Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución UGM 021506 del 21 de diciembre de 2011, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de la pensión 1 Mediante auto del 28 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la vinculación al proceso de la UGPP como sucesor procesal de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). 2 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus; ii) pagar las mesadas pensionales y adicionales con los respectivos reajustes de ley; iii) realizar los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, según lo estipulado en el último párrafo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; iv) dar cumplimiento a la sentencia en el término señalado en el artículo 192 ibidem; y v) condenar al pago de intereses moratorios y costas. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra nació el 30 de mayo de 1959 y se vinculó al servicio del magisterio así: Desde Hasta Total Departamento de Cundinamarca, en propiedad 21 de julio de 1980 11 de abril de 1983 2 años, 8 meses y 21 días Bogotá, docente interino 11 de abril de 1983 17 de junio de 1983 2 meses y 7 días Bogotá, docente interino 18 de julio de 1983 30 de noviembre de 1983 4 meses y 13 días Bogotá, docente interino 28 de marzo de 1984 24 de mayo de 1984 1 mes y 27 días Bogotá, docente interino 17 de agosto de 1984 7 de diciembre de 1984 3 meses y 21 días Bogotá, en propiedad 16 de agosto de 1986 30 de mayo de 2009 22 años, 9 meses y 15 días ii) El 24 de julio de 2009, solicitó a la Caja de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra iii) Mediante la Resolución UGM 021506 del 21 de diciembre de 2011, la entidad demandada reconoció que la señora Muñoz Sierra trabajó en el departamento de Cundinamarca y en el distrito capital de Bogotá como docente nacionalizada; sin embargo, niega la petición con fundamento en que aquella fue sancionada con suspensión del cargo por 30 días. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 28, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 81 y 171 del Decreto 991 de 1974; 3, 46 y 47 del Decreto Ley 2277 de 1979; 1, inciso 3 y 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994; 9 de la Ley 715 de 2001; la Ley 43 de 1975 y el Decreto 081 de 1976.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:2 i) La Caja Nacional de Previsión hace una equivocada interpretación sobre la mala conducta del docente, lo que condujo a negar la pensión solicitada. En tal sentido, no se puede equiparar la sanción que se le impuso a la demandante con «la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos», pues de acuerdo con las decisiones proferidas en sede disciplinaria, la conducta que se le endilgó fue a título de culpa y no de dolo. ii) Además, al momento de ser expedida la Resolución 709 del 12 de mazo de 2004, que confirmó la Resolución 1832 del 30 de septiembre de 2003, por la cual se impuso la sanción de suspensión del cargo por 30 días, la señora Muñoz Sierra llevaba más de 20 años de servicio en la docencia. De tal manera que no puede tenerse como prueba para negarle el derecho reclamado. 2 Folios 30 a 40. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra iii) A través del acto demandado se desconoció, por una parte, que la actora se encuentra inmersa en un proceso de nacionalización que comenzó con la Ley 43 de 1975 y terminó el 31 de diciembre de 1980; y por otra, que la Ley 91 de 1989 conservó el carácter de nacionalizado a quienes tuvieran, para la época de la nacionalización, la vinculación con el municipio, departamento o distrito. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones,3 con fundamento en que no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto se constató que la demandante incurrió en una causal de mala conducta comoquiera que se le aplicó una sanción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante en cuantía equivalente al 75 % del salario promedio de los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 30 de mayo de 2008 y el 30 de mayo de 2009, esto es, con la inclusión del salario y una doceava de las primas especial, de vacaciones y de navidad.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos:4 i) Del acto acusado se extrae que la señora Rosa Matilde Muñoz Sierra cuenta con más de 50 años de edad y con más de 20 años de servicio en la docencia oficial con una vinculación con carácter nacionalizado y que esta fue anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que no es la materia sobre la cual recae el litigio.
El fundamento de la entidad para negar el reconocimiento y pago de la pensión reclamada radica en que mediante la Resolución 1832 del 10 de septiembre de 2012, le fue impuesta una suspensión de 30 días sin remuneración por haber cometido una falta grave culposa. 3 Folios 53 a 57. 4 Folios 165 a 178. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra ii) En efecto, el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 estableció, entre otros requisitos, que para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia, se debe observar una buena conducta de los docentes en el ejercicio de sus funciones.
Sobre el particular, se advierte que la demandante fue sancionada disciplinariamente debido a que la conducta con sus estudiantes no fue la apropiada, pues utilizó unos alfileres para demostrarles como «picaban las avispas, los mosquitos» sin darse cuenta que los medios utilizados fueron inadecuados, toda vez que tenía que prever que existía la posibilidad de ocasionar daño y, por lo tanto, abstenerse de utilizarlos. iii) Si bien es cierto que la docente fue sancionada, también lo es que en la investigación se determinó que esta «sostiene una buena relación con sus estudiantes, y el incidente con el joven […], es un hecho aislado al posible maltrato denunciado por la madre del menor».
Además, la conducta de la actora no encuadra en ninguna de las causales del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. Por el contrario, se observa que esta cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que durante el ejercicio de la docencia se desempeñó con buena conducta, estuvo vinculada como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, cumplió más de 20 años de servicio y 50 de edad el 30 de mayo de 2009 y allí adquirió el estatus de pensionada.
Además, la entidad demandada, sobre quien recae la carga probatoria, no aportó al expediente prueba diferente a la relacionada en el proceso disciplinario, respecto a que la actora durante su desempeño como docente de manera reiterada haya incurrido en hechos que encuadren en las causales denominadas mala conducta. iv) No operó la prescripción trienal de que trata el Decreto 1848, toda vez que la petición se presentó el 24 de julio de 2009 y las mesadas se ordenan pagar a partir del 30 de mayo de 2009. 1.4.
El recurso de apelación 6 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra La UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó en que la demandante «trabajó mediante vinculación nacional como docente del Distrito Capital y en consecuencia no cabe el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra guardó silencio, según se extrae del informe secretarial del 16 de febrero de 2018.6 1.5.2. La demandada La UGPP, a través de apoderado, solicitó que se revocara la sentencia apelada con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación.7 1.6.
El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto.8 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación,9 se circunscribe a establecer si la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra puede ser beneficiaria de que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del 5 Folios 179 y 180. 6 Folio 249. 7 Folios 243 a 248. 8 Según se extrae del informe secretarial del 16 de febrero de 2018.
Folio 249. 9 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 192810 y 37 de 193311 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.12 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».13 10 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 11 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 12 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 13 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».14 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 15 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».16 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:17 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,19 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:20 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».21 Además, valga precisar que no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, pues lo importante es que haya sido en plazas territoriales o nacionalizadas. 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre la edad y la relación laboral de la demandante El 30 de mayo de 1959, nació la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra, según se advierte en la copia de su registro civil de nacimiento.22 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 22 Folio 29. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra El 27 de mayo de 1980, el secretario de educación de la Gobernación de Cundinamarca nombró en el empleo de maestra a la señora Muñoz Sierra a través del Decreto 02393.23 De este empleo tomó posesión el 21 de julio de ese año24 y allí permaneció hasta el 11 de abril de 1983, como docente nacionalizada de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, tal y como consta en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral.25 Entre el 11 de abril y el 17 de junio, el 18 de julio y el 30 de noviembre de 1983, el 28 de marzo y el 24 de mayo, el 26 de junio y el 27 de julio, y el 17 de agosto y el 7 de diciembre de 1984, la demandante se vinculó como docente interina de la Secretaría de Educación de Bogotá, según hizo constar la profesional 23 Folio 94. 24 Según el acta de posesión vista a folio 93 vuelto. 25 Folio 73 vuelto. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra especializado (E) de la Oficina de Personal de esa entidad.26 Así se señala en el aludido documento: Desde el 16 de agosto de 1986, la señora Muñoz Sierra se vinculó a la docencia en el distrito de Bogotá, según se hizo constar a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 9 de marzo de 2012, expedido por la Secretaría de Educación de ese ente territorial.
En tal documento se consignó lo siguiente:27 1. Tipo de vinculación: nacionalizado 2. Cargo: docente 3. Nivel: primaria 4. Activo: si NOVEDADES Tipo de A.A. No. de A.A. Fecha A.A. Fecha Posesión DESDE HASTA dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa 1 Tipo de novedad Nombramiento en propiedad Dec. 0690 13 6 86 16 8 86 Plantel educativo Municipio BOGOTÁ 2 Tipo de novedad Licencia sin remuneración Res. 1667 21 7 92 25 5 92 12 6 92 Plantel educativo Municipio BOGOTÁ 3 Tipo de novedad Suspensión como sanción Res. 0981 7 4 04 20 4 04 19 5 04 Plantel educativo Municipio BOGOTÁ En el ejercicio de sus funciones*** De acuerdo con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Salario, de enero de 2008 a mayo de 2009, la actora percibió sueldo y primas especial, de vacaciones y de navidad.28 El 30 de septiembre de 2003, la jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario expidió la Resolución 1832, por la cual sancionó a la señora Muñoz 26 Folio 73. 27 Folio 27. 28 Folio 28. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra Sierra con suspensión de 30 días en el ejercicio del cargo y sin derecho a remuneración.29 Los hechos que dieron inicio a la investigación, tienen relación con la queja que presentó la madre de un estudiante, según la cual «la profesora […] maltrata a los alumnos con un alfiler chuzándolos o pellizcándolos cada que vez cometen algún acto de indisciplina».
La autoridad pudo establecer que la docente sí utilizó una aguja y pinchó a algunos estudiantes, pues según estos indicaron, «yo sí he visto que a algunos los ha pinchado un poquito pero no duro […] pero fue por una actividad que ella estaba haciendo, que mosquito pica a la niña, ella sacó un alfiler». Al respecto, concluyó que en ningún caso la ayuda implementada por aquella para explicar una actividad académica, puede entenderse como una constante agresión física contra sus estudiantes; «distinto es que hubiera utilizado medios inadecuados para esa actividad lesionando así de alguna manera a uno de ellos como sucedió con el menor […] sin que ese fuera este (sic) el fin o el objeto de la mencionada actividad».
En consecuencia, señaló que si bien la educadora sostiene una buena relación con sus estudiantes y que el incidente con el menor es un hecho aislado «lo cierto es que utilizó medios inadecuados de los cuales debía prever que existía la posibilidad de ocasionar daño y, por lo tanto, abstenerse de utilizarlos, lo que no hizo». Por lo anterior, encontró que el cargo estaba llamado a prosperar; empero, lo calificó a título de culpa, «por cuando no existió la intención positiva de ocasionar daño en la integridad del joven».
El 12 de marzo de 2004, el secretario de educación del Distrito Capital emitió la Resolución 709, por la cual confirmó la decisión anterior.30 29 Folios 9 a 15. 30 Folios 16 a 24. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra El 7 de abril de 2004, mediante la Resolución 981, el aludido funcionario ejecutó la sanción impuesta a la docente.31 2.3.2.
Sobre la reclamación de las prestaciones en litigio El 24 de julio de 2009, la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra solicitó a Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia.32 El 21 de diciembre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, en liquidación emitió la Resolución UGM 021506 por la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en que la docente fue sancionada por la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá con suspensión del cargo por 30 días, mediante la Resolución 1832 del «30 de enero de 2000», la cual fue confirmada por la Resolución 709 del 12 de marzo de 2004 y se ejecutó a través de la Resolución 981 del 7 de abril de 2004.33 Para arribar a tal conclusión indicó que la señora Muñoz Sierra prestó sus servicios como docente nacionalizada de primaria en el departamento de Cundinamarca y el distrito capital de Bogotá desde el 21 de julio de 1980 hasta el 11 de abril de 1983 y entre el 16 de agosto de 1986 y el 30 de mayo de 2009.
Además, advirtió que si bien se aportaron tiempos en interinidad, estos no serían tenidos en cuenta toda vez que «no obra la naturaleza de los mismos». 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala Previo a resolver el problema jurídico planteado, en relación con el reconocimiento pensional deprecado, y en atención al anterior recuento fáctico, normativo y jurisprudencial, se advierte que la competencia de esta corporación está delimitada por los argumentos presentados en la apelación, pues así lo dispone el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012.
En tal sentido, y comoquiera que la UGPP no cuestionó argumento alguno del expuesto por el a quo al resolver el litigio en torno 31 Folio 25 y 26. 32 Folio 8. 33 Folios 3 a 5. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra al requisito de buena conducta, esta Sala se circunscribirá a analizar el tiempo de servicio en plazas territoriales, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan la pensión gracia. Ahora bien, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de esta prestación a favor de la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra.
Lo anterior, toda vez que se demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como territoriales. Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por la ley para ser acreedora del beneficio pensional pretendido.
En efecto, una vez analizado el acervo probatorio se concluye que el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia a favor de la demandante corresponde al siguiente: Cargo Periodo Desde Hasta Duración Maestra, Gobernación de Cundinamarca 21 de julio de 1980 11 de abril de 1983 2 años, 8 meses y 21 días Docente, Secretaría de Educación de Bogotá 16 de agosto de 1986 30 de mayo de 2009 22 años, 9 meses y 14 días Periodo total 25 años, 6 meses y 5 días En relación con el anterior cuadro, es oportuno resaltar que la UGPP pretende desestimar el tiempo de servicio prestado en el «Distrito Capital» pues allí «trabajó mediante vinculación nacional».
Empero, de conformidad con los certificados que obran en el expediente, en el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1986 y el 30 de mayo de 2009, tuvo una vinculación de tipo nacionalizado,34 lo que le permite ser beneficiaria de la prestación reclamada. De esta manera, es dable concluir que estos tiempos pueden ser computados para efectos del reconocimiento deprecado. 34 Folio 27. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra Lo anterior se extrae del Decreto 02393 del 27 de mayo de 1980, por virtud del cual el secretario de educación de la Gobernación de Cundinamarca nombró en el empleo de maestra a la señora Muñoz Sierra en una plaza existente en la Escuela Rural El Valle, ubicada en el municipio El Peñón (Cundinamarca), y en los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, según los cuales la docente tuvo una vinculación de tipo nacionalizado en el nivel de primaria.
Al respecto, esta Sala hace énfasis en que el carácter nacionalizado de la designación de la demandante, también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Aunado a ello, al plenario no se aportó prueba de que tal nombramiento lo hubiera realizado el Ministerio de Educación Nacional, por lo que debe seguirse la regla dispuesta en la Ley 91 de 1989, a la que se aludió en el párrafo anterior, en consonancia con lo dispuesto en la Sentencia SU-014 de 2020 en la que se mencionó la relevancia del tiempo prestado en primaria para efectos de reconocer la pensión gracia. Esto se dijo en aquella oportunidad: 84.
Para la Corte, la norma solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley. [ ] Así las cosas, es claro que el sentido hermenéutico que las autoridades dieron a la disposición, dejó de lado que el beneficio se concede a los maestros de primaria, habida cuenta que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las instituciones de esta naturaleza eran de carácter territorial y, por tal motivo, los educadores adscritos a los mismas no tenían derecho a una pensión ordinaria de jubilación porque ningún 19 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra departamento o municipio contaba con recursos suficientes para conceder ese beneficio; solo los docentes de secundaria nacionales podían devengarla.
De esta forma, la prestación pretendía acabar con el trato inequitativo de la primera categoría de docentes. 86. Se debe indicar que si bien la Ley 43 de 1975 entre los años 1976 y 1980 nacionalizó la educación prestada por las entidades territoriales, siguiendo la línea argumentativa desarrollada en precedencia (supra, 72 a 82), dicha circunstancia no derivó en que los profesores pasaran de plano a ser educadores con un régimen laboral y prestacional del orden nacional o equivalente a este, pues ello solo ocurrió a partir de la Ley 91 de 1989.
Adicionalmente, pese a que los recursos para el sostenimiento de los planteles nacionalizados podían tener su origen en la Nación, esto no implicaba la conversión del vínculo docente; tampoco la intervención del FER en el acto administrativo demostraba la dependencia de la Nación. [Resalta la Sala] Así las cosas, los tiempos de servicios prestados por la demandante al magisterio tienen el carácter nacionalizado, y estos son beneficiarios del régimen prestacional reclamado.
Así lo señaló la Sala Plena del Consejo de Estado al analizar el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que limitó el reconocimiento de la pensión gracia. Esto dijo la corporación:35 […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. [Resalta la Sala].
Además, de conformidad con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018,36 la calidad de docente territorial se puede acreditar a través del acto administrativo donde conste el vínculo y que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales «o, en su defecto, también es posible demostrar tal situación con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual fue sometido el docente oficial fue de carácter territorial 35Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra o nacionalizado».37 En suma, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, colmó el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida y, por lo tanto, se impone confirmar la sentencia apelada, en tanto accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,38 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 25000-23-42-000-2016-04348-01(5804-18), M.P. William Hernández Gómez. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de la parte vencida, con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo debe ser confirmada en tanto reconoció a la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 28 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01354 01 (1254-2015) Demandante: Rosa Matilde del Pilar Muñoz Sierra Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.