11001031500020260350400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Demandante: CLAUDIA PATRICIA MARTÍNEZ PETRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTROS Tema: Tutela contra acto administrativo.

Ampara debido proceso administrativo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación1. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Claudia Patricia Martínez Petro, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería y la Unidad Nacional de Protección, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al trabajo y a la libertad de expresión. Garantías constitucionales que estimó vulneradas con ocasión de la negativa de la Unidad Nacional de Protección en conceder el esquema de seguridad solicitado y reducir las medidas conforme le fue informado en la Resolución DGRP 011352 del 17 de diciembre de 2025, así como la falta de información respecto a la remisión del expediente de nulidad y restablecimiento de derecho identificado con radicado 23-001-33-33-008-2024-00521-00 por parte del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería ante el Tribunal Administrativo de Córdoba. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Tutela radicada el 7 de mayo de 2026 con secuencia de reparto 5552.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] PRIMERA: Que se ordene a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, cese la vulneración de los derechos fundamentales aquí expuestos a la vida, a la dignidad humana, al trabajo y a la libertad de expresión. SEGUNDA: Consecuencialmente a la primera pretensión, ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, MANTENER el esquema de seguridad asignado a CLAUDIA PATRICIA MARTÍNEZ PETRO, consistente en dos (2) hombres de protección, un (1) vehículo de seguridad, un (1) chaleco antibalas y un botón de pánico3.

Además, elevó solicitud de que se adopte medida provisional consistente en: «MANTENER el esquema de seguridad asignado a CLAUDIA PATRICIA MARTÍNEZ PETRO, consistente en dos (2) hombres de protección, un (1) vehículo de seguridad, un (1) chaleco antibalas y un botón de pánico». 1.3. Hechos La señora Claudia Patricia Martínez Petro, activista política, defensora de derechos humanos, veedora ciudadana e integrante de la Organización Líderes de Colombia, con domicilio y actividad en el departamento de Córdoba, durante los años 2022 a 2025 fue objeto de múltiples amenazas y situaciones que colocaron en riesgo su integridad personal y que fueron puestos en conocimiento de las autoridades correspondientes.

Mediante Resolución 1041 de 1.° de marzo de 2023, la Unidad Nacional de Protección dio a conocer la validación del nivel de riesgo como ordinario, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, tras realizarse la evaluación por primera vez y decidió finalizar las medidas de protección que tuviese la actora.

Para ello tuvo como fundamento tanto la información suministrada por las autoridades consultadas como la Defensoría del Pueblo de Córdoba, que reportó quejas de amenazas en el 2020; la Fiscalía General de la Nación-FGN, que registró un proceso en estado activo con orden a la Policía Judicial; así como lo narrado por la ciudadana, quien manifestó que: 1) en el mes de agosto de 2022, fue objeto de persecución por parte de un sujeto quien la asedió hasta impactar su vehículo con la moto, de lo cual dio aviso a la Policía Nacional, recibiendo el 3 Transcripción literal que puede contener errores.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 respectivo acompañamiento y 2) en octubre de 2022 recibió amenazas vía telefónica donde la hostigaban y le daban a entender que la tenían vigilada como también a su familia.

Sin embargo, la UNP consideró que la señora Claudia Patricia no se encontraba expuesta a un riesgo excepcional generado por hacer parte de esa condición poblacional sino a uno generalizado por el hecho de vivir en sociedad, toda vez que, no se evidenciaron elementos objetivos de una amenaza real y concreta ni actividades específicas como militante del Movimiento Político Colombia Humana.

Posteriormente, el día 22 de agosto del 2023, la señora Claudia Patricia Martínez Petro fue presentada ante el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas del Proceso Electoral - CORMPE. Que con el objeto de evitar daños irreparables a la vida e integridad de la ciudadana aprobó en su favor medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en «Implementar una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo por una temporalidad específica hasta tanto se adelantará la valoración del riesgo del caso».

En ese sentido, luego de recibir una nueva solicitud de la actora en la que puso en conocimiento los hechos que se narran a continuación del 27 de abril al 9 de agosto de 2023 y tras realizarse el 31 de enero de 2024 el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, la UNP mediante Resolución 2123 del 1.° de abril de 2024 dio a conocer la validación del riesgo como ordinario en razón a la inexistencia de elementos que constituyeran una amenaza en contra de la persona valorada y resolvió la finalización de las medidas de protección que estuviesen a cargo de la entidad.

En el escrito de tutela y en la entrevista al Comité de Evaluación la señora Claudia Patricia señaló que el 27 de abril de 2023 dos hombres en motocicleta la persiguieron e impactaron el vehículo en el que transitaba. Situación de persecución que se repitió el 16 y 24 de julio de 2023 cuando la siguieron en moto mientras ella conducía junto al escolta que le había sido asignado, por lo que debió activar el botón de pánico también suministrado.

Igualmente, el 9 de agosto de 2023 debió retirarse de la zona rural de Ciénaga de Oro mientras realizaba actos de campaña electoral luego de ser amedrentada por hombres armados, debiendo ser acompañada por la Policía GOES. Contra la mencionada Resolución 2123 de 2024 la tutelante formuló recurso de reposición que fue resuelto en acto administrativo 4415 del 7 de junio de 2024 que mantuvo incólume la decisión cuestionada.

Para ello se consideró que la señora Martínez Petro, había sido sujeto de evaluación de riesgo desde el año 2020 de acuerdo con la información que obraba en las bases de datos de la Unidad Nacional de Protección y sin embargo no existían elementos adicionales y Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 recientes que evidenciaran un riesgo actual superior que desbordara su capacidad de soportar.

Advirtió que, las situaciones de peligro que enfrenta la ciudadana ya fueron valoradas en el estudio anterior, por lo que no encontró elementos que incrementaran el valor de la matriz en el último estudio realizado. Con posterioridad a las mencionadas resoluciones, la accionante formuló acción de tutela que conoció el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería bajo radicado 23-001-33-33-007-2024-00235-00 en la que profirió fallo el 12 de julio de 2024 que concedió el amparo solicitado y ordenó a la UNP, «el mantenimiento de las medidas de protección a la señora CLAUDIA PATRICIA MARTÍNEZ PETRO, consistentes en una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo, hasta tanto se expida constancia de no conciliación en la Convocatoria de Conciliación Extrajudicial Contencioso Administrativa, presentada por la actora ante la Procuraduría General de la Nación en fecha 27 de junio de 2024; con limite hasta el vencimiento de los tres (3) meses contados a partir de dicha fecha, es decir, hasta el día 28 de septiembre de 2024.” Orden de amparo que fue atendida por la accionada mediante la Resolución 6912 del 18 de septiembre de 2024.

A su vez contra los referidos actos administrativos [Resolución 2123 del 1. ° de abril de 2024 y 4415 del 7 de junio de 2024] la tutelante formuló4 el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que admitió el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería en auto del 11 de marzo de 2025 bajo el radicado 23-001-33-33-008-2024-00521-00.

No obstante, luego de surtida la etapa de traslado de la demanda y habiéndose señalado fecha de audiencia inicial, el juzgado declaró su falta de competencia en auto del 14 de abril de 2026 y remitió el asunto al Tribunal Administrativo de Córdoba, donde se recibió el 5 de mayo de 2026. Demanda a la que se le asignó el radicado 23-001-23-33-000-2026-00094-00 y que ingresó a despacho el 12 de mayo del presente año, siendo esta la ubicación actual de expediente.

Durante 2024 y 2025 la tutelante refirió continuar siendo víctima de amenazas directas e indirectas las cuales fueron informadas a la FGN y se encuentran con diferentes noticias criminales en curso. Así, informó que el 19 de mayo de 2025 recibió en su domicilio una esquela fúnebre acompañada de un arreglo floral que citaba «q.e.p.d. Claudia Petro» y el 2 de noviembre de 2025 debió reportar un 4 Demanda radicada el 12 de diciembre de 2024, consecuencia de reparto 5291397.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vehículo que la estaba hostigando frente a su vivienda. Situación por la cual la actora procedió a elevar una nueva solicitud para trámite de emergencia por el riesgo inminente que no ha sido contestada a la fecha de interposición de la tutela.

Igualmente, la señora Martínez Petro formuló otra acción de tutela que conoció el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería bajo radicado 2300131030032025- 00361-00 que en sentencia del 1. ° de diciembre de 2025 acogió la solicitud de amparo y ordenó UNP que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa sentencia diera a conocer a la accionante, el resultado del estudio de nivel de riesgo realizado el día 28 de mayo del año 2025 de manera clara, precisa y de fondo.

En cumplimiento a tal orden, el día 17 de diciembre de 2025 la accionada profirió la Resolución 11352 en la que se informó la calificación como riesgo extraordinario y se adoptaron como medidas recomendadas por el CERREM la finalización «de un esquema de protección tipo ligero conformado por una (1) persona de protección y un apoyo de transporte en cuantía de dos (2) SMMLV.

Finalizar un botón de apoyo. Ratificar un (1) chaleco blindado con enfoque de género». Para ello, la entidad tuvo como fundamento que la protegida había informado en entrevista las siguientes situaciones de riesgo: «el 12 de enero de 2025, luego de culminar actividades en el municipio de Ciénaga de Oro, ella y su persona de protección advirtieron que estaban siendo seguidos y vigilados por sujetos de aspecto sospechoso, situación que motivó la solicitud inmediata de apoyo a la Policía Nacional.

Posteriormente, el 12 de febrero de 2025, mientras se encontraba en la ciudad de Montería, recibió una llamada telefónica en la cual le manifestaron que atentarían contra su vida si continuaba realizando pronunciamientos públicos, hecho que asoció directamente a las denuncias por presunta corrupción que ha interpuesto ante la Contraloría y la Fiscalía General de la Nación contra alcaldías municipales y la Gobernación de Córdoba, en el marco de su rol como líder social y de sus expresiones en redes sociales.

Así mismo, señaló que el 18 de marzo de 2025, en la vereda Las Palmitas, una vez finalizada la marcha de apoyo a las reformas sociales, un sujeto que portaba un arma de fuego se le acercó y le exigió, tanto a ella como a su persona de protección, que se retiraran del lugar de manera inmediata. De igual forma, refirió que el 20 de mayo de 2025, en la ciudad de Montería, recibió en su lugar de residencia una corona fúnebre con su nombre y la inscripción “Q.E.P.D.”, desconociendo la identidad del autor, situación que puso en conocimiento de las autoridades competentes».

Hechos que la Unidad contrastó con información que reposaba en diferentes instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, a través de la Seccional de Investigación Criminal – SIJIN e información reportada por la Fiscalía General de la Nación, a través del Sistema Penal Oral Acusatorio - SPOA, que daba cuenta de la existencia de múltiples denuncias por amenazas interpuestas por la evaluada en los municipios de Ciénaga de Oro y Montería durante los años Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2022, 2023, 2024 y 2025, todas en estado activo y en etapa de indagación. En ese orden, la entidad consideró que las amenazas «se han centrado en llamadas intimidantes, seguimientos, vigilancias de sujetos desconocidos que no le refieren pertenencia de algún grupo al margen de la ley, a su vez amenaza a través de objeto simbólico en su residencia, de los cuales se desconoce su procedencia y su relación con actividades sociales o políticas.

Por estos hechos, cursa denuncia por amenaza en el despacho BRIHO de Montería el cual avanza con actividades de policía judicial. Defensoría del Pueblo Córdoba y Fiscalía General de la Nación conocen los hechos por versión de la valorada». Inconforme con la decisión, la accionante formuló recurso de reposición que fue resuelto a través de Resolución 3955 del 29 de abril de 2026 que mantuvo incólume el acto administrativo cuestionado. 1.4.

Fundamentos de la vulneración La parte actora cuestionó que la Unidad Nacional de Protección hubiese catalogado su riesgo como extraordinario pese a conocer exactamente todas las situaciones por la que su vida ha estado en riesgo, así como los informes remitidos por la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y demás entidades que daban cuenta de ello.

Consideró que se transgreden sus derechos fundamentales a la vida y al debido proceso de los cuales desarrolló su contenido. En general refutó lo que consideró un escaso esquema de seguridad brindado pese a su condición de defensora de derechos humanos y denunciante del sistema político del país. Igualmente, manifestó que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería adelantó en debida forma el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló contra la UNP para cuestionar la legalidad de las resoluciones con las que se le redujo el esquema de seguridad bridado.

Sin embargo, señaló que dicha demanda se adelantó correctamente hasta el 14 de abril de 2026 cuando el juzgado declaró su falta de competencia y dispuso la remisión del asunto al Tribunal Administrativo de Córdoba. Refirió desconocer el trámite que esa sede judicial ha impartido al proceso. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por medio de auto del 14 de mayo de 2026, la Magistrada Ponente admitió la Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 acción de tutela y ordenó notificar a la parte accionante5 y, como parte accionada, al Tribunal Administrativo de Córdoba, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería y a la Unidad Nacional de Protección6.

Por otro lado, se negó a la solicitud provisional elevada por la accionante atendiendo a que no se evidenciaba una situación concreta grave o de urgente atención, diferente al incremento de las medidas de protección con las que ya cuenta la actora. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1.

Tribunal Administrativo de Córdoba7 La Magistrada Ponente se opuso a la prosperidad de la acción y aludió a su falta de legitimación en la causa por pasiva en tanto las solicitudes de amparo no se encuentran dirigidas contra actuaciones u omisiones atribuibles a ese despacho judicial sino contra las decisiones administrativas de adoptadas por la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, refirió que la demanda remitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Montería fue recientemente radicada e ingresada a despacho para proveer lo pertinente.

Finalmente, remitió enlace de consulta del expediente 23-001-23-33-000-2026- 00094-00. 1.6.2. Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería8 La titular del despacho mencionó que a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó en ese juzgado se le imprimió el trámite que correspondía conforme el procedimiento administrativo y que de ninguna manera se puso en riesgo o se vulneraron los derechos fundamentales constitucionales esgrimidos por la parte accionante como a la vida, a la dignidad humana, al trabajo y a la libertad de expresión. 5 Índice 008 de Samai.

La notificación fue remitida al correo claudiaP761@hotmail.com. 6Índice 008 de Samai. La notificación fue remitida a los correos sgtadmincrb@notificacionesrj.gov.co, des01tacrb@cendoj.ramajudicial.gov.co, juzadm08cord@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudiciales@unp.gov.co, noti.judiciales@unp.gov.co y correspondencia@unp.gov.co. 7 Índice 011 y 018 de Samai. 8 Índice 015 y 016 de Samai.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Efectuó un recuento de las actuaciones desplegadas por esa sede judicial consistentes en la inadmisión del proceso, su posterior admisión, la notificación de la demanda al extremo pasivo, el traslado de las excepciones propuestas, el auto que fijó fecha para audiencia inicial y la posterior declaración de falta de competencia con la consecuente remisión del expediente. 1.6.3.

Unidad Nacional de Protección - UNP.9 La apoderada de la entidad señaló que esta ha sido garante de los derechos fundamentales de la señora Claudia Patricia Martínez Petro quien ha sido evaluada por esa Unidad Administrativa Especial desde el año 2020 al acreditar que pertenece a una de las poblaciones objeto de protección conforme al Decreto 1066 de 2015, artículo. 2.4.1.2.6 del numeral 1, que se refiere a: «1.

Dirigentes o activistas de grupos políticos; y directivos y miembros de organizaciones políticas, declaradas en oposición, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1909 de 2018 o la norma que la modifique, adicione o sustituya». Que, a partir del año 2025 al haber tenido un cambio de población, la señora Martínez Petro comenzó a ser evaluada en los términos del numeral 2, artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015, que se refiere a: «2.

Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos». Cambio poblacional que se sustentó en el análisis realizado por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR siendo este un instrumento estándar de valoración del riesgo individual, técnico y científico adecuado para determinar el grado de amenaza, riesgo y vulnerabilidad.

Así, en cuanto a las medidas de protección adoptadas a favor de la actora, refirió que con ocasión a las actividades de participación política de la accionante en el proceso electoral del año 2023 se aprobaron medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en 1 persona de protección, 1 chaleco blindado con enfoque de género y 1 botón de apoyo, por una temporalidad que iba hasta tanto se adelantara la valoración ordinaria del riesgo del caso, de acuerdo con lo indicado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.

Medidas que se mantuvieron hasta los comicios de 2023. Que, posteriormente, el estudio de valoración fue realizado mediante orden de trabajo O.T. 574563, el cual lo determinó como ordinario, con ponderación de la matriz de 40,55%, lo que conllevó a que el caso fuese presentado ante los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM Poblacional, donde en sesión del 31 9 Índice 017 de Samai.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de enero de 2024, se validó el nivel de riesgo aludido y, como consecuencia de ello, se ordenó el levantamiento de las medidas de protección implementadas a su favor.

Decisión que se adoptó mediante Resolución DGRP 2123 del 1. ° de abril de 2024 que fue ratificada en Resolución DGRP 4415 del 7 de junio de 2024. Afirmó que actualmente la accionante cuenta con medidas a su favor, pues la UNP, a través de Resolución No. 121 del 26 de mayo de 2025, por riesgo inminente, acogió las recomendaciones del Comité CERREM en el que se dispuso: «RATIFICAR: Una (1) persona de protección, Un (1) chaleco blindado con enfoque de género, Un (1) botón de apoyo.

Medidas de protección dispuestas en la Resolución Nro. DGRP 009612 del 18/09/2024, en cumplimiento a orden judicial del Juzgado Séptimo Administrativo Oral Del Circuito De Montería, mediante Sentencia de Primera Instancia, de fecha 12 de julio de 2024, dentro del proceso de acción de tutela bajo el radicado No. 23.001.33.33.007.2024•0023500.

IMPLEMENTAR: Apoyo de trasporte hasta por dos (2) SMLMV. el cual será exclusivamente para el transporte de la protegida y la persona de protección, como lo estipula el Decreto 1235 de 2023, Por el cual se modifican los artículos 2.4.1.2.11; 2.4.1.2.44 y 2.4.1.2.46 del Capítulo 2, Título 1, Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015».

Así, indicó que para el año 2025 se adelantó por parte de un analista del CTAR, el respectivo estudio de nivel de riesgo, mediante la orden de trabajo O.T. 711527, el cual determinó a la fecha el riesgo evidenciado como extraordinario, con ponderación de la matriz de 50,55%. Por consiguiente, el caso fue nuevamente «presentado ante los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM Poblacional, donde en sesión del 31 de enero de 2024, se validó el riesgo como EXTRAORDINARIO, como consecuencia de ello, se ordenó el levantamiento de las medidas de protección implementadas a su favor, como se indica a continuación: “Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar un esquema de protección tipo ligero conformado por una (1) persona de protección y un apoyo de transporte en cuantía de dos (2) SMMLV.

Finalizar un botón de apoyo. Ratificar un (1) chaleco blindado con enfoque de género». Situación que conllevó la emisión de la Resolución No. DGRP 11352 del 17 de diciembre de 2025 recurrida por la interesada y ratificada en Resolución DGRP 3955 del 29 de abril de 2026. Aludió que para el año 2026, la UNP activó orden de trabajo No. 2824 del 2026, por medio del cual, esa Unidad Administrativa Especial garantiza los derechos fundamentales de la accionante y, en consecuencia, se encuentra realizando un Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 estudio de nivel de riesgo con el fin de garantizar los derechos fundamentales de la accionante.

Por lo que una vez culmine el estudio aludido, el caso sería presentado ante los delegados que conforman el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, para que conforme a sus competencias determinen las recomendaciones del caso y posteriormente se expida por parte del señor director de la UNP, el respectivo acto administrativo.

En razón a lo expuesto, consideró que las medidas de protección otorgadas inicialmente a la accionante surgieron como un trámite de emergencia en el contexto del proceso electoral de 2023, conforme al artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015, pero estas tiene un carácter provisional, excepcional y temporal, por lo que contrario a lo estimado por actora no son vitalicias ni generan un derecho adquirido a su permanencia indefinida, pues pueden ser ajustadas, confirmadas, modificadas o finalizadas según los resultados del estudio técnico definitivo realizado por el CTAR y validado por el CERREM.

Precisó que aunque el más reciente estudio técnico determinó una ponderación de riesgo extraordinario al caso de la señora Claudia Patricia Martínez Petro, ello no implica automáticamente la obligación de asignar las medidas específicas solicitadas por la accionante [dos hombres de protección y un vehículo blindado], toda vez que, conforme a la jurisprudencia constitucional y a los principios de proporcionalidad, idoneidad y necesidad, las medidas deben corresponder estrictamente a la intensidad real del riesgo identificado y a las condiciones particulares verificadas en el proceso de evaluación. En conclusión, estimó haber desplegado las gestiones correspondientes para la garantía de los derechos fundamentales de la accionante y controvirtió que la tutela sea el medio empleado para cuestionar actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, especialmente cuando la tutelante ya acudió a la jurisdicción contencioso-administrativo mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Consideró que la pretensión encaminada a ordenar el mantenimiento indefinido de un esquema de seguridad específico desconoce las competencias técnicas asignadas legalmente, así como el carácter dinámico, revisable y temporal de las medidas de protección previstas en el Programa de Prevención y Protección de la UNP. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Claudia Patricia Martínez Petro contra el Tribunal Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Administrativo de Córdoba, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería y la Unidad Nacional de Protección, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación10. 2.2.

Cuestiones previas La señora Claudia Patricia Martínez Petro solicitó nuevamente medidas provisionales consistentes en:

PRIMERO: MANTENER el único hombre de protección actualmente asignado a la suscrita, absteniéndose de cualquier actuación tendiente a su retiro mientras se resuelve de fondo la presente acción de tutela.

SEGUNDO: REFORZAR de manera inmediata el esquema de protección mediante la asignación de: un hombre de protección adicional para un total de dos escoltas, un vehículo blindado de seguridad, un chaleco antibalas con enfoque de género y un botón de pánico.

TERCERO: MANTENER estas medidas mientras se resuelve de fondo la presente tutela y hasta que el proceso contencioso-administrativo 23001333300820240052100 concluya con decisión ejecutoriada en firme.

CUARTO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en tanto no se haya practicado y culminado un nuevo estudio técnico integral de nivel de riesgo que incorpore todos los hechos sobrevinientes de 2025 y 2026, incluyendo las amenazas de violencia sexual, la vigilancia ilegal a su residencia y las denuncias públicas realizadas a través de su podcast y medios virtuales, se ABSTENGA de retirar, reducir o modificar en perjuicio el esquema de protección actualmente asignado a la suscrita.

No es constitucionalmente admisible que el Estado deje desprotegida a una ciudadana mientras evalúa si merece protección. La vida no puede esperar los tiempos administrativos.

QUINTO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que realice de manera inmediata y con carácter prioritario un nuevo estudio integral de nivel de riesgo con enfoque diferencial de género, que valore en su conjunto todos los hechos ocurridos desde 2023 hasta la fecha, incluyendo su actividad como conductora del programa de podcast de denuncias públicas y control político, y que garantice el acompañamiento de protección a su vida durante todo el tiempo que dure dicho estudio, para así recibir las garantías de la UNP de salvaguardar y proteger mi vida.11 La anterior solicitud se negará, debido a que el asunto se encuentra siendo estudiado de fondo en el presente fallo y las situaciones expuestas en el libelo inicial no han variado a la fecha, manteniéndose los mismos supuestos fácticos estudiados para la negativa de adopción de medidas provisionales, máxime 10 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 11 Transcripción literal del texto original, con posibles errores.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Córdoba solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva en este asunto al no cuestionarse actuación u omisión alguna en su contra. Sobre el particular, la Sala no accederá a lo pretendido. Esto, en virtud de que se trata de la autoridad directamente accionada por la tutelante y en ese orden corresponde determinar si se incurrió o no en la vulneración alegada.

Asimismo, es preciso advertir que esta misma Sala profirió sentencia de tutela, el 4 de septiembre de 2025 dentro del radicado 23001-23-33-000-2025-00096-01, formulada por la señora Martínez Petro contra el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, la Nación, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, con ocasión a la tardanza en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantaba con radicado 23001-33-33-008-2024-00521-00, es decir, el mismo que se puso de presente en la tutela que ahora nos convoca, así como de las situaciones de rodearon la expedición de la Resolución 2123 del 1 de abril de 2024.

Tutela que tuvo como sustento tanto la mora judicial en continuidad del proceso luego de su admisión como la vulneración generada en razón a la expedición de la resolución en mención. Sin embargo, observa la Sala que, en esta oportunidad, a diferencia del radiado 2025-00096-01, la accionante expone nuevas situaciones que, si bien guardan relación, no configuran identidad de causa, objeto y partes que ameriten un estudio de temeridad. 2.3.

Problema jurídico Acorde con lo señalado en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte actora, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, corresponde a la Sala resolver: • ¿Las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 23-001-33-33- 0082024-00521-00 así como por reducción del esquema de seguridad que decidió la Unidad Nacional de Protección mediante Resolución DGRP 11352 del 17 de diciembre de 2025? Para resolver los interrogantes planteados, resulta pertinente analizar los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela y requisitos de Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 procedencia;

(ii) el debido proceso administrativo, y; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o excepcionalmente, de particulares.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes.

En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine.

Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.4.1. Subsidiariedad El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial».

Dicho precepto fue reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. En el presente caso, se evidencia que contra las Resoluciones 11352 del 17 de diciembre de 2025 y 3955 del 29 de abril de 2026 emitidas por la accionada UNP la accionante no ha formulado medio de control judicial alguno, contrario a lo que sí sucedió respecto a los actos administrativos 2123 del 1 de abril de 2024 y 4415 del 7 de junio de 2024.

Decisiones que en ambos casos resolvieron finalizar el esquema de seguridad con el que contaba en su momento la señora Martínez Petro. Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Asimismo, no se observa que en el mencionado medio de control que actualmente se está tramitando bajo radicado 23-001-23-33-000-2026-00094-00 ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, la interesada hubiese elevado solicitud alguna.

Únicamente refirió en el escrito de tutela desconocer el estado de su trámite y concretamente sobre la remisión del proceso que ordenó el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, donde se encontraba anteriormente el expediente. Situaciones que reflejan la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales idóneos con los que cuenta la accionante para obtener de la administración de justicia un pronunciamiento de fondo en su asunto y/o una medida provisional que suspenda los efectos de las decisiones administrativas que en esta tutela cuestiona.

Lo anterior comoquiera que, se itera, contra los actos administrativos proferidos en 2025 y 2026 la señora Claudia Patricia Martínez Petro no ha ejercido los mecanismos judiciales que tiene a su disposición para cuestionar su legalidad y respecto a los proferidos en el 2024 actualmente son objeto de estudio del juez contencioso, sin que se evidencie solicitud o trámite pendiente alguno que amerite la intervención del juez constitucional, pues ni así lo cuestionó la accionante ni del expediente remitido por el tribunal puede desprenderse tal conclusión. Al respecto cabe destacar que la actora únicamente manifestó que su proceso se adelantó correctamente hasta el 14 de abril de 2026 cuando el juzgado por auto dispuso la remisión del expediente al tribunal para continuar conociendo el asunto, dada la falta de competencia declarada en ese proveído.

No obstante, conviene recordar que la Corte Constitucional ha establecido la procedencia de la acción de tutela «cuando se evidencia que las condiciones de vulnerabilidad y de sujeto de especial protección constitucional del accionante requieren la necesaria e inminente intervención del juez constitucional para salvaguardar con medidas de ejecución inmediata la ocurrencia de un perjuicio irremediable»12.

En este caso, cabe advertir que, si bien la señora Claudia Patricia Martínez Petro le fueron proferidas en 2025 y 2026 nuevas resoluciones que finalizaron las medidas de protección con las que contaba [diferentes a las que ya están siendo objeto de control de legalidad], lo que en principio la habilitaría para promover una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, respecto al estudio de riesgo que se inició mediante orden de trabajo No. 2824 del 2026 y que, según el informe rendido por la accionada, se encuentra en trámite 12 Corte Constitucional, sentencia T-087 de 2018.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 luego de haber sido asignado internamente el 16 de marzo de 2026, no se ha emitido pronunciamiento de fondo alguno. Al respecto, la accionada allegó prueba del trámite que se refleja así: Motivo por el cual, es menester emitir una nueva orden tendiente a impulsar las actuaciones que desplegó la referida autoridad administrativa precisamente para valorar nuevamente el nivel de riesgo advertido por la actora con base en los hechos nuevos que informa y que pudieran ser diferentes a los valorados en resoluciones anteriores.

Maxime, si se tiene en cuenta que «el Estado tiene la obligación de proteger la vida e integridad física de quienes sufren un riesgo extraordinario o extremo, mediante medidas de protección» como ocurre en este caso, dado que la tutelante ha sido víctima de amenazas y violencia por parte personas hasta el momento indeterminadas. Ahora, como también fueron cuestionadas por la actora en esta oportunidad las Resoluciones 2123 y 4415 de 2024 expedidas por la UNP y dado que tales actos administrativos se encuentran siendo objeto de control de legalidad iniciado bajo radicado 23001-33-33-008-2024-00521-00 y a la fecha identificado con número 23-001-23-33-000-2026-00094-00 que conoce el Tribunal Administrativo de Córdoba, cabe señalar que las discusiones planteadas en torno a ellos tampoco satisfacen el presupuesto de subsidiariedad, al ser el juez contencioso al que le corresponde garantizar los derechos de la demandante. 2.4.2.

Inmediatez La Sala considera que la solicitud de amparo constitucional fue presentada en un plazo razonable. Al respecto, se advierte que la tutela fue radicada el 7 de mayo de 2026, mientras que, las Resoluciones cuestionadas No. 11352 y 3955 proferidas por la UNP datan del 17 de diciembre de 2025 y 29 de abril de 2026, respectivamente.

Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2.5. Del debido proceso administrativo La Constitución Política de 1991 estableció en el artículo 29 el derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

De conformidad con esta disposición, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Ello como una manifestación expresa del principio de legalidad, según el cual todos los funcionarios del Estado actúan de la mano con los procedimientos previamente estipulados por el ordenamiento jurídico.

En esa misma línea, la jurisprudencia del alto tribunal constitucional y del Consejo de Estado dieron luz al concepto del debido proceso administrativo, para referirse a «[…]la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración»13.

En consecuencia, el debido proceso administrativo se instituye como una garantía de las personas a: «1) conocer las actuaciones de la administración; 2) acceder ante la administración y ser oído por ella; 3) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.

Estas garantías deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución»14. 2.6. Caso concreto La actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al trabajo y a la libertad de expresión por las decisiones adoptadas por la UNP, en torno a la finalización de las medidas de protección que tenía a su favor, consistentes en una persona de seguridad, un apoyo de transporte en cuantía de 2 SMMLV y un botón de apoyo, dejando vigente únicamente un chaleco blindado con enfoque de género.

Decisión que se adoptó en Resolución 11352 del 17 de diciembre de 2025 en razón a la calificación de su riesgo como extraordinario y que ratificó mediante Resolución 3955 del 29 de abril de 2026. Situación que a su juicio desconoce su condición de riesgo personal en calidad de activista política y defensora de derechos humanos, dadas las amenazas y 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019, expediente 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18).

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 Corte Constitucional, sentencia C-162 de 2021. Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 hostigamientos de las que fue víctima por parte de personas indeterminadas a las que vincula con actividad al margen de la ley.

Ahora bien, cabe advertir que, si bien contra los mentados actos administrativos la tutelante no ha formulado medio de control judicial alguno, pese a contar con dicha posibilidad, en el que además podría solicitar la medida cautelar de suspensión provisional, lo cierto es que según lo informado por la UNP, a la fecha la entidad se encuentra adelantando el estudio de nivel de riesgo a favor de la señora Claudia Patricia Martínez Petro activado a través de orden de trabajo No. 2824 del 2026 asignada el 16 de marzo de 2026, de la que aún no se tiene conocimiento de su resultado.

En esa medida, si bien no resulta procedente en sede de tutela desplazar la competencia que le asiste al juez contencioso administrativo para determinar la legalidad de las decisiones adoptadas por la UNP, pues como se advirtió, la actora no ha agotado los mecanismos judiciales idóneos para tal fin, se observa la necesidad de disponer lo pertinente para que la aludida entidad lleve a cabo el proceso correspondiente que permita a la interesada conocer el resultado del nuevo estudio del nivel de riesgo iniciado mediante orden de trabajo 2824 del 2026.

Lo anterior comoquiera que actualmente persiste la incertidumbre sobre la situación de seguridad de la accionante en razón a las nuevas circunstancias que ameritaron el estudio iniciado en marzo de 2026 y que ponen en conocimiento la posibilidad de que la actora se encuentre en una situación de particular vulnerabilidad frente a presuntos actores al margen de la ley.

Por lo tanto, se amparará las garantías constitucionales a la vida, a la integridad física y al debido proceso administrativo de la señora Claudia Patricia Martínez Petro y se ordenará al UNP, que dé a conocer en debida forma el resultado del estudio de nivel riesgo que se encuentra adelantado mediante orden de trabajo No. 2824 del 2026.

De otra parte, en lo concerniente a las omisiones atribuidas a las autoridades judiciales accionadas a quienes se les cuestionada una presunta mora en la remisión del expediente al tribunal competente, la Sala observa que el término transcurrido entre la orden de envío del proceso al competente impartida en auto del 14 de abril de 2026 a la recepción del mismo en el Tribunal Administrativo de Córdoba el día 5 de mayo de 2026 no ha transcurrido un plazo irrazonable que amerite la intervención excepcional del juez constitucional, por lo que se negará la presentación que en tal sentido se planteó. Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 III.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

SEGUNDO: NEGAR la nueva solicitud de medida provisional solicitada por la actora, conforme a lo expuesto anteriormente.

TERCERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad e integridad personal y a la vida de la señora Claudia Patricia Martínez Petro.

CUARTO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, que en el término de un (1) mes siguiente a la notificación de esta decisión, dé a conocer en debida forma a la señora Claudia Patricia Martínez Petro, el resultado del estudio de nivel riesgo que se encuentra adelantado, mediante orden de trabajo No. 2824 del 2026.

QUINTO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela en los demás aspectos, de acuerdo a las consideraciones anteriormente expuestas. SEXTO NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SÉPTIMO: En el evento que esta decisión no sea impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Demandante: Claudia Patricia Martínez Petro Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03504-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.