006-04197 (0461-09) y 5 de septiembre del año mencionado, expediente 2008-00084 (0006-2012), en los cuales el Consejo de Estado concluyó que es procedente el reintegro cuando se comprueba la ilegalidad del acto administrativo de retiro de un empleado que ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción. En ese sentido, explicó que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demostró que el acto mediante el cual el SENA declaró su insubsistencia adolecía de desviación de poder, en tanto que su desvinculación no atendió los fines constitucionales de mejoramiento del servicio y, en esa medida, debió ordenarse su reintegro a la entidad.
Sobre el particular, en primer lugar, se evidencia que las decisiones a las que alude el accionante no constituyen por sí solas un precedente judicial aplicable al caso concreto, en los términos de la Ley 1437 de 20118, argumento que resulta suficiente para colegir que no le asiste razón a aquel. En todo caso, también se denota que los asuntos resueltos por el Consejo de Estado, mencionados en precedencia, no guardan identidad fáctica con el aquí examinado ni se fija una regla de aplicación obligatoria frente al reintegro de un empleado de libre nombramiento y remoción cuando el cargo ha sido provisto en propiedad, situación fáctica que corresponde a la del asunto bajo estudio, como se explica a continuación. En efecto, en el pronunciamiento judicial proferido el 12 de abril de 2012, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoció de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Carlos Francisco Restrepo Palacio en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., en la que pretendió la nulidad del acto 7 Se aclara que si bien el accionante enuncia que el radicado interno de la decisión es 1189-2011, al revisar el Sistema de Consulta de Jurisprudencia se advierte que el proceso al que hace referencia es el 05001-23-31- 000-2003-00481-01, radicado interno 1189-2010, sentencia proferida el 3 de febrero de 2011, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8 1.
Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3. Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales. Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90.
Bogotá, 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administrativo mediante el cual fue declarada la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de gerente, nivel 6, código 0830-001 de la Gerencia de Zona de Servicio al Cliente, por cuanto se expidió en vigencia de la prohibición contenida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, sobre garantías electorales con ocasión de la elección presidencial.
En ese caso, si bien se definió que la naturaleza del empleo ocupado era de libre nombramiento y remoción y que, a pesar de que el retiro comprendía el ejercicio de una potestad discrecional del nominador, era procedente el reintegro, como consecuencia directa de la anulación del acto demandado, lo cierto es que, contrario a lo que aconteció en el sub judice, el empleo que ocupaba el demandante no había sido provisto en propiedad.
Por su parte, en los proveídos del 3 de febrero de 2011 y del 5 de septiembre de 2012 las Subsecciones B y A de la Sección Segunda de la corporación de cierre, respectivamente, resolvieron unas demandas en las que se cuestionaron actos de desvinculación de empleadas de Empresas Sociales del Estado como consecuencia de una reestructuración administrativa en las entidades demandadas.
Así, en el primer caso, la controversia giró en torno a la ausencia de motivación del acto de desvinculación, por la deficiencia o ausencia de los requisitos mínimos de los estudios técnicos previos al proceso y en el segundo, la discusión se presentó frente a la indemnización por supresión del cargo y la inclusión de los beneficios colectivos de que gozaba en la respectiva liquidación, asuntos que no están relacionados con lo que enuncia el accionante.
Por lo anterior, se concluye que el Tribunal accionado no estaba en la obligación de aplicar los pronunciamientos citados, al dictar la sentencia controvertida en esta instancia, por lo cual no se presenta un desconocimiento del precedente judicial, en cuanto a la inconformidad aquí analizada. b) Límites de la indemnización El accionante adujo que el Tribunal accionado aplicó las sentencias de unificación SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, a pesar de que esos pronunciamientos no guardan identidad fáctica y jurídica con su caso, en tanto que se refieren al monto indemnizatorio de los servidores públicos desvinculados sin motivación de un cargo de carrera administrativa, en el que se encuentran nombrados de manera provisional, pero no analizó el evento de los empleos de libre nombramiento y remoción. Acerca de ello, la Subsección advierte, en primer lugar, que la corporación accionada, al proferir la sentencia del 13 de julio de 2021, en lo que aquí se discute, explicó que acogería la tesis jurisprudencial contenida en la sentencia SU- 556 de 2014, en la cual la corporación de cierre de la jurisdicción constitucional unificó su jurisprudencia en torno a los límites indemnizatorios aplicables al momento de decidir sobre el restablecimiento ordenado en favor de los servidores públicos provisionales vinculados en un cargo de carrera, postura que había sido Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 acogida por el Consejo de Estado, en el pronunciamiento del 7 de marzo de 2019, expediente 2012-00014, y en numerosas decisiones de tutela proferidas por las distintas secciones de la corporación. A partir de lo anterior, al analizar el caso concreto, evidenció que ese criterio resultaba aplicable, en tanto que si bien el señor Joselyn Gutiérrez Vega fue retirado del cargo de subdirector de centro, grado 02, del Centro Minero del SENA, Regional Boyacá, el cual era de libre nombramiento y remoción, lo cierto es que se demostró que, a partir del 8 de julio de 2014, fue nombrado Juan Carlos Pinilla Holguín en dicho cargo, a través del proceso de selección para proveer el empleo, razón por la cual la indemnización no podía ir más allá de ese momento.
En ese sentido, la Subsección encuentra que el Tribunal accionado, al emitir la providencia objeto de discusión, en virtud de la libertad de interpretación y autonomía judicial, adoptó el criterio que consideró apropiado y justificó su posición, como se explicó en párrafos precedentes. Por lo tanto, no puede afirmarse que aquel haya incurrido en un desconocimiento del precedente, toda vez que sustentó las razones por las cuales acogía el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, sin que el juez de tutela pueda inmiscuirse en el ejercicio del juez natural y censurar la tesis por él acogida de forma motivada.
Por último, se precisa que no existe un criterio unificado sobre si las reglas jurisprudenciales en relación con la indemnización reconocida a los servidores públicos vinculados en provisionalidad, en un cargo de carrera, consistentes en el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, por un tiempo no inferior a seis meses o superior a veinticuatro, puede o no aplicarse a los casos en los que el retiro atañe a un empleo de libre nombramiento y remoción, por lo que no puede imponérseles a los jueces que adopten un criterio sobre el particular, siendo aquel un asunto en el cual el juez constitucional no puede intervenir, pues su labor no es la de exigir la asunción de una posición a las autoridades judiciales accionadas a través de la acción de tutela, sino la de precaver y remediar la transgresión de los derechos fundamentales.
En ese entendido, la Subsección reitera que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1, en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, atendió la tesis jurisprudencial que consideró adecuada, para decidir sobre el restablecimiento ordenado en favor del aquí accionante, sin que pueda aseverarse que, por esa razón, incurrió en el yerro invocado.
Por tanto, al no encontrarse acreditado el desconocimiento del precedente judicial, se revocará la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se negará el amparo constitucional deprecado por el señor Joselyn Gutiérrez Vega, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06752-01 Accionante: Joselyn Gutiérrez Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negar el amparo constitucional deprecado por el señor Joselyn Gutiérrez Vega, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR