Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: JULIÁN RENATO PARRA GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Procedencia excepcional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple en este caso, porque se pretende provocar un nuevo análisis del caso sometido a consideración de los jueces ordinarios, a manera de una tercera instancia. La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Julián Renato Parra Gómez contra el Tribunal Administrativo de Casanare.

I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 18 de diciembre de 2024, el señor Julián Renato Parra Gómez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia de 19 de marzo de 2024, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-006-2016-00114-03, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben):

PRIMERO: Decretar el amparo Constitucional invocado en esta acción de tutela como es el debido proceso, acceso a la justicia, y demás derechos fundamentales que guarden relación y se encuentren vulnerados o en su defecto se encuentren en peligro inminente de ser vulnerados, derivados del actuar negligente del Tribunal Superior Administrativo del Casanare.

SEGUNDO: Ordenar al titular del Juzgado colegiado y aquí accionado dejar sin valor, ni efecto la providencia de fecha 10 de octubre de 2024, por medio de la cual declara la nulidad del acto administrativo licencia de construcción. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.

De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El señor Oromario Avella Ballesteros instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Yopal, con el fin de que se declararan nulos el concepto de uso de suelo n.º 1002.171.7 y la Resolución 1002.202383 de 28 de febrero de 2018 que otorgó licencia para la construcción de una planta de beneficio animal denominada Frontino S.A.S., a favor del señor Julián Renato Parra Gómez.

Al proceso le correspondió el número de radicado 85001-33- 33-002-2019-00213-00. 4. Durante el curso de la primera instancia, la parte actora presentó memorial de desistimiento de la demanda; sin embargo, el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, en auto de 20 de octubre de 2022, negó por improcedente la solicitud, por considerar que el desistimiento no era posible en procesos con pretensiones de simple nulidad, por tratarse de asuntos de interés público. 5.

Mediante sentencia de 16 de mayo de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal declaró la nulidad de la Resolución 1002.202383 de 28 de junio de 2018, con el argumento de que el área sobre la cual se otorgó la licencia de construcción no estaba destinada al uso agroindustrial, sino de producción agropecuaria; además, el solicitante no presentó los estudios de tránsito requeridos por tratarse de una construcción de alto impacto. 6.

Contra esa decisión el señor Julián Renato Parra Gómez interpuso recurso de apelación, en el que discutió, en síntesis, que: (i) “El POT y la conceptualización del área de Araguaney, (sic) que se permitirán las parcelaciones para el uso agroindustrial, pero están prohibidas los usos agroindustriales aislados, en ese sentido, indicó que la implantación y la localización del PBA FRONTINO se hace sobre un inmueble, que no tiene subdivisiones ni parcelaciones, por lo tanto, es un proyecto agroindustrial aislado, excluido por la norma del POT arriba relacionada” y (ii) Que respecto a la licencia de tránsito la misma no fue considerada por la oficina de planeación, ya que la norma que la exigía estaba derogada y no era un requisito. 7.

El Tribunal Administrativo de Casanare confirmó el fallo apelado, en sentencia de 10 de octubre de 2024, al constatar que no se cumplió con el requisito ambiental requerido para el tipo de construcción pretendido, toda vez que no se tramitaron los Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 permisos y licencias ante Corporinoquia con antelación a la concesión de la licencia de construcción. 8.

El accionante considera que se violó su derecho fundamental al debido proceso desde el auto de 20 de octubre de 2022, a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal negó el desistimiento de la demanda, por incurrir en una interpretación errónea de la norma procesal y sustancial, pues desconoció que la licencia urbanística es un acto de carácter particular. 9.

Agregó que la sentencia de segunda instancia es ultrapetita y extrapetita porque se fundó en un argumento que no fue expuesto en el recurso de apelación instaurado contra el fallo de primera instancia, de modo que el ad-quem «rebosó su competencia entrando a confirmar una sentencia al abrigo de un argumento diferente y que no había sido objeto de estudio». 10.

En criterio del accionante, las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho evitan que el frigorífico, que ya está construido, entre en funcionamiento, lo que afecta su derecho al trabajo y el de al menos 8.085 personas más que iban a trabajar directa e indirectamente en sus plantas. Añadió que la licencia para la construcción del frigorífico fue otorgada conforme a las normas, disposiciones y requisitos del momento, impuestos por el municipio de Yopal «confiando legítimamente y amparado en la incurable buena fe, de que, no existirán problemas, por cuanto, el trámite administrativo se hizo de manera puntal, legal y legítima», con lo que, de contera, se violó el principio de confianza legítima. 11.

Mencionó que el argumento central de la sentencia de segunda instancia fue la falta de permisos ambientales para la obra de construcción; sin embargo, «la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia autorizó para la fase de construcción mediante oficio No.500.11.18-06288 de fecha 21 de mayo de 2018, que no requiere concesión de agua de acuerdo a la alternativa presentada (uso de aguas lluvias) y que respecto a las aguas residuales domésticas, Corporinoquia menciona y tiene conocimiento que no se requerirá para esta fase de construcción permiso de vertimiento teniendo en cuenta que se manejará con terceros autorizados, y que ha venido hasta la presentación de esta acción, (i) solicitando pagos de impuestos ambientales, permisos y demás (ii) compensación ambiental y (iii) trabajos de tipo social-ambiental, los cuales el frigorífico ha venido realizando de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 manera cumplida y conforme a las solicitudes de Corporinoquia».

Al respecto, expuso que: Entre los pagos y trabajos que se han solicitado se encuentran algunos temas de compostaje en donde las madres cabeza de familia de la región serían las encargadas de esto. Un compromiso con la Universidad de la Salle para un trabajo de apicultura, el cual será desarrollado en un porcentaje por esta y por último, pero no menos importante una compensación ambiental de 3 hectáreas concertadas con la corporación según consta en documento Acta de concertación No. 100.02.24-001 del 6 de mayo del 2024, adicional del pago de más de mil millones de pesos, en temas de impuestos y permisos ambientales como podrá demostrarse documentalmente con los respectivos soportes.

Siendo esta una vulneración, suficiente para que usted señor Juez de tutela, resuelva de fondo sobre esta acción constitucional. 12. Manifestó que las decisiones judiciales cuestionadas causan un perjuicio irremediable, porque la construcción del frigorífico se encuentra terminada, de lo cual el municipio de Yopal tuvo conocimiento pues solicitó el pago del impuesto de delineación urbana en la suma de $2.033.222.775, la cual fue pagada.

Además del detrimento patrimonial por la inversión realizada, afirmó que los jueces no tuvieron en cuenta el impacto negativo para los ganaderos, porcicultores y demás beneficiados de la región, pues al no poder hacer uso del frigorífico tienen que acudir a la planta en Bogotá, «desmejorando no solo la calidad del producto que pierde peso en su traslado, sino sometiendo al animal a un maltrato innecesario estando el frigorífico en funcionamiento y por ende la política es del respeto animal».

Añadió que el departamento de Casanare pierde la oportunidad de emplear a muchas familias y, además, deja de recibir aproximadamente $7.000.000.000 anuales en tributos. 13. Por último, afirmó que ha cumplido a cabalidad «todos los estándares y exigencias que requiere el DECRETO 1500 DE 2007 (Mayo 04) Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación, de tal suerte que el avance significativo en poner en funcionamiento la PBA no puede verse cercenada a causa de una interpretación errada de la administración de justicia y de paso violar normas de rango constitucional».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Trámite impartido e intervenciones 14. Mediante auto de 20 de enero de 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a las autoridades judiciales demandadas, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, como terceros con interés, al alcalde del municipio de Yopal y al señor Oromario Avella Ballesteros.

También se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda. 15. El Juzgado Tercero Administrativo de Yopal contestó la demanda, oportunamente. Señaló que la tutela es improcedente por cuanto el accionante no controvirtió, dentro de la oportunidad legal, el auto que negó el desistimiento de las pretensiones; pretende crear una instancia adicional al proceso ordinario.

Refirió que la decisión adoptada en primera instancia tuvo en cuenta el estudio sobre el uso del suelo, así como lo decidido en la acción popular con radicado 85001233002- 2016-00440, en la que se indicó que para la culminación de la construcción o el funcionamiento del frigorífico se debían cumplir estrictamente las condiciones y medidas adoptadas en la Resolución 500.36-19-1220, emitida por Corporinoquia, y las demás disposiciones que expidieran las autoridades administrativas competentes. 16.

Precisó que la sentencia de segunda instancia no hizo más gravosa la situación del apelante, toda vez que confirmó la nulidad del acto demandado; además, se trató de un proceso de nulidad simple que pretende «prevenir el impacto social y ecológico que llevaba la puesta en marcha de una planta de beneficio animal, en una zona que no estaba dispuesta para dicho fin, según el POT del municipio de Yopal». 17.

Indicó, por lo demás, que el demandante no explicó en qué consistió el defecto procedimental al que hizo alusión y, en todo caso, no se demostró cuáles derechos fundamentales fueron conculcados con la decisión adoptada; en cambio, es claro que lo resuelto busca la protección del interés general, frente al impacto social y ecológico que traería la planta al ubicarse en una zona que no está dispuesta para ese fin, finalidad que corresponde al medio de control de nulidad simple. 18.

El Tribunal Administrativo del Casanare expuso que en la sentencia cuestionada se ocupó de resolver los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Yopal y el señor Julián Renato Parra Gómez, relacionados con la Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decisión adoptada frente al uso del suelo para el desarrollo de actividades agroindustriales, según el POT y la exigencia de estudio de tránsito.

Adujo que la sentencia de segunda instancia «no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, pues la decisión fue proferida bajo el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, sin que se hayan tocado aspectos diferentes a los planteados en los recursos de apelación». 19. El municipio de Yopal solicitó acceder al amparo deprecado, por cuanto, en su concepto, el Tribunal Administrativo del Casanare desbordó su competencia, dado que la controversia planteada en el recurso de apelación que se interpuso contra el fallo de primera instancia versaba sobre asuntos netamente normativos.

Afirmó, así, que se incurrió en «defecto procedimental absoluto, por haber actuado al margen del procedimiento establecido; y defecto fáctico, cuando el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión». Agregó que, en su entender, también se configuró el defecto procedimental absoluto respecto de la decisión que negó el desistimiento de las pretensiones, por las razones puestas en la acción de tutela. 20.

El señor Oromario Avella Ballesteros sostuvo que le asiste razón al accionante y ratificó «su voluntad de desistimiento de cualquier acto como sujeto procesal frente a las pretensiones y como ciudadano con interés general en tener una PBA de las condiciones de Frontino me acojo a las pretensiones del actor en esta acción de tutela». Agregó que «el señor JULIAN RENATO PARRA cumplió con los requisitos y permisos que se requirieron en su momento conforme los reglamentos y leyes colombianas para la legalización de la Licencia de construcción de un proyecto de Planta De Beneficio Animal FRONTINO». 21.

Al proceso acudieron las siguientes personas, naturales y jurídicas, a coadyuvar las pretensiones del accionante: 22. La Asociación Comité Regional de Ganaderos de Yopal, entidad sin ánimo de lucro, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. Indicó que desde el año 2018 ha estado interesada en la construcción de una planta de beneficio animal por las bondades que representa para los ganaderos de la región, razón por la cual apoyó la iniciativa del señor Julián Renato Parra; no obstante, la decisión que se debate ha generado preocupación en el sector ganadero de la Orinoquía. Indicó que la apertura del frigorífico en Yopal representaría beneficios en transporte, bienestar Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 animal y en materia laboral; amén de que generaría desarrollo para el departamento del Casanare, ampliaría las posibilidades de exportación para los ganaderos y facilitaría la negociación de los productos ganaderos, lo que redundaría en mejores precios para el consumidor final. 23.

En similar sentido, el Comité Municipal de Ganaderos de Paz de Ariporo y la Federación Colombiana de Ganaderos -Fedegan- señalaron la importancia de que la región cuente con su propio frigorífico, por los beneficios que le traería a los ganaderos que operan allí, tanto en materia laboral, como de desarrollo y transporte, además de constituir una vía para minimizar el maltrato al que se ve sometido el ganado bovino y bufalino, cuando es transportado hasta la ciudad de Bogotá. 24.

Los señores Amparo García de Barragán, Darío Santacruz Vesli y María Victoria Guevara Ortiz, en su condición de ganaderos y empresarios del departamento del Casanare, solicitaron acceder a las pretensiones de la demanda. Informaron que el Frigorífico Frontino tiene un avance del 75% y resulta de interés para los ganaderos y la comunidad en general, por el avance que representaría para la economía de la región. Precisaron que en pasadas ocasiones se intentó la construcción del frigorífico, pero no fue posible e incluso existe un proceso judicial por estafa relacionado con ese asunto, además, mencionaron que desde el 1º de febrero de 2025 no se podrá utilizar el tábano, toda vez que se considera una herramienta de maltrato animal, por lo que la planta de beneficio animal representa la «esperanza de un pueblo trabajador». 25.

La Junta de Acción Comunal de la Vereda La Niata expresó que las decisiones judiciales que se censuran afectan el desarrollo de la región y configuran un perjuicio irremediable que incluso conduce a acciones de responsabilidad contra el municipio. 26. Los señores Pedro Felipe Becerra Vargas, Jorge Eliécer Prieto Riveros y Andrés Felipe Jaramillo Díaz pusieron de presente la importancia que reviste la ejecución del proyecto, en su totalidad, por los beneficios económicos, ambientales y de desarrollo, así como la posibilidad de diversificar productos y exportarlos.

El señor Miguel Ángel Duarte Correa también hizo énfasis en los beneficios enunciados y señaló las razones por las cuales considera que no se violaron las normas del POT, pues, en su criterio, los permisos ambientales están previstos para la fase operativa, no para la de construcción, para la cual se cumplieron todos los requisitos. El señor Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Frailan Debray Pérez Sanabria agregó que los equipos y procesos del frigorífico mejoran la calidad del producto, la salud pública y el bienestar animal; además, tiene un impacto económico y social significativo porque impulsa el desarrollo de la región, genera empleo, fomenta el desarrollo de infraestructura y permite el acceso a alimentos de calidad. 27.

El señor Luis Mauricio Chiquillo Pérez adujo que la suspensión de la puesta en marcha del frigorífico implica un atraso en el proceso de innovación que necesita el departamento del Casanare y les negaría a las nuevas generaciones oportunidades y estabilidad laboral en diferentes áreas. El señor Carlos Arturo Gualdrón Parra, en similar sentido, adujo que la suspensión de la planta afecta la esperanza de los habitantes de las veredas circundantes de tener una solución de empleo estable, y perjudica a ganaderos, transportistas y comerciantes. 28.

Los señores José Gonzalo Corredor González y Omar Fernando Díaz Vargas manifestaron que son contratistas del accionante, por lo que la decisión demandada perjudica a sus empresas, a sus colaboradores y a otros proveedores de servicios, pues las oportunidades laborales en el departamento del Casanare son escasas, especialmente con la disminución de las actividades petroleras.

El señor Luis Eduardo Bernal, por su parte, mencionó que es trabajador de la construcción y ha puesto a disposición de la obra entre 80 y 100 trabajadores, pero a raíz de la anulación de la licencia de construcción del frigorífico se ha reducido su contratación. 29. El concejal de Yopal Elmer Dumar Montaña Torres puso de presente la cuantiosa inversión realizada para la construcción de la planta de beneficio animal, superior a los diez mil millones de pesos para la primera etapa, y aseguró que los documentos exigidos para la construcción se encontraban en orden.

Indicó que el frigorífico Frontino representa un hito significativo para el desarrollo económico y social del Casanare; además, fue impulsado por empresarios locales, lo que refleja un compromiso con la dinamización de la economía regional y el fortalecimiento del sector ganadero. Destacó que la planta genera valor agregado para la región, genera empleo, impulsa el sector de la ganadería, fomenta el desarrollo social, mejora la cadena de suministro cárnica, reduce los costos, mejora la calidad del producto final y permite la apertura a mercados globales.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 30. El Comité Regional de Ganaderos de Tame, Arauca expuso que «la implementación de un frigomatadero no solo contribuiría a la seguridad alimentaria y la modernización del sector agroindustrial, sino que también jugaría un papel crucial en la generación de empleo, el fortalecimiento de la cadena de valor regional y la mejora de la competitividad de Casanare frente a otras regiones del país, lo que es beneficioso también para el departamento de Arauca, como vecino de Casanare».

Añadió que el desarrollo del proyecto representa una oportunidad para fortalecer la economía regional, generar empleo, contribuir al bienestar de la población, desarrollar la industria local y posicionar al departamento del Casanare como un referente del sector agroindustrial. 31. La señora Luz Marina Osorio Ramírez adjuntó un video en el que se aprecia el desarrollo del proyecto de obra; afirmó que su puesta en marcha representa una esperanza para mejorar los problemas de desempleo en la región. C O N S I D E R A C I O N E S Cuestión previa: de la coadyuvancia de la acción de tutela 32.

La Sala observa que las personas, naturales y jurídicas, relacionadas en los párrafos 22 a 31, presentaron escritos en los que indicaron que coadyuvaban las pretensiones de la acción de tutela instaurada por el señor Julián Renato Parra Gómez; por tal razón, a manera de cuestión previa, se precisará la naturaleza de la referida figura jurídica. 33.

Sobre la coadyuvancia en la acción de tutela se resalta que está expresamente prevista en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, según el cual las personas que tengan interés legítimo en el resultado del proceso también pueden intervenir para coadyuvar u oponerse a las pretensiones de la demanda. 34. Asimismo, el artículo 71 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la acción de tutela por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992, prevé que las personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 35.

En ese contexto, de conformidad con los artículos 13 del Decreto 2591 de 1991 y 71 del Código General del Proceso, la Sala reconocerá a las referidas personas como coadyuvantes de la parte actora, bajo el entendido, claro está, de que su participación está acorde «con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, [que] no puede[n] formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales»1.

Problema Jurídico 36. La Sala deberá verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Sólo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si el Tribunal Administrativo del Casanare2 incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales cuya protección se reclama.

Análisis de la Sala 37. Inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia que se cuestiona, proferida el 10 de octubre de 2024, quedó ejecutoriada el 22 de octubre siguiente, según la constancia secretarial que obra en el plenario, y la solicitud de amparo se presentó el 18 de diciembre del mismo año, esto es, dentro de los seis meses siguientes.

Este término resulta razonable. 38. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 39. Subsidiariedad. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe un perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 40.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un 1 Corte Constitucional. Auto 401 del 28 de octubre 2020. M.P. Alberto Rojas Ríos. 2 La acción de tutela se dirigió contra el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo del Casanare; sin embargo, sólo se analizarán los cargos elevados contra esa última autoridad judicial, toda vez que fue la que definió la controversia en el proceso de nulidad, con radicado 85001-33-33-002-2019-00213- 00.

Los reparos contra el fallo de primera instancia pudieron alegarse a través del recurso ordinario de apelación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 41.

En la solicitud de amparo, el accionante circunscribió la vulneración de sus derechos fundamentales a: (i) la decisión que negó el desistimiento de las pretensiones de la demanda, y (ii) el fallo judicial de segunda instancia que confirmó la declaración de nulidad de la licencia de construcción concedida mediante Resolución 1002.202383 de 28 de junio de 2018. 42.

De los reproches invocados, aquel que se relaciona con el auto de 20 de octubre de 2022, a través del cual se negó la solicitud de desistimiento de las pretensiones elevada por el accionante en ese asunto, no reúne el requisito de subsidiariedad, toda vez que esa decisión pudo ser impugnada a través del recurso de reposición3, en el curso del proceso de nulidad, en atención a establecido en el artículo 2424 del CPACA. 43.

El estudio de la Sala se limitará, así, a los cargos elevados contra la sentencia de 10 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, contra la cual no procedía ningún medio de impugnación. 44. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 3 El recurso de reposición resultaba procedente para cuestionar el proveído que negó la solicitud de desistimiento de las pretensiones, porque la decisión que se adoptó no fue incluida entre las providencias no susceptibles de recursos ordinarios de que trata el artículo 243A del CPACA.

Lo resuelto, sin embargo, no era pasible del recurso de apelación, por cuanto lo decidido no correspondía a ninguno de los supuestos que estableció el artículo 243 del CPACA. 4 Artículo 242. «El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 45. La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente5 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 46. Al revisar las premisas expuestas por el demandante, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, por cuanto pretende convertirse en una instancia adicional del proceso ordinario, a fin de que se efectúe un nuevo estudio normativo y probatorio con miras a que se acoja la interpretación propuesta por el accionante. 47.

Del análisis del proceso de nulidad con radicado 85001-33-33-002-2019-00213- 00, resaltan las siguientes piezas procesales, relevantes para resolver el asunto: 48. El señor Oromario Avella Ballesteros instauró demanda de simple nulidad contra el concepto del uso del suelo no. 1002.171.7 de 28 de febrero de 2018, expedido por la Oficina de Planeación de Yopal y la Resolución 1002.202383 de 28 de julio de 2018, mediante la cual el municipio de Yopal otorgó licencia para la construcción de una Planta de Beneficio Animal a favor del señor Julián Renato Parra Gómez.

En esa ocasión, explicó el demandante que aunque la licencia de construcción corresponde a un acto de contenido particular y concreto, el medio de control de simple nulidad era procedente por cuanto el asunto controvertido revestía un interés general. 49. Indicó que, según el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal, vigente para la época de los hechos, la construcción de una planta de beneficio animal requería de estudios previos para determinar las áreas disponibles en la cartografía oficial, así mismo, debían reunirse los requisitos ambientales y sanitarios exigidos y contar con el permiso de la autoridad ambiental competente, por tratarse de un equipamiento de alto impacto, previsto para operar en zona rural.

Afirmó que la licencia de 5 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 construcción se otorgó con evidente desviación de poder, en tanto el concepto de uso del suelo al que aludió el ente territorial era equivocado. 50.

Expuso, además, que el acto demandado desconoció las normas urbanísticas y ambientales contenidas en la Resolución 240 de 2013 del Ministerio de Salud y de la Protección Social, y en los Decretos 77 de 1987 y 1077 de 2015. Aclaró que, en todo caso, el frigorífico no podría operar en el sector previsto para su construcción según el POT del municipio, porque el lote destinado para ese fin no contaba con vías de acceso, pues se hallaba dentro de otro predio de mayor extensión, y se ubicaba junto a una Refinería. Informó, por último, que por los mismos hechos cursaba una acción popular, en la que se pretendía el amparo de los derechos colectivos a la moralidad pública y al goce de un ambiente sano. 51.

En el Acta de la Audiencia Inicial celebrada el 15 de febrero de 2023, se anotó el sentido en el que se fijó el litigio, así: El problema jurídico a resolver se contrae a establecer: ¿Si hay lugar o no a declarar la nulidad de la licencia de construcción No. 1002.202383 de fecha 28 de junio de 2018 otorgada para desarrollar el proyecto denominado Planta de Beneficio Animal FRONTINO por la violación de las normas en que debía fundarse? 52.

En sentencia de 16 de mayo de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal accedió a las pretensiones de la demanda, luego de llegar a las siguientes conclusiones: (i) el suelo sobre el cual se otorgó la licencia para la construcción de la planta de beneficio animal corresponde a un área de producción agropecuaria- desarrollo productivo; sin embargo, la actividad que se pretendía realizar estaba incluida en la categoría agroindustrial;

(ii) la zona en la que se ubicó el frigorífico no se halla dentro del Polígono de Araguaney, el cual fue dispuesto por el POT para ese tipo de proyectos, y (iii) la licencia de construcción no hizo alusión al estudio de tránsito, requerido por tratarse de una obra de alto impacto. 53. Contra esa decisión, el municipio de Yopal y el señor Julián Renato Parra Gómez interpusieron sendos recursos de apelación. El ente territorial manifestó que el requisito de estudio de tránsito no era exigible, conforme a lo dispuesto en la Ley 962 de 2005, el Decreto 1077 de 2015, la Resolución 462 de 2017, modificada por la Resolución 1025 de 2021, y el Acuerdo 024 de 2013.

Adujo, además, que según el POT, el polígono identificado para la actividad de planta de beneficio animal está Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 incluido dentro de las actividades de producción agroindustrial; además, era viable la expedición de la licencia de construcción, aunque posteriormente se tuvieran que solicitar permisos adicionales, entre otros, para la protección de la ronda del río. 54.

El señor Julián Renato Parra Gómez adujo que el lote previsto para la construcción del frigorífico no hace parte de una parcelación para uso industrial o agroindustrial, sino que se encuentra en un inmueble sin subdivisiones o parcelaciones, por eso debe considerarse como un proyecto agroindustrial aislado, excluido de las previsiones del artículo 126 del POT.

Agregó que la norma que exigía el estudio de tránsito fue derogada. Por último, consideró que debía acreditarse cómo la licencia de construcción afectaba el orden público, político, económico, social o ecológico y la norma legal que consagra esa vulneración. 55. El Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de 10 de octubre de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. Para arribar a esa decisión, hizo alusión a las pruebas allegadas al plenario y a las normas de uso del suelo aplicables al municipio de Yopal para la época de los hechos, a partir de lo cual concluyó: El predio sobre el cual se concedió la licencia de construcción No. 1002.202383 del 28 de junio de 2018 está ubicado en suelo de desarrollo productivo, área de producción agropecuaria.

Según el POT de Yopal, la actividad de planta de beneficio animal es una actividad agroindustrial (artículo 111) con equipamiento de alto impacto (artículo 119), por lo que, para autorizar su construcción, el proyecto debía estar ubicado en suelo de área de actividad industrial. Como el predio en el que se autorizó el proyecto, está ubicado en área de producción agropecuaria, la actividad para la cual se solicitó la licencia - agroindustrial-, resulta incompatible con el uso principal del suelo, por lo que, según el literal c) del artículo 109 del POT de 2013, para su autorización a través del uso condicionado, la solicitud debía someterse a los trámites y licencias requeridas por la autoridad ambiental, tales como estudios de impacto ambiental, licencias ambientales, planes de manejo y contingencia, entre otros, máxime cuando la construcción corresponde a un equipamiento de alto impacto.

(…) Pese a comprobar el concepto por parte de CORPORINOQUIA, sobre permisos ambientales, no tuvo en cuenta, que, si bien las licencias ambientales no son exigidas para la fase de construcción, al buscarse la construcción de un equipamiento de alto impacto, para la realización de actividades agroindustriales con impacto ambiental, era requisito obligatorio contar con los permisos o licencias ambientales otorgadas por parte de CORPORINOQUIA, en los términos del parágrafo 1° del artículo 126 del POT de 2013 y en la Resolución No. 300.41-13-1684 del 27 de noviembre de 2013.

Así las cosas, al encontrar que no se cumplió con el requisito ambiental, como quiera que no se tramitaron los permisos y licencias ambientales con antelación Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 a la concesión de la licencia de construcción, se presentó una incompatibilidad no subsanable del uso del suelo, dado que, si bien el POT de 2013, autorizó la realización de actividades que no hacen parte del uso principal del suelo, las condicionó al cumplimiento de requisitos previos, los cuales al no realizarse impedían la construcción del proyecto.

En esas condiciones, al incumplirse con lo previsto en el artículo 126 del POT determina que, para la ocupación ordenada de las áreas de actividad industrial, se deberá implementar un estudio o plan de manejo ambiental, el cual debe ser adoptado mediante decreto y contar con el aval ambiental por parte de CORPORINOQUIA, así como lo exigido en la Resolución No. 300.41-13-1684 del 27 de noviembre de 2013, de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUIA, en la que determinó los requisitos que debían cumplirse para el desarrollo de actividades industriales, en especial la actividad agroindustrial de planta de beneficio animal, se concluye que, le asiste razón al a quo pues el acto adolece de nulidad. 56.

Finalmente, advirtió el ad quem que el requisito del estudio de tránsito había sido derogado por el Decreto 1203 de 2017, por lo que no era exigible para la concesión de la licencia de construcción. 57. A partir de la lectura de la providencia cuestionada la Sala concluye, sin mayor esfuerzo, que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare se encuentra en total correspondencia con los cargos de nulidad que fueron expuestos en la demanda, los cuales versaron sobre una incompatibilidad con el uso del suelo y la obligación de contar con los requisitos ambientales y sanitarios exigibles, previo al otorgamiento de la licencia de construcción, por tratarse de una obra de alto impacto.

Esos aspectos, a su vez, quedaron implícitamente incluidos en la fijación del litigio. 58. La providencia, igualmente, se ocupó de resolver los puntos expuestos en los recursos de apelación que instauraron el municipio de Yopal y el señor Julián Renato Parra Gómez, que señalaban que el polígono identificado para la actividad de planta de beneficio animal era de tipo agroindustrial, que no se requerían permisos adicionales para la expedición de la licencia de construcción y que por tratarse de un proyecto agroindustrial aislado, no era aplicable el artículo 126 del POT. 59.

Pues bien, a diferencia de lo expuesto por los recurrentes, el Tribunal encontró que la zona destinada al frigorífico no era de uso agroindustrial, como adujo el ente territorial, sino de producción agropecuaria. Por esa razón, contrario a lo que propuso el señor Julián Renato Parra Gómez, aunque en la zona se podían realizar actividades que no correspondieran con el uso principal del suelo, sí era menester Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 reunir los requisitos exigidos para el desarrollo de esa actividad agroindustrial, máxime tratándose de un equipamiento de alto impacto; luego, sí resultaba aplicable el artículo 126 del POT. 60.

Como se aprecia, la sentencia de 10 de octubre de 2024 desvirtuó razonadamente los argumentos de disenso presentados por los apelantes, con base en las normas del POT de Yopal y las disposiciones aplicables al asunto en materia ambiental, disposiciones que, valga resaltar, no fueron cuestionadas por el accionante en la solicitud de amparo, en cuanto a su vigencia o aplicación al caso. 61.

Claramente, el descontento del accionante y de quienes coadyuvaron la acción de tutela yace en la cuantiosa inversión que se empleó para el desarrollo de la obra de construcción y en los beneficios que la puesta en funcionamiento de la Planta de Beneficio Animal FRONTINO traería para la comunidad, especialmente, del departamento de Casanare y sus zonas aledañas.

Tales argumentos, sin embargo, escapan al ámbito de protección de la acción de tutela, cuya finalidad no es otra que la protección de los derechos fundamentales ante acciones u omisiones violatorias de la ley o la Constitución. 62. En el proceso de nulidad que es objeto de estudio, el debate versó sobre aspectos meramente legales, en los que ninguna incidencia tenían los efectos de la decisión adoptada.

Ciertamente, el mecanismo judicial de nulidad tiene como finalidad proteger el orden jurídico y la legalidad, de suerte que la decisión judicial recae exclusivamente en la determinación sobre la permanencia o retiro del acto demandado, sin que sea posible adicionar otras declaraciones. Las consecuencias de la terminación de los efectos del acto son connaturales a la decisión y, por sí mismas, no constituyen una afrenta a los derechos fundamentales de quien está llamado a soportarlas, en especial, cuando no se advierte ningún vicio o yerro en el estudio jurídico que sirvió de base a esa determinación. 63.

Lo expuesto resulta suficiente para concluir la falta de relevancia constitucional del caso puesto en consideración de la Sala, toda vez que la intención que se persigue con la solicitud de amparo es reabrir el debate probatorio y jurídico que fue zanjado en el proceso ordinario. 64. Como consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06996-00 Demandante: Julián Renato Parra Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 65. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Reconocer como coadyuvantes de la parte actora a las personas, naturales y jurídicas, relacionadas en los párrafos 22 a 31, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Julián Renato Parra Gómez, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF